II SA/Ke 239/20

II SA/Ke 239/20 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2020-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-02-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2405/20 - Wyrok NSA z 2020-10-20
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 138 par. 2, art. 145 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 48, art. 52, art. 5 ust. 1 pkt 9
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 3 par. 1, art. 145 par. 1, art. 134 par. 1, art. 64a, art. 64e, art. 151a par. 2.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 marca 2020 r. sprawy ze sprzeciwu B.G. i R.G. od decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 31 stycznia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. znak: [...] Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach (dalej jako "ŚWINB"), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwanej dalej "k.p.a.") uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej jako "PINB") z dnia 7 listopada 2019 r. znak: [...] odmawiającą - w wyniku wznowieniu postępowania - uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z dnia 3 kwietnia 2018 r. znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] i nakładającej na inwestorów [...] obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tego budynku.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że z powodu interwencji W.W. w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego istniejącego na ww. działce nr [...] na budynek mieszkalny, celem podjęcia stosownych działań w sprawie zbadania legalności budowy obiektu, po uzyskaniu ze Starostwa Powiatowego w K. przez organ pierwszej instancji zgłoszeń dokonanych przez inwestorów, przeprowadzono w dniu 25 marca 2015 r. oględziny na działce nr [...] dotyczące budowy budynku mieszkalnego, o których skutecznie zawiadomiony został W.W. Podczas tych oględzin ustalono, że został zrealizowany budynek mieszkalny usytuowany w odległości ok. 6,5 m od granicy z działką nr ewid.[...] należącą do W.W.
Pismem z dnia 26 marca 2015 r. PINB poinformował W.W, że ze względu na takie usytuowanie przedmiotowego budynku względem granicy z jego działką, zgodnie z art. 28 k.p.a., nie jest stroną w sprawie tego budynku i nie będzie informowany o jej wynikach.
Pismem z dnia 25 sierpnia 2015 r. PINB zawiadomił, że z urzędu zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...].
Postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy ww. budynku prowadzone było w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i zakończyło się decyzją PINB z dnia 3 kwietnia 2018 r., znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] i nakładającą na inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku. Decyzji tej W.W. nie otrzymał.
W toku tego postępowania do akt sprawy PINB załączył decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 20 marca 2017 r. znak: [...] ustalającą warunki zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej polegającej na legalizacji istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnwego wraz z instalacjami wewnętrznymi: c.o., wodociągową i elektryczną oraz budowie przyłącza kanalizacyji sanitarnej wraz z projektowanym zbiornikiem na nieczystości ciekłe i 1 miejsca parkingowego na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...].
W dniu 29 listopada 2018 r. organowi pierwszej instancji przedłożony został wniosek W.W. który na podstawie art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. wniósł o: "wznowienie postępowania w sprawie [...] w celu uchylenia ostatecznej decyzji o legalizacji samowoli budowlanej na działce nr [...] z uwagi na to, że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania".
Wznowienie postępowania zakończonego decyzją PINB z dnia 3 kwietnia 2018 r. nastąpiło na skutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 162/19 postanowienia ŚWINB z dnia 29 stycznia 2019 r. znak: [...] orzekającego o odmowie wznowienia postępowania z wniosku W.W. z dnia 28 listopada 2018 r., a także uchylenia poprzedzającego je postanowienia PINB z dnia 20 grudnia 2018 r. znak: [...] W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Sąd wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie, organ pierwszej instancji w pierwszej kolejności doprowadzi do ustalenia, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem ustawowego terminu, następnie zaś wyda stosowne rozstrzygnięcie z uwzględnieniem poczynionych uwag dotyczących tego, kto może być uznany za stronę postępowania.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w dniu 26 sierpnia 2019 r. W.W. złożył w organie pierwszej instancji pismo, do którego załączył zdjęcia przedstawiające budowę oczyszczalni ścieków na działce inwestorów z wygenerowaną elektronicznie oryginalną datą ich wykonania potwierdzającą dzień 30 października 2018 r. W dniu 5 września 2019 r. w PINB B.G. wyjaśniła, że roboty budowlane związane z wykonaniem przydomowej oczyszczalni ścieków zrealizowano w oparciu o projekt budowlany w dniu 30 października 2018 r. Strona oświadczyła, że instalacja przydomowej oczyszczalni ścieków, której eksploatacja nie wymaga zezwolenia zgłoszona została w dniu 19 grudnia 2018 r. w Gminie i przedłożyła to zgłoszenie wraz z załącznikami. Przeprowadzona przez PINB w dniu 16 września 2019 r. na ww. działce kontrola potwierdziła wykonanie przydomowej oczyszczalni ścieków, której element według wykonanego na mapie szkicu oddalony jest od ogrodzenia z działką W.W. o 17,65 m.
Postanowieniem z dnia 19 września 2019 r. znak: [...] organ pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 149 § 1 i § 2 oraz art. 150 § 1 k.p.a., wznowił więc z urzędu postępowanie zakończone ostateczną decyzją tego organu z dnia 3 kwietnia 2018 r.
W piśmie z dnia 7 października 2019 r. W.W. podniósł, że ww. oczyszczalnia nie może być użytkowana, gdyż nie jest zapewniony dostęp pojazdu asenizacyjnego w celu okresowego, przewidzianego przepisami i technologią opróżniania odstojnika osadów.
W dniu 18 października 2019 r. w siedzibie PINB W.W.
w obecności inwestorów podniósł, że obawia się uszkodzeń swojego budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr ewid. [...], w związku z szerokością drogi dojazdowej - gospodarczej, tj. działki nr ewid. [...], po której wozy asenizacyjne będą musiały jeździć celem obsługi przydomowej oczyszczalni ścieków. Wniósł, aby obsługa komunikacyjna nie odbywała się tą drogą, zaś tak jak dopuszcza alternatywna wersja wskazana w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 20 marca 2017 r. znak: [...]. Inwestorzy zadeklarowali, że obsługa komunikacyjna będzie odbywała się tak jak strona przeciwna wnosi, w tym celu ustanowią służebność przejazdu przez działkę nr ewid. [...]
PINB decyzją z dnia 7 listopada 2019 r. znak: [...] odmówił zatem uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z dnia 3 kwietnia 2018 r.
Podczas kontroli w dniu 20 grudnia 2019 r. na działkach nr ewid. [...] pracownicy organu pierwszej instancji wykonali zdjęcia i spisali oświadczenie inwestorów, że z drogi wewnętrznej (gospodarczej-gminnej), tj. z działki nr ewid. 699/1 nie korzystają w ogóle. Dojazd do ich działki nr ewid. [...] jest realizowany z drogi gminnej - działki nr ewid. 708 poprzez działkę nr ewid. [...]której współwłaścicielką jest B.G. W północnej części działki nr [...] znajduje się brama wraz z furtką umożliwiającą swobodną komunikację z ich działką nr ewid. [...].
Rozpoznając przedmiotową sprawę na skutek odwołania W.W. ŚWINB wskazał, że zgodnie z uzasadnieniem wyroku WSA w Kielcach z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 162/19 organ pierwszej instancji po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego prawidłowo ustalił, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem ustawowego terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Prawidłowo więc organ pierwszej instancji na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. postanowieniem w dnia 19 września 2019 r. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją tego organu z dnia 3 kwietnia 2019 r., a następnie przeprowadził postępowanie wyjaśniające, czy wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego, czyli postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, pochodzi od strony posiadającej interes prawny.
Następnie organ odwoławczy ustalił, że Burmistrz Miasta i Gminy w decyzji z dnia 20 marca 2017 r. znak: [...] wskazał, iż obsługa komunikacyjna działki nr ewid. [...] odbywać się będzie z drogi powiatowej 0427T poprzez drogę wewnętrzną będącą we władaniu Gminy na zasadach posiadania samoistnego oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...]lub z drogi powiatowej nr 0427T poprzez drogi wewnętrzne oznaczone w ewidencji gruntów nr [...] oraz poprzez działkę nr [...] po ustanowieniu stosownej służebności, bowiem dojazd do działki nr ewid. [...] nie spełnia wymogów wynikających z § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. szerokości nie mniejszej niż 5,0 m.
Organ odwoławczy podkreślił, że droga wewnętrzna nr [...] posiada szerokość od 3,0 do 4,8 m. Droga ta umożliwia dostęp do pól, ale również służy do obsługi komunikacyjnej wszystkich znajdujących się przy niej działek, w tym m.in. działki W.W. i inwestorów. Ponadto ŚWINB wskazał, że dostosowanie tej ogólnodostępnej drogi gminnej do przepisów, jakie obowiązują dla dróg publicznych leży tylko w gestii jej właściciela, czyli Gminy. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z oświadczeniem B.G. złożonym w dniu 20 grudnia 2019 r. właściciele działki nr ewid. 687 nigdy nie korzystali z drogi nr ewid. [...], bowiem ich bezpośredni dostęp do drogi publicznej - powiatowej 0427 odbywa się poprzez: drogę gminną nr ewid. [...], działkę nr ewid. [...]której B.G. jest współwłaścicielką oraz w poprzek działki nr ewid. [...]będącej drogą gminną. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że obsługa komunikacyjna działki nr ewid. [...] z wykluczeniem korzystania przez jej właścicieli z dojazdu przez działkę nr ewid. [...], zaznaczona na projekcie zagospodarowania terenu, będzie realizowana zgodnie z deklaracją B.G. do czasu, kiedy działka nr ewid. [...] będzie jej współwłasnością i do kiedy nie zmieni się stan prawny działki nr ewid. [...]np. w przypadku jej sprzedaży. Aby zatem obsługa komunikacyjna działki nr ewid. [...]tak zadeklarowana i realizowana przez właścicieli tej działki była zgodna z decyzją Burmistrza z dnia 20 marca 2017 r., tj. zapewniona tylko z drogi powiatowej nr [...] poprzez drogi wewnętrzne oznaczone w ewidencji gruntów nr [...]oraz poprzez działkę nr [...] konieczne jest ustanowienie stosownej służebności dla tej działki do obsługi działki nr [...]. Nieustanowienie takiej służebności sprawia, że wątpliwym jest zatwierdzenie projektu budowlanego przez PINB. Zdaniem organu odwoławczego, niewątpliwie istnieje potencjalna możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomość sąsiednią.
ŚWINB stwierdził, że, pomimo iż budynek mieszkalny swym usytuowaniem nie ogranicza w żaden sposób zabudowy obecnej i przyszłej działki sąsiedniej nr 695, to ze względu na takie jedynie czasowe zapewnienie obsługi komunikacyjnej działki nr 687 należy uznać, że działka nr [...] oddziaływuje na działkę nr [...] W.W. z uwag na obawę zmiany istniejącej obecnie sytuacji prawnej działek nr [...] i nr [...] oraz możliwości korzystania z działki nr [...]jako jedynego dojazdu do działki [...], ma interes prawny w tej sprawie i są podstawy do uznania go za stronę w sprawie, a zatem zachodzi przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Organ odwoławczy, powołując się na art. 151 § 1, art. 150, art. 149 § 2 oraz art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a., wskazał, że skoro ze względu na obecnie zadeklarowaną obsługę komunikacyjną działki nr[...]i związane z tym wątpliwości co do poprawności zatwierdzonego projektu budowlanego występują podstawy do uznania W.W. za stronę w sprawie, to decyzja PINB z dnia 7 listopada 2019 r. nie jest zgodna z prawem. Zatem na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ŚWINB uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, celem wyjaśnienia kwestii prawidłowego dojazdu do działki inwestora.
Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję organu odwoławczego wnieśli B.G. i R.G., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie:
1) art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie przez organ, że w sprawie konieczne jest ustanowienie stosownej służebności dla działki nr [...] do obsługi działki nr [...] podczas gdy:
- działka skarżących przylega bezpośrednio do drogi wewnętrznej nr [...], w wyniku czego za wystarczające do przyjęcia, że działka ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej;
- ustawodawca nie stawia wymagań co do rodzaju dostępu do drogi publicznej, a zatem nie ma przeszkód, by dojazd był realizowany alternatywnie również przez działkę nr [...] bez konieczności obciążania jej stosowną służebnością;
2) § 14 ust 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich błędne zastosowanie w przedmiotowej sprawie, w sytuacji gdy droga wewnętrzna oznaczona nr [...] nie jest drogą publiczną, zatem nie mają do niej zastosowania przepisy ww. rozporządzenia;
3) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona, podczas gdy organ w sposób całkowicie dowolny, jednostronny i nierzetelny ocenił materiał dowodowy, wskutek czego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji;
4) art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, podczas gdy uzasadnienie zaskarżonej decyzji w żadnej mierze nie spełnia wymogów ustawodawcy.
W uzasadnieniu skargi jej autorzy podnieśli, że skoro mają możliwość realizowania dojazdu przez działkę nr [...]oraz alternatywnie przez działkę nr [...], to brak jest podstaw do żądania od nich, aby ustanowili stosowną służebność dla działki nr [...]do obsługi działki nr [...]. Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem organu, że nieustanowienie takiej służebności sprawia, iż wątpliwym jest zatwierdzenie projektu budowlanego przez organ pierwszej instancji. Żądanie organu stawia w uprzywilejowanej pozycji właściciela działki nr [...], który swobodnie i bez żadnych ograniczeń korzysta z przejazdu realizowanego przez działkę nr [...], podczas gdy skarżącym organ niejako nakazuje obciążenie odpowiednią słusznością działki o nr [...] mimo, że ustawodawca nie stawia takich wymagań oraz mimo iż skarżący mają również możliwość realizowania dojazdu do swojej działki przez drogę wewnętrzną usytuowaną na działce nr [...]. Dojazd realizowany przez działkę nr 699/1 nie ogranicza w żaden sposób zabudowy obecnej i przyszłej działki nr[...]i stanowi stałe zapewnienie obsługi komunikacyjnej działki nr[...], a zatem nie można uznać, że działka nr 687 oddziaływuje na działkę nr [...].
W ocenie skarżących, organ nie może wymagać od właścicieli działki nr[...], aby ustanowiali służebność na działce nr [...]skoro dojazd może być swobodnie realizowany z działki nr [...] w takich samych granicach, w jakich z przejazdu korzysta właściciel działki nr [...] Na marginesie wskazali, że na dzień złożenia sprzeciwu stan prawny działki jest skomplikowany, gdyż B.G. jest współwłaścicielką działki nr[...] jedynie w 1/16 jej części. Jedna z sióstr skarżącej, będąca również współwłaścicielem działki, zmarła. Jej spadkobiercy odrzucili spadek. Ewentualne postępowanie dotyczące ustanowienia odpowiedniej służebności byłoby długotrwałe.
Skarżący podnieśli, że jeżeli przejazd urządzeń sanitarnych obsługujących ich działkę przez działkę nr [...]byłby utrudniony lub niemożliwy, to nie ma żadnych przeszkód, aby przejazd odbywał się również przez działkę nr [...] - jednakże bez konieczności ustanawiania jakiejkolwiek służebności. Co za tym idzie błędne jest przyjęcie przez organ, że ze względu na jedynie czasowe zapewnienie obsługi komunikacyjnej działki nr [...]należałoby uznać, że działka nr [...] oddziaływuje na działkę nr [...].
Nadto skarżący zarzucili, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest dotknięte licznymi błędami i brakami.
W odpowiedzi na sprzeciw Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisku wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Sprzeciw B.G.i R.G. nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Stosownie do art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.), przy czym rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 64e p.p.s.a.).
Jak wyżej podniesiono, kontrola zgodności z prawem decyzji wydanej przez organ drugiej instancji, od której wywiedziono sprzeciw, sprowadza się do oceny, czy w sprawie zaistniały przesłanki wydania decyzji przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Na wstępie zauważyć trzeba, że w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w tej sprawie zostało wydane przez Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach postanowienie z dnia 29 stycznia 2019 r., zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, którym ŚWINB uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20 grudnia 2018r., znak: [...] odmawiające wznowienia postępowania i odmówił wznowienia postępowania z wniosku W. W. z dnia 28 listopada 2018r. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 3 kwietnia 2018r., znak: [...]zatwierdzającą projekt budowlany budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości[...], i nakładającą na B. i R.G. obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku. Prawomocnym wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2019 r. w sprawie II SA/Ke 162/19 Sąd uchylił ww. postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji.
Stosownie do art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd podniósł, że postępowanie, którego wznowienia domaga się skarżący, było postępowaniem legalizacyjnym prowadzonym w trybie przepisów art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej jako "p.b.". Postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej dotyczy obowiązku prawnego podmiotów, wobec których organ nadzoru budowlanego może orzec nakaz likwidacji samowoli budowlanej: czy to w postępowaniu legalizacyjnym, czy w postępowaniu naprawczym. Krąg tych podmiotów wymienia art. 52 p.b. Sąd wyjaśnił, że materialnoprawny udział w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej mają też co do zasady właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji jako osoby trzecie, których interesy są chronione z mocy art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. Podobnie jak w sprawach o pozwolenie na budowę, tak też w postępowaniach naprawczych i legalizacyjnych ustalenie kręgu stron musi być poprzedzone wyznaczeniem zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości położone w sąsiedztwie w aspekcie przepisów odrębnych, do których zalicza się regulacje m.in. aktów wykonawczych do Prawa budowlanego, prawa zagospodarowania przestrzennego, ochrony przyrody i środowiska, prawa wodnego, prawa cywilnego. Ustalenie przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę (czy w postępowaniu legalizacyjnym) zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale także takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeżeli z projektu wynika, że spełniono wszystkie wymagania aktualnie wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych.
Sąd zarzucił, że organ w sposób nieuprawniony ograniczył zakres badania interesu prawnego w sprawach takich jak będąca przedmiotem rozpoznania. Uwzględnił bowiem wyłącznie jeden element, tj. odległość legalizowanego budynku od granicy i związany z tym ewentualny wpływ na zabudowę nieruchomości sąsiedniej. W przypadku powołania przez wnoszącego podanie o wznowienie jako podstawy wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., o możliwości odmowy wznowienia postępowania z powodu braku przymiotu strony decyduje to, czy brak ten ma charakter jasny i oczywisty, niewymagający prowadzenia postępowania wyjaśniającego, tj. gdy z samego podania o wznowienie wynika w oczywisty i niebudzący wątpliwości sposób, że wnoszący to podanie nie jest stroną. Sąd ocenił w sprawie II SA/Ke 162/19, że odmowa wznowienia postępowania oparta na twierdzeniu, że oczywistym jest, iż skarżącemu nie przysługiwał status strony, była nieuprawniona. Dlatego nie przesądzając tego, czy istotnie skarżący powinien być uznany za stronę, Sąd stanął na stanowisku, że badanie tej okoliczności w tym konkretnym przypadku winno mieć miejsce po wznowieniu postępowania.
Za co najmniej przedwczesne uznał również Sąd twierdzenie organu, że niemożliwym było ustalenie zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Skarżący we wniosku uprawdopodobnił bowiem, w jakiej dacie powziął informację o decyzji (która – co bezsporne – nie została mu doręczona). Co więcej, gdyby uznać datę 30 października 2018 r. za zgodną z rzeczywistością, wówczas wniosek należałoby uznać za złożony w terminie. Sąd wyjaśnił, że na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wskazania podstaw wznowienia i udowodnienia, kiedy konkretnie dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, czy też wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Co jednak nie zwalnia organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności, a następnie weryfikacji twierdzeń strony i przedłożonych przez nią dowodów oraz rzeczowego przedstawienia swojego stanowiska, w oparciu o cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Obowiązek badania, czy wniosek o wznowienie postępowania wpłynął w terminie, spoczywa zatem na organach obu instancji. Jeśli zatem organ powziął wątpliwość, czy zdjęcia przedłożone przez wnioskodawcę zostały wykonane w określonej dacie, winien zweryfikować jego twierdzenie co do tego, kiedy istotnie rozpoczęto roboty wskazywane przez skarżącego – czy to (na przykład) na podstawie danych z dziennika budowy, czy oświadczenia inwestora.
Oceniając więc motywy aktualnie zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach należy uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w ww. wyroku WSA w Kielcach. Taki kierunek rozważań prowadzi do wniosku, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji nie wywiązał się z wytycznych Sądu wyrażonych w uzasadnieniu ww. wyroku.
Niewątpliwie zasadnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji ustalił, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez W.W. z zachowaniem ustawowego terminu tj. zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. W dniu 26 sierpnia 2019 r. bezpośrednio w siedzibie tego organu złożone zostało pismo W.W., do którego załączone zostały zdjęcia przedstawiające budowę oczyszczalni ścieków na działce skarżących z wygenerowaną elektronicznie oryginalną datą ich wykonania potwierdzającą dzień 30 października 2018 r. W dniu 5 września 2019 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. przybyła i B.G., która wyjaśniła, że roboty budowlane związane z wykonaniem przydomowej oczyszczalni ścieków zrealizowane w oparciu o projekt budowlany wykonane były w dniu 30 października 2018 r. Oświadczyła również, że instalacja przydomowej oczyszczalni ścieków, której eksploatacja nie wymaga zezwolenia, zgłoszona została w dniu 19 grudnia 2018 r. w Urzędzie Miasta i Gminy w K., na dowód czego strona przedłożyła zgłoszenie wraz z załącznikami. Nadto przeprowadzona przez pracowników PINB w K. w dniu 16 września 2019 r. na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...] kontrola potwierdziła wykonanie przydomowej oczyszczalni ścieków. Prawidłowo więc Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., zgodnie z ww. wytycznymi Sądu, wydał postanowienie wznawiające z urzędu postępowanie zakończone ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 3 kwietnia 2019 r. znak: [...]
Następnie organ pierwszej instancji zobowiązany był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie, czy wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego wydaną w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 48 p.b. pochodzi od strony posiadającej interes prawny. W tym zakresie w sprawie organ ten ustalił, że projekt budowlany przedłożony przez inwestorów jest zgodny z warunkami decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia 20 marca 2017r. znak: [...] ustalającej warunki zabudowy oraz że zarowno budynek jak i przydomowa oczyszczalnia ścieków nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych.
W decyzji z dnia 7 listopada 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K.nie przedstawił, a więc nie rozważył, kwestii związanej z dostępem działki inwestorów do drogi publicznej, stwierdzając, że usytuowanie budynku oraz przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr [...]nie ograniczają w żaden sposób przyszłej zabudowy działki nr [...] ani sposobu korzystania z tej działki, a zatem nie powoduje to naruszenia uzasadnionych interesów prawnych właścicieli tej działki. Obszar oddziaływania obiektu zamyka się w granicach działki inwestorów. To powoduje, że W.W. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 3 kwietnia 2018 r., nie występuje bowiem po jego stronie interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. i art. 140 k.c. Dlatego też zdaniem organu pierwszej instancji organ ten nie miał prawa oceniać merytorycznych zarzutów do decyzji ostatecznej, a jedynie ocenić czy podmiot wnoszący o wznowienie postępowania w trybie art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. ma przymiot strony. Organ ten nie wziął więc pod uwagę zarzutów odnoszących się do postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę, nie zajął się zastrzeżeniami w zakresie użytkowania przydomowej oczyszczalni ścieków w ramach inwestycji na działce nr [...]
Droga wewnętrzna nr [...] jak ustalono na podstawie planu zagospodarowaniu działki, posiada szerokość od 3,0 do 4,8 m. Droga ta umożliwia dostęp do pól, ale również służy do obsługi komunikacyjnej wszystkich znajdujących się przy niej działek, w tym między innymi działki skarżącego i działki [...] W.W. zgłosił obawy o uszkodzenie jego budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr ewid. [...] w związku z szerokością drogi dojazdowej urządzonej na działce nr ewid. [...]po której wozy asenizacyjne będą musiały jeździć celem obsługi przydomowej oczyszczalni ścieków. Ponieważ nie było w sprawie kwestionowane to, że na datę wydania zaskarżonej sprzeciwem decyzji przez Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach, a wcześniej na datę rozstrzygania sprawy przez PINB, nie została ustanowiona formalnie na rzecz żadnego z właścicieli działki nr [...] służebność gruntowa przejazdu przez działkę nr [...], organ odwoławczy wyjaśnił, że dostęp działki nr [...] do drogi publicznej na obecnych zasadach będzie możliwy do momentu, kiedy działka nr ewid. [...] będzie współwłasnością B. G. i do kiedy nie zmieni się stan prawny działki [...], np. w przypadku jej sprzedaży. Ze względu na jedynie czasowe zapewnienie obsługi komunikacyjnej działki nr [...] (tj. przez działkę drogę gminną nr ewid. [...] i działkę nr ewid. [...], której B.G. jest współwłaścicielką), organ odwoławczy uznał, że działka nr [...]oddziaływuje na działkę nr [...]. Skutiem tego, jak wskazał ŚWINB, z uwagi na możliwość zmiany istniejącej obecnie sytuacji prawnej działek [...] i [...] oraz możliwości korzystania z działki nr [...]jako jedynego dojazdu do działki [...] W.W. ma interes prawny w tej sprawie i są podstawy do uznania go za stronę w sprawie, a zatem zachodzi przesłanka określona w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a.
Rację ma organ drugiej instancji, że kwestia związana z dostępem działki nr [...] do drogi publicznej miała istotne znaczenie dla oceny, czy W.W. powinien zostać uznany w sprawie za stronę postępowania. Jak bowiem wskazał Sąd w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie sygn. akt II SA/Ke 162/19, niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, czy też od stwierdzenia bezprawnego naruszenia ich interesu prawnego. Sama potencjalna możliwość spowodowania oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Ów element potencjalności w ustalaniu statusu strony postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę decyduje o tym, że ograniczenie, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, dotyczy również przyszłej zabudowy, a nie tylko zabudowy istniejącej. Kwestia wzajemnego oddziaływania jednej nieruchomości na drugą nie może ponadto sprowadzać się tylko do oceny zachowania warunków technicznych. O ile bowiem, jak wskazał Sąd, istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu czy zagospodarowanie terenu otaczającego działkę inwestora, podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki, położonej na tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu, jest stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Sąd zarzucił w tamtej sprawie, że organ pierwszej instancji w sposób nieuprawniony ograniczył zakres badania interesu prawnego, gdyż uwzględnił wyłącznie jeden element, tj. odległość legalizowanego budynku od granicy i związany z tym ewentualny wpływ na zabudowę nieruchomości sąsiedniej.
Wobec powyższego słusznie u podstaw oceny dokonanej przez organ odwoławczy co do zgodności z prawem decyzji organu pierwszej instancji legła kwestia związana z dostępem działki nr [...] do drogi publicznej. Organ pierwszej instancji, wydając rozstrzygnięcie i dokonując ustaleń faktycznych w sprawie, ponownie pominął bowiem kwestie związane z oddziaływaniem na nieruchomości sąsiednie przedmiotowej inwestycji ze względu na zaprojektowany dostęp do drogi publicznej. Organ ten, z jednej strony, zaaprobował w zakresie dostępu do drogi publicznej rozwiązanie przyjęte w projekcie budowlanym - zatwierdzonym decyzją z dnia 3 kwietnia 2018 r. i stanowiącym załącznik do tej decyzji - zgodnie z którym inwestorzy w ramach stanu zagospodarowania terenu zaprojektowali obługę poprzez drogę wewnętrzną na działce nr ewid. [...] z drogi powiatowej 0427T (k. 3 i 5 projektu budowlanego), z drugiej strony, pominął okoliczność, że W.W. właśnie z uwagi na niezapewnienie - jego zdaniem - zgodnego z przepisami dostępu do drogi publicznej w decyzji z dnia 3 kwietnia 2018 r. uzasadniał swój interes prawny i konieczność uznania go za stronę postępowania. Słusznie więc organ odwoławczy dostrzegł, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem prawa, skoro organ pierwszej instancji pominął w swoich rozważaniach kluczową kwestię związaną z dostępnością inwestycji do drogi publicznej. Dla rozstrzygnięcia sprawy kwestia ta miała kluczowe znaczenie. Wadliwość procedowania organu pierwszej instancji w analizowanym zakresie spowodowała naruszenie prawa w stopniu, który stał się uzasadnioną podstawą wydania przez ŚWINB decyzji kasacyjnej.
Zwrócić należy uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia 20 marca 2017 r. w kwestii dostępu do drogi publicznej wskazała na możliwe alternatywne rozwiązanie bądź z drogi powiatowej [...] przez drogę wewnętrzną bedącą we władaniu Gminy na zasadach posiadania samoistnego oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...]lub z drogi powiatowej nr [...] przez drogi wewnętrzne oznaczone w ewidencji grutnów nr [...]i [...] poprzez działkę nr[...]- po ustanowieniu stosownej służebności. Organ, ustalając warunki zabudowy, wskazał, że droga na działce nr 699/1 stanowi dojazd do pól i nie jest przewidziana do odsnieżania w ramach zimowego utrzymania dróg oraz uwzględniona w planach rozwoju sieci drogowej. Dojazd do działki nr [...] nie spełnia wymogów wynikających z § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm., dalej jako “rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r.") tj. szerokości nie mniejszej niż 5 m. Obsługa komunikacyjna może być dopuszczona pod warunkiem uzyskania zgody na odstępstwo od ww. przepisów bądź ustanowienie służebności dojazdu po terenie do niego przyległym w niezbędnym zakresie.
Z kolei, w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] z dnia 3 kwietnia 2018 r., której uchylenia odmówił PINB, organ ten wskazał, że droga wewnętrzna oznaczona jako działka nr [...] stanowiąca dojazd w rozumieniu przepisów § 14 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. łączący działkę nr [...] z drogą publiczną nie spełnia wymogów w rozporządzeniu tym zawartym, nadto B.G. i R.G. są świadomi faktu, że droga wewnętrzna nie spełnia warunków określonych w przepisach, dlatego przedstawili alternatywne rozwiązanie dojazdu do zrealizowanej nielegalnie inwestycji; w przedłożonej dokumentacji projektowej nie przewiduje się dojazdu do działki nr [...] w [...] przez działki przylegające do drogi gospodarczej oznaczonej nr [...] i droga ta nie jest zaliczona do dróg publicznych; obowiązujące przepisy prawa nie formułują regulacji umożlwiającej techniczno-budowlaną ocenę dróg niebędących drogami publicznymi. W tej samej decyzji organ nadzoru budowlanego stwierdza, że na wysokości działek nr [...]i nr [...] szerokość drogi wynosi 3,0 m – 3,5 m, zatem zachowana jest wymagana minimalna szerokość jezdni wynikająca z § 14 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.
Równocześnie w toku postępowania skarżący oświadczyli, iż chcą ustanowić służebność przejazdu przez działkę nr[...], by w ten sposób umożliwić dostęp ich nieruchomości do drogi publicznej.
W kontekście podniesionych okoliczności przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji pominął jednak kwestię istnienia interesu prawnego po stronie W.W. ze względu na możłiwy wpływ inwestycji zrealizowanej na nieruchomość skarżących na nieruchomość stanowiącą działkę nr [...], akceptując jednocześnie przewidziany decyzją z dnia 3 kwietnia 2018 r. dostęp działki skarżących do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną urządzoną na działce nr [...] Organ pierwszej instancji wydał więc rozstrzygnięcie z naruszeniem art. 152 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., skoro nie uczynił przedmiotem przeprowadzonego postępowania ustaleń związanych z oddziaływaniem inwestycji na nieruchomość sąsiednią - działkę nr [...] z punktu widzenia zaprojektowanego dostępu do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną urządzoną na działce nr [...].
Odpowiadając na zarzuty sprzeciwu wskazać trzeba, że z § 14 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. nie wynika, że przepisy te nie znajdują zastosowania do drogi wewnętrznej oznaczonej jako 699/1, która nie jest droga publiczną. Oznaczałoby to, że § 14 tego rozporządzenia dotyczy wyłącznie wymaganej szerokości dróg publicznych. Stosownie do ustępu 1 § 14 rozporządzenia, do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. Dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem, że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów (§ 14 ust. 2 ww. rozporządzenia). Do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m
(§ 14 ust. 3 tego rozporządzenia). Przywołane przepisy dotyczą wymaganej szerokości dojść, dojazdów, ciągów pieszo-jezdnych, które nie tylko są drogami publicznymi. Takiego ograniczenia nie przewidują.
Obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). Dostęp do drogi publicznej zdefiniowany został w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej jako "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym"), gdzie w art. 2 pkt 14 tej ustawy "dostęp do drogi publicznej" definiuje się jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z powyższych przepisów wynika, że dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Dostęp do drogi publicznej musi zostać wykazany przez inwestora w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2007 r., II OSK 239/2006, dost. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. z 2020 r. poz. 470 ze zm.), drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Natomiast w myśl art. 8 ust. 1 tej ustawy, drogami wewnętrznymi są drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. Ustawa o drogach publicznych definiuje pojęcie "drogi" jako budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Stosownie zaś do § 15 ust. 1 rozporządzenia, szerokość, promienie łuków dojazdów, nachylenie podłużne i poprzeczne oraz nośność nawierzchni należy dostosować do wymiarów gabarytowych, ciężaru całkowitego i warunków ruchu pojazdów, których dojazd do działki budowlanej i budynku jest konieczny ze względu na ich przeznaczenie, zgodnie z warunkami określonymi w przepisach odrębnych. Dojścia służące równocześnie do ruchu pojazdów gospodarczych i uprzywilejowanych o masie całkowitej do 2,5 tony powinny mieć nawierzchnię o nośności co najmniej dostosowanej do masy tych pojazdów (§ 15 ust. 2 rozporządzenia).
Wobec braku dokonania przez organ pierwszej instancji wnikliwej analizy, czy dostęp do drogi publicznej przedmiotowej inwestycji odpowiada przepisom prawa (w szczególności tym przywołanym wyżej) w kontekście możliwości oddziaływania tej inwestycji na nieruchomości sąsiednie (działkę nr [...]) zasadnym było wyeliminowanie decyzji tego organu w postępowaniu odwoławczym.
Odnosząc się zarzutów sprzeciwu naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. czy art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, trzeba wskazać, że ocena, czy droga urządzona na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] spełnia wymagania przewidziane przepisami prawa, a zatem, czy inwestorzy zapewnili faktyczny i prawny dostęp do drogi publicznej dla legalizowanej inwestycji była na etapie rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy przedwczesna. Rację ma organ odwoławczy, że dostęp do drogi publicznej przez działkę nr [...] wobec nieustanowienia na tej nieruchomości służebności drogowej jest rozwiązaniem tymczasowym i nie spełnia wymogu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., a zadaniem organu pierwszej instancji powinno być wyjaśnienie kwestii dojazdu do działki inwestora dla ustalenia kręgu stron postępowania.
Nie mogły odnieść zmierzonego skutku zarzuty sprzeciwu związane z legalnością dostępu do drogi publicznej nieruchomości należącej do W.W., czy innych nieruchomości sąsiednich, skoro przedmiotem oceny w tej sprawie jest wyłącznie kwestia związana z inwestycją zrealizowaną na działce nr [...].
Z tych przyczyn sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie i na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. podlegał oddaleniu.