II SA/KE 227/23

II SA/Ke 227/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-05-31
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-04-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Jacek Kuza /sprawozdawca/
Krzysztof Armański
Renata Detka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 3 i 5, art. 3 pkt 2a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze skargi P. B. i R. S. - wspólników N. Spółki Cywilnej w K. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lutego 2023 r. [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz P. B. i R. S. – wspólników N. Spółki Cywilnej w K. solidarnie kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewoda Świętokrzyski decyzja z 15 lutego 2023 r., [...] po rozpatrzeniu odwołania G. K. od decyzji Starosty [...] z 28 grudnia 2022 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej dla R. S. i P. B., wspólników [...] s.c. z siedzibą w K., pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, z dwoma lokalami mieszkalnymi, w zabudowie bliźniaczej, wraz z instalacjami: wodociągową, kanalizacyjną, c.o., elektryczną i gazową, usytuowanych na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym 0002 K., obsługa komunikacyjna przez działkę nr [...] stanowiącą drogę wewnętrzną, na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości, gdyż została ona wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane i orzekł o braku podstaw do wydania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że 24 listopada 2022 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek spółki [...] s.c. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, z dwoma lokalami mieszkalnymi, w zabudowie bliźniaczej, wraz z infrastrukturą techniczną, usytuowanych na działce nr [...] w K..
W trakcie trwania postępowania w powyższej sprawie Starosta [...], poinformował L. K., że nie ma możliwości uznania go za stronę tego postępowania. Natomiast 28 grudnia 2022 r. wydał opisaną wyżej decyzję, w uzasadnieniu której podniósł, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje działki nr [...] i [...]. Od decyzji Starosty [...] wniosła odwołanie G. K.. W ocenie Gminy, Starosta nie ustalił, czy inwestor posiada zgodę właściciela działki nr [...] na wykorzystywanie jej w celu skomunikowania jego posesji z drogą publiczną oraz na wykonanie zjazdu. G. K. poinformowała, że nie udzieliła inwestorowi zgody na korzystanie z działki nr [...]. Ponadto podniosła, że powierzchnia działki, na której planuje się realizację zabudowy bliźniaczej winna wynosić 400 m˛ dla każdego segmentu, a więc powierzchnia działki inwestora jest za mała dla realizacji dwóch bliźniaków, gdyż powierzchnia ta wynosi 1322 m˛, co jest mniejsze od powierzchni wymaganej, wynoszącej 1600 m˛.
Rozpatrując powyższe odwołanie, Wojewoda podniósł, że dla obszaru, na którym znajduje się działka inwestora nr [...] i działka nr [...] stanowiąca własność G. K., obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego fragmentu terenu miasta K., przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K., ogłoszoną w Dz. Urz. Województwa Świętokrzyskiego z 2018 r., poz. 426. Przedmiotowe działki znajdują się na terenie oznaczonym symbolem [...] Dojazd do działki nr [...] z drogi publicznej przewidziano przez teren oznaczony symbolem 8KDD na rysunku miejscowego planu i opisano jako drogę dojazdową. W § 19 ust. 1 miejscowego planu postanowiono, że dla terenów oznaczonych na rysunku miejscowego planu symbolami MN - 11 MN ustala się:
1) przeznaczenie podstawowe - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna;
2) przeznaczenie uzupełniające - usługi nieuciążliwe.
Przepis § 19 ust. 5 stanowi, że w zakresie zasad i warunków podziału na nowe działki:
1) ustala się obowiązek dokonywania podziału jak na rysunku planu z możliwością odstępstwa do jednego metra;
2) ustala się wielkość działki budowlanej nie mniejszą niż:
a) 600 m2 dla zabudowy wolnostojącej,
b) 400 m2 dla zabudowy bliźniaczej;
3) ustala się minimalne szerokości frontów działek budowlanych:
a) 18 m dla zabudowy wolnostojącej,
b) 16 m dla zabudowy bliźniaczej.
Wojewoda zaznaczył, że z projektu budowlanego, w tym z projektu zagospodarowania terenu wynika, że inwestycja usytuowana została w całości na działce nr [...], ze zjazdem przewidzianym na działkę nr [...], oznaczoną na rysunku miejscowego planu symbolem [...] - ślepa droga dojazdową do kilku działek - tzw. sięgacz. Na działce nr [...] zaprojektowano dwa budynki przeznaczone do zamieszkania dla czterech rodzin każdy. Budynki te zaprojektowano jako jednorodzinne, dwulokalowe oraz jako zbliźniaczone. Każdy z budynków ma wszystkie ściany własne, posadowione na własnych fundamentach, między ścianami własnymi, przylegającymi do siebie z uwagi na zbliźniaczenie budynków, zaprojektowano dylatacje.
Organ odwoławczy podniósł, że oceniając zgodność projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu, oparł się na orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym na wyroku WSA w Poznaniu o sygn. IV SA/Po 536/16., gdzie Sąd ten wyraził pogląd, że kwalifikacja prawna danej inwestycji powinna opierać się na rzeczywistych rozwiązaniach funkcjonalnych przyjętych w projekcie, a nie na formalnym nazewnictwie.
Wojewoda podkreślił, że na jednej działce nr [...] zaprojektowano dwa budynki przeznaczone do zamieszkania dla czterech rodzin każdy. Budynki te zaprojektowano jako jednorodzinne, dwulokalowe, zbliźniaczone. Funkcjonalnie są to dwa budynki wielorodzinne, bo przygotowane dla zamieszkania czterech rodzin w każdym z nich. Wprowadzanie podwójnych, niezależnych konstrukcyjnie ścian wewnątrz każdego z budynków jest nieuzasadnione. Jednak zastosowanie nieuzasadnionego - z punku widzenia konstrukcji, a także ekonomiki - rozwiązania konstrukcyjnego, polegającego na zaprojektowaniu dwóch ścian konstrukcyjnych obok siebie, pozwoliło stworzyć fikcję umożliwiającą nazwanie dwóch budynków przeznaczonych dla czterech rodzin, budynkami jednorodzinnymi zbliźniaczonymi. Organ II instancji zauważył, że prawo budowlane nie zawiera definicji zabudowy bliźniaczej, zabudowy szeregowej i zabudowy grupowej. Przyjmuje się jednak, że "bliźniaki" i "szeregowce" to budynki, w których każdy z segmentów (segment to jeden budynek jednorodzinny), usytuowany jest na własnej działce.
W celu ocenienia zgodności projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego inwestycji z ustaleniami miejscowego planu, należało zbadać, czy zabudowa zaprojektowana na działce nr [...] jest zabudową jednorodzinną, wymaganą ustaleniami planu. Zabudowa jednorodzinna jest pojęciem z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, ponieważ jednak ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera definicji tego pojęcia, należy uciec się do potocznego znaczenia tego określenia. Potocznie zabudowa jednorodzinna to domy jednorodzinne, przeznaczone najczęściej dla jednej rodziny, wolnostojące, lub w zabudowie bliźniaczej, z segmentami na oddzielnych działkach, otoczone zielenią wysoką i niską - zieleń ta dominuje w obrazie działki. Miejsca postojowe nie są eksponowane - samochody przechowywane są w garażach, jedno lub dwustanowiskowych, na działkach urządzane są pojedyncze miejsca parkingowe.
Oceniając zagospodarowanie i zabudowę działki nr [...] organ odwoławczy stwierdził, że w rezultacie realizacji przedmiotowej inwestycji powstaną dwa budynki, których wygląd, w szczególności widoczne cztery, oddzielne, wyeksponowane, wejścia do tego samego budynku oraz usytuowanie ich na jednej działce, nie wywołuje skojarzenia z ugruntowanym w praktyce obrazem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Także ilość miejsc parkingowych, w tym wyodrębnione miejsca dla osób niepełnosprawnych, przywodzą na myśl budownictwo wielorodzinne. W tej sytuacji Wojewoda Świętokrzyski uznał, że realizacja na jednej działce nr [...] czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, zbliźniaczonych oznacza powstanie na tej działce zabudowy wielorodzinnej. Natomiast treść planu wskazuje, że na terenie, na którym leży ta działka nie przewidziano zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lecz jednorodzinną.
Zdaniem organu odwoławczego, zasadnie także G. K. zwróciła uwagę na "... minimalne normatywy powierzchniowe działek budowlanych, o których mowa w § 19 ust. 5 planu....". Zgodnie z uregulowaniami zawartymi w miejscowym planie powierzchnia działki przeznaczonej dla zabudowy bliźniaczej nie może być mniejsza niż 400 m˛. Zatem, powierzchnia działki inwestora, wynosząca 1322 m˛ nie jest wystarczająca dla planowanej inwestycji, dla której - zgodnie z ustaleniami miejscowego planu, wymagana jest powierzchnia 1600 m˛. Przy czym nie ma tu znaczenia okoliczność, że inwestycja nie narusza parametrów i wskaźników zabudowy, określonych w § 19 ust. 4 miejscowego planu, bo należy odróżnić parametry dotyczące zabudowy, ujęte w ust. 4, od parametrów dotyczących wielkości działki, ujętych w ust. 5 tego przepisu.
Niezależnie od powyższego Wojewoda zaznaczył, że w niniejszym przypadku dla 8 mieszkań zaprojektowano 8 stanowisk postojowych, w tym dwa stanowiska dla osób niepełnosprawnych. Oznacza to, że dla dwóch mieszkań nie przewidziano miejsc postojowych i nie ma w ogóle miejsc postojowych dla gości. Brak wystarczającej ilości miejsc postojowych dla mieszkańców i zupełny brak miejsc parkingowych dla gości, może skutkować parkowaniem samochodów na trawnikach, to jest na powierzchni biologicznie czynnej, w zbliżeniu do granicy działki. Ponadto,
został naruszony § 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), dalej w stanie faktycznym zwanym: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych", gdyż miejsce przeznaczone na pojemniki służące do gromadzenia odpadów, z uwzględnieniem segregacji, mające służyć ośmiu rodzinom, jest za małe.
Organ zwrócił także uwagę, że w sprawie zabudowy działki nr [...] Starosta [...] wydał decyzję z 15 czerwca 2021 r. Wówczas zaliczył w poczet stron postępowania właścicieli działek graniczących z działką nr [...]. Wojewoda w decyzji z 16 grudnia 2021 r. zaakceptował taki krąg stron postępowania, a decyzja ta została uchylona z innego powodu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach prawomocnym wyrokiem z 30 marca 2022 r., II SA/Ke 57/22 oddalił skargę na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego. W tej sytuacji należało utrzymać jednolitą linię orzeczniczą i zachować przyjęty wcześniej krąg stron postępowania. Jednak, w niniejszej sprawie, wobec przyjętego rozstrzygnięcia, powyższe pozostaje bez znaczenia. Także z uwagi na przyjęte rozstrzygnięcie Wojewoda nie przystąpił do wyjaśniania kwestii dojazdu do działki nr [...].
Nawiązując do swojej decyzji z 16 grudnia 2021 r. Wojewoda Świętokrzyski ponownie podkreślił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem nie do przyjęcia jest zaaprobowanie stanowiska, że w sytuacji, gdy postanowienia planu ograniczają zamiary inwestora, dopuszczalna jest wyłącznie korzystna dla niego interpretacja, nawet z wyraźnym naruszeniem przepisów planu miejscowego, celem zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę inwestycji naruszającej wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistycznego i architektonicznego, ustalonych w planie. Zatem w szczególności, gdy postanowienia planu są jasne, logiczne i spójne, a także zgodne z zasadami racjonalności i celowości regulacji prawnej, organy nie są uprawnione do dokonywania i uwzględniania interpretacji korzystnej dla inwestora. Dodatkowo w niniejszej sprawie, należy wziąć pod uwagę, że od decyzji Starosty [...] wniosła odwołanie G. K., w imieniu której działa Burmistrz K., oraz że - zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, burmistrz sporządza projekt miejscowego planu, zawierający część tekstową i graficzną, zaś plan miejscowy uchwala rada gminy. Zatem stanowisko Burmistrza K., wyrażone w odwołaniu, należy potraktować jako wykładnię zapisów miejscowego planu.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, P. S., powyższej decyzji zarzucili naruszenie:
A. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
i. art. 35 ust. 1 ustawy prawo budowlane w związku z § 5 ust. 1 w zw. z § 19 ust. 1 pkt 1 uchwały nr XLIV/420/2017 Rady Miejskiej w Końskich w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu terenu miasta K. w granicach ulic: Izabelowskiej, Browarnej, cieku wodnego od Wincentowa, ulicy [...] po granice administracyjne miasta (dalej powoływanej w skardze jako m.p.z.p.), poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, polegające na przyjęciu, że Starosta [...] nie dopełnił obowiązku sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, a w konsekwencji na błędnym przyjęciu, że projekt budowlany jest niezgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także polegające na błędnym przyjęciu, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna dopuszczona w m.p.z.p. nie obejmuje zabudowy szeregowej oraz bliźniaczej;
ii. art. 3 ust. 2a ustawy prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne przyjęcie że budynek w zabudowie szeregowej nie stanowi budynku w zabudowie jednorodzinnej;
iii. § 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że pomimo posiadania przez zaprojektowane budynki cech samodzielności, z uwagi na większą ilość budynków, inwestycja stanowi zabudowę wielorodzinną, a nie jednorodzinną, a w konsekwencji błędne uznanie, że projekt budowlany jest niezgodny z zapisami m.p.z.p.;
iv. § 3 pkt 1a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w związku z art. 93 ust. 1, 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U.2021.1899) poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że działka której dotyczy planowana inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej pomimo jej wydzielenia, zbycia oraz urządzenia dla niej nowej księgi wieczystej;
v. art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. z dnia 22 kwietnia 2021 r. Dz.U.2021.741) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, że dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną nie jest wystarczający do uznania, że działka posiada dostęp do drogi publicznej;
vi. art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy prawo budowlanego w związku z art. 8 ustawy o drogach publicznych, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydanie przez uprawniony organ decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jest uzależnione od przedłożenia przez wnioskodawcę oświadczenia zarządcy drogi wewnętrznej o wyrażeniu zgody na zrealizowanie połączenia drogi wewnętrznej z nieruchomością i wykonania zjazdu na drogę publiczną, podczas gdy z żadnego obowiązującego przepisu prawa taki obowiązek nie wynika, oraz nie stanowi kryterium wydania pozwolenia na budowę;
vii. art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydanie przez uprawniony organ decyzji o pozwoleniu na budowę jest uzależnione od przedłożenia przez wnioskodawcę dodatkowych oświadczeń i zgód potwierdzających dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną, podczas gdy obowiązek taki z przepisów nie wynika;
B. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:
i. art. 7a kpa, poprzez ograniczenie uprawnienia do realizacji inwestycji zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, polegające na uchyleniu tej decyzji pomimo braku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w tym między innymi rzetelnego ustalenia rodzaju zabudowy oraz jej zgodności z MPZP oraz dostępu do drogi publicznej;
ii. art. 7b kpa poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych powziętych przez organ przy wykładni art. 35 ust. 1 pkt 3 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy prawo budowlane na niekorzyść skarżących, co doprowadziło do ograniczenia ich uprawnienia do utrzymania w mocy wydanego zgodnie z prawem pozwolenia na budowę pomimo spełnienia wszystkich wymogów uzyskania tego pozwolenia;
iii. art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 kpa polegające na braku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i w konsekwencji braku rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego poprzez brak rzetelnego i dokładnego zmierzenia odległości pomiędzy działkami planowanych inwestycji, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że planowana inwestycja jest niezgodna z m.p.z.p. oraz nie posiada dostępu do drogi publicznej;
iv. art. 8 kpa poprzez niezastosowanie go i w konsekwencji prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników do władzy publicznej polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji z powodu braku spełnienia przesłanek jego wydania, podczas gdy zostały one spełnione;
v. art. 8 kpa poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników do władzy publicznej, w szczególności polegające na złożeniu przez G. K. oświadczenia o dostępie działki nr [...] do drogi publicznej w akcie notarialnym, na podstawie którego została ona przez G. K. sprzedana skarżącym, a następnie zakwestionowanie tego faktu przez ten sam organ w odwołaniu od decyzji, a także polegające na swobodnej oraz wewnętrznie sprzecznej argumentacji rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji i jej niespójności z przepisami oraz orzecznictwem;
vi. art. 11 kpa poprzez jego niezastosowanie polegające na braku wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, polegające na braku wskazania przesłanek odmowy wydania pozwolenia na budowę, a konkretnie braku wskazania podstaw prawnych, z których wynikałby obowiązek przedłożenia zgody na korzystanie z drogi wewnętrznej jako połączenia z drogą publiczną oraz zakaz realizacji przedsięwzięcia polegającego na umieszczeniu zabudowy szeregowej na działce należącej do skarżących;
vii. art. 138 § 2 i § 2a kpa poprzez ich niezastosowanie.
Opierając się na tak sformułowanych zarzutach skarżący wnieśli o: uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o przeprowadzenie dowodów z: aktu notarialnego Rep. A nr [...] z 15 grudnia 2020 r.- umowy sprzedaży działki nr [...], aktualnego odpisu z księgi wieczystej [...] obejmującej działkę nr [...] i wydruku elektronicznej mapy z geoportalu krajowego obejmującej działkę nr [...] i przyległą do niej działkę nr [...], przez którą ma ona dostęp do drogi publicznej.
W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że w zaskarżonej decyzji organ przyznał, że na działce zaprojektowano cztery budynki mieszkalne jednorodzinne usytuowane w ten sposób, że tworzą szereg. Jednak organ uchylając zaskarżoną decyzję kierował się oceną wyglądu zewnętrznego budynków oraz sensem ekonomicznym i konstrukcyjnym inwestycji, a nie tak jak powinien – rzeczywistymi
elementami konstrukcyjnymi zaprojektowanych budynków oraz treścią przepisów i orzecznictwa sądów administracyjnych, z których wynikają podstawy oceny różnic pomiędzy zabudową mieszkaniową jednorodzinną, a wielorodzinną.
Wnoszący skargę powołując się na wyrok WSA w Warszawie z 25 marca 2021 r. podał, że skoro m.p.z.p. nie zakazuje realizacji inwestycji polegającej na budowie budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, zabudowa taka jest dozwolona. Pojęcie zabudowy jednorodzinnej jest bowiem szersze niż pojęcie zabudowy szeregowej, zatem pojęcie "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna" obejmuje także zabudowę szeregową. Dlatego nietrafna wydaje się argumentacja organu, że wskazanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wymogów dotyczących wielkości działki wyłącznie dla zabudowy wolnostojącej i bliźniaczej oznacza całkowity zakaz realizacji inwestycji w zabudowie szeregowej.
Zdaniem strony skarżącej, do kryteriów zakwalifikowania danej inwestycji jako zabudowy jednorodzinnej należą: samodzielność konstrukcyjna budynku, możliwość wyodrębnienia w nim maksymalnie dwóch lokali, cel w postaci zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Planowane przedsięwzięcie spełnia wszystkie te warunki. Prawo budowlane nie określa definicji "konstrukcyjnie samodzielnej całości", jednak z pewnością chodzi o pewną odrębność, oddzielenie od czegoś. Zgodnie z § 210 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych części budynku wydzielone ścianami oddzielenia przeciwpożarowego w pionie - od fundamentu do przykrycia dachu - mogą być traktowane jako odrębne budynki. Także w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych, w dziale 1 pkt 2 pt. "Pojęcia podstawowe" określono, że w przypadku budynków połączonych ze sobą (np. domy bliźniacze lub szeregowe) budynek jest budynkiem samodzielnym, jeśli jest oddzielony od innych jednostek ścianą przeciwpożarową od fundamentu po dach. Tym samym, zamierzenie inwestycyjne nie jest niezgodne z zapisami m.p.z.p., bowiem obejmuje budowę czterech budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej, a przepisy prawa budowlanego nie zabraniają budowy wielu budynków jednorodzinnych na jednej działce. Skarżący nie zgodzili się ze stwierdzeniem, że realizacja funkcji zabudowy jednorodzinnej i realizacja w obrębie konkretnej działki budowlanej budynku mieszkalnego wolnostojącego lub segmentu zabudowy bliźniaczej lub szeregowej, a zatem zespół zaprojektowanych kilku budynków jednorodzinnych, nie stanowi zabudowy szeregowej, albowiem wszystkie z nich znajdują się na jednej działce, gdyż kwestia podziału nieruchomości inwestycyjnej wykracza poza zakres postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.
Dalej autor skargi podniósł, że organ w zaskarżonej decyzji wskazał, że na działce [...] zostały zaprojektowano cztery budynki mieszkalne jednorodzinne, usytuowane w ten sposób, że tworzą szereg, a pomimo tego uznał, że zaprojektowany budynek jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym i z tego powodu nie może zostać wybudowany. Ponadto z jednej strony organ wskazuje, że bez znaczenia jest spełnienie przesłanek ustawowych, bo zmierza ono jedynie do stworzenia fikcji określonego stanu faktycznego, a jednocześnie powołuje się na skutki ekonomiczne inwestycji i brak uzasadnienia konstrukcyjnego oraz następnie stwierdza, że określenie inwestycji jako zespół budynków jednorodzinnych, czyli z użyciem pojęć ustawowych, ma znaczenie drugorzędne. Organ kompletnie pomija fakt, że "zespół budynków jednorodzinnych" nie stanowi losowo wybranego przez skarżących stwierdzenia celem stworzenia fikcji, lecz stanowi wyraz spełnienia przesłanek ustawowych oraz określa faktyczne elementy inwestycji z wykorzystaniem pojęć ustawowych.
Dalej autor skargi zauważył, że G. K. w swoim odwołaniu powołuje się na brak dostępu działki nr [...] do drogi publicznej, który powinien przesądzać o braku podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie sposób jednak obdarzyć ten organ zaufaniem, skoro w grudniu 2020 r. w umowie sprzedaży ten sam organ oświadczył, że sprzedawana przez niego nieruchomość w postaci działki nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej. Zgodnie z przepisami, nie byłoby możliwe wyodrębnienie działki a co za tym idzie - także jej zbycie, gdyby nie posiadała ona dostępu do drogi publicznej. Działka ta została tymczasem sprzedana, odłączona z księgi wieczystej nr KW [...], a następnie została dla niej urządzona nowa księga wieczysta.
Działka [...] jest działką budowlaną, która zgodnie z definicją z § 3 pkt 1a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jest nieruchomością gruntową lub działką gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Ponadto, zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce
nieruchomościami podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki nie mają dostępu do drogi publicznej. Jeżeli zatem działka przy sprzedaży została wydzielona z jednej księgi wieczystej i urządzono dla niej osobną księgę, jest to równoznaczne z podziałem nieruchomości w wyniku którego powstała osobna działka nr [...], która w chwili wydzielenia musiała posiadać dostęp do drogi publicznej. Wreszcie, zgodnie z informacją wynikającą z księgi wieczystej, działka nr [...] przez którą działka [...] ma dostęp do drogi publicznej, stanowi grunty przeznaczone pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych, czyli jest terenem zarezerwowanym pod budowę przyszłej drogi. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych prawne zapewnienie dostępu do drogi publicznej, zagwarantowane zapisami w planie zagospodarowania przestrzennego, stanowi wystarczające spełnienie przesłanki dostępu do drogi, nawet gdyby droga ta nie została fizycznie urządzona. W uzasadnieniu wyroku WSA w Lublinie z 9 czerwca 2008 r., II SA/Lu 219/09 wskazano, że definicja pojęcia dostępu do drogi publicznej została zamieszczona w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca uznał, że w przypadku braku bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, możliwy jest dwojakiego rodzaju pośredni dostęp do drogi publicznej tj. a) poprzez ustanowienie służebności drogowej, b) poprzez drogę wewnętrzną. Skarżący dodali, że za wystarczający do przyjęcia, że działka ma dostęp do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Świętokrzyskiego uchylająca decyzję Starosty Koneckiego zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, gdyż została ona wydana z naruszeniem przez organ I instancji art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz orzekająca o braku podstaw do wydania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji.
Powodem takiej decyzji była niezgodność tak określonej inwestycji z przepisami m.p.z.p.
Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej także jako "u.P.b.", przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Gdy organ stwierdzi niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zastosowanie znajduje przepis art. 35 ust. 3 u.P.b. Tryb ten umożliwia inwestorowi doprowadzenie do zgodności projektu z ustaleniami planu. W niniejszym przypadku organ skorzystał ze wspomnianego trybu, uznał jednak, że skarżąca nie doprowadziła projektu do zgodności z ustaleniami m.p.z.p.
Zasadniczy spór w powyższym zakresie sprowadzał się do stwierdzenia, czy planowana zabudowa spełnia cechy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie bowiem z § 19 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p. dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami MN – 11.MN, na którym to terenie ma znajdować się przedmiotowa
inwestycja, ustala się jako przeznaczenie podstawowe właśnie teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Należy w tym miejscu podnieść, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji - Dz.U. 2022.503. ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei art. 6 ust. 2 pkt 1 tej samej ustawy stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Przepisy u.p.z.p. stanowią doskonały przykład tego, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i może doznawać licznych ograniczeń. W oparciu m.in. o art. 6 ust. 1 u.p.z.p. możliwe jest ustanowienie konkretnych zakazów w planie miejscowym. Jednak takie zakazy winny, po pierwsze - wynikać z obowiązujących przepisów, a po drugie - być jasno sformułowane. A zatem na podstawie postanowień planu miejscowego takie zakazy nie mogą być domniemywane (por. m.in. wyroki NSA z 6.02.2014 r., sygn. II OSK 2132/12, z 11.01.2018 r., sygn. II OSK 1087/17). Wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być zatem interpretowane rozszerzająco, bardziej ograniczając prawo własności, niż to wynika z literalnego ich brzmienia. Nie jest więc dopuszczalna taka wykładnia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, która z naruszeniem zasady proporcjonalności prowadziłaby do nieusprawiedliwionego ograniczenia możliwości zabudowy działki stanowiącej własność inwestora (por. wyroki NSA z 26.05.2021 r., sygn. II OSK 2496/21, z 27.05.2021 r., sygn. II OSK 2542/18). Każda wybrana przez inwestora zabudowa będzie zatem dopuszczalna według planu miejscowego, jeśli nie jest wykluczona ustaleniami tego planu (wyroki NSA z dnia 25.11.2009 r., sygn. akt II OSK 586/09, z dnia 25.03.2021 r., sygn. VII SA/Wa 305/21). Wreszcie w wyroku z dnia 9.09.2008 r. (sygn. akt II SA/Bd 499/08, LEX nr 526447) WSA w Bydgoszczy stwierdził, że stanowisko organów administracji budowlanej, dokonujących interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób dopuszczający przeznaczenie tylko wyraźnie wskazane w planie, a odrzucające wszystkie inne przedsięwzięcia nie sprzeciwiające się podstawowemu przeznaczeniu, których w dodatku wyraźnie nie zabroniono, nie zasługuje na uznanie.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podnieść, że m.p.z.p. nie precyzuje tego, co uznaje za "zabudowę mieszkaniową jednorodzinną". Definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego została zawarta w art. 3 pkt 2a u.P.b., zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o budynku mieszkalnym jednorodzinnym należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Według organu, choć prawo budowlane nie zawiera definicji zabudowy bliźniaczej, to biorąc pod uwagę orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje się, że każdy z segmentów bliźniaka (przy czym jeden segment to jeden budynek jednorodzinny), usytuowany jest na jednej działce.
Brak definicji zabudowy jednorodzinnej również w ustawie o planowaniu (która także winna mieć zastosowanie w sprawie z racji tego, że zabudowa jednorodzinna to pojęcie z zakresu planowania) powoduje, że należy uciec się do potocznego znaczenia tego określenia. Ponieważ natomiast potocznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna to domy jednorodzinne, przeznaczone najczęściej dla jednej rodziny, wolnostojące lub w zabudowie bliźniaczej, z segmentami na oddzielnych działkach, otoczone zielenią wysoką i niską, gdzie miejsca postojowe nie są eksponowane – to w rezultacie realizacji planowanej inwestycji powstaną dwa budynki, których wygląd, w szczególności widoczne cztery oddzielne, wyeksponowane wejścia do tego samego budynku oraz usytuowanie ich na jednej działce, nie wywołuje prostego skojarzenia z powszechnie ugruntowanym w praktyce obrazem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Kolejnym argumentem, który przekonał organ II instancji do uznania, że przedłożone do zatwierdzenia projekty są niezgodne z m.p.z.p. jest to, że zgodnie z § 19 ust. 5 pkt 2 lit. b) m.p.z.p. minimalne normatywy powierzchniowe działek budowlanych dla zabudowy bliźniaczej nie mogą być mniejsze, niż 400 m˛, w
związku z czym powierzchnia działki inwestora wynosząca 1322 m˛ jest niewystarczająca dla przedmiotowej inwestycji, gdyż powinna mieć co najmniej 1600 m˛.
Z powyższą argumentacją nie można się zgodzić z następujących powodów.
Analiza przepisów m.p.z.p. nie może prowadzić do wniosku, że plan ten przewiduje zakaz zabudowy jednorodzinnej w formie zabudowy bliźniaczej. Zakazu takiego nie można opierać na twierdzeniu, że zgodnie z zasadą racjonalnego ustawodawcy, gdyby intencją Rady Miejskiej w Końskich uchwalającej przedmiotowy miejscowy plan, było dopuszczenie na terenach oznaczonych symbolem MN zabudowy innej niż budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, wolnostojącymi lub zbliźniaczonymi, powinna ona zawrzeć w przepisach planu odpowiednie regulacje. Takie twierdzenie pozostaje w ewidentnej sprzeczności z zasadami interpretacji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o jakich była wyżej mowa, a które wynikają z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych. Krytykowana argumentacja odwraca zasady tej interpretacji i przyjmuje, że jeśli m.p.z.p. nie zezwala wyraźnie na zabudowę jednorodzinną w formie zabudowy bliźniaczej, to taka forma zabudowy jest niedopuszczalna, podczas gdy – jak podniesiono wyżej – aby plan miejscowy mógł ograniczyć jakąś formę zabudowy, winien przewidywać w tym zakresie wyraźny zakaz. Taki zakaz w tym przypadku z m.p.z.p. nie wynika. Z kolei u.P.b., a zatem akt wyższego rzędu, w art. 3 pkt 2a wyraźnie przewiduje możliwość realizacji budynku jednorodzinnego m.in. w zabudowie bliźniaczej.
Nie ma wpływu na ocenę zgodności przedmiotowego projektu z m.p.z.p. powoływanie się na treść § 19 ust. 5 pkt 2 lit. b tego planu, ponieważ przepis ten znajdujący się w rozdziale 3 dotyczącym ustaleń szczegółowych i podstawowego przeznaczenia – zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - nie ma w sprawie zastosowania.
Zgodnie z nim bowiem, w zakresie szczegółowych zasad i warunków podziału na nowe działki ustala się wielkość działki budowlanej nie mniejszą niż:
a) 600 m˛ dla zabudowy wolnostojącej;
b) 400 m˛ dla zabudowy bliźniaczej.
Trzeba zauważyć, że przepis ten wprost odnosi się do "zasad i warunków podziału na nowe działki", a zatem do ściśle określonej procedury uregulowanej przepisami odrębnymi, tj. ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 - art. 92 i nast. tej ustawy). Nie można zatem z tego przepisu wywieść, że określone w nim normy powierzchniowe dla zabudowy bliźniaczej, dotyczą działek już istniejących, na których planowana jest nowa zabudowa. Ubocznie więc tylko można zauważyć, że wynikający z § 19 ust. 5 pkt 2 lit. b) m.p.z.p. wymóg powoduje, że podział działki inwestora mającej powierzchnię 1322 m˛ co do zasady nie będzie mógł nastąpić po ewentualnym wybudowaniu planowanych dwóch budynków bliźniaczych. Zgodnie bowiem z art. 93 ust. 1 zd. 1 i art. 93 ust. 2 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, przy czym zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu.
Jeśli chodzi o drugi z argumentów organu odwoławczego mający przemawiać za niezgodnością planowanej inwestycji z przepisami m.p.z.p., tj. argument nawiązujący do tego, że rzeczywiste cechy planowanych w tej sytuacji obiektów budowlanych nie pozwalają na przyjęcie, że – wbrew nazewnictwu stosowanemu przez inwestora – mają powstać budynki jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej, ale w istocie zrealizowane zostaną budynki wielorodzinne, należy po raz kolejny nawiązać do definicji budynku jednorodzinnego wynikającej z u.P.b., która przewiduje możliwość realizacji takich budynków m.in. w ramach zabudowy bliźniaczej. Z definicji tej można wyczytać, że budynek mieszkalny jednorodzinny – niezależnie od tego czy jest budynkiem wolno stojącym, budynkiem w zabudowie bliźniaczej, szeregowej czy grupowej:
- ma służyć zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych;
- ma stanowić konstrukcyjnie samodzielną całość,
- dopuszcza się wydzielenie w nim nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.
Organ odwoławczy nie kwestionował spełnienia żadnej z powyższych trzech przesłanek. Wywiódł natomiast, że biorąc pod uwagę wygląd dwóch planowanych budynków, w szczególności widoczne cztery oddzielne, wyeksponowane wejścia do tego samego budynku oraz usytuowanie ich na jednej działce, nie wywołuje prostego skojarzenia z powszechnie ugruntowanym w praktyce obrazem zabudowy
mieszkaniowej jednorodzinnej. Także ilość miejsc parkingowych, w tym wyodrębnione miejsca dla osób niepełnosprawnych, przywodzą na myśl budownictwo wielorodzinne.
Odnosząc się do takiej argumentacji należy zwrócić uwagę, że według zamysłu organu jedyną różnicą pomiędzy zabudową jednorodzinną w formie bliźniaczej, a zabudową przewidzianą w ramach planowanej inwestycji jest to, że zdaniem organu każdy z budynków jednorodzinnych w takiej zabudowie powinien znajdować się na odrębnej działce. Trudno jednak zaakceptować pogląd, że sam ten fakt spowodowałby, że "wygląd" obu budynków bliźniaczych (wysokość, bryła czy szerokość elewacji) uległby zasadniczej zmianie. Co więcej, samo wydzielenie odrębnych działek ewidencyjnych dla poszczególnych budynków, niekoniecznie musiałoby znaleźć odzwierciedlenie także w wyglądzie zewnętrznym ich otoczenia (należy zaznaczyć, że do każdego z lokali zaplanowano odrębne wejście). Poza tym ani ustawa (powoływany przepis art. 3 pkt 2a u.P.b.), ani sam plan miejscowy nie wprowadzają takiego wymogu (wydzielenia odrębnej działki dla każdego budynku) dla każdego z segmentów zabudowy jednorodzinnej w formie bliźniaczej. Faktem jest, że w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych – w tym tych przywołanych w skardze – wywodzi się, że zabudowa szeregowa "ze swej istoty" musi być zabudową w granicy działek, jednak po pierwsze nie jest to stanowisko jednolite (por. odmienne poglądy wyrażone m.in. w wyrok WSA w Poznaniu z 21.11.2019 r., sygn. IV SA/Po 469/19), a po drugie, jak wyżej wywiedziono, zakaz określonej zabudowy ograniczający prawo własności musi wyraźnie wynikać z przepisów czy to ustawy, czy planu miejscowego.
Kolejnym argumentem przemawiającym za poglądem, że na gruncie przepisów m.p.z.p. objętych zaskarżoną decyzją, dwóch budynków nie można traktować jako budynków wielorodzinnych, lecz, że co do zasady mogą być traktowane jako budynki mieszkalne jednorodzinne jest to, że w ustaleniach szczegółowych m.p.z.p. odróżniono regulację dotyczącą przeznaczenia podstawowego - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 19 ust. 1 – 7) oraz regulację dotyczącą przeznaczenia podstawowego – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i usługowa (§ 20 ust. 1 – 7). O ile w tej pierwszej regulacji znalazły się zapisy dotyczące zabudowy bliźniaczej, a nie znalazły się jakiekolwiek zapisy dotyczące zabudowy mieszkaniowej jako budynków szeregowych, to w § 20 ust. 1 – 7 m.p.z.p. brak regulacji dotyczącej zabudowy mieszkaniowej bliźniaczej, natomiast jest zapis ustalający realizację zabudowy mieszkaniowej i usługowej jako budynki szeregowe (§ 20 ust. 3 pkt 2 m.p.z.p.). Takie rozróżnienie pozwala przyjąć, że w zamyśle autora m.p.z.p. zabudowa bliźniacza, w odróżnieniu od zabudowy mieszkaniowej szeregowej, co do zasady należy do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wywody dotyczące innego postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w sprawie zabudowy tej samej, co w niniejszej sprawie działki nr 6272/15, nie miały wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Po pierwsze dlatego, że dotyczyły innego zamierzenia budowlanego, niż obecnie oceniane. Po drugie natomiast, ze względu na sposób rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji, a następnie przez Sąd, kwestia kręgu stron postępowania nie mogła wpłynąć na ocenę zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ II instancji będzie musiał się do niej odnieść ponownie, podobnie jak do kwestii dojazdu do działki nr 6272/15, którą organ II instancji pominął z uwagi na odmowę udzielenia pozwolenia na budowę. Brak stanowiska organu II instancji w tej ostatniej kwestii powoduje również to, że Sąd nie mógł odnieść się do zarzutów skargi dotyczących tego dojazdu.
Odnośnie kręgu stron postępowania ubocznie można zauważyć, że wnioski stron poprzedniego postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem WSA w Kielcach z 30 marca 2022 r., II SA/Ke 57/22, o dopuszczenie do udziału w obecnie kontrolowanym postępowaniu oraz o wznowienie tego postępowania – zostały przez organ I instancji w różny sposób załatwione odmownie i z przedstawionych Sądowi akt nie wynika, aby którakolwiek z tych osób wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji lub w inny sposób próbowała kwestionować niedopuszczenie ich do udziału w postępowaniu. Trzeba w związku z tym przypomnieć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowany został jednolity pogląd, że uprawnioną do zgłoszenia zarzutu pominięcia w postępowaniu administracyjnym bez własnej winy jest wyłącznie osoba, której zarzut ten dotyczy, a sąd administracyjny tylko wówczas może ten zarzut uwzględnić o ile korzysta z niego strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (por. wyroki NSA: z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1475/12 i z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1725/13).
Nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do reformatoryjnego orzeczenia przez Wojewodę Świętokrzyskiego o braku podstaw do wydania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, stwierdzone naruszenia przez przedłożony do zatwierdzenia projekt zagospodarowania działki przepisów § 18, 19 ust. 6 pkt 2 lit. a i § 22 rozporządzenia ws. warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz.U. 2022.1225 t.j. ze zm.). Oba te domniemane naruszenia mają bowiem charakter usuwalny, przez co organ II instancji miał możliwość ewentualnego nałożenia postanowieniem na inwestora obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia (art. 35 ust. 3 Pr.b.). Rzeczą organu II instancji będzie rozważenie możliwości zastosowania tego przepisu przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd doszedł do przekonania, że organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcia na błędnej wykładni i wadliwym zastosowaniu przepisów m.p.z.p., polegającym na przyjęciu, że budynek w zabudowie bliźniaczej (mimo użycia w kilku miejscach skargi sformułowania o "budynku w zabudowie szeregowej", nie może być w sprawie wątpliwości, że przedmiotem zarzutów skargi były objęte przedmiotowym projektem budynki w zabudowie bliźniaczej, a nie szeregowej) nie stanowi budynku w zabudowie jednorodzinnej, tylko wielorodzinnej. Organ naruszył w ten sposób istotnie art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 3 i 5 u.P.b. i w związku z tym w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.
Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni powyższą argumentację związaną z wykładnią zapisów m.p.z.p. i wynikające z niej, przedstawione wyżej wskazania.
Orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt II wyroku, znajduje oparcie w art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość należnego wpisu sądowego uiszczonego przez skarżącą (500 zł), wynagrodzenie fachowego pełnomocnika (480 zł) i opłatę od pełnomocnictwa (17 zł).