II SA/Ke 236/24

II SA/Ke 236/24 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-06-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek /przewodniczący/
Jacek Kuza /sprawozdawca/
Krzysztof Armański
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 713
art. 91 ust. 1 i 4,
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U. 2023 poz 1469
art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 lit. c, art. 4 ust. 2 pkt 3,
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Armański Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Miejskiej Oleśnica z dnia 31 lipca 2020 r. nr XXVII/134/20 w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 4 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w Staszowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na uchwałę Rady Miejskiej Oleśnica z dnia 31 lipca 2020 r. nr XXVII/134/20 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Oleśnica w części odnoszącej się do § 4 ust. 2 załącznika do tej uchwały. Domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie, Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2023.1469 tekst jedn. z 31 lipca 2023 r.), zwanej dalej: "ustawą", w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z § 115 oraz § 135 w związku z § 143 oraz § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U.2016.283 tekst jedn. z 7 marca 2016 r.) i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2023.40 tekst jedn. z 5 stycznia 2023r.) polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie w akcie prawa miejscowego kwestii częstotliwości, z jaką właściciele nieruchomości winni uprzątać błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia z nieruchomości służących do użytku publicznego.
W uzasadnieniu skarżący Prokurator zgodził się z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 5 października 2021 r., II SA/Ke 600/21, że delegacja ustawowa z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy nie upoważnia rady gminy do określania częstotliwości uprzątania zanieczyszczeń. Implikuje to, że zapis taki stanowi o przekroczeniu upoważnienia ustawowego przez lokalnego prawodawcę.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że Rada Miejska Oleśnica, mimo użycia w skarżonym zapisie słów "z częstotliwością", w rzeczywistości nie ustaliła "kwestii częstotliwości" uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z nieruchomości. Zdaniem organu niefortunne użycie tego sformułowania nie może być uznane za istotne naruszenie prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "Ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 Ppsa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 147 § 1 Ppsa sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały wskazać należy, że stosownie do art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97 i WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).
Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).
W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z 13 listopada 2019 r., II SA/Ke 770/19; wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11). Powyższy wniosek wynika zarówno z istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji.
Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego.
Sąd uznał skargę za zasadną w zakresie kwestionowanym przez skarżącego Prokuratora, a więc § 4 ust. 2 załącznika do uchwały. Z zapisu tego wynika, że właściciele nieruchomości powinni usuwać błoto, śnieg, lód lub inne zanieczyszczenia z części nieruchomości służących do użytku publicznego, z częstotliwością uniemożliwiającą gromadzenie się tych zanieczyszczeń.
Należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy nie upoważnia rady gminy do określania częstotliwości usuwania wyżej wskazanych zanieczyszczeń. Uchwalenie, że ma to następować z częstotliwością uniemożliwiającą ich gromadzenie się, stanowi rozszerzenie ustawowego obowiązku. Określenie częstotliwości wykonywania ustawowych obowiązków nie zostało bowiem przewidziane w regulacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c, który ogranicza się jedynie do określenia obowiązku uprzątnięcia zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 września 2020 r., IV SA/Wa 1218/20). Do takiej wykładni przekonuje to, że w innym przepisie delegacyjnym zamieszczonym w art. 4 ust. 2 ustawy, wskazano na konieczność określenia w regulaminie częstotliwości podejmowania działań objętych tą delegacją (np. art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy).
Nie można się zgodzić z zawartym w odpowiedzi na skargę twierdzeniem, że użycie w skarżonym zapisie sformułowania "z częstotliwością" nie może być uznane za istotne naruszenie prawa. Jak już bowiem wcześniej wspomniano, prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie – w niniejszym przypadku w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Artykuł 4 ust. 2 pkt 1 lit. c tej ustawy nie zawiera upoważnienia do wskazania z jaką częstotliwością właściciele nieruchomości powinni usuwać zanieczyszczenia z części nieruchomości służących do użytku publicznego.
Zauważyć również należy, że w końcowej części odpowiedzi na skargę organ wyraża pogląd, że: "sformułowanie - z częstotliwością uniemożliwiającą gromadzenie się tych zanieczyszczeń - nie jest z pewnością określeniem częstotliwości (o czym wspomnieliśmy wcześniej)". Niemniej jednak w odpowiedzi na skargę organ nie wskazuje, czego w takim razie określeniem jest to sformułowanie, czy też jaki był cel umieszczenia tego sformułowania w skarżonym zapisie. Powołanie się przez organ na wyrok WSA w Lublinie z 28 października 2020 r., II SA/Lu 148/20, jest mało przydatne, skoro dotyczył one kwestii użycia określenia "niezwłocznie", a organ nie odniósł rozważań zwartych w tym orzeczeniu, do niniejszej sprawy. Tak więc pogląd organu tym bardziej dowodzi, że regulacja zawarta w zaskarżonym zapisie nie jest prawidłowa.
Zasadnym jest dalej zaznaczenie, że odwoływanie się w aktach prawa miejscowego do terminów nieostrych i ocennych, powodujących niemożność określenia prawidłowego zachowania się adresata uchwały, jest sprzeczne ze standardami stanowienia prawa obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym.
W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, zwrócono uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na prawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, a mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo.
Przenosząc zaprezentowane wyżej rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że użycie w zaskarżonym przepisie sformułowania, że właściciele nieruchomości powinni usuwać błoto, śnieg, lód lub inne zanieczyszczenia z części nieruchomości służących do użytku publicznego z częstotliwością uniemożliwiającą gromadzenie się tych zanieczyszczeń - nie zdaje testu określoności prawa. Zapis taki nie wskazuje na żadne obiektywne kryterium, wedle którego można określić częstotliwość, wedle którego można określić częstotliwość usuwania błota, śniegu i lodu lub innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Adresat tych norm prawnych nie wie, kiedy jego zachowanie stanowić będzie wykonanie obowiązku wynikającego z § 4 ust. 2 Regulaminu, a kiedy nie.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność § 4 ust. 2, załącznika do zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 Ppsa.