II SA/Ke 249/20

II SA/Ke 249/20 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2020-04-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-03-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach /sprawozdawca/
Beata Ziomek
Dorota Pędziwilk-Moskal /przewodniczący/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
II GSK 965/20 - Postanowienie NSA z 2023-11-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 58
art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. d-g, art. 22a ust. 1,
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 3 par. 1, art. 145 par. 1, art. 134 par. 1, art. 119 pkt 3, art. 151.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 30 grudnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym oddala skargę.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 30 grudnia 2019 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane też dalej jako "Kolegium"), po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia [...] (zwanego dalej "Stowarzyszeniem"), utrzymało w mocy postanowienie wydane z upoważnienia Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z dnia 31 października 2019 r. znak: [...] uzgadniające wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej Warszawa - Medyka dla [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (zwanego dalej "Spółką").
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji, uzgadniając wydanie zezwolenia ww. postanowieniem, powołał się m.in. na art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 58 ze zm.) zwanej dalej "u.t.d." i wskazał, że pismem z dnia 21 maja 2019 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego wystąpił o uzgodnienie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej Warszawa - Medyka dla ww. Spółki. Postanowieniem z dnia 24 maja 2019 r. organ pierwszej instancji uzgodnił wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na ww. linii komunikacyjnej, jednak w wyniku rozpoznania zażalenia Stowarzyszenia organ odwoławczy postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2019 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdyż postanowienie to pozbawione było uzasadnienia, a zatem nie można było zbadać, czy zostało wydane prawidłowo.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ pierwszej instancji stwierdził, że zaprojektowana przez Spółkę linia komunikacyjna posiada dwa przystanki pośrednie na terenie województwa świętokrzyskiego (w m. Ostrowiec Świętokrzyski oraz Sandomierz), zaś organ ten nie wydał żadnego zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, którego przebieg trasy kolidowałby z zaprojektowanym rozkładem jazdy. Ponadto wydanie zezwolenia (w części dotyczącej województwa świętokrzyskiego) nie wpłynie ujemnie na rentowność porównywalnych usług kolejowych, gdyż zaprojektowane połączenie komunikacyjne nie pokrywa się z połączeniami kolejowymi realizowanymi przez operatora Przewozy Regionalne Sp. z o.o., z którym Województwo Świętokrzyskie zawarło umowę na świadczenie usług publicznych w zakresie wykonywania kolejowych przewozów pasażerskich na terenie województwa świętokrzyskiego.
Rozpoznając ponowne zażalenie na postanowienie uzgadniające wydanie zezwolenia wniesione przez Stowarzyszenie, Kolegium powołało się na treść art. 18 ust. 1 pkt 1 oraz art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d. i stwierdziło, że analiza treści powyższych przepisów w kontekście art. 106 k.p.a. prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż w istocie rzeczy organ uzgadniający orzeka, gdy chodzi o podległe mu terytorium w takim zakresie, w jakim rozstrzyga następnie organ wydający zezwolenie. Zatem, jeżeli okoliczności z art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d. mogą być przyczyną odmowy wydania zezwolenia przez organ właściwy, to mogą też stanowić przyczyny negatywnych opinii organów, przez których terytoria przebiega linia komunikacyjna o proponowanej trasie. To właśnie opinia czy też zbiór opinii tych organów, stanowi podstawę do wydania przez organ rzeczowo właściwy decyzji o wydaniu lub odmowie wydania zezwolenia, o które wnosiła strona. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji uzgodnił wydanie ww. zezwolenia powołując się na brak zagrożenia dla już istniejących linii regularnych obsługiwanych przez innych przewoźników, gdyż takich nie ma. Marszałek Województwa Świętokrzyskiego nie wydał bowiem żadnego zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, którego przebieg trasy kolidowałby z uzgodnionym rozkładem jazdy Spółki, a nadto wydanie zezwolenia nie wpływa ujemnie na rentowność porównywalnych usług kolejowych, gdyż zaprojektowane połączenie komunikacyjne nie pokrywa się z połączeniami kolejowymi.
Reasumując Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie wystąpił wyjątek przewidziany w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d., tj. przypadek, gdy w sytuacji braku innego przewoźnika organ uzgadniający zwolniony jest z obowiązku badania zagrożenia dla już istniejących przewozów wykonywanych przez innych przewoźników. Zdaniem organu odwoławczego, powyższy przepis jest oczywisty, zwłaszcza gdy zaplanowana przez Spółkę linia komunikacyjna nie pokrywa się z trasą przewozu jakiegokolwiek innego przewoźnika drogowego. Kolegium uznało, że skoro Spółka nie posiada konkurencji na ww. trasie, trudno badać zagrożenie dla jakiejkolwiek firmy konkurencyjnej.
Mając na uwadze powyższą argumentację Kolegium utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Stowarzyszenie [...] zaskarżyło w całości postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie:
1) art. 7 i art. 77 w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej bez przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego tj. bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w szczególności bez dokonania sprawdzenia, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych oraz czy wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych;
2) art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. d) i art. 22a ust 1 pkt 2 lit. a) i b) u.t.d. poprzez niedokonanie w toku postępowania uzgodnieniowego sprawdzenia, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych lub czy wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych.
W obszernym uzasadnieniu skargi jej autor podkreślił, że organy obu instancji nie zbadały jednak przesłanek ustawowych i nie dokonały czynności procesowych mających na celu wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności nie dokonały sprawdzenia, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych oraz czy wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych, a nawet nie dokonały badania we wskazanym zakresie.
Skarżący zarzucił w szczególności, że organ odwoławczy nie miał żadnej podstawy do uznania, iż badanie zagrożeń należy ograniczyć tylko do sprawdzenia wydanych przez organ pierwszej instancji zezwoleń. Zdaniem skarżącego, organ uzgadniający powinien odnieść się do prawie wszystkich kwestii związanych z udzieleniem zezwolenia, z wyłączeniem jednak warunków dotyczących samego podmiotu ubiegającego się o zezwolenie. Zezwolenie wydaje bowiem marszałek właściwy dla siedziby przewoźnika i to właśnie ten organ będzie oceniał przesłanki podmiotowe. Skarżący podkreślił, że w niniejszej sprawie przewoźnik planuje otwarcie linii komunikacyjnej poza obszarem województwa, w którym ma siedzibę lub miejsce zamieszkania. Zatem w sposób oczywisty marszałek załatwiający sprawę główną będzie mógł samodzielnie zająć stanowisko tylko w kwestiach dotyczących osoby przewoźnika. Chodzi o wymagania związane z sytuacją przedsiębiorcy, takie jak licencja, liczba i rodzaj pojazdów, uprawnienia do korzystania z dworców i przystanków, faktyczna zdolność do świadczenia usług transportowych i rzetelność tych usług. Wymienione kwestie podlegają ocenie marszałka, który wydaje zezwolenie. Zdaniem skarżącego, do organu uzgadniającego należy natomiast analiza okoliczności opisanych w art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a), b) u.t.d., a także ocena informacji zawartych we wniosku, o którym mowa w art. 22 ust. 1 cyt. ustawy. A zatem sprawdzenie, czy projektowana linia komunikacyjna będzie stanowiła zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, czy ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych, a także w jaki sposób rozkład jazdy, przebieg trasy, liczba przystanków i odległość między nimi wpłyną na aktualny stan transportu w danym regionie.
Skarżący podniósł, że przedmiotem uzgodnienia powinny być te zagadnienia, które są rozważane na etapie wydawania zezwolenia, a jednocześnie związane są wprost z właściwością miejscową marszałka dokonującego uzgodnienia. Z tego powodu uzgodnienie nie może być traktowane jako niewiążąca konsultacja dotycząca tylko wąskiego aspektu sprawy, ale ma charakter współdecydowania w sprawie udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób.
W ocenie skarżącego oczywistym jest, że mogą istnieć linie komunikacyjne, które są w całości lub w części styczne z przebiegiem planowanej linii komunikacyjnej, co do których zezwolenie zostało wydane przez inne organy. Zezwolenie wydawane jest bowiem przez właściwego ze względu na siedzibę wnioskodawcy marszałka na konkretną linię komunikacyjną i Marszałek Województwa Świętokrzyskiego - poza czynnościami związanymi z uzgodnieniem - może nie mieć żadnego związku z takimi liniami komunikacyjnymi. Skarżący podniósł tymczasem, że organy wyraźnie wskazały, iż badanie zagrożeń ograniczono tylko do linii, co do których organ pierwszej instancji nie wydał żadnego zezwolenia. Zdaniem skarżącego, takie ograniczenie nie wynika z przepisów prawa, zaś doświadczenie wskazuje, że niejednokrotnie organy uzgadniające badają wszystkie możliwe kolizje planowanej linii komunikacyjnej z już istniejącymi liniami komunikacyjnymi - oczywiście na obszarze własnego województwa.
Przedstawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia i stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.
W rozpatrywanej sprawie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie wystąpiła o udzielenie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej na trasie Warszawa-Medyka, przebiegającej m.in. przez obszar województwa świętokrzyskiego, z przystankami w Sandomierzu i Ostrowcu Świętokrzyskim. W związku z tym organ właściwy do wydania zezwolenia - Marszałek Województwa Mazowieckiego - był zobligowany do uzgodnienia planowanego przebiegu ww. linii komunikacyjnej z Marszałkiem Województwa Świętokrzyskiego.
Wobec treści stanowisk stron niniejszego postępowania kwestia sporną wymagającą rozstrzygnięcia w sprawie stał się zakres kompetencji Marszałka Województwa Świętokrzyskiego jako organu uzgadniającego wydanie zezwolenia dla [...] Sp. z o.o. w trybie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g) u.t.d. Stosownie do treści tego przepisu, wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia w krajowym transporcie drogowym - wydanego, w zależności od zasięgu tych przewozów odpowiednio przez: marszałka województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, a także postanowienia wydanego w pierwszej instancji, stanowił art. 18 ust. 1 pkt 1 lit g) ustawy z dnia ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 58; dalej jako "u.t.d."), zgodnie z którym wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia marszałka województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej – na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa.
Nie może budzić wątpliwości w świetle powołanego przepisu, że organ uzgadniający może działać wyłącznie w zakresie własnych uprawnień i nie może zastępować organu administracji publicznej właściwego do wydania decyzji i merytorycznego rozstrzygania sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. II GSK 299/17, lex nr 2698413), a przepis art. 18 ust. 1 u.t.d. ma przede wszystkim charakter kompetencyjny i określa organy właściwe do wydawania zezwoleń. Uzgodnienie, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit d¹-g u.t.d. stanowi o możliwości wypowiedzenia się przez organ uzgadniający na temat tych okoliczności, które są istotne dla udzielenia zezwolenia na danej linii komunikacyjnej w części obejmującej obszar jednostki samorządu terytorialnego, dla którego organ ten jest miejscowo właściwy. Organ wydający zezwolenie obowiązany jest uwzględnić stanowisko organu uzgadniającego przy rozstrzyganiu wniosku strony. Uzgodnienie w zakresie planowanego przebiegu linii komunikacyjnej ma dla organu wydającego zezwolenie charakter wiążący, co wynika wprost z redakcji przepisu, który określa, że wykonywanie przewozów regularnych wymaga zezwolenia właściwego organu wydanego "w uzgodnieniu" z odpowiednimi organami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej. A więc nie chodzi tylko o uzyskanie niewiążącej organ opinii, ale o wiążące uzgodnienie przebiegu linii komunikacyjnej przez obszar konkretnego województwa (zob. ww. wyrok NSA, sygn. II GSK 299/17). Wynikający z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit g u.t.d. obowiązek współdziałania organów oznacza, że konieczność zajęcia stanowiska przez organ współdziałający stanowi wymóg formalny wydania prawidłowej decyzji przez organ uprawniony do merytorycznego załatwienia sprawy. Obowiązek współdziałania wpływa na zakres uprawnień organów współdziałających w ten sposób, że organ współdziałający, nie będąc właściwym do wydania decyzji w sprawie, ma obowiązek zbadania sprawy pod określonym kątem, a organ posiadający kompetencje do załatwienia sprawy co do istoty (wydania lub odmowy wydania zezwolenia), nie może wszystkich okoliczności sprawy oceniać samodzielnie. Organ uzgadniający w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 106 k.p.a. wyraża samodzielne stanowisko, a wydane postanowienie podlega zaskarżeniu w toku instancji i służy na nie skarga do sądu administracyjnego. Organ podejmujący rozstrzygnięcie w sprawie głównej nie może sprawdzać czy weryfikować postanowień podejmowanych przez inne organy na podstawie art. 106 § 5 k.p.a.
Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. ww. wyrok NSA sygn. II GSK 299/17, wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. II GSK 2309/17, dost. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl, ale też wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 stycznia 2019 r., III SA/Łd 969/18, lex nr 2625258, czy wyrok WSA w Lublinie, sygn. III SA/Lu 582/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), a pogląd ten podziela również Sąd orzekający w tej sprawie, marszałek województwa jako organ uzgadniający może badać jedynie istotne okoliczności, które dotyczą przebiegu planowanej linii komunikacyjnej na terenie właściwego mu województwa. W ramach takiego uzgodnienia marszałek województwa powinien dokonać oceny, czy projektowana linia komunikacyjna na terenie podległego mu województwa spełnia oczekiwania w zakresie częstotliwości, jakości, zachowania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a także, czy spełnia oczekiwania i postulaty lokalnej społeczności.
Zatem w tej sprawie Marszałek Województwa Świętokrzyskiego w ramach uzgodnienia planowanego przebiegu linii komunikacyjnej na obszarze województwa świętokrzyskiego może badać jedynie istotne okoliczności, które dotyczą przebiegu planowanej linii komunikacyjnej na terenie województwa świętokrzyskiego. Przedmiotem uzgodnienia dokonywanego na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 d-g u.t.d. nie mogą być zatem kwestie dotyczące sytuacji rynkowej i ewentualne konsekwencje uruchomienia nowej linii na określonej trasie, a także inne przesłanki należące do sfery rozważań organu wydającego zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym (por. ww. wyrok NSA sygn. II GSK 299/17 i tam: R. Stachowska, Komentarz do art. 18 [w:] Ustawa o transporcie drogowym. Komentarz, Wydanie III i powołany tam wyrok WSA w Poznaniu z 8 czerwca 2006 r., IV SA/Po 1439/04, Sam. Teryt. 2007, nr 4 s.72, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 23 stycznia 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 947/18, 948/18, 969/18 i 970/18). Organ uzgadniający, wbrew zarzutom skarżącego Stowarzyszenia, ale także wbrew stanowisku organu odwoławczego wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, nie staje się organem uprawnionym i zobowiązanym do oceny, czy nie zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę wydania zezwolenia na podstawie art. 22a ust. 1 u.t.d. Adresatem ostatniej z przywołanych regulacji, który ma obowiązek rozważenia, czy nie zachodzą przesłanki negatywne do udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych, jest wyłącznie organ wydający zezwolenie, nie zaś organ uzgadniający przebieg planowanej linii komunikacyjnej na obszarze swojej właściwości. To organ wydający zezwolenie, w tym wypadku Marszałek Województwa Mazowieckiego, ma dokonać analiz rynkowych i ocenić wpływ planowanej linii pod kątem, czy nie będzie ona stanowić zagrożenia dla już istniejących linii regularnych. Nie ma natomiast żadnych podstaw, aby takiej analizy wymagać od organu wydającego uzgodnienie, tym bardziej, że analiza dotyczyć miałby tylko pewnego odcinka trasy, co może uniemożliwić lub przynajmniej utrudniać prawidłową ocenę i wyciąganie logicznych wniosków. Takie możliwości ma natomiast organ wydający zezwolenie, posiadający informacje o całym przebiegu linii komunikacyjnej i jej wpływie na inne linie.
Wykładnia przeciwna przepisów art. 18 ust. 1 pkt 1 i art. 22a ust 1 u.t.d. prowadziłaby do wadliwego wniosku, że uzgodnienie winno obejmować swym zakresem całość postępowania zastrzeżonego dla organu zezwalającego, w tym również obligowałoby do przeprowadzenia analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób. Spowodowałoby to, że organ ten miałby większe uprawnienia i tym samym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy niż organ decydujący. Tymczasem postanowienie w przedmiocie uzgodnienia ma charakter współdecydowania. Jest to szczególna forma współdziałania, w której rozstrzygnięcie sprawy głównej przez właściwy organ administracji publicznej jest uzależnione od rozstrzygnięcia innej sprawy administracyjnej (incydentalnej w odniesieniu do sprawy głównej) przez inny organ, przy czym zależność ta polega na tym, że decyzja rozstrzygająca sprawę główną ma charakter decyzji związanej decyzją incydentalną w tym sensie, że ta ostatnia przesądza treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji głównej. Stąd też, jak słusznie wskazuje się w ww. orzecznictwie sądów administracyjnych, adresatem art. 22a ust. 1 pkt 2 u.t.d. w zakresie rozstrzygania o wydaniu zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym jest wyłącznie organ wskazany w art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g u.t.d., tj. marszałek województwa właściwego dla siedziby lub miejsca zamieszkania przedsiębiorcy. Natomiast organ współdziałający w ramach kompetencji może wpływać na załatwienie tej sprawy, ale jedynie w zakresie objętym obowiązkiem współdziałania, nie może wkraczać we właściwość, zadania i kompetencje organu głównego. Nie może stosować kryteriów, które obowiązują organ główny przy rozpoznawaniu sprawy, gdyż nie rozstrzyga o istocie sprawy (zob. ww. wyrok NSA, sygn. II GSK 299/17).
Powyższe prowadzi do konstatacji, że w toku postępowania uzgodnieniowego jego przedmiotem może być wyłącznie przebieg planowanej linii komunikacyjnej, natomiast sprawdzenia, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych należy do kompetencji organu rozstrzygającego wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów; to ten organ bada aspekty rynkowe i finansowe związane z powstaniem linii komunikacyjnej (zob. ww. wyrok NSA, sygn. II GSK 2309/17). Sąd w składzie orzekającym nie podziela tym samym odmiennego poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, na które powołuje się skarżący, że to organ uzgadniający staje się organem uprawnionym i zobowiązanym do oceny, czy nie zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę wydania zezwolenia na podstawie art. 22a ust. 1 u.t.d. w świetle warunków, na jakich wnioskodawca domaga się wydania zezwolenia (zmiany zezwolenia) w świetle warunków, na jakich wnioskodawca ubiega się o zmianę (wydanie zezwolenia), tj. tych wynikających z załączników do wniosku,
W niniejszej sprawie Marszałek Województwa Świętokrzyskiego nie przekroczył zakresu kompetencji udzielonego mu w ramach art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g u.t.d. i w ramach uzgodnienia w trybie art. 106 k.p.a. dokonał analizy przebiegu planowanej linii komunikacyjnej na terenie województwa świętokrzyskiego. W uzasadnieniu postanowienia organ ten wyjaśnił, że przedmiotem uzgodnienia może być wyłącznie planowany przebieg linii komunikacyjnej, a ponadto brakuje podstaw do twierdzenia, że przy takim uzgodnieniu należy analizować sytuację rynkową i ewentualne konsekwencje uruchomienia nowej linii na określonej trasie, a także inne przesłanki należące do sfery rozważań organu wydającego zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym. Następnie organ uzgadniający stwierdził, że zaprojektowana przez [...] Sp. z o.o. linia komunikacyjna Warszawa - Medyka posiada 2 przystanki pośrednie na terenie województwa świętokrzyskiego (w m. Ostrowiec Świętokrzyski oraz Sandomierz), natomiast Marszałek Województwa Świętokrzyskiego nie wydał żadnego zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, którego przebieg trasy kolidowałby z zaprojektowanym rozkładem jazdy.
Marszałek Województwa Świętokrzyskiego rozważył zatem planowany przebieg linii komunikacyjnej, której dotyczyło uzgodnienie, w kontekście przebiegu tej linii na terenie województwa świętokrzyskiego i nie stwierdził, aby przebieg trasy na tej linii na odcinku województwa świętokrzyskiego kolidował z przebiegiem trasy innej linii komunikacyjnej, w ramach której wykonywane są regularne przewozy osób w transporcie drogowym, albowiem takiego zezwolenia organ ten nie wydał. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f u.t.d., który stanowi, że wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia w krajowym transporcie drogowym - wydanego, w zależności od zasięgu tych przewozów odpowiednio przez marszałka województwa, w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu, jednakże niewykraczających poza obszar województwa. Oznacza to, że Marszałek Województwa Świętokrzyskiego wydaje zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, gdy przewozy takie mają się odbywać pomiędzy powiatami na terenie województwa świętokrzyskiego. Organ ten dysponuje zatem wiedzą, czy i na jakich zasadach pomiędzy powiatem ostrowieckim a powiatem sandomierskim wykonywane są przewozy regularne osób w krajowym transporcie drogowym. Stąd organ ten mógł ocenić, czy planowana linia komunikacyjna na linii Warszawa-Medyka, która na terenie województwa świętokrzyskiego będzie przebiegać przez powiat ostrowiecki z przystankiem w Ostrowcu Świętokrzyskim i przez powiat sandomierski z przystankiem w Sandomierzu, nie będzie kolidować z przebiegiem jakiejkolwiek innej linii komunikacyjnej pomiędzy tymi powiatami. Zatem Marszałek Województwa Świętokrzyskiego, wskazując, że nie wydawał żadnego zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, którego przebieg trasy kolidowałby z zaprojektowanym rozkładem jazdy, przeanalizował przebieg tej linii pomiędzy ww. powiatami i stwierdził, że nie będzie ona kolidować z żadną inną linią komunikacyjną, bo żadnego zezwolenia na regularny przewóz osób na analizowanej trasie nie wydawał. Trudno zatem oczekiwać od tego organu rozważań wyrażających dokonaną analizę w zakresie częstotliwości, jakości czy bezpieczeństwa w ruchu drogowym wobec braku kolidujących linii komunikacyjnych z linią uzgadnianą.
W rezultacie Sąd - w związku z wydanym w pierwszej instancji postanowieniem uzgadniającym wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej Warszawa - Medyka dla przedsiębiorstwa [...] Sp. z o. o. – nie stwierdził naruszenia prawa w stopniu wymagającym wyeliminowania tego postanowienia z obrotu prawnego. Dlatego też postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Kielcach, utrzymujące w mocy postanowienie Marszałka Województwa Świętokrzyskiego, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, również nie zostało wydane z naruszeniem prawa procesowego mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani też z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy.
W świetle podniesionych wyżej rozważań Sąd nie uwzględnił zatem zarzutów skargi. Zarzut naruszenia d i art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a i b) u.t.d. przez niedokonanie w toku postępowania o uzgodnienie sprawdzenia, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych oraz czy wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych jest nieuzasadniony, skoro, jak wyjaśnił wyżej Sąd, z tych przepisów taki obowiązek dla organu uzgadniającego wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym nie wynika. Przedmiotem uzgodnienia na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. g u.t.d. nie są aspekty rynkowe i finansowe związane z rozpoczęciem wykonywania przewozów na danej linii komunikacyjnej, ale wyłącznie przebieg projektowanej linii komunikacyjnej na terenie województwa, którego dotyczy uzgodnienie. To skutkowało uznaniem za niezasadny także zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 i art. 106 § 5 k.p.a. dotyczącego niewyjaśnienia wszystkich okoliczności w tym zakresie. Zaznaczyć ponadto należy, że ani w zażaleniu, ani w skardze do sądu skarżące Stowarzyszenie nie wskazało na żadne konkretne okoliczności związane z przebiegiem linii komunikacyjnych, na których aktualnie wykonywane są przez innych przewoźników przewozy regularne osób na terenie województwa świętokrzyskiego w sposób kolidujący z planowanym przebiegiem linii Warszawa-Medyka, o który chodzi w sprawie. Wszystkie zarzuty mają charakter ogólny i teoretyczny. W każdym razie Sąd stoi na stanowisku, że ocena, czy projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych oraz czy wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych, należy do kompetencji organu rozstrzygającego wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów tj. marszałka województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy.
Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Stowarzyszenia [...] jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.