II SA/Ke 233/23

II SA/Ke 233/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Dorota Pędziwilk-Moskal /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 59 ust. 1, art. 52 ust. 1 i art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Armański Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Z. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2023 r. [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 1 lutego 2023 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania Z. J., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] i Gminy K. (dalej "Burmistrz") z dnia 6 października 2022 r. znak: [...] 123.2019, którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego o powierzchni sprzedaży do 500 m2 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz budowie zbiornika naziemnego na gaz płynny o poj. 4,85 m3, do dwudziestu miejsc postojowych i zjazdu publicznego na działkach nr [...] (powierzchnia terenu objętego decyzją 1700 m2) położonych w miejscowości M., gmina K., powiat konecki, woj. świętokrzyskie.
W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia
27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 503) zwanej dalej "u.p.z.p." i powołało się na treść art. 59 ust. 1 i art. 52 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 tej ustawy, a także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem".
Dalej Kolegium podkreśliło, że w rozpoznawanej sprawie decyzja ustalająca warunki zabudowy wydana została w wyniku rozpatrzenia wniosku T. S.A (dalej "inwestor") złożonego 18 października 2019 r.
Jak wyjaśniło Kolegium, uprzednio decyzją z 24 marca 2021 r. uchyliło w całości decyzję Burmistrza z 30 grudnia 2020 r. ustalająca warunki zabudowy dla ww. inwestycji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy i zmianie wniosku przez inwestora, Burmistrz decyzją z 7 lipca 2021 r. ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Uwzględniając wniesione odwołanie Kolegium decyzją z 25 października 2021 r. znak: [...] [...] uchyliło w całości ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolejną decyzją z 18 lipca 2022 r. znak: [...] ponownie uchyliło decyzję Burmistrza z 30 marca 2022 r. ustalająca warunki zabudowy dla ww. inwestycji.
Jak wskazało Kolegium aktualnie decyzją z 6 października 2022 r. Burmistrz ponownie ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. W ocenie Kolegium przeprowadzona przez organ pierwszej instancji Analiza funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu dała podstawy do ustalenia parametrów dla nowej zabudowy o wartościach wskazanych w powyższej decyzji. Jak wynika z akt sprawy kontynuacja funkcji dla wnioskowanej inwestycji nie budzi zastrzeżeń, bowiem w sąsiedztwie znajduje zabudowa mieszkaniowa, jak i usługowa.
Kolegium podkreśliło, że w obszarze analizowanym zabudowa usługowa zlokalizowana jest na działkach nr ew. [...] (OSP, biblioteka), nr ew. [...] (sklep spożywczo-wielobranżowy), tj. po drugiej stronie drogi publicznej, z której będzie odbywać się obsługa komunikacyjna dla terenu objętego wnioskiem.
Zdaniem Kolegium, Burmistrz udokumentował, że spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nakazujące, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, powinna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji i zagospodarowania terenu, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Istniejąca w wyznaczonym obszarze analizowanym zabudowa usługowa pozwala na spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji oraz posiada parametry, wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu pozwalające na określenie tych cech i wartości dla zamierzonej inwestycji. Planowana we wniosku inwestycja - budowa budynku handlowo-usługowego o powierzchni sprzedaży do 500 m2 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz budowa zbiornika naziemnego na gaz płynny o poj. 4,85 m3, do dwudziestu miejsc postojowych i zjazdu publicznego - stanowić będzie kontynuację i uzupełnienie istniejącej zabudowy, nie zakłóci ładu przestrzennego w tym rejonie, będzie stanowić nowy element, niekolidujący z całością urbanistyczną ujętą w obszarze analizowanym.
Kolegium oceniło, że analizę funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzono również zgodzie z treścią ww. rozporządzenia.
W badanej w trybie odwoławczym decyzji z 6 października 2022 r. ustalono następujące parametry dla planowanej inwestycji:
1) nieprzekraczalna linia zabudowy - w odległości 8,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej Nr [...] (działka nr ew. [...] - ul. [...]) - zgodnie z wyznaczoną linią zabudowy na załączniku graficznym nr [...].
Jak ustalił bowiem organ pierwszej instancji budynki zlokalizowane w wyznaczonym obszarze analizowanym nie wyznaczają jednolitej linii zabudowy, ich odległości od dróg są zróżnicowane i wynoszą od 3,0 m do 45,0 m. Ww. linię zabudowy wyznaczono biorąc pod uwagę ustawę z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1693), zwaną dalej "u.d.p." oraz istniejącą zabudowę w obszarze analizowanym. Kolegium dodało, że już w uprzednio wydanej w tej sprawie decyzji z 18 lipca 2022 r. stwierdziło, że udokumentowano kontynuację proponowanego sposobu zabudowy przy 8 m linii zabudowy.
2) wielkość powierzchni zabudowy - od 22,0% do 30,0%, w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem.
Wskaźnik powierzchni zabudowy został wyliczony dla całych powierzchni działek objętych obszarem analizowanym. Wskaźnik ten przyjmuje wartości od 2,8% do 68,0%. Zgodnie z ust. 2 rozporządzenia ustalono maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie od 22,0% do 30,0%, w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem - działki nr ew. 4712, 4713, 4715, tj. 1700 m2), jako wartość odpowiednią biorąc pod uwagę powierzchnię terenu inwestycji, rodzaj i skalę planowanego przedsięwzięcia. Wyjaśniono, że wyznaczone wartości odnoszą się zarówno do średniej wartości wskaźnika powierzchni zabudowy z obszaru analizowanego (dolna wartość - 22,0%) jak i do zabudowy usługowej, zlokalizowanej po drugiej stronie drogi publicznej, z której będzie odbywać się obsługa komunikacyjna dla terenu objętego wnioskiem (górna wartość 30% nawiązuje do wskaźnika powierzchni zabudowy na działce nr ew. [...] - 32,6%). W ocenie Kolegium, tak wyznaczony wskaźnik nie zakłóci ładu przestrzennego w obszarze analizowanym, przy wskaźniku powierzchni biologicznie czynnej na poziomie min. 20% powierzchni terenu inwestycji oraz powierzchni sprzedaży na 500 m2.
3) szerokość elewacji frontowej - 24,0 m z tolerancją 20%.
Jak ustalił organ pierwszej instancji średnia szerokość elewacji frontowych wszystkich budynków zlokalizowanych w wyznaczonym obszarze analizowanym wynosi 8,0 m. Średni wskaźnik szerokości elewacji frontowych budynków usługowych wynosi zaś 25,0 m. Szerokość elewacji frontowej budynku usługowego, zlokalizowanego po drugiej stronie drogi publicznej, z której będzie odbywać się obsługa komunikacyjna dla terenu objętego wnioskiem jest równa 31,0 m. Ustalona szerokość, po zwiększeniu o tolerancję +20% - 28,8 m, zawiera się w wartościach występujących w obszarze analizowanym, jest mniejsza niż górna wartość szerokości elewacji frontowej budynku usługowego z obszaru analizowanego. Zdaniem Kolegium, ustalenie szerokości elewacji frontowej jako 24,0 m z tolerancją do 20%, wpisze się w istniejący na danym obszarze układ urbanistyczny i nie zdominuje istniejącej zabudowy.
4) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - od 3,0 m do 4,3 m.
Jak ustalił organ, w obszarze analizowanym wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków są zróżnicowane, tworzą uskok. Średnia wysokość elewacji frontowych do gzymsu lub okapu wynosi 3,8 m. Parametr ten przyjmuje wartości od 2,5 m do 8,0 m. Niska średnia wartość wskaźnika wynika z ujęcia w analizie budynków gospodarczych towarzyszących zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowie gospodarczej, nie związanych funkcjonalnie z inwestycją objętą wnioskiem. Średnia wartość tego wskaźnika dla zabudowy usługowej wynosi 4,3 m. Średnia wartość tego parametru z obszaru analizowanego wynosi 3,8 m, a średnia parametru dla zabudowy usługowej wynosi 4,3 m. Przyjęta górna wartość ww. parametru jako 4,3 m przekracza średnią dla całego obszaru analizowanego o 0,5 m, tj. o mniej niż 1,0 m, co przy skali urbanistycznej gwarantuje zachowanie harmonii ładu przestrzennego. Nie przekracza górnej wartości tego parametru dla zabudowy usługowej - zabudowa na działce nr ew. [...] ma wysokość elewacji frontowej 4,5 m. Ustalona górna wartość wysokości jest równa średniej wartości tej wysokości dla zabudowy usługowej. Tak przyjęta wysokość jest mniejsza niż wysokość zabudowy na działce sąsiedniej dla terenu objętego wnioskiem, gdyż na działce nr ew. 4710 znajduje się budynek o wysokości elewacji frontowej 6,0 m.
5) geometria dachu - dach dwuspadowy lub wielospadowy o kątach nachylenia połaci dachowych od 15° do 45°.
Jak ustalił organ, w wyznaczonym obszarze analizowanym budynki posiadają dachy płaskie, jednospadowe, dwuspadowe oraz wielospadowe. Dachy dwuspadowe i wielospadowe stanowią 56,7% rodzajów dachów. Kalenice są prostopadłe lub równoległe do bocznych granic działek objętych analizą lub do dróg publicznych lub ich kierunek nie jest powiązany z wyżej wymienionymi. Nachylenia połaci dachowych na budynkach wynoszą: od 0° do 45°. Średnia wysokość kalenicy budynków w obszarze analizowanym wynosi 5,4 m. Niska średnia wartość wysokości budynków wynika z ujęcia w analizie również budynków gospodarczych towarzyszących zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowie gospodarczej, nie związanych funkcjonalnie z inwestycją objętą wnioskiem. Wartości wysokości kalenic budynków w obszarze analizowanym zawierają się w przedziale: 2,5 m - 10,0 m. Budynki usługowe znajdujące się w obszarze analizowanym mają wysokość: działka nr ew. [...] - 6,5 m, działka nr ew. [...] - 4,5 m. Średnia wysokość budynków usługowych - 5,5 m. Budynki mieszkalne na działkach sąsiednich dla terenu objętego wnioskiem, pełniące funkcję podstawową dla działek sąsiednich, mają wysokość kalenicy: 8,0 m (działka nr ew. 4710) i 6,0 (działka nr ew. 4717). Dla planowanej inwestycji ustalono dach dwuspadowy lub wielospadowy o kątach nachylenia połaci dachowych od 15° do 45°. Kalenica na poziomie od 4,5 m do 6,5 m. Górna wartość wysokości kalenicy głównej zawiera się w zbiorze wartości występujących w obszarze analizowanym (wartości do 10,0 m). Nawiązuje do średniej wysokości dla całego obszaru (5,4 m) i nie przekracza wysokości kalenicy głównej dla istniejącej zabudowy usługowej (zabudowa usługowa na działce nr ew. [...] ma wysokość 6,5 m). Jest niższa od wysokości kalenicy głównej budynku mieszkalnego położonego na działce sąsiedniej (działka nr ew. 4710). Ustalenie ww. parametrów dla nowej zabudowy zagwarantuje zatem wpisanie się w ustalony już na tym obszarze ład przestrzenny, nie spowoduje jego zaburzenia ani nie doprowadzi do dominacji planowanej zabudowy powyżej już istniejącej.
Zdaniem Kolegium, parametry dla nowej zabudowy zostały przekonująco uzasadnione, po uprzednim ustaleniu granic obszaru analizowanego i uzasadnieniu sposobu ustalenia tych granic. Wyznaczenie obszaru analizowanego w tej sprawie spełnia warunek § 3 rozporządzenia, zaś przed wydaniem decyzji uzyskano wymagane uzgodnienia oraz łączne spełnienie przesłanek art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Reasumując, w ocenie Kolegium, Burmistrz zasadnie stwierdził i wyczerpująco udokumentował, że nowa zabudowa nie będzie różnić się od zabudowy istniejącej w wyznaczonym obszarze analizowanym ani pod względem gabarytów ani pod względem funkcji. Przeprowadzona, stosownie do obowiązujących przepisów prawa uzupełniona analiza urbanistyczno-architektoniczna wykazała, że spełnione są warunki określone art. 61 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ teren inwestycji położony jest na obszarze zabudowy pozwalającym na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; ma zapewniony dostęp do drogi publicznej; istniejące uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podkreśliło w szczególności, że ustalenia nieobowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też projektu planu nie mogą przesądzać o zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Analizując zakres inwestycji wynikający z wniosku odniesiono się do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego na dzień podejmowanego rozstrzygnięcia, z których wynika, że dla wskazanego we wniosku terenu gmina nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego, zatem stosownie do postanowień art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektów budowlanych lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.
Kolegium podniosło, że wbrew zarzutom odwołania Burmistrz ustalając granice obszaru analizowanego uwzględnił zasadę dobrego sąsiedztwa. Szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi 39 m zatem obszar analizowany powinien wynosić min. 117 m w każdym kierunku od granic terenu inwestycji. Wokół terenu objętego wnioskiem wyznaczono obszar analizowany w odległości od 119 do 285 m. Granice tego obszaru zostały wyznaczone tak, by obejmowały całe działki.
Odnośnie do zarzutu naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy Kolegium wskazało, że Burmistrz udokumentował aktami sprawy, że spełnione zostały warunki określone tym przepisem.
Co do zarzutów odwołania dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w zakresie ustalenia wysokości elewacji frontowej i geometrii dachu budynku, Kolegium podniosło, że ustalone parametry dla nowej zabudowy nie naruszają treści rozporządzenia, a z analizy wynika, iż ustalone parametry dla nowej zabudowy nie naruszą ładu przestrzennego istniejącego w sąsiedztwie.
Kolegium podkreśliło, że w przypadku gdy dla terenu objętego inwestycją zostanie uchwalony plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji, stwierdza się jej wygaśnięcie. Dodało, że decyzja o warunkach zabudowy nie upoważnia do rozpoczęcia inwestycji.
W ocenie Kolegium, wszystkie zarzuty odwołania okazały się niezasadne i nie znajdują oparcia w aktach sprawy.
Skargę na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła Z. J., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy Kolegium powinno zastosować art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylić ww. decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Burmistrzowi, alternatywnie zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylić tę decyzję w całości i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy;
2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., polegające na zaniechaniu przez organ podjęcia wszelkich czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, tj. niewzięcia pod uwagę zwiększenia hałasu oraz natężenia ruchu, pogorszenia warunków życia skarżącej i jej rodziny, narażenia na zagrożenie życia i zdrowia w związku z bezpośrednią bliskością zbiornika naziemnego na gaz płynny i nie dokonania żadnych analiz technicznych w tym zakresie, także niewzięcie pod uwagę studium, projektu planu zagospodarowania przestrzennego i planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego poprzednio, które łącznie są wskazówką dla ustalenia funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, co skutkowało niedostatecznym wskazaniem faktów, które Kolegium uznało za udowodnione, dowodów, na których się oparło oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiło wiarygodności i mocy dowodowej, a także niewystarczające wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa;
Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
3) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie ładu przestrzennego na skutek wydania decyzji dla zamierzenia inwestycyjnego, podczas gdy działki znajdują się na obszarze, na którym ustalono przeznaczenie podstawowe zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczeniem usług zlokalizowanych wyłącznie w budynkach mieszkalnych. W obszarze analizowanym zidentyfikowano jeden sklep spożywczy, plac zabaw i budynek ochotniczej straży pożarnej, co nie pozwala na kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
4) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 2 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. przy wydawaniu decyzji, podczas gdy Kolegium powinno było uwzględnić politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego określone w studium, w którym to działki przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (oznaczone symbolem MN), a nie pod zabudowę usługową, w związku z tym warunki zabudowy są niezgodne z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ nie kontynuują funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu określonych w studium, bowiem ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, jak również brak odniesienia do uprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na fakt, iż proces uchwalania nowego planu jest długotrwały.
5) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że kontynuacja funkcji i zagospodarowania terenu możliwa jest na skutek stwierdzenia, iż "co najmniej jedną działką sąsiednią" jest działka zlokalizowana po drugiej stronie drogi publicznej;
6) przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego zastosowanie podczas gdy został on uchylony przez § 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz.U.2021.2399) zmieniającego min. rozporządzenie z dniem 3 stycznia 2022 r.
W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie stawianych zarzutów, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.
Na wstępie wskazać należy, że w sytuacji przytoczenia w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Sąd rozpoznaje ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby istotnie wpłynąć na wynik sprawy, można przejść do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Została ona wyrażona w art. 7 k.p.a. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich istotnych okoliczności faktycznych koniecznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć.
Wbrew zarzutom skargi w kontrolowanej sprawie ustalenia faktyczne poczynione przez organy są prawidłowe. Ustalenia organów obu instancji, jak również ich ocena prawna, znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zebranym w aktach administracyjnych, który był wystarczający do wydania decyzji. Lektura akt sprawy pozwala stwierdzić, że organ w sposób wszechstronny i staranny przeprowadził postępowanie wyjaśniające i dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd ustalenia te akceptuje w całości i uznaje za własne.
Tryb i zasady ustalania warunków zabudowy regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503) zwanej dalej "u.p.z.p." Wydając zaskarżoną decyzję Kolegium prawidłowo powołało się na art. 59 ust. 1 i art. 52 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 tej ustawy, a także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem".
Podkreślenia wymaga, że w sprawie niniejszej z uwagi na datę wszczęcia postępowania, które toczyło się na wniosek inwestora złożony dnia 18 października 2019 r., zastosowanie znajdują przepisy ww. rozporządzenia obowiązujące przed dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - nowelizacja weszła w życie 3 stycznia 2022 r. Zgodnie bowiem z § 2 rozporządzenia zmieniającego, do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z powyższym zarzut zawarty w pkt 6 petitum skargi jest nieuzasadniony.
Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji przypomnieć trzeba, że rozstrzygnięciem tym Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą ustalono następujące parametry dla nowej zabudowy:
1) nieprzekraczalna linia zabudowy - w odległości 8,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej nr [...];
2) wielkość powierzchni zabudowy do powierzchni terenu w liniach rozgraniczających teren inwestycji - od 22,0% do 30,0%, w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem;
3) szerokość elewacji frontowej - 24,0 m z tolerancją 20%;
4) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - od 3,0 m do 4,3 m;
5) geometria dachu - dach dwuspadowy lub wielospadowy o kątach nachylenia połaci dachowych od 15° do 45°.
Zdaniem Sądu organ prawidłowo wyznaczył parametry dla przedmiotowej inwestycji, które - wbrew zarzutom skargi - nie naruszają przepisów ustawy
i rozporządzenia.
Ustalenie linii zabudowy dla wnioskowanej inwestycji nastąpiło na podstawie
§ 4 ust. 1 - 4 rozporządzenia, zgodnie z którym obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 4).
Jak wynika z akt sprawy budynki zlokalizowane w wyznaczonym obszarze analizowanym nie wyznaczają jednolitej linii zabudowy. Odległości tych budynków od dróg są zróżnicowane i wynoszą od 3,0 m do 45,0 m. Dla planowanej inwestycji prawidłowo ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 8,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...] - drogi wojewódzkiej nr [...] zlokalizowanej na działce nr ew. [...]. Linię zabudowy wyznaczono biorąc pod uwagę przepisy ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, istniejącą zabudowę w obszarze analizowanym (w tym m.in. na działce nr [...]) oraz wniosek inwestora.
Organ nie naruszył zatem § 4 ust. 1-4 rozporządzenia przy ustalaniu linii zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, skoro linia ta nawiązuje do linii zabudowy istniejącej i utrwalonej już zabudową usytuowaną na terenie inwestycji. Wyznaczona linia zabudowy nie narusza również art. 43 ust. 1 u.d.p., zgodnie z którym obiekty budowlane przy drogach kategorii wojewódzkiej (ul. Piotrkowska zalicza się do kategorii dróg wojewódzkich) powinny być usytuowane w odległości co najmniej 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni.
Odnośnie do wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy to wskazać należy, że ten parametr wyznaczono na podstawie § 5 ust. 1-2 rozporządzenia, zgodnie z którym wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy.
W granicach obszaru analizowanego średni wskaźnik tej wielkości dla zabudowy ujętej w obszarze wynosi 23,4% i został wyliczony dla całych powierzchni działek objętych tym obszarem. Wskaźnik powierzchni zabudowy przyjmuje wartości od 2,8% do 68,0%, a powyższe ustalenia udokumentowane zostały aktami sprawy. Spośród 53 wartości tego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy z Tabeli 1, 23 wartości jest powyżej średniej (wartości od 23,8% do 68,0%). Wskaźnik powierzchni zabudowy dla zabudowy usługowej (Tabela 2) to: dla działki nr ew. [...] - 2,8% przy powierzchni zabudowy 385 m2 i powierzchni działki [...] m2, dla działki nr ew. [...] - 32,6% przy powierzchni zabudowy 293 m2 i powierzchni działki [...] m2. Wskazana we wniosku inwestora wartość powierzchni zabudowy (493 m2) odpowiada 29% wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy. Zgodnie zatem z § 5 ust. 2 rozporządzenia ustalono maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie od 22,0% do 30,0%, w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem (terenu działek nr ew. 4712, 4713,4715, tj. 1700 m2), jako wartość odpowiednią biorąc pod uwagę powierzchnię terenu inwestycji, rodzaj i skalę planowanego przedsięwzięcia. Wyznaczone wartości odnoszą się zarówno do średniej wartości wskaźnika powierzchni zabudowy z obszaru analizowanego (dolna wartość 22,0%) jak i do zabudowy usługowej, zlokalizowanej po drugiej stronie drogi publicznej, z której będzie odbywać się obsługa komunikacyjna dla terenu objętego wnioskiem (górna wartość 30% nawiązuje do wskaźnika powierzchni zabudowy na działce nr ew. [...] - 32,6%).
Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że organ, na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia, prawidłowo ustalił wskaźnik powierzchni zabudowy liczony jako suma powierzchni zabudowy (istniejącej i projektowanej) do powierzchni terenu inwestycji - od 22% do 30% w stosunku do terenu objętego wnioskiem - ww. działek o łącznej powierzchni 1700 m2.
W ocenie Sądu, organ przekonująco uzasadnił poprawność ustalenia tego parametru, którego wartość ustalona dla nowej zabudowy stanowi kontynuację istniejącego sposobu zabudowy w obszarze analizowanym.
Podobnie ocenić należy wyznaczenie wskaźnika szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy, które nastąpiło zgodnie z § 6 ust. 1-2 rozporządzenia. Stosownie do tego przepisu, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 2). W obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowych wszystkich budynków, zlokalizowanych wynosi bowiem 8,0 m, co przedstawiają dane zawarte w Tabela 1. Spośród 150 wartości szerokości elewacji frontowej 70 wartości jest powyżej średniej, tj. od 9,0 m do 31,0 m. Średni wskaźnik szerokości elewacji frontowych budynków usługowych wynosi zaś 25,0 m - dane wskazane w Tabeli 2. Jak wynika z analizy urbanistyczno-architektonicznej szerokość elewacji frontowej budynku usługowego, zlokalizowanego po drugiej stronie drogi publicznej, z której będzie odbywać się obsługa komunikacyjna dla terenu objętego wnioskiem, jest równa 31,0 m. Przy ustalaniu szerokości elewacji frontowej dla wnioskowanej inwestycji organ wziął zatem pod uwagę budynki występujące w wyznaczonym obszarze analizowanym, w tym istniejące budynki usługowe oraz wniosek inwestora. Wyznaczenie szerokości elewacji frontowej zgodnie ze średnią i § 6 ust. 1 rozporządzenia byłoby sprzeczne z poczynionymi wynikami analizy urbanistyczno-architektonicznej. Jak wyjaśnił organ, wartość średniej szerokości elewacji frontowej jest zaniżona poprzez ujęcie w analizie również budynków gospodarczych, których szerokość elewacji frontowej jest niewielka i przyjmuje wartości od 4,0 m. Ustalenie szerokości elewacji frontowej jako 24,0 m z tolerancją do 20%, wpisze się natomiast w istniejący na danym obszarze układ urbanistyczny i nie zdominuje istniejącej zabudowy.
W ocenie Sądu, organ prawidłowo wyznaczył ten parametr. Jak słusznie zauważyło Kolegium, tak ustalona szerokość elewacji frontowej planowanego budynku umożliwi kontynuację istniejącego ładu przestrzennego oraz realizację inwestycji zgodnie z wnioskiem inwestora.
Również wyznaczenie wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy zostało ustalone poprawnie na podstawie § 7 ust. 1-4 rozporządzenia, zgodnie z którym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 4).
Kolegium zasadnie wskazało, że w obszarze analizowanym wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków są zróżnicowane, tworzą uskok. Średnia wysokość elewacji frontowych do gzymsu lub okapu wynosi 3,8 m. Parametr ten przyjmuje wartości od 2,5 m do 8,0 m. Niska średnia wartość wskaźnika wynika z ujęcia w analizie urbanistyczno-architektonicznej również budynków gospodarczych towarzyszących zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowie gospodarczej, nie związanych funkcjonalnie z inwestycją objętą wnioskiem. Dla zabudowy usługowej wartości te wynoszą: dla działki nr ew. [...] - 4,0 m, dla działki nr ew. [...] - 4,5 m. Średnia wartość tego wskaźnika dla zabudowy usługowej wynosi więc 4,3 m. Organ słusznie podniósł, że wysokość elewacji frontowej ustalono biorąc pod uwagę istniejącą zabudowę w wyznaczonym obszarze analizowanym, w tym zabudowę usługową (wartości wysokości elewacji frontowej do 4,5 m) oraz budynki mieszkalne (wartości do 8,0 m) oraz wniosek inwestora. Jednocześnie zauważa się, że średnia wartość tego parametru z obszaru analizowanego wynosi 3,8 m, jednocześnie średnia ww. parametru dla zabudowy usługowej wynosi 4,3 m. Przyjęta górna wartość ww. parametru jako 4,3 m przekracza średnią dla całego obszaru analizowanego o 0,5 m, tj. o mniej niż 1,0 m, co przy skali urbanistycznej gwarantuje zachowanie harmonii ładu przestrzennego. Jednocześnie nie przekracza górnej wartości tego parametru dla zabudowy usługowej - zabudowa na działce nr ew. [...] ma wysokość elewacji frontowej 4,5 m. Ustalona górna wartość wysokości jest również równa średniej wartości tej wysokości dla zabudowy usługowej. Jednocześnie tak przyjęta wysokość jest mniejsza niż wysokość zabudowy na działce sąsiedniej dla terenu objętego - na działce nr ew. 4710 znajduje się budynek o wysokości elewacji frontowej 6,0 m.
Zdaniem Sądu, Kolegium przekonująco uzasadniło, że obiekt o tak ustalonej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej pozwoli na harmonijne wpisanie się wnioskowanej inwestycji w przestrzeń tego obszaru.
Jak wynika z uzasadnienia decyzji wyznaczenie wskaźnika geometrii dachu dla nowej zabudowy nastąpiło w tej sprawie na podstawie § 8 rozporządzenia,
w którym wskazano, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.
Z akt sprawy wynika, że w wyznaczonym obszarze analizowanym budynki posiadają dachy płaskie, jednospadowe, dwuspadowe oraz wielospadowe. Dachy dwuspadowe i wielospadowe stanowią 56,7% rodzajów dachów (85 spośród 150 wartości geometrii dachu to dachy dwuspadowe i wielospadowe). Kalenice są prostopadłe lub równoległe do bocznych granic działek objętych analizą lub do dróg publicznych lub ich kierunek nie jest powiązany z wyżej wymienionymi. Nachylenia połaci dachowych na budynkach wynoszą: od 0° do 45°. Średnia wysokość kalenicy budynków w obszarze analizowanym wynosi 5,4 m. Niska średnia wartość wysokości budynków wynika z ujęcia w analizie urbanistyczno-architektonicznej również budynków gospodarczych towarzyszących zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowie gospodarczej, nie związanych funkcjonalnie z inwestycją objętą wnioskiem. Jednakże 72 wartości (48%) wysokości kalenicy głównej są powyżej średniej wartości dla całego obszaru analizowanego. Wartości wysokości kalenic budynków w obszarze analizowanym zawierają się w przedziale: 2,5 m - 10,0 m. Budynki usługowe znajdujące się w obszarze analizowanym mają wysokość: działka nr ew. [...] 6,5 m, działka nr ew. [...] 4,5 m. Średnia wysokość budynków usługowych 5,5 m. Budynki mieszkalne na działkach sąsiednich dla terenu objętego wnioskiem, pełniące funkcję podstawową dla działek sąsiednich, mają wysokość kalenicy: 8,0 m (działka nr ew. 4710) i 6,0 (działka nr ew. 4717). Dla planowanej inwestycji ustala się dach dwuspadowy lub wielospadowy o kątach nachylenia połaci dachowych od 15° do 45°. K. kalenicy głównej równoległy lub prostopadły do granicy terenu objętego wnioskiem, do odcinka oznaczonego na załączniku graficznym nr [...] do decyzji literami IJ lub do odcinka CD. Kalenica na poziomie od 4,5 m do 6,5 m. Powyższe parametry ustalono w oparciu o istniejącą zabudowę, w tym zabudowę usługową oraz zabudowę mieszkaniową i zagrodową zlokalizowaną w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego, w tym na działkach sąsiednich dla terenu objętego decyzją oraz z uwzględnieniem wniosku inwestora. Górna wartość wysokości kalenicy głównej zawiera się w zbiorze wartości występujących w obszarze analizowanym (wartości do 10,0 m). Jednocześnie nawiązuje do średniej wysokości dla całego obszaru (5,4 m) i nie przekracza wysokości kalenicy głównej dla istniejącej zabudowy usługowej (zabudowa usługowa na działce nr ew. [...] ma wysokość 6,5 m). Jest również niższa od wysokości kalenicy głównej budynku mieszkalnego położonego na działce sąsiedniej (działka nr ew. 4710). W związku z powyższym ustalenie ww. parametrów dla nowej zabudowy zagwarantuje wpisanie się w ustalony już na tym obszarze ład przestrzenny, nie spowoduje jego zaburzenia ani nie doprowadzi do dominacji planowanej zabudowy powyżej już istniejącą.
Sumując powyższe, w ocenie Sądu, Kolegium wyczerpująco udokumentowało i przekonująco uzasadniło, że nowa zabudowa nie będzie różnić się od zabudowy istniejącej w wyznaczonym obszarze analizowanym ani pod względem gabarytów ani pod względem funkcji. Przeprowadzona, uzupełniona analiza urbanistyczno-architektoniczna wykazała, że spełnione są warunki określone art. 61 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ teren inwestycji położony jest na obszarze zabudowy pozwalającym na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; ma zapewniony dostęp do drogi publicznej; istniejące uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.
W tym stanie rzeczy zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego są nieuzasadnione.
Dodatkowo podkreślić należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi podstawy do rozpoczęcia robót, a jedynie informację o terenie inwestycji. Nie rodzi żadnych praw do terenu ani też ich nie ogranicza. Tak więc dopiero na etapie pozwolenia na budowę będą mogły być skutecznie kontrolowane i badane kwestie podnoszone przez stronę skarżącą, w tym m.in. dotyczące zwiększania hałasu, natężenia ruchu oraz pogorszenia warunków życia skarżącej i jej rodziny.
Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi dotyczący nieuwzględnienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. ze względu na odmienny charakter i znaczenie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy terenu oraz studium, jak i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi bowiem akt planowania przestrzennego, którego zapisy znajdują następnie odbicie w planie miejscowym.
Natomiast decyzja o warunkach zabudowy określa sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w sytuacji, kiedy brak jest uchwalonego planu miejscowego, a jej treść warunkowana jest spełnieniem wymogów określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawartymi w rozdziale 5 tego aktu, jak i wymogów wynikających z przepisów odrębnych. Słusznie zatem, analizując zakres inwestycji wynikający z wniosku, Kolegium odniosło się do obowiązującego stanu faktycznego i prawnego, z których wynika, że dla wskazanego we wniosku terenu gmina nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego i w oparciu o art. 59 ust. 1 u.p.z.p., ustaliło w drodze decyzji warunki zabudowy.
W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę,
na podstawie art. 151 p.p.s.a.