II SA/Ke 248/07

II SA/Ke 248/07 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2007-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-04-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Anna Żak /przewodniczący/
Jacek Kuza /sprawozdawca/
Renata Detka
Symbol z opisem
6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II OSK 1679/07 - Wyrok NSA z 2008-01-15
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art,. 101 ust.1, art. 24 j ust.1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Dz.U. 2004 nr 173 poz 1807
art.2, art.14 ust. 1, art. 4 ust. 1
Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej
Dz.U. 2003 nr 159 poz 1547
190 ust.1 pkt 1 a
Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 8, art. 2, art. 178 ust. 1, art. 190 ust.4
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Asesor WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Dziubińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 maja 2007 r. sprawy ze skargi K. K. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...]nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Gminy na rzecz K.K. kwotę 557 ( pięćset pięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Uchwałą Nr [...] Rada Miejska na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 1a, ust. 2 i 4 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej K. K. wybranego w Okręgu Wyborczym nr [...] z Listy nr [...] Komitetu Wyborczego Platforma Obywatelska, wskutek niezłożenia w terminie oświadczenia o działalności gospodarczej prowadzonej przez małżonkę na terenie Gminy.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że zgodnie z art. 24j ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, radny zobligowany jest do złożenia oświadczenia o działalności gospodarczej prowadzonej przez małżonka, jeżeli działalność ta jest wykonywana na terenie gminy, w której osoba obowiązana do złożenia oświadczenia pełni funkcję. W dniu 19 stycznia 2007 r. radny K. K. złożył oświadczenie, iż jego małżonka wznowiła działalność gabinetu lekarskiego w styczniu 2007 r. Z pisma Urzędu Miejskiego z dnia 5 lutego 2007 r. wynika, że małżonka radnego G. B.-K. w dniu 12 grudnia 2006 r. (ostateczny termin złożenia oświadczenia o działalności gospodarczej prowadzonej przez małżonka) figurowała w ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej w Urzędzie Miejskim.
Następnie w dniu 15 lutego 2007 r. K. K. skierował do Przewodniczącego Rady Miejskiej pismo, w którym nie kwestionował obowiązku złożenia oświadczenia o prowadzeniu przez jego małżonkę działalności gospodarczej i potwierdził złożenie oświadczenia w dniu 19 stycznia 2007 r. Stwierdził też, że został wprowadzony w błąd, wniósł o uznanie, że oświadczenie złożył w terminie, tj. 29 listopada 2006 r. względnie o przywrócenie mu terminu do złożenia oświadczenia.
Zdaniem organu brak było podstaw faktycznych i prawnych do uznania zasadności tych wniosków. Skutkiem niezłożenia oświadczenia w terminie jest zaś utrata mandatu z mocy prawa.
W piśmie z dnia 26 lutego 2007 r. skierowanym do Przewodniczącego Rady Miejskiej, K. K. wezwał Radę Miejską – zgodnie z trybem przewidzianym w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – do usunięcia naruszenia jego prawa do wykonywania mandatu radnego.
W wyniku powyższego wezwania, Przewodniczący Rady Miejskiej
pismem z dnia 20 marca 2007 r. poinformował radnego, że podejmując uchwałę
o wygaśnięciu mandatu Rada "nie dokonała żadnych uchybień prawnych, postępując zgodnie z zapisami ustawy ordynacja wyborcza, oraz ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r."
Skargę na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach K. K. zarzucając naruszenie przepisów:
- art. 24j ust.1 i 3 oraz art. 20 ust.3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zakresie, w jakim określają one termin składania oświadczeń majątkowych,
- art. 190 ust.1 pkt 1a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.
Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu skargi K. K. podniósł, że skutecznie dopełnił obowiązku złożenia oświadczenia o prowadzeniu przez jego małżonkę działalności gospodarczej, ponieważ w dniu 29 listopada 2006 r. złożył własne oświadczenie majątkowe chcąc dołączyć do niego zeznanie PIT, w którym w części PIT-B wykazane jest prowadzenie przez jego współmałżonka działalności gospodarczej. Pracownica Biura Obsługi Rady Miejskiej poinformowała go jednak, że zgodnie z informacją telefoniczną potwierdzoną później pismem Wojewody z dnia 28 listopada 2006 r., do oświadczenia majątkowego nie załącza się zeznania PIT. Biuro Obsługi Interesantów nie zaoferowało mu żadnego formularza, na którym mógłby złożyć stosowne oświadczenie, czego mógł oczekiwać, skoro jego własne oświadczenie dotyczące okoliczności o jakich mowa w art. 24 h ustawy o samorządzie gminnym, składane było na formularzu określonym w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2003 r. w sprawie określenia wzorów oświadczeń majątkowych radnego gminy.
Skarżący zgłosił także zarzuty formalne co do samego sposobu zwołania i trybu prowadzenia sesji Rady Miejskiej w dniu 24 marca 2007 r.
Na samej sesji Przewodniczący Rady stwierdził, że została ona zwołana na wniosek Prezydenta Miasta, a w trybie nadzwyczajnym powinny być załatwiane sprawy pilne, które nie mogą być załatwione w trybie sesji zwyczajnej. Skarżący podniósł, że na pewno taką sprawą nie jest wygaszenie mandatu radnego. Ponadto przygotowanie projektu uchwały tej treści należy do prerogatyw Przewodniczącego Rady, gdy tymczasem pod projektem uchwały widnieje podpis Prezydenta Miasta. Naruszono też przepis § 18 ust.4 regulaminu Rady, gdyż do projektu uchwały winno być załączone uzasadnienie celowości jej podjęcia. Projekty uchwał powinny być składane w Biurze Obsługi Rady Miejskiej nie później niż na 10 dni przed sesją, na której mają być rozpatrywane. W tej sytuacji "uzupełnienie do uzasadnienia", które skarżący otrzymał do materiałów na sesję w dniu 24 lutego 2007 r., pochodzi z dnia 15 lutego 2007 r., tak jak i całość materiałów na tę sesję.
Ponadto skarżący zwrócił uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r., którym orzeczono o niezgodności z art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji, artykułów: 190 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, 26 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta oraz art. 24j ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W konkluzji wyraził pogląd, że oparcie przez Radę Miejską swoich uchwał na przepisach ustawy o samorządzie gminnym, co do których Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż są niezgodne z Konstytucją winno być wzięte pod uwagę przy rozstrzyganiu jego skargi.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie przedstawiając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Podniosła dodatkowo, że zgodnie z art. 194 ust.1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województwa, Rada Miejska na następnej sesji w dniu 12 marca 2007 r. podjęła uchwałę o wstąpieniu w miejsce radnego K. K. kandydata z tej samej listy, który złożył ślubowanie radnego.
W piśmie procesowym złożonym dnia 30 maja 2007 r. pełnomocnik Rady Miejskiej stwierdził, że zarówno zaskarżona uchwała z dnia 24 lutego 2007 r. jak i uchwała z dnia 12 marca 2007 r. zostały podjęte przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r., co zdaniem organu przesądza o niewzruszalności tych uchwał z podstaw merytorycznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej u.p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że
w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego
i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 u.p.p.s.a). W przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego, kontrola sądowa sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa – stosownie do treści art. 147 § 1 ustawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 u.p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej uchwały podnieść w pierwszym rzędzie należy, że skarga wniesiona została w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. 01.142.1591 ze zm.), po spełnieniu przewidzianych w nim formalnych przesłanek, podlega zatem merytorycznemu rozpoznaniu. Nie ulega także wątpliwości, że interes prawny skarżącego został tym aktem naruszony, albowiem wskutek jego podjęcia został on pozbawiony mandatu radnego.
Na wstępie stwierdzić należy, że K. K. obowiązany był do złożenia oświadczenia o działalności gospodarczej prowadzonej przez małżonka, o jakim mowa w art. 24j ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.).
Analizując charakter tego obowiązku, należy uwzględnić regulację ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o działalności gospodarczej (Dz.U.04.173.1807 ze zm.) definiującej pojęcia przedsiębiorcy i działalności gospodarczej. Przepis art. 2 tej ustawy stanowi, że działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Zgodnie zaś z art. 14 ust.1 działalność gospodarczą wykonywać może jedynie przedsiębiorca, czyli osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna nie będąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną – wykonująca tę działalność we własnym imieniu. W dacie 12 grudnia 2006 r. małżonka skarżącego nadal figurowała jako podmiot gospodarczy
w ewidencji działalności gospodarczej Urzędu Miejskiego. Była zatem przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 ust.1 powołanej wyżej ustawy
o działalności gospodarczej, a ponieważ działalność gospodarcza w formie prowadzenia gabinetu lekarskiego przez cały czas była wykonywana, nie ma podstaw do przyjęcia, aby skarżący był zwolniony od złożenia oświadczenia
o jakim mowa w art. 24j ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sam wpis do ewidencji działalności gospodarczej, o jakiej mowa w art. 14 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi podstawę do przyjęcia, że działalność gospodarcza jest przez danego przedsiębiorcę prowadzona.
Jest także bezsporne, że skarżący powinności przewidzianej w powyższym przepisie nie dokonał w terminie.
Nie można uznać za prawdziwe twierdzenia skarżącego, co do próby dołączenia do oświadczenia majątkowego dotyczącego jego osoby, zeznania PIT-B gdzie wskazane było prowadzenie przez jego żonę działalności gospodarczej, ponieważ twierdzenie takie nie zostało niczym poparte. Poza tym nawet gdyby dać skarżącemu wiarę to nie zmieniłoby to oceny Sądu, ponieważ K. K., jednak wymaganego oświadczenia nie złożył.
Wskazany fakt niezłożenia w terminie oświadczenia o jakim mowa w art. 24j ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do treści art. 190 ust.1 pkt 1a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r.- Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U.03.159.1547 ze zm.), zwanej dalej ordynacją, obowiązującego w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały przez Radę Miejską, powodował wygaśnięcie mandatu radnego. Przepis ten, podobnie jak i art. 24j ust.3 ustawy o samorządzie gminnym ( przewidujący termin do złożenia oświadczeń o jakich mowa w art. 24j ust.1 tej ustawy), utracił jednak z dniem 19 marca 2007 r. moc obowiązującą na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt K 8/07, który orzekł o niezgodności obu przepisów z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej – art. 190 ust.1 pkt 1a ordynacji z art. 31 ust.3 oraz art. 2 Konstytucji, zaś art. 24j ust.3 ustawy o samorządzie gminnym – z art. 2 Konstytucji (Dz.U. nr 48 poz.327). Okoliczność, że stosownie do art. 190 ust.2 i 3 Konstytucji orzeczenie Trybunału wchodzi w życie z dniem ogłoszenia w organie urzędowym, w którym akt normatywny był ogłoszony, nie może jednak zmieniać oceny, iż przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie. Fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego podjętego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu, a poddanego pod osąd sądowi administracyjnemu – mimo, że co do zasady, sądy te orzekają o legalności aktu biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny w dacie jego wydania.
Zgodnie z art. 8 Konstytucji R.P., Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej i jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba, że stanowi ona inaczej. Z kolei zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji sędziowie są niezawiśli
i podlegają tylko Konstytucji i ustawom. Z tych unormowań wynika po pierwsze, że przepisy Konstytucji są prawem najwyższej rangi a po drugie, że podlegają, tak jak
i przepisy innych ustaw, bezpośredniemu stosowaniu przez sąd.
Kwestią mającą istotne znaczenie w niniejszej sprawie jest to, że w oparciu
o przepis pozostający w sprzeczności z Konstytucją nastąpiła utrata nabytych przez skarżącego praw podmiotowych, co nie da się pogodzić z podstawowymi zasadami demokratycznego państwa prawa. Przepis art. 190 ust.4 Konstytucji stanowi, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych
w przepisach właściwych dla danego postępowania. Jak widać z powyższego,
w przypadku wydania aktu w oparciu o przepis niekonstytucyjny, ustawa zasadnicza wprowadza możliwość zastosowania takich środków proceduralnych, aby zrealizować zasadę stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją. W niniejszej sprawie chodzi zaś o wyeliminowanie skutków, jakie w sferze praw podmiotowych wywołała uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, wydana na podstawie niekonstytucyjnego przepisu. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują w takiej sytuacji możliwość żądania wznowienia postępowania (art. 145a), jednak nie mają one zastosowania w przypadku podjęcia uchwały takiej, jaka zapadła w sprawie. W przepisach ustawy o samorządzie brak jest natomiast unormowań, które pozwalałyby osobie, której interes prawny został naruszony uchwałą podjętą na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją, domagania się od organu samorządowego podjęcia - w trybie wznowienia czy też
w jakimś innym trybie - kolejnej uchwały w tym samym przedmiocie.
Racjonalnym jest zatem wykorzystanie przez sąd administracyjny takich środków proceduralnych, które - zastosowane w ramach kontroli aktu wydanego
w sprzeczności z ustawą zasadniczą - umożliwią przywrócenie porządku konstytucyjnego.
Nie bez znaczenia dla oceny o jakiej mowa w art. 3 § 1 u.p.p.s.a., pozostają także wartości konstytucyjne naruszone przepisami, w oparciu o które podjęty został zaskarżony akt. W uzasadnieniu wyroku z dnia 13 marca 2007 r. Trybunał Konstytucyjny podniósł, że "kwestionowana regulacja dotyka konstytucyjnie chronionych praw podmiotowych. Jest to z jednej strony czynne prawo wyborcze, które wyraża się nie tylko w akcie głosowania, lecz także w skuteczności dokonanego wyboru. Także bierne prawo wyborcze radnego/wójta jest przedmiotem ingerencji. Mandat bowiem, który jest (...) korelatem tego prawa, zostaje wygaszony przez ustawodawcę na skutek czysto formalnie ujętego uchybienia, nie prowadzącego – w przypadku opóźnienia – do zniweczenia celu, który przyświecał wprowadzeniu obowiązku składania oświadczeń majątkowych. Jest to użycie środka nieproporcjonalnego, a tym samym w niekonstytucyjny sposób wkraczającego
w prawo wyborcze ( zniweczenie wyniku przeprowadzonego głosowania)". Trybunał podkreślił także, iż "kontrolowane normy oddziałują na sferę konstytucyjnych praw podmiotowych obywateli, a więc dóbr bardzo wysoko umiejscowionych w hierarchii interesów, których realizacji ma sprzyjać system prawny".
Mając na uwadze powyższe wywody Sąd przyjął, że mimo obowiązywania w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepisów na podstawie których ją wydano, wobec oczywistej sprzeczności zawartych w nich unormowań z Konstytucją i naczelnymi zasadami podlegającymi ochronie w polskim porządku prawnym, koniecznym jest odmowa ich zastosowania, co skutkuje uwzględnieniem skargi w oparciu o art.147 § 1 u.p.p.s.a.
Wskazać także należy, że przeszkodą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały nie może być fakt, że już po jej podjęciu dnia 12 marca 2007 r. Rada Miejska stwierdziła wstąpienie na zwolnione przez K. K. miejsce – wskutek podjęcia uchwały objętej osądem w sprawie - radnego, kandydata z tej samej listy, który uzyskał kolejno największą liczbę głosów.
W aspekcie wagi omówionych wyżej wartości konstytucyjnych naruszonych przepisami, na podstawie których podjęto uchwałę dnia 24 lutego 2007 r., okoliczność powyższa – na którą powołuje się organ - nie może mieć żadnego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu, tym bardziej jeśli się zważy, że uchwała powołująca nowego radnego zapadła zaledwie dzień przed wyznaczoną przez Trybunał Konstytucyjny rozprawą mającą na celu skontrolowanie przepisów art. 190 ust.1 pkt 1a ordynacji oraz art. 24j ust.3 ustawy o samorządzie gminnym. Powstrzymanie się przed podejmowaniem uchwały tworzącej nowy stan faktyczny
i prawny było zatem ze wszech miar pożądane i celowe, a niedostrzeżenie tej oczywistej sytuacji przez organ stanowiący Gminy nie może aktualnie mieć wpływu na ocenę zaskarżonego aktu, a przede wszystkim eliminować skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego metodą "faktów dokonanych".
Wobec wskazanej wyżej przyczyny dla której Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, uznać należy, że pozostałe zarzuty skargi dotyczące kwestii proceduralnych związanych z jej podjęciem, stały się bezprzedmiotowe.
Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 u.p.p.s.a., zaś w pkt III o przepis art. 200 tej ustawy.
Na zasądzone koszty postępowania sądowego składają się: wpis 300 zł., wynagrodzenie z tytułu zastępstwa procesowego – 240 zł. ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1c w zw. z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.