II SA/Wr 2652/03

II SA/Wr 2652/03 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2006-02-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-12-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Naumowicz /sprawozdawca/
Ewa Janowska
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II OZ 890/05 - Postanowienie NSA z 2005-10-25
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Janowska Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz – spr. Protokolant: sekretarz sądowy Dorota Rak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2006 r. sprawy ze skargi M. i A. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących M. i A. N. solidarnie kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] nr [...], Starosta [...], powołując się na przepis art. 71 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), rozpoznał pozytywnie wniosek złożony przez J. K. w dniu 23 lipca 2003 r. i udzielił inwestorowi pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na chlewnię w R., ul. [...].
Od decyzji tej odwołanie wnieśli M. i A. N., zarzucając niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podnosząc, że wymaga on zachowania strefy ochronnej wynoszącej 80 metrów od zabudowy mieszkalnej. Poza tym zarzucili, że w związku z modernizacją pominięto wymóg dostosowania istniejących obiektów gnojownika i zbiornika na gnojowicę do obowiązującego prawa oraz podnieśli, iż w toku postępowania o pozwolenie na budowę budynku gospodarczego, na co wyrazili zgodę, inwestor składał zapewnienia, że nie będzie on pełnić funkcji budynku hodowlanego. Na dowód tych twierdzeń dołączyli kopię pisma J. K. z dnia 26 kwietnia 2001 r., dotyczącego zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego. Stwierdzili ponadto, że wydana decyzja w związku z tym narusza ich interes jako osób trzecich oraz powoduje wątpliwość, czy nie stanowi przykładu ominięcia prawa.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podając, że zmiana sposobu użytkowania polega na przystosowaniu do hodowli trzody chlewnej o obsadzie ok. 30 sztuk tuczników i w tym celu w pomieszczeniu gospodarczym zamontowane zostaną poidła smoczkowe, karmniki, wentylacja oraz kratki i rurki ściekowe do odprowadzania gnojówki do przylegającego zbiornika. Poza tym stwierdził, że w wyniku sprawdzenia zgodności projektu z planem zagospodarowania przestrzennego w oparciu o art. 35 ust. 1 ustawy prawo budowlane zamierzona zmiana sposobu użytkowania, która nie prowadzi do powstania gospodarstwa specjalistycznego czy fermy hodowlanej, nie jest sprzeczna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia 31 stycznia 1991 r., przy istnieniu uchwał Rady Gminy [...]: Nr [...] z dnia 29 kwietnia 1996 w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]" oraz Nr [...] z dnia 4 września 2002 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], [...] i [...]. Wskazał, że działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem A, który jest terenem istniejącej adoptowanej zabudowy zagrodowej z możliwością wprowadzenia gospodarstw specjalistycznych z zastrzeżeniem lokalizacji małych ferm hodowlanych do 100 DJP pod warunkiem zachowania minimum 80m strefy ochronnej od zabudowy mieszkaniowej. Powołał się również na postanowienia organów Inspekcji Sanitarnej, pozytywnie opiniujące przedłożony projekt budowlany. Stwierdził kompletność tego projektu oraz sporządzenie go przez uprawnioną osobę. W konkluzji podkreślił spełnienie przez inwestora wymagań wynikających z art. 71 ust. 1 oraz art. 32 i 35 ustawy Prawo budowlane. Ponadto wskazał, że zbiorniki na gnojówkę i do gromadzenia gnojowicy są obiektami wybudowanymi i eksploatowanymi przed wybudowaniem budynku gospodarczego, a zamierzona zmiana jego przeznaczenia nie obejmuje zmian w rozwiązaniach technicznych i lokalizacji tych obiektów.
W skardze na powyższą decyzję M. i A. N. wnieśli o uchylenie decyzji wydanych przez organy obydwu instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz wstrzymanie wykonania decyzji, podnosząc, że naruszona została zasada lokalizacji budynku inwentarskiego, który znajduje się przy granicy posesji oraz w odległości około 6,5 m. od okien ich mieszkania. Ponownie podnieśli wskazywane już w odwołaniu zarzuty dotyczące oświadczenia J. K. co do deklarowanego sposobu wykorzystania spornego budynku na etapie pozwolenia na jego budowę, na który wyrazili zgodę, a także pominięcie przez organy obydwu instancji konieczności zachowania odległości budynków inwentarskich od istniejącej zabudowy oraz zachowania warunków technicznych dla tych budynków. Zakwestionowali także stan prawny gnojownika i zbiornika na gnojowicę, podając, że powstały one w latach 1980-1990 i nie są dotychczas zalegalizowane, jak również że budynek gospodarczy jest wybudowany niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podając, że na sformułowane w niej zarzuty, dotyczące niezachowania strefy projektowanej chlewni od zabudowy mieszkaniowej, udzielił wyczerpującej odpowiedzi w uzasadnieniu decyzji. Poza tym wskazał na brak podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
W związku z reorganizacją Naczelnego Sądu Administracyjnego akta sprawy zostały za pismem z dnia 31 grudnia 2003 r. przekazane według właściwości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który postanowieniem z dnia 24 maja 2005 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.
Zażalenie na powyższe postanowienie, wniesione przez J. K., zostało odrzucone postanowieniem tego Sądu z dnia 18 lipca 2005 r., a następnie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 25 października 2005 r., sygn. akt II OZ 890/05, oddalił zażalenia J. K. na postanowienie z dnia 18 lipca 2005 r.
Na rozprawie w dniu 21 lutego 2006 r. został przez skarżących przedłożony protokół z oględzin przeprowadzonych przez pracowników Starostwa Powiatowego w K. w dniu 4 listopada 2002 r. w związku ze zgłoszeniem budynku gospodarczego do użytkowania oraz dokumentacja fotograficzna i graficzna. Poza tym skarżący, podtrzymując argumenty skargi, stwierdzili, że wybudowany został budynek większy od projektowanego, podnosząc, iż początku inwestor budował chlewnię, a nie budynek gospodarczy, o czym świadczy wybudowanie już wcześniej betonowych koryt.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W pierwszej kolejności zwrócić trzeba uwagę, iż z dniem 1 stycznia 2004 r. w związku ze zmianą struktury sądownictwa administracyjnego sądownictwo administracyjne stało się dwuinstancyjne, przy czym w pierwszej instancji sprawy rozpoznają wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawa niniejsza, w której skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Następnie należy podkreślić, że zgodnie z przepisem art. 1 § 2 powołanej ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.
Sprawując taką kontrolę legalności, zgodnie z art. 134 § 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto stosownie do art. 135 tej ustawy sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
W myśl art. 145 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji w całości lub w części następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Oceniając pod tym kątem zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, Sąd uznał, że decyzje te są obarczone wadami skutkującymi ich wyeliminowanie z porządku prawnego. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek częściowo z innych względów niż w niej podnoszone.
Materalnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej stanowiły przepisy ustawy przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), zwanej dalej ustawą Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, ustalonym od dnia 11 lipca 2003 r. ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), do którego odnosić się będą dalsze rozważania Sądu. Natomiast procedurę w zakresie wydania tych decyzji określają przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a.
Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego poprzez przeznaczenie go do innego rodzaju użytkowania, wymaga uzyskania stosownego pozwolenia organu architektoniczno-budowlanego, przy odpowiednim zastosowaniu art. 32 ustawy Prawo budowlane. Pozwolenie takie może być zatem wydane wówczas, gdy zostały spełnione warunki określone wprost w ostatnio powołanym przepisie, który zawiera m.in. wymóg przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko oraz uzyskania przez inwestora pozwoleń, uzgodnień i opinii innych organów wymaganych przepisami szczególnymi (ust. 1), a także wymóg złożenia wniosku w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (ust. 4). Pozwolenia nie wydaje się w razie rozpoczęcia robot budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ustawy (ust. 4a). Poza tym regulacja polegająca na odpowiednim zastosowaniu przepisu art. 32 ustawy Prawo budowlane obliguje do stosowania przepisu art. 35 tej ustawy, normującego tryb postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i przewidującego obowiązek sprawdzenia zgodności planu zagospodarowania działki lub terenu z planem zagospodarowania przestrzennego (ust. 1), a także kompletności projektu budowlanego (ust. 2).
Rozpoznając przedmiotową sprawę należy na wstępie poczynić uwagę, że organy administracji architektoniczno-budowlanej, do których kompetencji należą sprawy z zakresu zmiany sposobu użytkowania, powinny mieć na względzie przede wszystkim wynikającą z art. 61 ustawy Prawo budowlane zasadę użytkowania obiektów budowlanych zgodnie z przeznaczeniem. Oznacza to użytkowanie obiektu w sposób określony w pozwoleniu na budowę i w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Z omawianej zasady można wyprowadzić wniosek, że warunkiem sine qua non prowadzenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania konkretnego obiektu budowlanego jest ustalenie stanu obiektu budowlanego, którego dotyczy zmiana, a w szczególności ustalenia co do zakończenia procesu budowlanego tego obiektu oraz istniejącego sposobu jego użytkowania. Jeśli proces budowlany nie został zakończony i inwestor nie przystąpił legalnie do użytkowania obiektu w sposób zgodny z pozwoleniem na budowę, to wszelkie zmiany, zarówno projektowane, jak i już dokonane - jeśli stanowią istotne odstępstwo od warunków określonych w pozwoleniu na budowę - mogą następować odpowiednio: w postępowaniu o zmianę pozwolenia na budowę w trybie art. 36a ustawy Prawo budowlane oraz w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej na podstawie art. 48-51 tej ustawy. Stwierdzenie tych okoliczności, jak również ustalenie dokonania zmiany sposobu użytkowania przed zgłoszeniem wniosku, skutkować będzie - w świetle brzmienia art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane - umorzeniem postępowania o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania. Skutki samowolnej zmiany sposobu użytkowania mogą być przedmiotem postępowania w trybie określonym przepisem art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Powyższe okoliczności powinny zostać ustalone i ocenione przez organy rozpatrujące wniosek o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania w celu zapobieżenia niedopuszczalnej sytuacji, by w pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego zostały sanowane zarówno istniejące odstępstwa od pierwotnego pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, jak i samowola budowlana. W świetle powyższych rozważań bezspornym jest, że ustalenie przez organ wskazanych wyżej okoliczności należy do podstawowych czynności, których wynik pozwoli organowi prawidłowo ukierunkować dalsze działania w toku prowadzonego postępowania, zmierzające do prawidłowego jego zakończenia. Stanowią one nie tylko realizację zasad zawartych w art. 6 i 8 K.p.a., obligujących organy administracji publicznej do działania na podstawie przepisów prawa i prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów Państwa (zasada praworządności), ale także zasady prawdy obiektywnej, ustanowionej w art. 7 K.p.a., określającej obowiązek organu administracji publicznej ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. W myśl tej zasady organ obowiązany jest prowadzić postępowanie tak, by ustalić w sposób rzetelny i wiarygodny stan faktyczny sprawy. Z ostatnio wskazaną zasadą wiąże się wynikający z art. 77 K.p.a. obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Oceniając pod tym kątem zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą należało uznać, że prowadząc postępowanie dotyczące zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na chlewnię, organy administracji architektoniczno-budowlanej nie dokonały istotnych ustaleń faktycznych, niezbędnych do prawidłowego rozpatrzenia złożonego przez inwestora wniosku. Po pierwsze – nie ustalono, czy zakończony został proces inwestycyjny związany z budową budynku gospodarczego. W aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek dokumentacji dotyczącej postępowania w sprawie budowy i użytkowania tego obiektu, na przeprowadzenie którego wskazuje treść zalegającej w aktach sprawy decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 21 lutego 2001 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku gospodarczego, a także przedłożone przez skarżących dokumenty. Po wtóre – jeśli rozpoczęto użytkowanie budynku gospodarczego zgodnie z przeznaczeniem, to nie doszło do ustalenia przez organy czy i jakie roboty faktycznie wykonano przed uzyskaniem pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, które nie były objęte decyzją o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego, a zostały objęte wnioskiem o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania tego budynku.
Ustalając nadal obowiązki organu administracji architektoniczno-budowlanej w toku postępowania o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania odnotować trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle uregulowań art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wypracowany został pogląd, iż instytucja zmiany sposobu użytkowania nie wyłącza odpowiedniego stosowania – poza wskazanym już wcześniej art. 35 ustawy Prawo budowlane – również innych przepisów tej ustawy, w szczególności zaś przepisów regulujących wymóg uzyskania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki z art. 28 ustawy Prawo budowlane (por. wyroki z dnia 13 stycznia 1999 r., sygn. akt II SA/Ka 369/99 oraz z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 1518/00 – niepubl.). Stanowisko to jest w pełni aktualne w świetle obowiązującego od dnia 11 lipca 2003 r. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie warunków i trybu postępowania dotyczącego rozbiórek oraz zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1131), wydanego w oparciu o upoważnienie ustawowe zawarte w art. 72 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, określającego, że w razie gdy z treści wniosku o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania wynika, iż zmiana ta jest związana z koniecznością wykonania robot budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania może być udzielone w decyzji o pozwoleniu na budowę i obligującego organ do wezwania wnioskodawcy w drodze postanowienia do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę (§ 11 ust. 1 i 3). Z uwagi na treść uregulowań zawartych w art. 71 ust. 1 i art. 28 ustawy Prawo budowlane, a także § 11 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury, nie jest dopuszczalne połączenie dwóch odrębnych trybów postępowania poprzez załatwienie w drodze jednej decyzji sprawy dotyczącej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania i sprawy dotyczącej pozwolenia na roboty budowlane (w istocie pozwolenia na budowę) umożliwiające tę zmianę sposobu użytkowania, jeśli roboty te wymagają pozwolenia na budowę. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której postępowanie o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego prowadziłoby do obejścia trybu pozwolenia na budowę, jeśli planowane prace adaptacyjne polegają na wykonaniu robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie o udzieleniu pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania nie można ocenić inaczej, jak co najmniej akceptację dla wszystkich prac objętych wnioskiem, wskazanych w projekcie budowlanym. Obowiązkiem organu jest zatem ocena treści wniosku pod kątem ustalenia, czy zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wiąże się z koniecznością wykonania robót budowlanych wymagających pozwolenia. Pozytywne ustalenie w tej kwestii skutkować winno stwierdzeniem, że wydanie decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania musi być poprzedzone odrębną ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, do uzyskania której inwestor powinien zostać wezwany w drodze postanowienia.
Odnośnie prawidłowości dokonania przez organy oceny wniosku pod kątem zakresu prac niezbędnych do zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na chlewnię należy podać, iż z lektury wynika, że przez inwestora przedłożony projekt budowlany, dotyczący zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na chlewnię, w którym określono stan techniczny istniejącego budynku gospodarczego oraz ustalono zakres robót adaptacyjnych w związku z planowaną zamianą sposobu użytkowania tego budynku na chlewnię. Organ pierwszej instancji odnotował wyłącznie fakt przedłożenia projektu, podając, iż nie ma przesłanek z art. 35 ust. 5 tej ustawy, natomiast organ odwoławczy, oceniwszy ten projekt pod względem formalnym, uznał go za kompletny, a ocenę pod względem merytorycznym ograniczył wyłącznie do części dotyczącej zamontowania poideł smoczkowych, karmników, wentylacji oraz kratek i rurek ściekowych.
W ocenie Sądu, tak dokonana ocena prac adaptacyjnych była niepełna, zważywszy, że w treści projektu są wskazywane konieczne do wykonania prace polegające m.in. na wykonaniu w ścianie fundamentowej dwóch otworów o średnicy 180 mm każdy, wykonaniu - przy istniejącej posadzce cementowej - posadzki cementowej o spadku 2% w kierunku studzienek ściekowych, jak również wykonaniu studzienek ściekowych o wymiarach 20 × 20 cm. Organ pominął te okoliczności i nie ocenił, czy zakres niezbędnych prac związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na chlewnię obejmuje roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę w świetle art. 28 ustawy Prawo budowlane.
Jeśli chodzi o inne obowiązki organów administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu o zmianę sposobu użytkowania w świetle przepisu art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, szczególne znaczenie należy przypisać obowiązkowi wynikającemu wprost z art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zawierającego nakaz rozważenia przez organy, czy w konkretnej sytuacji istnieje płynący z przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymóg uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy.
W związku z tym wskazać należy, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji obowiązywała ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717). Ustawa ta miała zastosowanie w przedmiotowej sprawie, wszczętej wnioskiem J. K. z dnia z dnia 23 lipca 2003 r., gdyż stosownie do zapisu zawartego w art. 89, weszła w życie od 10 lipca 2003 r. W przepisach przejściowych ustawodawca wprawdzie przewidział możliwość stosowania przepisów dotychczasowych, jednak wyłącznie w odniesieniu do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy (art. 85 ust. 1), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Omawianą ustawą w istotny sposób zmieniono zawarty dotychczas w art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku robót budowlanych prowadzących do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. W art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzono wymóg ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 oraz przy odpowiednim zastosowaniu art. 50 ust. 2. Ostatnio wymieniony przepis określa wyłączenia przedmiotowe, do jakich należą roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę oraz polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego, nie zmieniają jego formy architektonicznej oraz nie są zaliczane do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Generalnie zatem decyzja, o której mowa w art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, to decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego - dla inwestycji celu publicznego oraz decyzja o warunkach zabudowy - dla innych inwestycji (art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Decyzje te wymagane są tylko wówczas, gdy inwestycja ma być zrealizowana na terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zasada ta doznaje wyjątku określonego w przepisie art. 86 tej ustawy, dotyczącego szczególnej sytuacji, w której decyzje te są wymagane pomimo obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wymóg ten odnosi się wyłącznie do terenów, na których obowiązywały miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed 1 stycznia 1995 r., a zatem plany miejscowe o mocy przedłużonej na podstawie art. 67 ust. l a powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Z brzmienia przepisu art. 86 wynika zatem, że w sytuacji złożenia w okresie po wejściu w życie ustawy, a przed końcem 2003 r. wniosku o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego na terenie inwestycji objętej planem uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r., niezbędne było ustalenie warunków zabudowy również dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, niebędącego inwestycją celu publicznego. Istnienie tej decyzji ma pierwszoplanowe znaczenie dla oceny wniosku o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania i przy tym znaczenie pierwotne, skoro w myśl art. 71 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1 pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania może być wydane wyłącznie w sytuacji złożenia wniosku w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ta zatem musi obowiązywać w dacie złożenia wniosku, przy czym zaznaczyć także trzeba, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odmiennie niż w poprzednim stanie prawnym, ważność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu nie jest ograniczona żadnym terminem, w związku z czym utrata ważności może nastąpić jedynie na zasadach ogólnych określonych w przepisach K.p.a. tj. w drodze stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 K.p.a.), ewentualnie wobec stwierdzenia jej wygaśnięcia przez organ w trybie art. 65 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po złożeniu wniosku niedopuszczalne jest jego uzupełnienie poprzez wystąpienie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, stąd ustalenie przez organ, że istnieje wymóg jej przedłożenia, skutkować musi odmową wydania decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania.
Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Organy, powołując się na treść przepisu art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, ustaliły zgodność projektu zagospodarowania działki z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia 31 stycznia 1991 r., a zatem planu uchwalonego przed dniem 1 stycznia 1995 r., którego działanie na mocy art. art. 67 ust. la ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zostało przedłużone do dnia 31 grudnia 2003 r., a to wobec podjęcia w terminie określonym w art. 61 ust. 1 tej ustawy uchwały o przystąpieniu do zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...].
W tym miejscu od razu należy wskazać, że w przedłożonych aktach sprawy brak jest decyzji o warunkach zabudowy dla chlewni, a także brak dowodów, by inwestor był wzywany o uzupełnienie tego braku poprzez przedłożenie ważnej decyzji. Organy przeszły od razu do oceny w świetle art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i odniosły się do zapisu planu dotyczącego terenu oznaczonego symbolem A, przy czym, w ocenie Sądu, stanowisko to - wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę - nie zostało w sposób jasny i przekonujący uzasadnione w wydanych decyzjach, czym naruszono art. 107 § 3 K.p.a. Organy rozpoznające przedmiotową sprawę, nie oceniwszy prawidłowo zakresu określonej we wniosku zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, nie dokonały również oceny co do wymogu legitymowania się przez inwestora decyzją o warunkach zabudowy w świetle powołanych wyżej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Stosownie do wskazanej już wcześniej zasady praworządności, organy administracji publicznej zobowiązane są do zastosowania przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzyganiu sprawy. Tak więc rozstrzygając sprawę o udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania i wydając w niniejszej sprawie decyzję, organy administracji zobowiązane są stosować przepisy prawa.
Z przedstawionych wyżej względów uprawniony jest wniosek, że w trakcie dotychczasowego postępowania administracyjnego nie dokonano pewnych i jednoznacznych ustaleń faktycznych w zakresie rozpoznawanej sprawy. W związku z tym naruszono przepisy procedury (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Doszło też do naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 71 ust. 1 ustawy prawo budowlane), które miało wpływ na wynik sprawy.
Powyższe naruszenia skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także uchyleniem decyzji pierwszej instancji na podstawie art. 135 wskazanej ustawy.
Rozstrzygnięcie zawarte w punktach 2 i 3 wyroku oparte jest o przepis art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 55 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z art. 97 § 2 powołanej ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy rozważyć wszystkie powyżej wskazane uwarunkowania prawne i kwestie z tym związane, wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz właściwych przepisów ustawy Prawo budowlane.
Wykazane naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego, uzasadniające uzupełnienie we wskazanym zakresie postępowania dowodowego i skutkujące uchyleniem decyzji organów obydwu instancji, czynią zbędnym odnoszenie się przez Sąd pod względem materialnoprawnym do dalej idących zarzutów skargi, gdyż kwestie te będą przedmiotem oceny organów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.