II SA/Ke 251/23

II SA/Ke 251/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-09-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Dorota Pędziwilk-Moskal
Jacek Kuza /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Armański
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151, art. 33 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 6 ust. 2
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2023 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Turystycznego "[...]" Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lutego 2023 r. [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z 20 lutego 2023 r. [...], po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa T. "[...]" sp. z o.o. w K. od decyzji Prezydenta Miasta Kielce z 29 lipca 2022 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową (w tym usługi handlu o powierzchni sprzedaży do 1000m2) i garażem podziemnym, na działkach nr ewid. [...] i [...] obręb 0016, w rejonie ul. [...] i ul. [...] w K., na podstawie art.138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w części jej rozstrzygnięcia dotyczącego punktu 6. pn. Ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, w brzmieniu: "W ramach inwestycji, w granicach jej realizacji należy zaprojektować i zrealizować stanowiska postojowe w ilości minimum:
- 1 stanowisko postojowe na lokal usługowy o powierzchni użytkowej do 50m2, a dla pozostałych lokali usługowych - 1 stanowisko postojowe na każde rozpoczęte 50m2 powierzchni użytkowej lokalu, bez wliczania powierzchni pomieszczeń pomocniczych i magazynowych, dla usług handlu - nie mniej niż 10 stanowisk na poziomie terenu,
- 1 stanowisko postojowe dla samochodów osobowych na 1 lokal mieszkalny, dodatkowo minimum 10% ilości stanowisk postojowych dla samochodów użytkowników przebywających czasowo oraz dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne"
i w to miejsce orzekło, że: "W ramach inwestycji, w granicach jej realizacji należy zaprojektować i zrealizować stanowiska postojowe, w następujący sposób:
- dla funkcji usługowej - miejsc postojowych nie określa się,
- dla funkcji mieszkalnej wielorodzinnej - ustala się minimum 0,5 stanowiska dla samochodów osobowych na 1 lokal mieszkalny"
w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że wnioskiem z 2 września 2021 r. D. K., wystąpiła do Prezydenta Miasta Kielce z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową i garażem podziemnym, na działkach nr ewid. [...] i [...] w K.. Ponieważ dla terenu inwestycji brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należało ustalić warunki
zabudowy w drodze decyzji. Ustalenie warunków zabudowy uzależnione jest od spełnienia wszystkich warunków określonych art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.). W ocenie Kolegium, spełnienie powyższych warunków potwierdza sporządzona w sprawie analiza obszaru wyznaczonego zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). W rozpoznawanej sprawie, analizie poddano teren wyznaczony w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50m.
Organ I instancji przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzoną w formie tekstowej i graficznej, w sposób zgodny z prawem. Jak podano w analizie, szerokość frontu terenu planowanego do zabudowy wynosi około 38m, przy czym za front uznano jego część, która przylega do drogi, z której odbywać się będzie główny wjazd i wejście na działkę tj. ul. [...]. Granice obszaru analizowanego wyznaczono wokół terenu inwestycji w odległości od 114,00 do 170,00m. Wyznaczony obszar analizowany w kierunkach północnym, wschodnim i zachodnim w odległości 114,00m od tych stron, tj. w minimalnej odległości trzykrotnej szerokości frontu działki obejmowałby jedynie część nieruchomości bez istniejących na niej budynków lub części tych budynków. Zatem w tych kierunkach analizą objęto działki po granicach ich własności. Natomiast od strony południowej obszar analizowany wyznaczano w odległości 114,00m, ponieważ granica obszaru analizowanego przebiega w pasie drogowym ul. [...].
Przechodząc do kwestii oceny spełnienia warunku kontynuacji funkcji, organ zauważył, że w wyznaczonym prawidłowo obszarze analizowanym występują m.in. budynki mieszkalne wielorodzinne, mieszkalne wielorodzinne z częścią usługową, budynki usługowe oraz budynki gospodarczo-garażowe. Wnioskowana inwestycja dotyczy budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, zatem kontynuacja funkcji nie budzi zastrzeżeń i nie jest sporna.
Co do wyznaczenia linii nowej zabudowy organ odwoławczy stwierdził, że działki objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położone są pomiędzy drogą publiczną ul. [...] oraz ul. [...] (drogi kategorii gminnej). Analiza zabudowy wzdłuż ul. [...] i ul. [...] wykazała, że linie istniejącej zabudowy wzdłuż tych ulic przebiegają tworząc uskok. Na podstawie § 4 ust. 3 powyższego rozporządzenia ustalono nieprzekraczalne linie zabudowy:
-od strony ul. [...] (front terenu inwestycji) - w odległości 12,00m od zewnętrznej krawędzi jezdni tej ulicy, jako kontynuację linii zabudowy budynku zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] i [...], który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego,
- od strony ul. [...] - w odległości 12,00m do około 13,50m od zewnętrznej krawędzi jezdni tej ulicy, w sposób pokazany na załączniku graficznym, jako kontynuację linii zabudowy budynku zlokalizowanego, na działce nr ewid. [...], który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Wyznaczone w ten sposób linie zabudowy nie naruszą ukształtowanego w tym rejonie ładu przestrzennego.
Co do wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy podano, że w obszarze analizowanym występują wskaźniki powierzchni zabudowy od 0,10 do 0,98. Średni wskaźnik dla obszaru analizowanego wynosi 0,54. Na działkach, na których zlokalizowane są budynki o funkcji takiej jak wnioskowana, wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi od 0,10 do 1,00. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla tej zabudowy wynosi 0,48. Ponadto na terenie objętym inwestycją wskaźnik ten w chwili obecnej wynosi około 0,48. W oparciu o przeprowadzoną analizę, ustalono wskaźnik powierzchni zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, liczony jako stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji: - od 0,48 do 0,54.
Dalej Kolegium zaznaczyło, że mając na uwadze ochronę roślinności trwałej lub sezonowej, umożliwiającej naturalną wegetację roślin i życie zwierząt, realizując plany inwestycyjne, wnioskodawca powinien urządzić minimum 25% powierzchni terenu inwestycji jako powierzchnię biologicznie czynną. Dodało, że zasady ustalenia wysokości wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej nie wynikają z żadnych przepisów. Wskaźnik ten jest zatem ustalany w projekcie decyzji na poziomie funkcjonalnie związanym z innymi parametrami zagospodarowania terenu inwestycji. Brak jest podstaw prawnych do jego podważenia.
Odnośnie wyznaczenia szerokości elewacji frontowej podano, że w obszarze analizowanym występują budynki o szerokości elewacji frontowej od 3,50m do 108,00m. Średnia szerokość tej elewacji wynosi 23,00m. Zróżnicowanie szerokości elewacji frontowej wynika z funkcji poszczególnych budynków, ze sposobu usytuowania na działkach i uzależnione jest od szerokości frontów poszczególnych działek. W tej sytuacji ustalono szerokość elewacji (od strony ul. [...] –
frontowa oraz od strony ul. [...]) budynku - od 23,00m (średnia szerokość elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanymi) do 53,00m (szerokość elewacji frontowej budynku sąsiadującego z terenem inwestycji na działkach nr ewid. [...] i [...]). Przy ustalaniu tego parametru w sposób prawidłowy uwzględniono, że szerokość elewacji frontowej budynku określa linia prosta łącząca dwa najdalej, oddalone od siebie punkty widoku budynku od strony ulicy. Taki pogląd prezentowany jest w orzecznictwie (np. w wyroku NSA z 1 września 2009 r., II OSK 1336/08). Nadto ustalona szerokość elewacji frontowej od strony ul. [...] ma charakter porządkowy. W ocenie Kolegium, parametr ten nie zaburzy zastanego ładu przestrzennego. Powyższe pozwoli na utrzymanie ładu przestrzennego w tym rejonie miasta. Obiekt o tak ustalonych szerokościach elewacji nawiązuje bowiem do charakteru istniejącej zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym i wpisuje się w kompozycję urbanistyczną tej części miasta.
Co do wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wskazano, że wysokość istniejącej zabudowy zarówno wzdłuż ul. [...] jak i ul. [...] przebiega tworząc uskok. W obszarze analizowanym występuje zabudowa o wysokości górnej krawędzi (okapu) elewacji frontowej od 3,00m do 33,50m. Średnia wysokość górnej krawędzi (okapu) elewacji frontowej dla wszystkich budynków w obszarze analizowanym wynosi 13,20m. W analizie podano, że znajdujące się w granicach obszaru analizowanego budynki mieszkalne wielorodzinne oraz mieszkalne wielorodzinne z częścią usługową oraz usługowe w większości zgrupowane są w spójnych urbanistycznie i architektonicznie zespołach. Zabudowę tę podzielono na następujące zgrupowania: budynki zlokalizowane w pierzei ul. [...], o wysokości górnej krawędzi (gzymsu) elewacji frontowej od 14,00m do 22,00m; budynki zlokalizowane pomiędzy ul. [...], ul. [...] i ul. [...] o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od 8,00m do 33,50m; budynki zlokalizowane pomiędzy ul. [...] i ul. [...] o wysokości górnej krawędzi (okapu) elewacji frontowej od 5,00m do 14,60m.
Zatem, zdaniem Kolegium analizując występującą tutaj różnorodność funkcji, form, parametrów i gabarytów istniejących w granicach obszaru analizowanego zabudowy prawidłowo uznano, że nie jest obligatoryjnie wymagane zastanym ładem przestrzennym odniesienie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wnioskowanego budynku do wartości średniej wysokości wszystkich istniejących budynków w obszarze analizowanym. W opisanej sytuacji, dla zachowania ładu przestrzennego oraz wizualnych cech trójwymiarowego krajobrazu istniejącego w obszarze analizowanym, przy ustalaniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wnioskowanego budynku, należało uwzględnić zasadę kontynuacji zespołu cech, gabarytów, parametrów oraz zasad kompozycyjnego ukształtowania - istniejących w granicach sąsiedztwa. Dla wnioskowanego budynku wielorodzinnego z usługami zasadnie więc zastosowano zasadę kompozycyjnego stopniowania wysokości zabudowy, tj. podwyższania wysokości w proporcjach bryły budynków jedenastokondygnacyjnych, w celu powtórzenia i uzupełnienia istniejącego szeregu tych budynków w proporcji ich brył. Uwzględniając powyższe ustalono:
- wysokość górnej krawędzi elewacji (od strony ul. [...] - frontowa oraz od strony ul. [...]) - od 13,20m (średnia wysokość górnej krawędzi (okapu) elewacji frontowej w obszarze analizowanym) do 16,00m (wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową na działkach nr ewid. [...] i [...] usytuowanego w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji oraz jest to wysokość, która wpisze się w formie uskoku w istniejącą wysokość budynków usługowych, wzdłuż północnej pierzei ul. [...] (budynki usługowe o wysokości około 5,00m i około 22,00m), mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku,
- dopuszczono wypiętrzenie budynku, wysokość górnej krawędzi elewacji wypiętrzenia (od strony ul. [...] - frontowa oraz od strony ul. [...]) od 16,00m do 33,50m, mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku,
- gabaryty wypiętrzenia (szerokości elewacji wypiętrzenia) nie mogą przekroczyć 15,50m (od strony północnej i południowej) i 22,50m (od wschodniej i zachodniej).
Odnośnie wyznaczenie geometrii dachu wskazano, że w obszarze analizowanym występują budynki o dachach płaskich oraz dwuspadowych i wielospadowych, o kącie nachylenia połaci od 15° do 45°. Główne kalenice dachów usytuowane są zarówno w układzie kalenicowym, jak i szczytowym w stosunku do frontu działki. Wysokości głównej kalenicy dachu w obszarze analizowanym wynoszą od 6,50m do 18,00m, mierzone od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Budynki przykryte dachami płaskimi posiadają wysokość od 5,00m do 33,50m, mierzoną od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. W oparciu o powyższe oraz wniosek inwestora ustalono geometrię dachu budynku - dach płaski. Wysokość budynku do 33,50m, mierzona od średniego
poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.
Odnośnie spornej w sprawie kwestii odprowadzania całości wód opadowych z terenu wnioskowanej inwestycji, Kolegium stwierdziło, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Takie zapewnienie inwestor uzyskał i na tym etapie niniejszego postępowania jest ono wystarczające. W badanej decyzji organ I instancji określił, że odprowadzanie wód opadowych i roztopowych będzie miało miejsce do miejskiej sieci kanalizacji deszczowej - pismo Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach z 30 lipca 2021 r. W piśmie tym zapewniono wnioskodawcę o odbiorze wód opadowych i roztopowych z terenu planowanej inwestycji. Jednocześnie poinformowano, że należy wystąpić do UZD o wydanie szczegółowych warunków technicznych na odprowadzanie wód opadowych. Wbrew stanowisku odwołującej, takie zapewnienie gestora sieci na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest wystarczające. To dopiero na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę będą skonkretyzowane poszczególne parametry wnioskowanego przedsięwzięcia, a także możliwe będzie sporządzenie docelowego bilansu wód opadowych i roztopowych z badanego obszaru. Wówczas inwestor będzie zobowiązany opracować projekt techniczny przedstawiający konkretny sposób odbioru wód opadowych i roztopowych z terenu inwestycji uwzględniający kumulację oddziaływania sąsiednich terenów oraz parametry istniejącej sieci kanalizacji deszczowej i analizę czy istniejące sieci będą w stanie przyjąć zwiększoną ilość wód opadowych i roztopowych pochodzących z terenu przedsięwzięcia. Na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, ustawodawca nie wymaga opracowania docelowego projektu technicznego czy sporządzania szczegółowych analiz i opinii technicznych w tym zakresie.
Odnosząc się do zawartego w odwołaniu wniosku o zmianę lokalizacji projektowanego zjazdu z ul. [...] na ul. [...], Kolegium zaznaczyło, że organy prowadzące postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy pozostają związane wnioskiem inwestora i mogą ustalić warunki zabudowy tylko w zakresie określonym we wniosku.
Co do kwestii paraliżu komunikacyjnego jaki występuje obecnie w bezpośrednim i pośrednim sąsiedztwie terenu wnioskowanej inwestycji oraz wskazanie przez inwestora obsługi komunikacyjnej terenu z ulicy [...], organ odwoławczy stwierdził, że w toku postępowania inwestor nie zmienił wniosku i nie wskazał zjazdu z ulicy [...], zgodnie z oczekiwaniem odwołującej, a Kolegium nie ma kompetencji by samodzielnie zmieniać zakres inwestycji niezgodnie z wnioskiem, ani wywierać presji na wnioskodawcę by ten zmienił wniosek w spornym zakresie. Nadto, w kwestionowanej decyzji ustalono, że: "Budowa lub przebudowa zjazdu nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, może on być realizowany w oparciu o przepisy art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 z późn. zm.).
Przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę w przypadku gdy realizowana inwestycja spowoduje konieczność budowy lub przebudowy układu komunikacyjnego, Inwestor inwestycji nie drogowej zostanie zobowiązany w umowie zawartej z zarządcą drogi do budowy/przebudowy układu drogowego zgodnie z art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych.
Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych zmiana zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą, podlega uzgodnieniu z zarządcą drogi. Włączenie ruchu drogowego związanego z obsługą inwestycji warunkowane jest zapewnieniem stosownego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego".
W tym miejscu Kolegium jeszcze raz zaznaczyło, że na następnym etapie postępowania inwestycyjnego dotyczącym pozwolenia na budowę w procesie projektowym uściślone zostaną parametry wnioskowanego budynku i wymagania związane z jego funkcjonowaniem, sposobem zagospodarowania terenu inwestycji.
Odnosząc się z kolei do zarzutów dotyczących nieuwzględnienia w sprawie natężenia ruchu związanego z obsługą obiektów planowanej inwestycji, Kolegium podało, że kwestie takie jak generowanie hałasu, natężenie ruchu samochodowego nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej warunków zabudowy. Nie są to bowiem przesłanki ustawowe przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Konkretyzacja warunków realizacji inwestycji znajduje swój wyraz dopiero w decyzji o pozwoleniu na budowę. Na tym etapie procesu inwestycyjnego nie można także mówić, by planowana inwestycja wpływała negatywnie w jakikolwiek sposób na wykonywanie prawa własności, skarżącego. Nie można bowiem wywodzić, że inwestor w ogóle przystąpi do
inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2020 r., II OSK 84/19).
Rozwiązania przyjmowane w decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wymogów dotyczących urządzenia parkingów lub miejsc postojowych powinny być dostosowane do istniejącego sposobu zagospodarowania danego terenu, z uwzględnieniem zarówno interesu inwestora, jak też chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zasadniczo miejsca parkingowe powinny być zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana. Nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna precyzyjnie określać maksymalną czy minimalną liczbę miejsc parkingowych. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie precyzują sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji i nie ma żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu.
Dalej Kolegium podniosło, że uznało za zasadny zarzut odnośnie ilości miejsc postojowych. Wskazało, że na terenie śródmieścia w Kielcach sposób określania ilości stanowisk postojowych nie jest jednolity i ustalany jest indywidualnie w każdej z prowadzonych spraw, uwzględniając potrzeby przedsiębiorcy. Strefa zabudowy śródmiejskiej ma swój specyficzny charakter, tworzy zwartą zabudowę, która cechuje się maksymalnym wykorzystaniem przestrzeni. W obszarze ścisłego centrum nie powinno się dążyć do maksymalizacji ilości miejsc parkingowych, gdyż jest to sprzeczne z koncepcją zagospodarowania ścisłego centrum miasta. Ponadto obowiązująca uchwała Nr [...] Rady Miasta K. z 17 lutego 2022 r. w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie Miasta K., ustala w § 2 liczbę miejsc parkingowych w strefie A (teren śródmieścia) dla zabudowy wielorodzinnej na poziomie min. 0,5mp/1 lokal mieszkalny, a dla innego przeznaczenia na działalność handlową lub usługową - nie określa się.
Wobec powyższego Kolegium uznało, że należy uchylić ww. decyzję organu I instancji w części jej rozstrzygnięcia dotyczącego punktu 6. Natomiast wszystkie pozostałe zarzuty odwołania, organ odwoławczy uznał za niezasadne.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji, Przedsiębiorstwo T. "[...]" Sp. z o.o. w K., zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie:
1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art.61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji, w której organ II instancji zmienił decyzję Prezydenta Miasta Kielce wyłącznie w zakresie pkt 6, podczas gdy powinna zostać uchylona w całości, gdyż nie zostały spełnione warunki do wydania decyzji;
b. § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez określenie w decyzji o warunkach zabudowy szerokości elewacji frontowej od ul. [...] oraz szerokości elewacji niebędącej frontową od strony ul. [...], co jest sprzeczne z treścią przepisu, który zobowiązuje do określenia tylko szerokości elewacji frontowej;
c. § 7 ust. 1 powyższego rozporządzenia poprzez określenie w decyzji o warunkach zabudowy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od ul. [...] oraz wysokości górnej krawędzi elewacji niebędącej frontową od ul. [...], co jest sprzeczne z treścią przepisu, który zobowiązuje do określenia tylko wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej;
2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego i w konsekwencji:
a. ustalenie obsługi komunikacyjnej inwestycji z ul. [...], co spowoduje paraliż komunikacyjny dla właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz osób korzystających z obiektu będącego przedmiotem inwestycji,
b. ustalenie odprowadzania wód opadowych z terenu inwestycji wprost do istniejącej miejskiej kanalizacji deszczowej, która już obecnie jest niewydolna i w czasie dużych deszczów nie spełnia roli, co spowoduje zalewanie nieruchomości sąsiednich, podczas gdy wyjaśnienie powyższych okoliczności mogłoby spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji wobec braku podstaw do akceptacji wniosku inwestora.
W uzasadnieniu skargi, jej autor podniósł, że Kolegium niesłusznie nie uwzględniło przedstawionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego niewłaściwego określenia obsługi komunikacyjnej inwestycji z ul. [...]. Spółka podkreśliła, że w piśmie z 3 lutego 2023 r. wystąpiła do inwestora z propozycją zmiany wniosku w zakresie wjazdu na teren inwestycji i ustalenie wjazdu od strony ulicy [...]. Natomiast SKO w K. nie podjęło żadnego działania w tym kierunku, mimo że w tym samym postępowaniu umożliwiło Prezydentowi Miasta i wnioskodawcy zmianę wniosku w zakresie ilości miejsc parkingowych i ostatecznie ustaliło ten parametr zgodnie z nowym stanowiskiem obu podmiotów.
W ocenie wnoszącego skargę, okoliczności dotyczące paraliżu komunikacyjnego na ul. [...] powinny zostać rzetelnie wyjaśnione i w razie braku zmiany wniosku przez inwestora powinny spowodować wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.
Zdaniem skarżącej Spółki, twierdzenie Kolegium, że kwestia przebudowy układu drogowego może być analizowana na etapie wydawania pozwolenia na budowę, nie uwzględnia rzeczywistych skutków rozstrzygnięcia dokonanego na etapie decyzji o warunkach zabudowy, a mianowicie tego, że na etapie pozwolenia na budowę nie będzie możliwości zmiany układu komunikacyjnego i wykonania wjazdu na teren inwestycji od strony ul. [...], gdyż warunki zabudowy będą wiążąco wskazywać na wjazd od ul. [...]. Rozstrzygnięcie w zakresie komunikacji dokonywane na obecnym etapie inwestycji będzie już niepodważalne na dalszych etapach planowania.
Odnosząc się do kwestii wód opadowych z terenu inwestycji, strona skarżąca zauważyła, że wnioskodawca nie przedstawił żadnej umowy z MZD w zakresie odbioru wód opadowych, a organy obu instancji nie zażądały od MZD szczegółowych danych, ani wyjaśnień, pomimo przedstawianej wielokrotnie informacji, że kanalizacja deszczowa jest w tym obszarze niewydolna i powoduje częste występowanie podtopień. Ponadto istniejące uzbrojenie terenu w zakresie kanalizacji deszczowej nie jest wystarczające do realizacji inwestycji.
Dalej autor skargi zarzucił, że organ I instancji naruszył § 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż przepisy te jednoznacznie określają, co organ powinien uregulować w decyzji o warunkach zabudowy tj. szerokość elewacji frontowej oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Określenie tych parametrów dla elewacji od strony ul. [...] (która nie jest frontowa) stanowi wykroczenie poza zakres kompetencji wynikający z przepisów tego rozporządzenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 14 czerwca 2023 r. Sąd postanowił zawiadomić o toczącym się przed WSA w Kielcach postępowaniu ze skargi Przedsiębiorstwa T. "[...]" Sp. z o.o. w K. na decyzję SKO w K. z 20 lutego 2023 r. - G. K., jako wieczystego użytkownika nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] i [...], obręb 0016 w K., ujawnionego w księdze wieczystej nr [...], na podstawie aktu notarialnego nr [...] – umowy sprzedaży, sporządzonej 29 czerwca 2022 r. Mimo doręczenia w dniu 23 czerwca 2023 r. wymienionej spółce [...] [...] tego zawiadomienia wraz z pouczeniem o treści art. 33 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t. j. Dz.U. 2023.1634 ze zm.), dalej p.p.s.a. (zwrotka k. 54), nie zgłosiła ona swojego udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2022.2492 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art.134 p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi (art. 145 § 1 p.p.s.a.).
Na wstępie należy wyjaśnić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyjaśniono, że stronami postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z zasady są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Natomiast właściciele i wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z tą nieruchomością, w tym nawet położonych w pewnej od niej odległości, mogą być stroną wówczas, gdy wykażą istnienie swego interesu prawnego opartego na konkretnej normie prawa
materialnego. Wiąże się z tym przyszłe oddziaływanie planowanej inwestycji na uzasadniony prawnie interes lub obowiązek właściciela lub wieczystego użytkownika takiej nieruchomości (por. wyroki NSA: z 25 września 1995 r., VII SA 13/95, z 28 września 2006 r., II OSK 726/06, Lex nr 203457, z 19 maja 2010 r., II OSK 917/09, Lex nr 597957 i z 26 listopada 2010 r., II OSK 1825/09, Lex nr 746818, z 22 lutego 2012 r., II OSK 2331/10). Podzielając te poglądy (które uzasadniają również niekwestionowaną w sprawie legitymację skarżącego do udziału w kontrolowany postępowaniu administracyjnym w charakterze strony oraz do wniesienia skargi), Sąd zauważa, że ponieważ objęta wnioskiem nieruchomość oznaczona numerami ewidencyjnym działek [...] i [...] obręb 0016, położona w K. w rejonie ulic C. i P. , pozostaje w użytkowaniu wieczystym do dnia 5 grudnia 2089 r., a znajdujący się na niej budynek byłego kina Romantica stanowiący odrębną od gruntu nieruchomość, ma zostać rozebrany w wyniku realizacji inwestycji objętej wnioskiem o warunki zabudowy złożonym w niniejszej sprawie, to postępowanie w tej sprawie niewątpliwie dotyczy interesu prawnego każdoczesnego użytkownika wieczystego tej nieruchomości oraz właściciela tego budynku, przez co jest on stroną tego postępowania (art. 28 k.p.a.). W związku z ustaleniem, że ujawnionym w księdze wieczystej nr [...] użytkownikiem wieczystym objętej zaskarżoną decyzją nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] i [...], obręb 0016 w K., stała się niebiorąca udziału w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, ani też w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym - G. K. (dalej też przywoływana jako spółka GRC [...]) na podstawie aktu notarialnego nr [...] umowy sprzedaży sporządzonej 29 czerwca 2022 r. - w miejsce dotychczasowego użytkownika wieczystego [...] Film Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K., Sąd na podstawie art. 110 p.p.s.a. zawiadomił o toczącym się przed WSA w Kielcach postępowaniu ze skargi Przedsiębiorstwa T. "[...]" Sp. z o.o. w K. na decyzję SKO w Kielcach z 20 lutego 2023 r. - G. K., celem umożliwienia jej wzięcia udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym jej interesu prawnego. Ponieważ jednak spółka [...] [...] nie zgłosiła swojego udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika na podstawie art. 33 § 2 zd. 1 p.p.s.a., postępowanie sądowoadministracyjne zostało przeprowadzone bez jej udziału.
Fakt niebrania udziału tej strony również w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją nie miał wpływu na wynik sprawy.
Zgodnie bowiem z utrwalonym poglądem orzecznictwa sądów administracyjnych, stosownie do treści art. 147 zdanie drugie k.p.a., wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., następuje tylko na żądanie strony. Oznacza to, że w przeciwieństwie do reguły ogólnej określonej w art. 147 zdanie pierwsze k.p.a., wznowienie postępowania z tej przyczyny nie następuje z urzędu. Taka zasada dysponowania przez samą stronę swoimi uprawnieniami obowiązuje także w postępowaniu sądowym na tle stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08 wraz z glosą Janusza Borkowskiego, OSP 2011/2/23; wyrok NSA z dnia 2 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 225/13). Dlatego Sąd mógł przystąpić do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji.
Przedmiotem skargi była decyzja w większości utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową (w tym usługi handlu o powierzchni sprzedaży do 1000 m˛) i garażem podziemnym, na działkach nr ewid. [...] i [...] obręb 0016, w granicach oznaczonych na załączniku graficznym literami ABCD-A w rejonie ulic P. i C. w K., a tylko w części dotyczącej punktu 6 pn. Ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, uchylająca decyzję pierwszoinstancyjną i w to miejsce orzekająca, że w ramach inwestycji, w granicach jej realizacji należy zaprojektować i zrealizować stanowiska postojowe, w następujący sposób:
- dla funkcji usługowej - miejsc postojowych nie określa się,
- dla funkcji mieszkalnej wielorodzinnej - ustala się minimum 0,5 stanowiska dla samochodów osobowych na 1 lokal mieszkalny.
Decyzja ta została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2022.503 t.j.), dalej u.p.z.p. Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Nie było w sprawie wątpliwości, że dla terenu, na którym planowana jest realizacja przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora, nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazany brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powodował, że ustalenie warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu (w tym jego zabudowy) dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, wymagało wydania decyzji. Takiej decyzji wymagają bowiem przedsięwzięcia pociągające za sobą zmianę zagospodarowania terenu (art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu).
Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Spośród wskazanych w przytoczonym przepisie warunków, przedstawione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczyły przesłanek, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu. Ten przepis bowiem oraz wydane na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu rozporządzenie Ministra Infrastruktury z
dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003.164.1588), w brzmieniu obowiązującym do 3 stycznia 2022 r. (które to brzmienie miało w sprawie zastosowanie w związku z treścią § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz.U.2021.2399), określają wymagania dotyczące nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze zarzucono niezgodność dwóch z określonych w zaskarżonej decyzji cech nowej zabudowy, z wymaganiami wynikającymi z przywołanych powyżej przepisów twierdząc, że ich niespełnienie powinno spowodować odmowę ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji o takim kształcie. Również zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania zmierzały w istocie do wykazania, że dwa z przewidzianych we wniosku inwestora ustaleń (dotyczących obsługi komunikacyjnej inwestycji i odprowadzenia wód opadowych z jej terenu), nie powinny zyskać akceptacji organów i w konsekwencji doprowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy w takim kształcie.
Odnosząc się do takich zarzutów trzeba stwierdzić, że nie mogły spowodować uwzględnienia skargi.
Z przepisów § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozp. ws. wymagań nowej zabudowy rzeczywiście wynika, że wyznaczenie szerokości elewacji oraz wysokości górnej krawędzi elewacji, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy, odnoszone jest do elewacji frontowej. Nie oznacza to zdaniem Sądu jednak, że określenie w zaskarżonej decyzji obu tych parametrów zarówno od strony elewacji frontowej, jak i od drugiej, północnej strony przedmiotowej działki nr [...], stanowi jakąkolwiek wadliwość, a zwłaszcza naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Należy zauważyć, że teren planowanej inwestycji usytuowany jest pomiędzy dwoma drogami publicznymi – P. od południa, gdzie planowany jest główny wjazd na działkę inwestycyjną oraz C. od północy. Ze względu na intensywną zabudowę tych ulic położonych w ścisłym centrum miasta K., racjonalne i uzasadnione potrzebą takiego kształtowania polityki przestrzennej, które respektuje wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p.), jest wyznaczenie w decyzji o warunkach zabudowy szerokości elewacji planowanej zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji, jej gzymsu lub attyki, zarówno od strony frontowej, jak i od strony przeciwnej, również usytuowanej przy drodze publicznej. Powyższy pogląd jest zgodny z utrwaloną linia orzeczniczą sądów administracyjnych dotyczącą takiego usytuowania działki inwestycyjnej, jak w niniejszej sprawie, tj. graniczącego z dwóch stron z pasami dróg publicznych. W takich sytuacjach natomiast, nie tylko dopuszczalne, ale konieczne jest ustalenie linii zabudowy dla obydwu stron (wyrok NSA z 19 marca 2015 r., II OSK 1987/13). Dopuszczalne jest też również w takich sytuacjach ustalenie dwóch frontów działki (wyrok WSA w Szczecinie z 25 listopada 2015 r., II SA/Sz 463/15, wyrok NSA z 3 lutego 2017 r., II OSK 707/16). Skoro więc dopuszczalne, a nawet konieczne jest przy takim usytuowaniu działki inwestycyjnej jak w niniejszej sprawie, ustalenie linii zabudowy dla obydwu stron takiej działki, a także dopuszczalne jest ustalenie wówczas dwóch frontów takiej działki, to nie może być wątpliwości, że co najmniej dopuszczalne jest wyznaczenie w decyzji o warunkach zabudowy szerokości elewacji planowanej zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji, jej gzymsu lub attyki – od obu stron takiej działki przylegających do dróg publicznych. Taka wykładnia prowadzi do wniosku, że oba zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego – art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozp. ws. wymagań nowej zabudowy, nie były zasadne.
Niezasadne okazały się również zgłoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania poprzez zaniechanie przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego i w konsekwencji wadliwych ustaleń dotyczących sposobu odprowadzenia wód opadowych z terenu inwestycji do istniejącej, już obecnie niewydolnej kanalizacji deszczowej oraz ustalenia obsługi komunikacyjnej inwestycji z ulicy [...], co spowoduje paraliż komunikacyjny dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, w tym dla skarżącej spółki prowadzącej hotel dostępny z tej samej ulicy [...]. Ocena zasadności tych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, (które to zarzuty, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. tylko wtedy mogą spowodować uwzględnienie skargi, gdyby mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy) wymagała stwierdzenia, czy istotnie organy administracji wadliwie poczyniły ustalenia dotyczące obsługi planowanej inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji.
Wymogi ustawowe w omawianym zakresie zostały określone w art. 61 ust. 5 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Zgodnie z tymi przepisami warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 (t.j. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego) uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem. W okolicznościach niniejszej sprawy obsługę w zakresie uzbrojenia technicznego dotyczącego odprowadzenia wód opadowych i roztopowych (czego tylko dotyczy omawiany zarzut skargi), przewidziano do miejskiej sieci kanalizacji deszczowej, co wynika z pisma Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach z 30 lipca 2021 r. (k. 6 akt administracyjnych). W piśmie tym stwierdzono, że MZD w Kielcach zapewnia odbiór wód opadowych i roztopowych z terenu planowanej inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym na działkach nr ewid. [...] i [...] obr. 0016 w rejonie ulic C. i P. w K.. Jednocześnie zastrzeżono, że o wydanie szczegółowych warunków technicznych na odprowadzanie wód będących skutkiem opadów atmosferycznych należy wystąpić do MZD w Kielcach. Sąd podziela w tym zakresie pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że takie zapewnienie gestora sieci na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest wystarczające. To bowiem dopiero na kolejnym etapie postępowania dotyczącym uzyskania pozwolenia na budowę będą skonkretyzowane poszczególne parametry wnioskowanego przedsięwzięcia, a także możliwe będzie sporządzenie docelowego bilansu wód opadowych i roztopowych z badanego obszaru. Wówczas inwestor będzie zobowiązany opracować projekt techniczny przedstawiający konkretny sposób odbioru wód opadowych i roztopowych z terenu inwestycji, uwzględniający kumulację oddziaływania sąsiednich terenów oraz parametry istniejącej sieci kanalizacji deszczowej i analizę, czy istniejące sieci będą w stanie przyjąć zwiększoną ilość wód opadowych i roztopowych pochodzących z terenu przedsięwzięcia. Na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, ustawodawca nie wymaga opracowania docelowego projektu technicznego czy sporządzania szczegółowych analiz i opinii technicznych w tym zakresie. Trzeba dodać, że etap ustalania warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji inwestycji i dlatego zbyt rygorystycznym byłoby wymaganie, by już na tym etapie wszystkie warunki podłączenia mediów były określone w sposób definitywny. Stąd też w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. mówi się nie tylko o istniejącym, lecz także projektowanym uzbrojeniu terenu.
Podzielając taki pogląd należy dodać, że dyspozycję normy zawartej w art. 61 ust. 5 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. należy rozumieć w ten sposób, że jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało lub istnieje, ale nie będzie wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta (por. poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 października 2019 r., II SA/Po 402/19, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2020 r., II OSK 3487/18, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2021 r., II OSK 1815/18). Dlatego zapewnienie MZD w Kielcach zawarte w piśmie z 30 lipca 2021 r. (k. 6 akt administracyjnych), było w sprawie wystarczające.
Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego wadliwego ustalenia obsługi komunikacyjnej planowanego przedsięwzięcia, również należy podzielić poglądy wyrażone w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Według art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia między innymi warunku, aby teren miał dostęp do drogi publicznej. Taki dostęp teren planowanego zamierzenia niespornie ma, i to z dwóch stron. Rozpoznając wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zamieszczone w nim wiążące dla organu określenie przez wnioskodawcę usytuowania zjazdu na wybraną drogę publiczną (co determinuje obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji), w decyzji Prezydenta Miasta Kielce z 29 lipca 2022 r., w zakresie dotyczącym tejże obsługi komunikacyjnej ustalono, że: "Budowa lub przebudowa zjazdu nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, może on być realizowany w oparciu o przepisy art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 z późn. zm.). Przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę w przypadku gdy realizowana inwestycja spowoduje konieczność budowy lub przebudowy układu komunikacyjnego, Inwestor
inwestycji nie drogowej zostanie zobowiązany w umowie zawartej z zarządcą drogi do budowy/przebudowy układu drogowego zgodnie z art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych zmiana zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą, podlega uzgodnieniu z zarządcą drogi. Włączenie ruchu drogowego związanego z obsługą inwestycji warunkowane jest zapewnieniem stosownego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego". Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakłada na wnioskodawcę, ani na organ rozstrzygający wniosek o ustalenie warunków zabudowy obowiązku badania natężenia ruchu, które może się zwiększyć na skutek realizacji inwestycji. Kwestie takie, jak: generowanie hałasu, natężenie ruchu samochodowego nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej warunków zabudowy. Nie są to bowiem przesłanki ustawowe przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Kwestie pogorszenia warunków życia, zwiększenia hałasu oraz natężenia ruchu mogą być badane dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę (wyrok WSA w Łodzi z 5 listopada 2021 r., II SA/Łd 615/21).
Niezasadne są przy tym obawy skarżącej spółki, że przesądzenie już na etapie ustalania warunków zabudowy miejsca wykonania zjazdu na działkę inwestycyjną, spowoduje w razie powstania paraliżu komunikacyjnego wywołanego takim ustaleniem warunków zabudowy, brak możliwości naprawienia takiego problemu. Na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę, zarządca drogi będzie bowiem zobowiązany do przeprowadzenia kompleksowej, szczegółowej analizy i oceny, czy lokalizacja planowanego przedsięwzięcia o konkretnych parametrach wpłynie na poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego, przepustowość wskazanej ulicy i czy będzie technicznie możliwe we wskazanym przez inwestora miejscu. Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych zmiana zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą, podlega uzgodnieniu z zarządcą drogi. Włączenie ruchu drogowego związanego z obsługą inwestycji warunkowane jest zapewnieniem stosownego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jeżeli więc na tamtym etapie postępowania okaże się, że usytuowanie zjazdu na przedmiotową działkę od strony ulicy [...] rzeczywiście istotnie wpłynie na przepustowość tej ulicy i poziom bezpieczeństwa na niej, uzyskanie pozwolenia na budowę będzie możliwe dopiero po rozwiązaniu przez inwestora tych problemów, na przykład w drodze zobowiązania go w umowie z zarządcą drogi do budowy lub przebudowy układu drogowego zgodnie z art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Takie właśnie ustalenia znalazły się w punkcie 6 zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Kielce z 29 lipca 2022 r. i mają charakter wiążący w związku z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2021.2351 t.j. ze zm.). Zgodnie bowiem z tym przepisem, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza między innymi zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.
W związku z brzmieniem art. 134 § 1 p.p.s.a. (sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.), Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji również poza granicami skargi, nie stwierdzając również w tym zakresie naruszeń prawa materialnego, ani przepisów postępowania, które miały lub mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W sprawie zostały łącznie spełnione warunki o jakich mowa w przytoczonym wyżej art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu. Wykazała to analiza przeprowadzona w trybie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164/2003 poz. 1588), dalej rozp. ws. wymagań nowej zabudowy, której wynik - w postaci części tekstowej i graficznej - stanowi załącznik do decyzji organu I instancji i integralną jej część. W wyznaczonym prawidłowo obszarze analizowanym występują m.in. budynki mieszkalne wielorodzinne z częścią usługową, budynki usługowe oraz budynki gospodarczo-garażowe. Ponieważ wnioskowana inwestycja dotyczy budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową (w tym usługi handlu do 1000 m˛) i garażem podziemnym, to niesporna w sprawie kontynuacja funkcji nie budzi wątpliwości Sądu.
Również ustalone na podstawie analizy parametry nowej zabudowy nie budzą takich wątpliwości.
Odnośnie linii nowej zabudowy na akceptację w szczególności zasługuje jej ustalenie nie tylko od strony ulicy [...], gdzie planowany jest front terenu inwestycji, ale również od strony ulicy [...]. Możliwość taką dopuszcza przywołane wyżej orzecznictwo sądów administracyjnych, a w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnia ją to, że wnioskowana inwestycja ma być zlokalizowana w śródmieściu miasta K., przez co takie wyznaczenie linii zabudowy jest zasadne dla zachowania porządku i ładu przestrzennego również od strony ulicy [...].
Wskaźnik powierzchni zabudowy i powiązany z nim wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, zostały ustalone w sposób w sprawie niekwestionowany i zgodny z obowiązującymi przepisami, zwłaszcza gdy się zważy, że sposób wyznaczenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej nie wynika z żadnych obowiązujących przepisów. Dlatego powołaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji motywację ustalającą ten wskaźnik na poziomie minimum 25% powierzchni terenu inwestycji, należy uznać za wystarczającą, zwłaszcza przy braku jakichkolwiek zarzutów w tym zakresie.
Szerokość elewacji frontowej została wyznaczone na podstawie § 6 ust. 2 rozp. ws. wymagań nowej zabudowy, t.j. zgodnie z przeprowadzoną analizą. Również w oparciu o tę analizę wyznaczono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 ust. 4 rozp. ws. wymagań nowej zabudowy). Na akceptację zasługują w szczególności szczegółowe rozważania zamieszczone w tej analizie, które zostały podzielone przez organy administracji w wydanych decyzjach. W analizie podano, że znajdujące się w granicach obszaru analizowanego budynki mieszkalne wielorodzinne oraz mieszkalne wielorodzinne z częścią usługową oraz usługowe, w większości zgrupowane są w spójnych urbanistycznie i architektonicznie zespołach, które podzielono na trzy zgrupowania znajdujące się przy różnych ulicach. Następnie stwierdzono, że w istniejącym zespole architektonicznym znajdującym się pomiędzy ul. [...], ul. [...] i ul. [...], występuje kompozycyjne stopniowanie wysokości budynków polegające na rozmieszczeniu budynków o wyższej wysokości wewnątrz zespołu budynków o wysokości niższej. Analizując
występującą w obszarze analizowanym różnorodność funkcji, form, parametrów i gabarytów budynków prawidłowo uznano, że nie jest obligatoryjnie wymagane zastanym ładem przestrzennym odniesienie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wnioskowanego budynku do wartości średniej wysokości wszystkich istniejących budynków w obszarze analizowanym. W opisanej sytuacji, dla zachowania ładu przestrzennego oraz wizualnych cech trójwymiarowego krajobrazu istniejącego w obszarze analizowanym, przy ustalaniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wnioskowanego budynku, należało uwzględnić zasadę kontynuacji zespołu cech, gabarytów, parametrów oraz zasad kompozycyjnego ukształtowania - istniejących w granicach sąsiedztwa. Dla wnioskowanego budynku wielorodzinnego z usługami zasadnie więc zastosowano zasadę kompozycyjnego stopniowania wysokości zabudowy, tj. podwyższania wysokości w proporcjach bryły budynków jedenastokondygnacyjnych, w celu powtórzenia i uzupełnienia istniejącego szeregu tych budynków w proporcji ich brył. Taka ocena, również w ocenie Sądu, zasługuje na akceptację.
Podobnie należy ocenić ustalenia dotyczące geometrii dachu planowanej zabudowy. Ponieważ w obszarze analizowanym występują budynki o dachach płaskich oraz dwuspadowych i wielospadowych, o kącie nachylenia połaci dachu od 15° do 45°, na podstawie § 8 rozp. ws. wymagań nowej zabudowy były podstawy do ustalenia, zgodnie z wnioskiem inwestora, płaskiej geometrii dachu planowanego budynku.
Nie budzi również wątpliwości Sądu zreformowanie w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie ustaleń dotyczących obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji w aspekcie stanowisk postojowych. Na akceptację zasługuje w obecnych realiach komunikacyjnych, mająca swój wyraz w uchwale Rady Miasta K. z 17 lutego 2022 r. w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych na terenie miasta K., koncepcja zagospodarowania ścisłego centrum miasta K. polegająca na ograniczaniu ruchu samochodowego, tworzeniu stref ruchu pieszego, z czym wiąże się odstępowanie od maksymalizacji ilości miejsc parkingowych w takich miejscach. Uzasadnione w związku z tym było zmniejszenie ilości stanowisk postojowych, jakie należy zaprojektować i zrealizować w ramach planowanego przedsięwzięcia.
Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Ponieważ jednocześnie brak jest w sprawie okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.