II SA/Ke 247/12

II SA/Ke 247/12 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2012-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-04-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Dorota Chobian /sprawozdawca/
Mirosław Surma
Renata Detka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 2084/12 - Wyrok NSA z 2012-11-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
art. 40 ust. 1-3,  art. 2 ust. 1 ,  art. 3 ust. 3
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Mirosław Surma, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 maja 2012r. sprawy ze skargi A.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania A. N., od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy z dnia [...] orzekającej o przyznaniu pomocy w postaci zasiłku celowego na budowę budynku mieszkalnego w M., w wysokości 8.850,29 zł, i oddaleniu w pozostałej części wniosku oraz określającej, że przyznane świadczenie zostało zrealizowane
w dniu 26 listopada 2010r. ze środków dotacji celowej z budżetu państwa, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji
w całości i w to miejsce orzekło o przyznaniu A. N. pomocy
w postaci zasiłku celowego na budowę budynku mieszkalnego w M.
w wysokości 8.850, 29 zł, a w pozostałej części tj. 91.149,71 zł (różnica między kwotą 100.000,00 zł jakiej dotyczy wniosek strony, a kwotą przyznaną
i zrealizowaną) odmówiło przyznania tego zasiłku.
Do wydania tej decyzji doszło na tle następujących okoliczności.
Wnioskiem z dnia 14 czerwca 2010r. A. N. wystąpił do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o udzielenie mu pomocy finansowej powyżej 20 tysięcy do 100 tysięcy złotych z przeznaczeniem na remont lub odbudowę domu zniszczonego wskutek powodzi w maju 2000r. Decyzją z dnia [...] zmienioną decyzją SKO z dnia [...] została przyznana pomoc w wysokości 8850,29 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] oddalił skargę A. N., zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] uchylił wyrok WSA z [...], podzielając zarzut skarżącego, że wadliwie został ustalony stan faktyczny, a w szczególności, że skarżącemu przyznano zasiłek celowy na remont domu w sytuacji, gdy PINB wydał zakaz użytkowania tego budynku, a z opinii eksperta wynika, że do jest zniszczony w 85 % i z uwagi na koszty remontu uzasadnione jest dokonanie jego rozbiórki i wykonanie odbudowy. Wyrokiem z dnia [...] WSA uchylił decyzję SKO z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, polecając organowi dokonanie oceny skutków powodzi na podstawie nowej opinii biegłego, który ostatecznie określi wartość oraz celowość techniczną i finansową remontu.
Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji zlecił biegłemu wykonanie nowej ekspertyzy. W kolejnej ocenie stanu technicznego budynku mieszkalnego
w M., wskazano, że pierwotne uszkodzenie budynku nastąpiło podczas wystąpienia powodzi w okresie poprzednim tj. w 1997r., a skutki uszkodzeń nie zostały usunięte. Natomiast ocenie poddano stan istniejący budynku oraz skutki powodzi z 2010r. Szkody spowodowane lokalnym podtopieniem to zalane posadzki betonowe o powierzchni 43, 65 m 2 (zalecono ich wymianę wraz z wykonaniem izolacji przeciwwilgociowej), oraz zawilgocenie tynków wewnętrznych do wysokości ok. 50 cm (zalecono ich wymianę wraz z dwukrotnym ich malowaniem). Wartość szkód spowodowanych podtopieniem określono w ocenie stanu technicznego budynku (jak uprzednio w kosztorysie budowlanym) na kwotę 8.850,29 zł. Jednocześnie biegły określił, że szacunkowy koszt robót remontowych spowodowanych brakiem ich przeprowadzania na bieżąco i okresem eksploatacji budynku wynosi ok. 107.600 zł, zarazem wyszczególniając prace jakie należałoby wykonać (celem zapewnienia należytego stanu technicznego budynku oraz usunięcia zaniedbań spowodowanych brakiem remontów bieżących), jak też koszt tych prac. Biegły ponadto określił koszt rozebrania budynku na kwotę 11.158, 68 zł, a samą odbudowę domu jednorodzinnego (nie podpiwniczonego) z poddaszem użytkowym, o konstrukcji murowanej z więźbą dachową drewnianą pokrytą blachą trapezową - wraz z wykonaniem części podziemnej dla istniejącej powierzchni użytkowej - 43, 65 m2 na kwotę 94. 750,09 zł. Łączny koszt rozbiórki i odbudowy budynku wyniósłby 105.908, 77 zł. Biegły stwierdził w rezultacie, że wartość robót remontowych jest zbliżona do wartości robót odbudowy obiektu, stąd celowa byłaby odbudowa obiektu.
Organ odwoławczy podał, że A. N. nie remontuje starego budynku mieszkalnego, a z jego oświadczenia z dnia 23 grudnia 2011r. wiadomo, że nie wykonywał on żadnych remontów w starym budynku mieszkalnym, uszkodzonym w wyniku powodzi 2010r. i nie poniósł kosztów z tego tytułu. Zebrany materiał dowodowy wskazuje także, że A. N. wybudował obok starego budynku mieszkalnego nowy o powierzchni użytkowej ok. 216 m 2, czyli powierzchni niemal 5 razy większej względem istniejącej w starym budynku. Na odbudowę budynku uzyskał w okresie od lipca 2010r. do grudnia 2011r. pomoc ze strony Caritasu Diecezji K., w łącznej kwocie 150.310,00 zł, z czego koszt materiałów budowlanych wyniósł 82.670,00 zł, a koszt robocizny 67.640,00 zł. Nakłady poniesione przez Caritas obejmowany zakup większości materiałów budowlanych oraz opłacenie robót, a rodzina A. N. w symbolicznym zakresie pomagała przy realizacji budowy domu. Aktualnie budynek jest wykończony w kondygnacji I piętra, a parter i poddasze nie są w pełni wykończone z uwagi na własne plany realizacyjne A. N. i ograniczone nakłady Caritas.
W ocenie Kolegium Odwoławczego w powyżej przedstawionym stanie faktycznym sprawy, organ I instancji zasadnie przyznał odwołującemu zasiłek celowy w kwocie 8. 850, 29 zł z przeznaczeniem na budowę budynku mieszkalnego. Niespornym jest, że nie jest celowym remont starego zniszczonego budynku, co przyznaje sam odwołujący. Potwierdza on również, że nie przeprowadzał w tym budynku żadnego remontu i nie poniósł tym samym kosztów z tego tytułu. Zatem wypłacona (zrealizowana) pomoc w kwocie 8.850, 29 zł nie została przeznaczona na remont tego budynku. Także z przedłożonych do rozliczenia przez odwołującego faktur wynika, że zakupił materiały na budowę nowego domu, takie jak pręty żebrowane, cement, masa gruntująca, styropian i papa. Ponadto aktualna opinia eksperta jednoznacznie stwierdza, że z uwagi na wartość robót remontowych, która jest zbliżona do wartości robót odbudowy obiektu, celowa byłaby odbudowa obiektu. Skoro tak, to nie można podzielić zarzutu odwołującego, że organ wadliwie przyznał mu przedmiotowy zasiłek na budowę budynku.
Jak potwierdza opinia biegłego całkowity koszt rozbiórki starego budynku mieszkalnego łącznie z jego odbudową o powierzchni użytkowej 43, 65 m2 (czyli takiej jaką posiadał stary budynek), wyniósłby 105. 908,77 zł, a zatem mniej niż pomoc otrzymana z Caritasu, która wyniosła na dzień do 31.12.2011r. ogółem 150. 310 zł. Jeśli zatem A. N. otrzymał pomoc ze strony Caritasu w kwocie przewyższającej wartość ewentualnej odbudowy dotychczasowego budynku mieszkalnego, i w ramach tej pomocy mógł zaspokoić (i zaspokoił) swoje potrzeby związane z odbudową domu, to nie można zdaniem Kolegium kwestionowanej decyzji organu I instancji zarzucić, iż została wydana z naruszeniem prawa.
Co do zarzutu, że organ "nie rozlicza kosztów dotychczasowej realizacji budynku, nie ocenia potrzeb finansowych strony, jak również jej własnych możliwości finansowych" Kolegium wskazało, że zasiłek celowy przyznawany na podstawie art. 40 ust. 1- 2 ma charakter uznaniowy. Powyższe oznacza, że jakkolwiek samo poniesienie szkody wskutek powodzi stanowi podstawę do ubiegania się o zasiłek celowy, to nie przesądza o obowiązku jego przyznania bądź przyznania go
w żądanej wysokości. Istotą tego rodzaju zasiłków jest pomoc osobom /rodzinom/, które na skutek powodzi utraciły miejsce zamieszkania i możliwość spełniania w nich podstawowych funkcji życiowych. Tymczasem odwołujący się uzyskał z innego źródła środki umożliwiające mu odbudowę domu, a udzielona mu ze strony Caritasu pomoc przewyższyła ewentualny koszt odbudowy starego domu, a nawet wykroczyła poza zakres wniosku. Zatem obecnie odwołujący nie może oczekiwać, że ponoszone przez niego dalsze koszty wykończenia nowego budynku mieszkalnego, wykraczające poza wartość odtworzeniową dotychczasowego budynku, zostaną pokryte z zasiłku celowego, realizowanego w ramach systemu pomocy społecznej. Ponieważ jak poinformował Caritas nowy budynek jest wykończony w kondygnacji I pietra, odwołujący ma zaspokojone niezbędne potrzeby mieszkaniowe. W chwili obecnej natomiast zasiłek celowy służyłby w istocie podwyższaniu standardu życiowego rodziny A. N., czego w żaden sposób nie da się pogodzić z założeniami pomocy społecznej.
Kolegium podkreśliło, że nie kwestionuje, że odwołujący w związku
z powodzią 2010r. poniósł określone straty w budynku mieszkalnym, które zarówno w nowej ocenie stanu technicznej budynku, jak też poprzednio w kosztorysie budowlanym, zostały oszacowane na kwotę 8. 850, 29 zł. Nie jest jednak zadaniem pomocy społecznej finansowanie wszystkich poniesionych przez stronę kosztów związanych obecnie z budową budynku o powierzchni użytkowej ok. 216 m2, piętrowego z poddaszem użytkowym, podczas gdy dotychczasowy stary budynek był budynkiem parterowym o powierzchni 43, 65m2. Podniosło, że stary budynek mieszkalny był wybudowany w latach międzywojennych XX wieku w technologii tradycyjnej murowanej, a jego obecny stan techniczny jest efektem braku należytego użytkowania oraz remontów bieżących. Powstałe uszkodzenia nie były spowodowane skutkami powodzi lub podtopienia z 2010r. Początek procesu rozwoju zagrzybienia określony został na okres kilkunastoletni od wystąpienia powodzi
w 1997r. Pomimo jednak zalania budynku w 1997r., nie prowadzono w nim prac remontowych, co doprowadziło do degradacji jego stanu technicznego. O złym stanie technicznym budynku świadczy też fakt, że jeszcze w 2002r. dokonano częściowej jego rozbiórki i wykonano fundamenty pod nowy budynek.
Kolegium wskazało, że nie neguje merytorycznej trafności zaskarżonej decyzji, a jedynie z uwagi na fakt, że przepisy ustawy o pomocy społecznej nie dają podstaw do orzekania o "oddaleniu wniosku", zreformowało samą osnowę rozstrzygnięcia poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i w to miejsce orzeczenie
o przyznaniu pomocy w postaci zasiłku celowego w wysokości 8. 850, 29 zł, a w pozostałej części o odmówieniu przyznania tego zasiłku. Natomiast określenie, iż przyznane świadczenie zostało zrealizowane, nie jest elementem rozstrzygnięcia, bowiem w tym zakresie organ I instancji nie rozstrzyga sprawy, a co za tym idzie kwestie te nie stanowią elementu sentencji decyzji, a winny zostać zamieszczone
w jej uzasadnieniu. Mają one bowiem charakter ściśle informacyjny.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze A. N. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego w całości zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie: art. 8 ust. 1 i 9 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 2 Konstytucji oraz art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, poprzez błędną ich wykładnię i zastosowanie co narusza wyrok T.K. z dnia 6 czerwca 2005r. sygn. akt K-18/05.
W uzasadnieniu wskazał, że decyzja SKO jest sprzeczna
z prawem, gdyż wiąże przyznaną pomoc z wysokością zasiłku przyznanego na remont budynku, który uznany został za nienadający się do użytkowania, co decyduje o bezprzedmiotowości takiej pomocy, oraz że pomoc w przyznanej wysokości nie jest uzasadniona realizacją nowego budynku. Nadto zarzucił, że organy nie wykonały nałożonych na nie przez wyrok WSA obowiązków.
W uzupełnieniu tej skargi pełnomocnik skarżącego dodatkowo powołał treść wyroków NSA z dnia 14 lipca 2011r. sygn. akt I OSK 570/11 i z dnia 1 lutego 2012r. sygn. akt I OSK 2176/11 i wskazał, że w przedmiotowej sprawie istnieją ustawowe przesłanki przyznania A. N. pomocy społecznej, gwarantującej wybudowanie domu dla jego wielodzietnej rodziny.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy zauważyć, że poprzednie decyzje dotyczące przyznania skarżącemu zasiłku celowego w związku z powodzią, która nastąpiła w maju 2010r. zostały uchylone przez WSA wyrokiem z dnia [...] sygn. akt [...]. W tej sytuacji, zgodnie z art. 153 z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U z 2012 poz. 1270) dalej p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Uchylając wcześniej wydane decyzje Sąd nakazał wyjaśnić wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy uznając, iż przeprowadzona ekspertyza budowlana nie jest spójna i logiczna, gdyż wynika z niej, że budynek zajmowany przez skarżącego jest zużyty w 85%, a jednocześnie stwierdzono, że koszt jego remontu wyniesie kwotę 8.850,29zł. Rozpoznając ponownie sprawę organy miały ponownie dokonać oceny skutków powodzi na podstawie nowej opinii biegłego, który ostatecznie określi m.in. wartość oraz celowość techniczną i finansową remontu budynku skarżącego, i na tej podstawie ocenić czy zachodzą przesłanki niezbędne do przyznania skarżącemu pomocy w zakresie wskazanym w jego wniosku tj. w kwocie 100.000 zł.
Stwierdzić należy, że wytyczne Sądu zostały wykonane przez organy prawidłowo. Celem ich wykonania została dokonana nowa ekspertyza budowlana, która w sposób pełny wskazała zarówno straty jakie skarżący poniósł
w wyniku powodzi z maja 2010r., jak również wyjaśniła kwestie dotyczące remontu budynku położonego w M. W wyniku powodzi z maja 2010r. w budynku zostały zalane posadzki betonowe oraz zawilgocone tynki wewnętrzne do wysokości około 50 cm, a łączna wartość szkód spowodowanych podtopieniem zamknęła się w kwocie 8.850,29 zł. Nadto z ekspertyzy wynikało, że dom skarżącego nie nadaje się ani do zamieszkania, ani do remontu lecz do odtworzenia poprzez rozbiórkę, a następnie jego całkowitą odbudowę, a koszt tych prac wyniósłby 107.600 zł. W ekspertyzie stwierdzono również, że bardzo zły stan techniczny budynku nie był skutkiem powodzi z maja 2010r., lecz wynikał z zużycia związanego z wiekiem i eksploatacją oraz brakiem remontów bieżących.
Zauważyć należy, że skarżący domaga się przyznania mu zasiłku celowego
w wysokości 100.000 zł w związku ze szkodami jakie poniósł w wyniku powodzi
z maja 2010r. Możliwość przyznania zasiłku celowego w związku z powodzią przewiduje art. 40 ust. 1-3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362, ze zmianami) dalej ustawy, zgodnie
z którym zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej, niezależnie od jej dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy warunkiem przyznania pomocy w związku z powstałą szkodą musi być niemożność przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości poszkodowanego. Nadto rodzaj, rozmiar i forma świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy).
Jak wynika z niekwestionowanych i znajdujących uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym ustaleń organu, powódź wyrządziła skarżącemu szkodę w wysokości 8.850,29 zł i w takiej kwocie uzyskał on zasiłek celowy. Co prawda przyznana kwota nie jest wystarczająca do odbudowy, czyli postawienia nowego domu, jednakże zauważyć należy, że tylko wówczas może być przyznana pomoc z pomocy społecznej, gdy stosownie do przywołanego wyżej art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej osoba ubiegająca się o jej przyznanie bądź rodzina nie jest w stanie pokonać trudnej sytuacji życiowej wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Podkreślenia również wymaga to, że decyzja o jakiej mowa w art. 40 ustawy o pomocy społecznej ma charakter uznaniowy co oznacza, że organ nie ma obowiązku przyznania pomocy w takiej wysokości, w jakiej żąda tego osoba, która poniosła szkodę na skutek klęski żywiołowej.
Z ustaleń organu, znajdujących potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, a w szczególności dokumentacji fotograficznej wynika, że skarżący obok zniszczonego parterowego budynku o powierzchni użytkowej 43,65m postawił nowy, trzykondygnacyjny (licząc jako jedną kondygnację użytkowe poddasze) budynek o powierzchni użytkowej około 216 metrów kwadratowych. Nawet jeśliby uwzględnić podniesiony na rozprawie przed sądem zarzut, że nowy dom mieszkalny ma tylko dwie kondygnacje ( a więc około 140 metrów kwadratowych powierzchni użytkowej - gdyż skarżący nie uznaje parteru za kondygnację, przewidując jego zalanie przy ewentualnej kolejnej powodzi), to i tak niewątpliwie nowo wzniesiony budynek jest kilkakrotnie większy od starego domu, w którym powódź wyrządziła szkody oszacowane na kwotę 8.850,29 zł. Okolicznością niekwestionowaną jest to, że na budowę nowego domu A. N. z innego źródła uzyskał pomoc w wysokości ponad 150 tysięcy złotych, a więc znacznie przekraczającą koszt odbudowy domu o takich wymiarach jak ten, który na skutek wieloletnich zaniedbań oraz powodzi z 2010r. nie nadaje się do użytkowania, a który został oszacowany na 94.750,09 zł. To, że przyznaną z Caritasu pomoc skarżący przeznaczył na budowę domu o wiele większego niż dotychczas zajmowany, przez co być może obecnie brakuje mu środków na wykończenie pozostałych kondygnacji w nowym budynku (jak wynika z pisma Caritas Diecezji K. budynek jest wykończony w kondygnacji I piętra, parter i poddasze są nie w pełni zakończone z uwagi na własne plany realizacyjne skarżącego), nie może skutkować uznaniem zaskarżonej decyzji za sprzeczną z prawem. Można zgodzić się ze skarżącym, że dla jego rodziny dotychczas zajmowany dom był zbyt mały. Nie może to jednak oznaczać, że w ramach pomocy społecznej udzielanej w formie zasiłku celowego na pokrycie strat związanych z konkretną powodzią, zachodzą podstawy do przyznania takiej sumy pieniężnej, która nie tylko pokryje straty związane z tą powodzią, ale dodatkowo i przede wszystkim pozwoli na istotną poprawę warunków mieszkaniowych w stosunku do tych, jakie rodzina miała przed powodzią.
W ocenie Sądu organy wykonały wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia [...], zaskarżona zaś decyzja nie narusza prawa materialnego. Przy jej wydawaniu nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w szczególności odpowiada ona wymogom art. 107 kpa, w związku z czym nie można jej zarzucić, że została wydana z naruszeniem swobody uznania. Podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów art. 8 ust. 1, art. 9 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 2 i 32 ust. 1 i 2 Konstytucji jest zupełnie nieuzasadniony, bowiem ani przepisy te nie miały w sprawie zastosowania ani też organ ich nie stosował.
Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.