II SA/Ke 251/25

II SA/Ke 251/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-09-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Krzysztof Armański /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c , art. 200 w zw. z art. 205 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 8, 7, 77 § 1, 80, 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
§ 6 ust. 1 i 2
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Asesor WSA Andrzej Mącznik, protokolant Starszy inspektor sądowy Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi T. sp.j. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 6 marca 2025 r. znak: SKO.PZ-71/559/95/2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz T. sp.j. w [...] kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 6 marca 2025 r. znak: SKO.PZ-71/559/95/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania T. Sp. J. w [...] (zwanej dalej "inwestorem") od decyzji nr 294/2024 Prezydenta Miasta Kielce z 25 listopada 2024 r. znak: IA- III.6730.1.28.2024.WR o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (w tym usługi handlu o powierzchni sprzedaży do 900 m2), tablicy reklamowej i parkingu, na działkach nr ewid. [...], w granicach oznaczonych na załącznikach graficznych literami ABCDEF-A, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
SKO, uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, przytoczyło art. 59 ust. 1 i art. 52 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", podkreślając że wniosek inwestora z dnia 20 grudnia 2021 r., składający się z części tekstowej i graficznej, posiada wszystkie ustawowo wymagane elementy oraz załączniki i jest kompletny. Wniosek ten był już dwukrotnie przedmiotem postępowania organu I i II instancji. Uprzednio SKO decyzją z 1 czerwca 2023 r. uchyliło w całości zaskarżoną przez inwestora decyzję organu I instancji z 2 lutego 2023 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania. Prezydent Miasta Kielce, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 24 października 2023 r. ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji, jednak na skutek ponownego zaskarżenia przez inwestora decyzja ta została uchylona w całości przez SKO decyzją z 5 lutego 2024 r. i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania – jako że rozstrzygnięcie organu I instancji zapadło przedwcześnie, z naruszeniem przepisów postępowania. Obecnie, organ I instancji przeprowadził postępowanie uzupełniające i w wydanej decyzji uwzględnił stanowisko zawarte w ww. decyzji kasacyjnej.
SKO, przytaczając § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", wskazało że szerokość frontu terenu inwestycji wynosi ok. 51,50 m, a za front terenu inwestycji uznana została jego część przylegająca do drogi, z której odbywać się będzie główny wjazd i wejście na teren inwestycji - to jest od strony ul. [...]. Organ I instancji, wykonując wytyczne z decyzji kasacyjnej z 1 czerwca 2023 r., stwierdził że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległościach: od 154,50 m, tj. trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji do 390,00 m w kierunku zachodnim od granic terenu inwestycji. W ocenie SKO, tak wyznaczony obszar analizowany odpowiada prawu, obejmując istniejące w pobliżu sąsiedztwo zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej i uwzględniając wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalno – estetyczne, pozwalające na dokonanie zarówno charakterystyki urbanistycznej pod kątem kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, jak również charakterystyki architektonicznej w zakresie gabarytów i form architektonicznych zabudowy już istniejącej. Jak wynika z ustaleń analizy, w wyznaczonym obszarze analizowanym występuje głównie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa usługowa (zakłady blacharko-dekarskie przy ul. [...]), zabudowa gospodarczo-garażowa oraz budynki przeznaczone do sprawowania kultu religijnego i czynności religijnych. Wskazana we wniosku inwestorskim planowana inwestycja ma pełnić funkcję obiektu usługowego w postaci handlu o powierzchni sprzedaży do 900m2. Podstawową funkcją w obszarze analizowanym jest funkcja mieszkalna jednorodzinna i jest to bezsporne. Organ odwoławczy, uwzględniając orzecznictwo sądów, stwierdził, że planowana funkcja handlowo-usługowa nie jest sprzeczna z zastaną funkcją mieszkaniową terenu, ale jest funkcją uzupełniającą, a w odniesieniu do inwestycji kontynuacja funkcji jest bezsporna. Z kolei wyznaczenie linii nowej zabudowy reguluje przepis § 4 rozporządzenia. Teren inwestycji, jak wynika z analizy, przylega do pasa drogowego ul. [...] (droga powiatowa). Działki graniczące z terenem inwestycji są niezabudowane. Najbliższa zabudowa znajduje się po północnej stronie ul. [...] na terenie należącym do Gminy [...]. Występujące w obszarze analizowanym budynki usytuowane są w odległości od ok. 6,00 m do ok. 52,00 m od zewnętrznych krawędzi jezdni przyległych ulic. Planowana inwestycja usługowa (w tym usługi handlu) znajduje się na obszarze opracowywanej w ramach umowy ze Świętokrzyskim Zarządem Dróg Wojewódzkich koncepcji projektowanej inwestycji pn. "Budowa Wschodniej Obwodnicy Miasta Kielce w ciągu DW763". Aktualnie opracowane zostały 3 warianty przebiegu Obwodnicy Wschodniej. Ostateczny wariant przebiegu Obwodnicy Wschodniej (która docelowo stanowić będzie drogę klasy DP w ciągu drogi krajowej nr 73) nie został do chwili obecnej wybrany. W części tekstowej badanej obecnie analizy organ I instancji dokonał wszechstronnej analizy lokalizacji trzech wariantów obwodnicy względem linii rozgraniczających teren wnioskowanej inwestycji oraz planowanej lokalizacji budynku usługowego oraz tablicy reklamowej. Z analizy wynika, że północno-wschodnia część terenu inwestycji w granicach oznaczonych literami ABCHGF-A, objęta jest granicami opracowania inwestycji drogowej (obwodnicy wschodniej). Zgodnie z koncepcją inwestora, lokalizacja inwestycji nie pozostaje w kolizji z lokalizacją obwodnicy wschodniej, natomiast wskazana lokalizacja urządzenia reklamowego znajduje się w kolizji z 3 wariantami przebiegu obwodnicy.
Biorąc pod uwagę powyższe SKO za uzasadnione uznało ustalenie, na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia, nieprzekraczalnej linii zabudowy, dla budynku usługowego i tablicy reklamowej (po przeanalizowaniu przebiegu obwodnicy wschodniej w 3 wariantach) w odległości od 32,00 m do 50,00 m od granicy z pasem drogowym jezdni ul. [...], tj. w sposób oznaczony na załączniku graficznym literami G-H dla najbardziej niekorzystnego wariantu, który może mieć wpływ na tę nieruchomość. Tak wyznaczona linia zabudowy jest zgodna z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2024r. poz. 320), zgodnie z którym minimalna odległość obiektów od krawędzi jezdni dróg wojewódzkich (ul. [...] zalicza się do kategorii dróg wojewódzkich) wynosi 8,00 m oraz uwzględnia ewentualną możliwość zaprojektowania obwodnicy wschodniej. Parametr ten nie jest sporny.
Odnośnie wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy – na podstawie § 5 rozporządzenia – wskazano że w obszarze analizowanym występują wskaźniki powierzchni zabudowy od 0,03 do 0,41. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi 0,18. Jak wynika z nowosporządzonej analizy, nie znaleziono przekonujących przesłanek – w oparciu o zastany ład przestrzenny – do odstąpienia od ustalenia średnich parametrów wynikających z analizy. Mając na uwadze powyższe oraz wniosek inwestora, na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia, ustalono wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji - od 0,16 (wskaźnik powierzchni zabudowy występujący na działkach nr ewid.: 553, 538/4, 537, 470/1, 518/2 w obszarze analizowanym) do 0,18 (średni wskaźnik powierzchni zabudowy w całym obszarze analizowanym). Parametr ten nie został zakwestionowany w odwołaniu i nie jest sporny.
Co do powierzchni biologicznie czynnej, uwzględniając konieczność ochrony roślinności trwałej lub sezonowej, umożliwiającej naturalną wegetację roślin i życie zwierząt, realizując plany inwestycyjne ustalono, że wnioskodawca powinien urządzić co najmniej 20% powierzchni terenu inwestycji jako powierzchnię biologicznie czynną. Parametr ten również nie jest sporny.
SKO, odnosząc się do kwestionowanego przez inwestora parametru (szerokość elewacji frontowej), ustalonego w przedziale 8-12 m, przytoczył § 6 ust. 1 rozporządzenia i podkreślił że wnioskodawca domaga się ustalenia tej wartości na poziomie do 27 m. W tym zakresie organ wskazał, że w obszarze analizowanym występują budynki o szerokościach elewacji frontowych od ok. 5,00 m do ok. 22,00 m oraz budynek kościoła o szerokości ok. 36,00 m. Średnia szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w całym obszarze analizowanym wynosi 10,00 m. W analizie ustalono, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w obszarze analizowanym to zabudowa wolnostojąca oraz zabudowa bliźniacza. Budynki mieszkalne jednorodzinne wolnostojące charakteryzują się szerokościami elewacji frontowych od ok. 5,00 m do ok. 15,00 m, natomiast budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej występujące w obszarze analizowanym charakteryzują się łączną szerokością elewacji frontowej bryły budynków od ok. 15,00 m do ok. 22,00 m. Budynki usługowe występujące w obszarze analizowanym mają szerokości od ok. 6,00 m do ok. 18,00 m, a budynek kościoła ma szerokość ok. 36,00 m. W analizie rozważono, zawartą w poprzedniej decyzji SKO, kwestię ważnej funkcji społeczno-gospodarczej planowanej inwestycji dla lokalnej ludności w sytuacji rozwoju tej części miasta i wskazano, że lokalizacja ważnych funkcji usługowych w obszarze istniejącej i planowanej zabudowy mieszkaniowej na terenie ograniczonym ul. [...] – przewidziana jest w innych miejscach, odpowiednich pod względem strukturalnym i obsługi komunikacyjnej kołowej oraz pieszej ww. obszaru zabudowy, określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "KIELCE PÓŁNOC-OBSZAR 11.3 WARSZAWSKA-RADOMSKA-SIKORSKIEGO-PÓŁNOCNA DOLINA SILNICY", przyjętym uchwałą nr LIV/1061/2021 Rady Miasta Kielce z dnia 2 grudnia 2021 r. Są to: tereny o symbolach U9 i U10 w rejonie ul. Warszawskiej o łącznej powierzchni 3,8 ha; tereny o symbolach U4, U5, U6, U7 w rejonie skrzyżowania ul. Radomskiej i J. Nowaka-Jeziorańskiego o łącznej powierzchni 3,2 ha oraz teren o symbolu MN,U10 w rejonie skrzyżowania ul. Radomskiej, [...] i Dywizjonu 303 o powierzchni ok. 0,4 ha. Sam teren wnioskowanej inwestycji leży na uboczu i w oddaleniu w relacji do istniejącej i planowanej zabudowy na ww. obszarze, zaś w polityce przestrzennej gminy wyrażonej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce (dalej "studium") zlokalizowany jest na obszarze wyłączonym z zabudowy (z dyspozycją "tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej wyłączone z zabudowy"). Ponadto, teren inwestycji jest położony na terenie Kieleckiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, ustanowionego uchwałą Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego nr XU/729/10 z dnia 27 września 2010 r. w sprawie wyznaczenia Kieleckiego Obszaru Chronionego Krajobrazu w strefie C (tereny rolne, istniejącej i planowanej zabudowy, rekreacji, sportu i wypoczynku wraz z zielenią towarzyszącą). Zgodnie z § 4 ust. 2 tej uchwały, na terenie strefy krajobrazowej KOChK oznaczonej literą C ustala się następujące działania w zakresie czynnej ochrony ekosystemów: kształtowanie i rozwój terenów zieleni celem stworzenia ciągłości systemu przyrodniczego miasta dla poprawy warunków życia mieszkańców, wypoczynku i rekreacji; ochrona krajobrazu poprzez ochronę i eksponowanie walorów krajobrazowych i otwarć widokowych zarówno w ujęciu wewnętrznym jak i zewnętrznym. Ww. dyspozycja wyłączenia z zabudowy podyktowana jest m.in. wysokimi walorami otwarć krajobrazowych z ul. [...] na obszar położony po jej południowej stronie, co znalazło odzwierciedlenie w objęciu tego terenu formą ochrony przyrody w postaci strefy "C" Kieleckiego Obszaru Chronionego Krajobrazu z dyspozycjami w zakresie czynnej ochrony ekosystemów polegającymi na kształtowaniu i rozwoju terenów zieleni celem stworzenia ciągłości systemu przyrodniczego miasta oraz ochronie krajobrazu poprzez ochronę i eksponowanie walorów krajobrazowych i otwarć widokowych zarówno w ujęciu wewnętrznym jak i zewnętrznym. W kontekście powyższego istotne jest to, że teren ten stanowi obszar zieleni naturalnej i jest, jak dotąd, całkowicie pozbawiony jakiejkolwiek zabudowy.
Zdaniem SKO, biorąc pod uwagę powyższe uwarunkowania – a przede wszystkim bezpośrednie sąsiedztwo terenu niezabudowanego oraz występującą w granicach obszaru analizowanego zabudowę mieszkalną jednorodzinną o charakterze rozproszonym i niskich wartościach parametrów zabudowy oraz konieczność ochrony walorów lokalnego chronionego krajobrazu – zdecydowanie brak jest argumentów i przesłanek, aby ustalić parametry i gabaryty wnioskowanej inwestycji w sposób inny niż średnia arytmetyczna z istniejących zabudowań w obszarze analizowanym, zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia. Dotyczy to w szczególności właśnie wielkości szerokości elewacji frontowej przedmiotowego budynku – jako że w ocenie autora analizy, im bardziej rozłożysta będzie bryła budynku, tym bardziej będzie on elementem obcym w zastanym lokalnym chronionym krajobrazie o określonych cechach. Budynki usługowe mają szerokość elewacji frontowych odpowiednio: 6,00 m, 36,00 m, 8,00 m, 18,00 m, 12,00 m. W ocenie autora analizy, parametry – wyższe niż średnia arytmetyczna z obszaru analizowanego – nie znajdują w rozpatrywanej sytuacji logicznego uzasadnienia. Ponadto, przepisy rozporządzenia nie przewidują możliwości, aby parametry i gabaryty zabudowy miały być określane w zależności od wagi społecznej i funkcjonalnej wnioskowanej inwestycji. Autor analizy, po ponownym wnikliwym przeanalizowaniu charakterystyki zabudowy występującej w wyznaczonym obszarze, nie znalazł żadnych przekonujących przesłanek do odstąpienia od ustalenia średnich parametrów wynikających z analizy. W tym zakresie SKO powołało się na orzecznictwo, podkreślając że zastosowanie odstępstwa od parametrów średnich jest uzasadnione tylko w sytuacjach, gdy przemawiają za tym szczególne okoliczności związane z koniecznością zachowania ładu przestrzennego. W niniejszej sprawie organ I instancji wskazał i uzasadnił, że w jego ocenie nie ma żadnych przesłanek wynikających z zastanego na tym obszarze ładu przestrzennego, które przemawiałyby za odstępstwem od przyjęcia średnich wartości. Zdaniem SKO, wyliczone średnie wartości parametrów budynków znajdujących się w obszarze analizowanym gwarantują zachowanie ładu przestrzennego i ustalenie na ich podstawie parametrów nowej zabudowy spowoduje zachowanie relacji przestrzennych tego miejsca. Zaznaczono przy tym, że studium nie jest podstawą prawną do określania warunków zabudowy – jako że nie posiada charakteru aktu prawa miejscowego i nie wywiera wiążącego wpływu na decyzje administracyjne w zakresie warunków zabudowy.
Biorąc pod uwagę powyższe, ustalono na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej planowanego budynku usługowego (od strony ul. [...]) - od 8,00 m do 12,00 m, jako średnią szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym z zastosowaniem tolerancji do 20 %. W ocenie SKO, tak ustalony parametr odpowiada prawu, gdyż uwzględnia wszystkie okoliczności mające i mogące mieć wpływ na jego wielkość i pozwoli na kontynuację istniejącego ładu przestrzennego – ponieważ swoją wartością nawiązuje do terenów położonych w bliskim sąsiedztwie, tj. w granicach obszaru analizowanego, gdzie znajduje się zabudowa pozwalająca na ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy na wskazanym poziomie.
Organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów odwołania – w którym inwestor domaga się ustalenia spornego parametru do 27 m (ponad dwukrotnie większego niż średnia z obszaru analizowanego), stwierdził że analiza urbanistyczno-architektoniczna oraz projekt decyzji o warunkach zabudowy zostały sporządzone przez specjalistę posiadającego wieloletnie doświadczenie zawodowe i stosowne uprawnienia, wpisanego do Południowej Okręgowej Izby Urbanistów z siedzibą w Katowicach, a projekt decyzji został uzgodniony ze wszystkimi wymaganymi w sprawie organami. Podobnie uzasadnienie zakwestionowanej decyzji, w sposób wystarczający dokumentuje brak podstaw do ustalenia ww. parametru w żądanej przez inwestora wielkości.
W zakresie wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej organ odwoławczy powołał się na § 7 rozporządzenia, wskazując że z analizy wynika, że wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków występujących w obszarze analizowanym to od ok. 3,00 m do ok. 9,00 m, a średnia wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych budynków występujących w obszarze analizowanym wynosi 4,50 m. Po ponownym wnikliwym przeanalizowaniu zabudowy występującej w wyznaczonym obszarze analizowanym nie znaleziono przekonujących przesłanek do odstąpienia od ustalenia średnich parametrów wynikających z analizy. Uwzględniając powyższe oraz wniosek inwestora, ustalono wysokość górnej krawędzi (gzymsu, okapu) elewacji frontowej budynku – od 3,00 m (minimalna wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym) do 4,50 m (średnia wysokość budynków w obszarze analizowanym). Jak wynika z treści odwołania parametr ten nie jest sporny.
Co do wyznaczenia geometrii dachu, SKO powołało się na § 8 ww. rozporządzenia, opierając się na ustaleniach analizy, z których wynika, że w obszarze analizowanym występują budynki z dachami płaskimi, jednospadowymi, dwuspadowymi i wielospadowymi o kącie nachylenia w przedziale od 20° do 45° i położeniu głównej kalenicy dachu w układzie kalenicowym i szczytowym w stosunku do frontu działki, jak również z dachami płaskimi. Całkowite wysokości budynków z dachami stromymi wynoszą do ok. 12,00 m. W oparciu o powyższe oraz uwzględniając wniosek inwestora ustalono geometrię dachu planowanego budynku usługowego - dach dwuspadowy symetryczny lub wielospadowy o kącie nachylenia w przedziale do 25°. Położenie głównej kalenicy dachu w układzie dowolnym w stosunku do frontu działki. Wysokość głównej kalenicy dachu do 9,50 m, mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Parametr ten także nie jest sporny.
Organ odwoławczy, odnosząc się do budowy tablicy reklamowej, którą obejmuje przedmiotowa inwestycja, powołał się na § 3 ust. 1 uchwały nr LX/1188/2022 Rady Miasta Kielce z dnia 21 kwietnia 2022 r. (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1694), podzielając ustalenia – zgodne z wnioskiem inwestora – co do wysokości całości konstrukcji - do 12,00m od poziomu terenu, powierzchni ekspozycji reklamy w układzie poziomym nieprzekraczającej 48,0 m2 dla jednej strony, wymiarów ekspozytora urządzenia reklamowego - 12,00m x 3,00m lub 12,00m x 4,00m z dopuszczalną zmianą każdego z ww. wymiarów liniowych o maksimum 10%.
SKO, odnosząc się do pozostałych przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p., stwierdziło, że:
- wnioskowany do zabudowy teren ma dostęp do drogi publicznej z ul. [...] (droga publiczna kategorii wojewódzkiej);
- istniejące i planowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego zgodnie z zapewnieniami, o których mowa w pkt 6 decyzji;
- teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o czym mowa w pkt 4 decyzji;
- dokonana analiza zgromadzonego materiału wykazała, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Końcowo SKO wskazało, że projekt decyzji o warunkach zabudowy został uzgodniony z właściwymi organami – zgodnie z wymogami art. 53 ust. 5 i 5c u.p.z.p. Po przeanalizowaniu art. 53 ust. 4 u.p.z.p. stwierdzono, że przeprowadzenie w tym zakresie pozostałych uzgodnień nie dotyczy przedmiotowej inwestycji, gdyż nie znajduje się ona na obszarach, w stosunku do których ustawodawca taki wymóg nałożył. Powierzchnia zabudowy wraz z infrastrukturą towarzyszącą wynosi ok. 4919,55m2, w tym pod planowanym budynkiem ok. 1039,00m2, a zatem wnioskowane przedsięwzięcie nie osiąga progów określonych w § 3 ust. 1. pkt 57 lit. b, § 3 ust. 1 z pkt 58 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, iż zostały spełnione przesłanki kontynuacji funkcji dotychczasowej zabudowy, a parametry projektowanego budynku, określone we wniosku inwestora, mieszczą się w wartościach zastanych w obszarze analizowanym, stosownie do przepisów rozporządzenia. Za prawidłowe uznano zatem ustalenia organu I instancji odnośnie spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto, zasadnie ustalono, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej oraz zapewnione zaopatrzenie w energię elektryczną, wodę oraz odbiór ścieków, a także, iż nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Stwierdzono ponadto, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO zakwestionowało stanowisko inwestora co do tego, że organ I instancji dokonał zawężającej interpretacji przepisów w zakresie możliwości ustalenia parametrów szerokości elewacji frontowej budynku, opierając się wyłącznie na średniej arytmetycznej szerokości elewacji istniejącej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. W niniejszej sprawie w ponownie przeprowadzonej analizie urbanistyczno-architektonicznej oraz w uzasadnieniu badanej decyzji przeanalizowano bowiem wszystkie specyficzne uwarunkowania planowanej inwestycji, której teren znajduje się w obszarze jeszcze niezabudowanym. Organ I instancji wskazał na istotne okoliczności sprawy – a mianowicie planowany inny kierunek przyszłego zainwestowania tego obszaru i jego uwarunkowania w zakresie ochrony przyrody. Fakt, że zamierzony budynek stanowi kontynuację funkcji usługowej, której parametry w naturalny sposób mogą odbiegać od zabudowy mieszkalnej, nie znajduje w niniejszej sprawie oparcia – z uwagi na to, że sam teren wnioskowanej inwestycji leży na uboczu i w oddaleniu od istniejącej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej oraz na terenie objętym formą ochrony przyrody w postaci strefy "C" Kieleckiego Obszaru Chronionego Krajobrazu z dyspozycjami w zakresie czynnej ochrony ekosystemów polegającymi na kształtowaniu i rozwoju terenów zieleni celem stworzenia ciągłości systemu przyrodniczego miasta oraz ochronie krajobrazu poprzez ochronę i eksponowanie walorów krajobrazowych i otwarć widokowych zarówno w ujęciu wewnętrznym jak i zewnętrznym.
SKO, przyznając rację inwestorowi, że na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie bada się i nie uwzględnia zapisów studium, wskazało, że tym niemniej – mając na uwadze dyspozycję art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. – organ I instancji ma obowiązek dokonać analizy prawnej i faktycznej terenu inwestycji, co też uczyniono w sposób prawidłowy w niniejszej sprawie. Mianowicie organ I instancji podał m.in., że dotychczasowe wyłączenie z zabudowy terenu, na którym została wskazana planowana inwestycja, podyktowane zostało m.in. wysokimi walorami otwarć krajobrazowych z ulicy [...] na obszar położony po jej południowej stronie. W kontekście powyższego istotnym jest, że teren ten stanowi obszar zieleni naturalnej i jest, jak dotąd, całkowicie pozbawiony jakiejkolwiek zabudowy. Biorąc pod uwagę powyższe uwarunkowania, brak zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie terenu wnioskowanej inwestycji oraz konieczność ochrony walorów lokalnego chronionego krajobrazu brak jest – zdaniem organu odwoławczego – argumentów i przesłanek, aby parametry i gabaryty wnioskowanej inwestycji miały zostać ustalone w sposób inny niż średnia arytmetyczna z istniejących zabudowań w obszarze analizowanym, zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia. W rezultacie, wskazana w odwołaniu potrzeba zrównoważonego rozwoju została tutaj uwzględniona – stosownie do wszystkich okoliczności sprawy poprzez ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej funkcji planowanej zabudowy. Nie jest zatem możliwe, zgodnie z wnioskiem zawartym w odwołaniu, orzeczenie przez SKO nowej wartości parametru szerokości elewacji frontowej do 27 m. Z kolei pozostałe kwestie podniesione w odwołaniu nie znajdują oparcia w niniejszej sprawie i nie mają wpływu na rozstrzygnięcie.
W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach inwestor podniósł wobec decyzji SKO zarzuty naruszenia przepisów:
1. prawa formalnego to jest art. 4, art. 6, art. 7 oraz art. 8 Kpa poprzez pominięcie poglądu wyrażonego w decyzji kasacyjnej z 5 lutego 2024 r. w zakresie, w jakim organ stwierdził w decyzji, że szerokie rozumienie kontynuacji funkcji uzasadnia niezawężanie szerokości elewacji frontowej; podkreślono również, że planowany budynek usługowy nie będzie tworzył dominanty przestrzennej, ponieważ na analizowanym obszarze budynki usługowe charakteryzują się większymi parametrami niż zabudowa mieszkaniowa; tymczasem w zaskarżonej decyzji SKO stoi na stanowisku, że nie ma podstaw do przyjęcia szerokości elewacji frontowej inwestycji na innym pułapie niż średnia arytmetyczna;
2. prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 1, ust. 3 oraz ust. 4 u.p.z.p., polegające na wadliwym określeniu dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej budynku usługowego, skutkiem czego inwestycja przyjmuje kształt prostokąta o dysproporcjonalnych długościach boków; takie ukształtowanie obiektu prowadzi w sposób jednoznaczny do naruszenia zasad kształtowania ładu przestrzennego, jak również powoduje zaburzenie istniejącego porządku urbanistycznego w analizowanym obszarze;
3. prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 5 w zw. z art. 53 i pkt 2 u.p.z.p. w związku z art. 65 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw – poprzez stwierdzenie, że ze względu na treść studium stanowi podstawę, w oparciu o którą organ uznał, że nie zachodzą podstawy do odstępstwa od przyjęcia średniej arytmetycznej szerokości elewacji frontowej – podczas gdy studium nie ma charakteru wiążącego, a co więcej z jego brzmienia wynika, iż obszar ul. [...] to obszar planowanej zabudowy mieszkaniowej i usług ogólnomiejskich;
4. prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p., poprzez jego pominięcie i wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji w zaskarżonej części, z całkowitym zignorowaniem postulatu ustawodawcy w zakresie planowania przestrzennego, polegającego na uwzględnieniu potrzeb zrównoważonego rozwoju – co przejawia się w braku analizy, czy planowana inwestycja może przyczynić się do realizacji celów rozwoju społeczno-ekonomicznego przy jednoczesnym poszanowaniu ładu przestrzennego;
5. prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., poprzez jego pominięcie i wydanie decyzji utrzymującej decyzję organu I instancji w zaskarżonej części z całkowitym zignorowaniem postulatu ustawodawcy w zakresie planowania przestrzennego, polegającego na uwzględnieniu prawa własności i wynikających z niego uprawnień właściciela do realizacji inwestycji zgodnie z własnymi zamierzeniami, o ile nie występuje interes ogólny uzasadniający ograniczenie tych uprawnień; organ w niniejszej sprawie wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy jest etapem wstępnym inwestycji, ma charakter rozstrzygnięcia ogólnego, nie kształtując praw i obowiązków inwestora – podczas gdy wydane rozstrzygnięcie definitywnie niweczy możliwość realizacji inwestycji, co w sposób oczywisty rzutuje na ograniczenie jego praw;
6. prawa materialnego, tj. § 6 ust. 1 rozporządzenia – poprzez jego błędną wykładnię i ustalenie, że planowany budynek usługowy o szerokości elewacji frontowej 27 m nie wpisuje się w istniejący porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania tego terenu; w uzasadnieniu pominięto fakt istnienia na analizowanym obszarze obiektu o szerokości elewacji 36 m, co czyni realizację inwestycji o parametrach 27 m zgodną z obowiązującymi normami;
7. przepisów prawa materialnego, tj. § 6 ust. 2 rozporządzenia – poprzez jego błędne niezastosowanie i przyjęcie, że w omawianej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstępstwo od ustalonej średniej szerokości elewacji frontowej budynków na analizowanym obszarze, podczas gdy:
a) zamierzony obiekt stanowi kontynuację funkcji dotychczasowej zabudowy, co pozostaje bezsporne,
b) zamierzony obiekt - sklep spożywczy - jest obiektem typowym, powszechnie znajdującym się na obszarach w których dominuje zabudowa mieszkaniowa i stanowi jej dopełnienie,
c) organ przyjmuje, że teren wnioskowanej inwestycji "leży na uboczu i w oddaleniu od istniejącej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej" — zatem nie zachodzi konieczność kurczowego trzymania się średniej arytmetycznej sąsiedniej zabudowy skoro zamierzony obiekt ma znajdować się "na uboczu" i nie będzie pozostawał w kolizji ukształtowaniem ładu przestrzennego w jego najbliższym otoczeniu,
d) na analizowanym obszarze istnieje budynek o szerokości elewacji znacznie przekraczającej ustaloną przez organ średnią, jak również znacznie przekraczającej zamierzoną przez inwestora szerokość elewacji,
e) ustalona przez organ dopuszczalna szerokość elewacji frontowej powoduje, że stosunek boków budynku usługowego to 1:10, podczas gdy na analizowanym obszarze żaden inny budynek nie ma proporcji boków we wskazanej, czy nawet zbliżonej do wskazanej, wielkości, co ewidentnie prowadzi do zaburzenia ładu przestrzennego,
f) ustalenie wskaźnika szerokości elewacji frontowej, w granicach ustalonej arytmetycznej z analizowanego obszaru, skutkować będzie powstaniem budynku pozbawionego walorów użyteczności i praktyczności,
g) utrzymanie wskaźnika szerokości elewacji frontowej w granicach ustalonej średniej arytmetycznej – co skutkować będzie faktycznie uniemożliwieniem realizacji inwestycji, wszak oczywistym jest, że inwestor nie zrealizuje inwestycji przy ustalonym przez organ ukształtowaniu obiektu,
g) szerokość elewacji frontowej jest jedynym parametrem dla planowanej inwestycji, dla którego zachodzi konieczność zastosowania odstępstwa od zasady uwzględniania średniej arytmetycznej parametrów sąsiadującej zabudowy,
i) inwestycja zapewni zrównoważony rozwój, gdyż m.in. zmierza do zaspokajania podstawowych potrzeb lokalnej społeczności, jak również przyczynia się do przybliżenia wdrożenia koncepcji 15-minutowego miasta, powstania miejsc pracy i źródła dochodów dla budżetu lokalnego samorządu,
j) realizacja planowanej inwestycji pod nazwą "Budowa Wschodniej Obwodnicy Miasta Kielce w ciągu DW 763" może skutkować odseparowaniem sklepu od zabudowań mieszkaniowych
- co uzasadnia odstępstwo od zasady wyrażonej w § 6 ust. 1 rozporządzenia i zastosowanie ust. 2 tego przepisu, dopuszczającego możliwość wyznaczenia innej szerokości elewacji frontowej.
Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o:
- dopuszczenie dowodu z dokumentu: "Opinia w zakresie planowanej realizacji budynku handlowego położonego w rejonie ul. [...]" - na okoliczność że w ocenie autora tego opracowania usytuowanie przedmiotowego obiektu o wnioskowanych parametrach, w szczególności szerokości frontowej, pozostaje w zgodzie z ładem przestrzennym obszaru, w którym ma się znajdować;
- uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji SKO i organu I instancji w zakresie co do pkt 3 ppkt 4, określającego dopuszczalność elewacji frontowej w przedziale od 8,00 m do 12,00 m;
- zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na swoją rzecz.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy w niniejszym przypadku, tj. 20 grudnia 2021 r., zastosowanie w sprawie znajduje art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w wersji, zgodnie z którą wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Ustalenie warunków zabudowy odbywa się dodatkowo na podstawie przepisów rozporządzenia wykonawczego, wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. W rozpatrywanym przypadku zastosowanie znajduje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588 ze zm.), zwanego także dalej "rozporządzeniem", albowiem zgodnie z § 12 kolejnego rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. o takim samym tytule, do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Kwestia sporna w sprawie dotyczyła sposobu ustalenia wyłącznie jednego z parametrów inwestycji, tj. szerokości elewacji frontowej. Inwestor wnioskował bowiem o ustalenie tego parametru na poziomie 27 m, zaś organy – w ślad za sporządzoną w sprawie analizą urbanistyczną – jako dopuszczalną w tym zakresie przyjęły średnią wartość występującą w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, tj. od 8 do 12 m.
Zgodnie z § 6 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 2).
Otóż, jak przyjęto w niniejszym przypadku w ramach analizy urbanistycznej, w obszarze analizowanym występują budynki o szerokościach elewacji frontowych od ok. 5,00 m do ok. 22,00 m oraz budynek kościoła o szerokości ok. 36,00 m. Średnia szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w całym obszarze analizowanym wynosi 10,00 m. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna występująca w obszarze analizowanym to zabudowa wolnostojąca oraz zabudowa bliźniacza. Budynki mieszkalne jednorodzinne wolnostojące charakteryzują się szerokościami elewacji frontowych od ok. 5,00 m do ok. 15,00 m, natomiast budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej występujące w obszarze analizowanym charakteryzują się łączną szerokością elewacji frontowej bryły budynków od ok. 15,00 m do ok. 22,00 m. Na 54 przebadane budynki mieszkalne jednorodzinne tylko 6 z nich jest w zabudowie bliźniaczej. Budynki usługowe występujące w obszarze analizowanym mają szerokości od ok. 6,00 m do ok. 18,00 m oraz budynek kościoła o szerokości ok. 36,00 m.
Organ I instancji argumentując przyjęte stanowisko (podzielone i uzupełnione przez SKO) o braku podstaw do wyznaczenia omawianego parametru w wysokości innej niż średnia występująca w obszarze analizowanym, zauważył że lokalizacje ważnych funkcji usługowych w omawianym rejonie - tj. w obszarze istniejącej i planowanej zabudowy mieszkaniowej na terenie ograniczonym ulicami [...] - przewidziane są w innych miejscach, odpowiednich pod względem strukturalnym i obsługi komunikacyjnej kołowej oraz pieszej ww. obszaru zabudowy, określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "KIELCE PÓŁNOC-OBSZAR 11.3 WARSZAWSKA-RADOMSKA-SIKORSKIEGO-PÓŁNOCNA DOLINA SILNICY", przyjętym uchwałą nr LIV/1061/2021 Rady Miasta Kielce z dnia 2 grudnia 2021 r. (Dz. Urz. Województwa Świętokrzyskiego z dnia 13 grudnia 2021 r., poz. 4382). Są to: tereny o symbolach U9 i U10 w rejonie ulicy Warszawskiej o łącznej powierzchni 3,8 ha; tereny o symbolach U4, U5, U6, U7 w rejonie skrzyżowania ulic Radomskiej i Jana Nowaka-Jeziorańskiego o łącznej powierzchni 3,2 ha oraz teren o symbolu MN, U10 w rejonie skrzyżowania ulic Radomskiej, [...] i Dywizjonu 303 o powierzchni ok. 0,4 ha. Sam teren wnioskowanej inwestycji leży na uboczu i w oddaleniu w relacji do istniejącej i planowanej zabudowy na ww. obszarze, zaś w polityce przestrzennej gminy wyrażonej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce zlokalizowany jest na obszarze wyłączonym z zabudowy (z dyspozycją "tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej wyłączone z zabudowy"). Ww. dyspozycja wyłączenia z zabudowy dyktowana jest m.in. wysokimi walorami otwarć krajobrazowych z ulicy [...] na obszar położony po jej południowej stronie, co znalazło odzwierciedlenie w objęciu tego terenu formą ochrony przyrody w postaci strefy "C" Kieleckiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (uchwała Sejmiku Województwa Świętokrzyskiego nr XU/729/10 z dnia 27 września 2010 r.; Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego Nr 293, poz. 3020) z dyspozycjami w zakresie czynnej ochrony ekosystemów, polegającymi na kształtowaniu i rozwoju terenów zieleni celem stworzenia ciągłości systemu przyrodniczego miasta oraz ochronie krajobrazu poprzez ochronę i eksponowanie walorów krajobrazowych i otwarć widokowych zarówno w ujęciu wewnętrznym jak i zewnętrznym. W kontekście powyższego istotnym jest, że teren ten stanowi obszar zieleni naturalnej i jest, jak dotąd, całkowicie pozbawiony jakiejkolwiek zabudowy. Zdaniem organów, biorąc pod uwagę powyższe uwarunkowania, a przede wszystkim planową dyspozycję lokalizacji lokalnych funkcji usługowych i mieszkaniowych oraz konieczność ochrony walorów lokalnego chronionego krajobrazu, zdecydowanie brak jest argumentów i przesłanek, aby parametry i gabaryty wnioskowanej inwestycji miały być ustalone w sposób inny niż średnia arytmetyczna z istniejących zabudowań w obszarze analizowanym, zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia. W szczególności dotyczy to gabarytu szerokości elewacji frontowej wnioskowanego budynku – im bardziej rozłożysta będzie bryła budynku, tym bardziej będzie on elementem obcym w zastanym lokalnym chronionym krajobrazie o określonych cechach. Budynki usługowe mają szerokość elewacji frontowych odpowiednio: 6,00 m, 36,00 m, 8,00 m, 18,00 m i 12,00 m. Wyższe niż średnia arytmetyczna z obszaru analizowanego parametry nie znajdują zatem w rozpatrywanej sytuacji logicznego uzasadnienia. Ponadto w przepisach rozporządzenia nie znajduje się możliwości, aby parametry i gabaryty zabudowy mogły być określane w zależności od wagi społecznej i funkcjonalnej wnioskowanej inwestycji.
Odnajdując racjonalne przesłanki w argumentacji związanej z położeniem terenu inwestycyjnego w odseparowaniu od istniejącej zabudowy, do której planowany budynek mógłby nawiązywać, oraz z koniecznością ochrony walorów krajobrazowych, trzeba jednak zwrócić uwagę, że mimo wszystko organy zezwoliły na realizację wnioskowanej inwestycji na terenie o tak zaprezentowanych uwarunkowaniach, a zatem pozbawionym jak dotąd zabudowy, określonym w Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Miasta Kielce jako "tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej wyłączone z zabudowy", położonym na obszarze strefy "C" Kieleckiego Obszaru Chronionego Krajobrazu z dyspozycjami m.in. w zakresie kształtowania i rozwoju terenów zieleni celem stworzenia ciągłości systemu przyrodniczego miasta oraz ochronie krajobrazu poprzez ochronę i eksponowanie walorów krajobrazowych i otwarć widokowych zarówno w ujęciu wewnętrznym jak i zewnętrznym, a także w sytuacji istnienia w planie miejscowym innych terenów, odpowiednich pod względem strukturalnym i obsługi komunikacyjnej kołowej oraz pieszej, przeznaczonych na lokalizacje ważnych funkcji usługowych. Co więcej, jak słusznie zwrócono uwagę w skardze, przy istotnym ograniczeniu spornego parametru, tj. szerokości elewacji frontowej, w stosunku do wartości wnioskowanej, organy uznały za zasadne określenie warunków zabudowy dla budynku usługowego, w tym z usługami handlu o powierzchni sprzedaży do 900 m², wraz z tablicą reklamową i parkingiem. Te elementy planowanej inwestycji pozostały zatem niezmienione w stosunku do wniosku. To zaś powoduje, że – jak słusznie podkreśla skarżąca – SKO utrzymało w mocy decyzję, na podstawie której inwestor będzie uprawniony do realizacji obiektu spełniającego oczekiwane przez niego gabaryty, tj. długość, wysokość oraz przeznaczenie usługowe (handlowe), a także powierzchnia sprzedaży, przy jednoczesnym przyjęciu, że szerokość elewacji frontowej nie może przekroczyć 12 metrów. Rozstrzygnięcie to dopuszcza więc realizację obiektu o parametrach odpowiadających proporcji 1:10 (przy zachowaniu powierzchni sprzedaży 900 m²), co jest możliwe w granicach działki inwestycyjnej i zostało zaprezentowane na rys. 1 na str. 8 skargi.
Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe. Ład przestrzenny rozumiany jest przy tym przez ustawodawcę jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość z otoczeniem oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Przy czym inwestycja ma być realizowana w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa, rozumianą jako zgodność nowej zabudowy z istniejącym na danym terenie sposobem zagospodarowania (art. 61 § 1 cyt. ustawy). Wpływ planowanej inwestycji analizowany jest w senesie urbanistycznym. Zasada dobrego sąsiedztwa ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego.
W skardze słusznie zwrócono uwagę, że dominującą cechą istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy jest rzut poziomy budynków o kształcie zbliżonym do kwadratu lub prostokąta, przy zachowaniu proporcji boków – co do zasady – nie przekraczających stosunku 1:2. Nietrudno stwierdzić, że realizacja obiektu o parametrach dopuszczonych decyzją organu I instancji pozwoli na powstanie obiektu o nienaturalnie wydłużonej i obcej dla danego obszaru bryle. Jak najbardziej uzasadniona wydaje się w tej sytuacji wątpliwość co do zgodności tak ukształtowanego obiektu (pomijając racjonalność ukształtowania funkcji użytkowej) z zachowaniem ładu przestrzennego. Przede wszystkim jednak trudno odnaleźć logikę w uzasadnieniu ograniczenia szerokości elewacji frontowej do 12 m, przy jednoczesnym zachowaniu pozostałych wnioskowanych parametrów, w tym zwłaszcza powierzchni sprzedaży do 900 m², pozwalających na realizację obiektu o zwężonej co prawda (w stosunku do wniosku inwestora) elewacji frontowej, ale przy możliwej niezmienionej powierzchni, a tym samym znacznie zwiększonej długości. Organ nie dostrzegł, że do tak ukształtowanego obiektu w równym stopniu można odnieść jego twierdzenie, iż "im bardziej rozłożysta będzie bryła budynku, tym bardziej będzie on elementem obcym w zastanym lokalnym chronionym krajobrazie o określonych cechach". Zwłaszcza, że – jak zauważono – obiekt o takich proporcjach jest w zasadzie niespotykany w analizowanym obszarze. Trudno również w tej sytuacji znaleźć usprawiedliwienie dla powołania się na istnienie w planie miejscowym innych miejsc pozwalających na realizację tego typu obiektów, skoro organy de facto zezwoliły na powstanie obiektu o wnioskowanej funkcji, powierzchni czy intensywności zabudowy.
Dostrzegając powyższe niekonsekwencje, brak logiki i racjonalnej argumentacji w omówionym zakresie, Sąd uznał że zaskarżona decyzja została wydana w wyniku postępowania obarczonego naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 Kpa, w powiązaniu z art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego powodu zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Prawidłowe przeprowadzenie postępowania wymaga uzupełnienia sporządzonej w sprawie analizy poprzez szczegółowe odniesienie się do poruszonych wyżej zagadnień. Czynności tej może dokonać organ odwoławczy, choćby w trybie art. 136 Kpa, a w zależności od uzyskanego stanowiska organ ten wyda stosowne rozstrzygnięcie. Należy jednocześnie zaznaczyć, że na obecnym etapie nie jest możliwe wiążące przesądzenie spornego zagadnienia dotyczącego szerokości elewacji frontowej, konieczne jest bowiem uzupełnienie materiału dowodowego. Podkreślenia zarazem wymaga, że wbrew wnioskowi zawartemu w skardze brak jest możliwości uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia wyłącznie w części odnoszącej się do szerokości elewacji frontowej. Jest to bowiem jeden z parametrów składających się w sposób integralny na całość rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Z tego też powodu ponowne rozpoznanie sprawy wymaga całościowej oceny, mogącej rzutować także na inne elementy rozstrzygnięcia. Określenie dopuszczalnych parametrów zabudowy w kontekście wymagań ładu przestrzennego musi bowiem nastąpić we wzajemnym powiązaniu.
Odnosząc się do sformułowanego w skardze zarzutu dotyczącego naruszenia art. 8 Kpa – w kontekście wyrażonego uprzednio przez SKO w decyzji kasacyjnej z 5 lutego 2024 r. poglądu, zgodnie z którym niezasadne jest zawężanie parametrów nowej zabudowy w sytuacji rozwoju tej części miasta, jak również że planowany budynek usługowy nie będzie stwarzał dominanty przestrzennej ponieważ w obszarze analizowanym budynki usługowe zazwyczaj posiadają większe parametry niż zabudowa mieszkalna jednorodzinna – trzeba podkreślić, że wynikająca z art. 8 § 2 Kpa zasada uzasadnionych oczekiwań nie może być rozumiana jako bezwzględna konieczność wydawania rozstrzygnięć powielających poprzednie rozstrzygnięcia, ponieważ mogłoby to prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Nie może więc pozostawać w oderwaniu od obowiązującego porządku prawnego i być przeciwstawiana obowiązującym przepisom. Postępowanie organu administracji pozostające w sprzeczności z przepisami prawa nie może prowadzić do powstania oczekiwań, których charakter byłby uzasadniony (por. wyrok NSA z 18 lipca 2023 r., sygn. II OSK 2645/20). Jakkolwiek w niniejszym przypadku przedwczesne jest wiążące wypowiadanie się co do prawidłowości stanowiska zajętego przez SKO w decyzji z 5 lutego 2024 r., powyższa wykładnia zasady wyrażonej w art. 8 § 2 Kpa pozwala jednak uznać, że organ odwoławczy nie jest bezwzględnie związany swoim uprzednio wyrażonym zapatrywaniem – jeśli dojdzie do wniosku, że nie jest ono zgodne z prawem. Nie zmienia to jednak faktu, że wyrażając na późniejszym etapie postępowania odmienny niż uprzednio pogląd, tym bardziej o charakterze kluczowym dla rozstrzygnięcie sprawy i uwzględnienia (bądź nie) stanowiska strony, organ winien swoje stanowisko w tym zakresie szczegółowo uzasadnić, czego w tym przypadku także zabrakło, zwłaszcza w kontekście stwierdzonych wyżej uchybień. Z uwagi zaś na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego i stanowiska organu we wskazanym kierunku, za przedwczesne należy uznać odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi.
Sąd oddalił wniosek dowodowy zawarty w skardze o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci opinii, została ona bowiem sporządzona po wydaniu zaskarżonej decyzji i nie wnosi do sprawy istotnych okoliczności, mogących wyjaśnić zaistniałe wątpliwości (art. 106 § 3 p.p.s.a.).
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt II wyroku, mając na uwadze wysokość uiszczonego przez stronę wpisu sądowego – 500 zł, opłatę skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł, koszty zastępstwa prawnego – 480 zł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radcy prawnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).
Właściwe podpisy na oryginale.
Za zgodność z oryginałem świadczy:
Starszy inspektor sądowy
Joanna Nowak