II SA/Ke 226/25

II SA/Ke 226/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-07-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek /sprawozdawca/
Renata Detka /przewodniczący/
Sylwester Miziołek
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200 w zw. z art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
art. 119 § 1, art. 122 § 2 pkt 1 i 2 ,art. 121 § 4
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 lipca 2025 r. sprawy ze skargi Ł. K. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 27 lutego 2025 r., znak: WOA.7723.1.2025 w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach na rzecz Ł. K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
II SA/Ke 226/25
Uzasadnienie
Postanowieniem z 27 lutego 2025 r., znak: WOA.7723.1.2025, Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach (ŚWINB), po rozpatrzeniu zażalenia Ł. K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego dla Miasta Kielce (PINB) z 30 grudnia 2024 r., znak: PINB-SO.52.5.2024.II, nakładające na zobowiązanego Ł. K. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 455.074,67 zł + opłatę za wydanie postanowienia w wysokości 10% grzywny, lecz nie więcej niż 68 zł – zgodnie z art. 64a § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ("u.p.e.a.") - łącznie do zapłaty 455.142,67 zł - z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w załączonym odpisie tytułu wykonawczego, równocześnie wzywającego zobowiązanego do:
1) wpłacenia powyższej grzywny, w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia, do kasy Banku Śląskiego (na podane konto), gdyż w przeciwnym razie grzywna ta zostanie ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych;
2) wykonania obowiązku określonego w załączonym odpisie tytułu wykonawczego w terminie do 28 lutego 2025 r. gdyż w przeciwnym razie zostanie zastosowane wykonanie zastępcze tego obowiązku na koszt i ryzyko zobowiązanego,
i o wykonaniu obowiązku niezwłocznego zawiadomienia PINB w celu zapobieżenia kontynuowaniu postępowania egzekucyjnego
- działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a.:
– uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej łącznej kwoty do zapłaty 455.142,67 zł zawierającej: grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 455.074,67 zł wraz z opłatą za wydane postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 68 zł i określił nową łączną kwotę do zapłaty 455.127,94 zł zawierającą: grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 455.059,94 zł wraz z opłatą za wydane postanowienie w wysokości 68 zł;
– w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Decyzją z 28 grudnia 2022 r., znak: PINB-SO.5160.20.2020.II, PINB nakazał inwestorowi Ł. K. wykonać rozbiórkę hali przemysłowo-produkcyjnej wybudowanej na działce nr ewid. [...], ponieważ została ona zrealizowana samowolnie, bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia na budowę, którą ŚWINB decyzją z 6 kwietnia 2023 r., znak: WOA.7721.13.2023, utrzymał w mocy. Postanowieniem z 24 sierpnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę Ł. K. na powyższe postanowienie.
W dniu 25 czerwca 2024 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę w sprawie przedmiotowej hali przemysłowo-produkcyjnej, podczas której stwierdzili, że nie została ona rozebrana. W związku z niewykonaniem obowiązku wynikającego z decyzji z 28 grudnia 2022 r., PINB upomnieniem z 27 czerwca 2024 r. wezwał Ł. K. do wykonania w terminie 30 dni od dnia doręczenia tego upomnienia obowiązku rozbiórki przedmiotowej hali. W odpowiedzi Ł. K. w piśmie z 12 sierpnia 2024 r. wystąpił do PINB o przesunięcie terminu rozbiórki do 31 grudnia 2027 r. W piśmie z 20 września 2024 r. PINB poinformował zobowiązanego, że prośba o przesunięcie terminu rozbiórki nie może zostać uwzględniona. Jak wynika z potwierdzenia odbioru pismo to zostało odebrane 30 września 2024 r. przez S. K., który oświadczył, że mieszka razem z adresatem.
Tytułem wykonawczym z 2 października 2024 r., nr 8/2024, PINB wszczął postępowanie egzekucyjne w administracji celem wyegzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji z 28 grudnia 2022 r. Przesłany pocztą tytuł wykonawczy nie został przez zobowiązanego odebrany. Następnie organ I instancji wydał opisane na wstępie postanowienie. W zażaleniu Ł. K. zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., podnosząc, że nie ma tytułu do dysponowania przedmiotową nieruchomością z uwagi na rozwiązanie umowy jej użyczenia.
Organ II instancji uznał, że PINB słusznie w pierwszej kolejności nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia, która jest najmniej dolegliwym środkiem egzekucyjnym w przypadku konieczności wyegzekwowania obowiązków wynikających z Prawa budowlanego. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, w trakcie postępowania egzekucyjnego wynikającego z przepisów Prawa budowlanego, organ egzekucyjny powinien w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w art. 15 § 1 (zdanie drugie) u.p.e.a., w pierwszej kolejności nałożyć grzywnę w celu przymuszenia na podstawie art. 119 § 1 lub § 2 tej ustawy. Organ podkreślił, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Stosownie do przepisu art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Dalej organ stwierdził, że wysokość grzywna została obliczona zgodnie z art. 125 § 5 u.p.e.a. w zw. z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 26 listopada 2024 r. Wyliczona przez ŚWINB grzywna jest nieco mniejsza od wyliczonej przez organ I instancji, co wynikło z nieprawidłowego zaokrąglania powierzchni zabudowy, która wynosi 309,0648 m2.
Odpowiadając na zarzut braku dostępu do działki nr [...] organ wyjaśnił, że postępowanie egzekucyjne ma na celu przymuszenie do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji wydanej w trybie ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu skarżący ma dostęp do tej działki, bowiem w hali która powinna być rozebrana prowadzi działalność gospodarczą, co wynika z jego pisma z 12 sierpnia 2024 r. Pismo, na które powołuje się skarżący, o rozwiązaniu umowy użyczenia nieruchomości pozostaje bez wpływu na prowadzenie postępowania egzekucyjnego wobec inwestora hali, którym jest Ł. K. Nie ma przy tym znaczenia, że inwestor nie jest właścicielem działki, na której zrealizował obiekt budowlany. Fakt ten był znany w chwili wydania decyzji o rozbiórce, zaś w świetle art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązki w formie nakazów i zakazów określone w postanowieniach i decyzjach nakłada się na inwestora, a dopiero w przypadku braku możliwości wykonania obowiązków przez inwestora, nakłada się je na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.
W skardze do tut. Sądu Ł. K. zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 119 § 1 w zw. z art. 27 i art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprze zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału i dowolne uznanie, że w sprawie nie zachodzi niewykonalność obowiązku skutkująca umorzeniem postępowania egzekucyjnego, podczas gdy na skutek wypowiedzenia umowy użyczenia i utraty prawa do korzystania z nieruchomości skarżący nie jest w stanie wykonać decyzji w przedmiocie rozbiórki. Wniósł o dopuszczenie dowodu z odpisu wniosku do Sądu Rejonowego w Kielcach z 1 kwietnia 2025 r. o ustanowienie służebności osobistej na okoliczność podjętych działań zmierzających do uzyskania tytułu prawnego do nieruchomości pozwalającego wykonać obowiązki wynikające z decyzji. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania egzekucyjnego.
W uzasadnieniu podniesiono, że już po wydaniu przez WSA w Kielcach postanowienia o odrzuceniu skargi o decyzji rozbiórkowej dowiedział się brat skarżącego S. K., który jest właścicielem nieruchomości przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], na której zlokalizowany jest obiekt podlegający rozbiórce. Między braćmi doszło do awantury, po której S. K. wypowiedział umowę użyczenia i zakazał wstępu na nieruchomość, także w celu wykonania prac rozbiórkowych.
W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych.
Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem zarówno prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), jak i przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2025 r. poz. 132), dalej "u.p.e.a.", grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). W myśl art. 121 § 4 cyt. ustawy, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. Wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych (§ 5). Stosownie do treści art. 122 § 2 pkt 1 u.p.e.a. postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze (pkt 2).
Nie ulega wątpliwości, przy określaniu terminu uiszczenia grzywny i realizacji obowiązku zagrożonego wykonaniem organ egzekucyjny powinien w obu tych przypadkach wyznaczyć taki termin, by realizacja egzekwowanego obowiązku była w tym terminie możliwa. W przeciwnym razie nałożenie grzywny traci charakter środka przymuszającego do realizacji obowiązku i wobec obiektywnego braku możliwości jego wykonania w zakreślonym terminie niejako od razu przybiera w istocie charakter kary za brak jego wykonania z konsekwencjami wykonania zastępczego (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 8 maja 2018 r., sygn. II SA/Rz 356/18). Należy w tym miejscu podkreślić, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Wynikająca z art. 8 k.p.a. (mającego w postępowaniu egzekucyjnym w administracji zastosowanie z mocy art. 18 u.p.e.a.) zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Tymczasem w niniejszej sprawie organ II instancji, wydając swoje postanowienie 27 lutego 2025 r., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji w części wzywającej zobowiązanego do wpłacenia grzywny w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia organu I instancji oraz wykonania obowiązku w terminie do 28 lutego 2025 r. pod rygorem zastosowania wykonania zastępczego.
Jak wynika z akt sprawy postanowienie PINB zostało doręczone zobowiązanemu 13 stycznia 2025 r., co oznacza, że powinien uiścić grzywnę do 12 lutego 2025 r. Terminu tego organ II instancji nie zmienił, co oznacza, że już w dacie wydania jego postanowienia termin był nierealny, ponieważ upłynął. Nierealny był również termin wykonania samego obowiązku określonego w tytule wykonawczym, ponieważ termin określony w postanowieniu PINB upływał nazajutrz po wydaniu postanowienia przez organ II instancji. Również ten termin nie został zmieniony i w dacie doręczenia postanowienia ŚWINB pełnomocnikowi zobowiązanego, tj. 3 marca 2025 r., już upłynął. Nie ulega wątpliwości, że organ powinien był ustalić taki termin uiszczenia grzywny w celu przymuszenia, przed upływem którego skarżący miałby realną możliwość dobrowolnego wykonania decyzji. Tak samo realny powinien być termin wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. W konsekwencji zaskarżone postanowienie ŚWINB nie może się ostać w obrocie prawnym.
Nie są natomiast zasadne zarzuty skargi. Jak trafnie przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 września 2023 r., sygn. II OSK 929/22, niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a.) musi mieć charakter obiektywny. To znaczy, że niewykonalność zachodzi jedynie wtedy, gdy nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki jego wykonanie nie jest możliwe, niezależnie od wysokości kosztów czy koniecznych nakładów pracy. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Nie stanowią przykładu faktycznej niemożności względy finansowe, ekonomiczne, trudności techniczne lub negatywne nastawienie osób trzecich. Trudności z uzyskaniem od właściciela nieruchomości dostępu do niej w celu wykonania rozbiórki to przejściowe trudności organizacyjne, które nie mogą stanowić argumentu przeciwko zastosowaniu środków egzekucyjnych. Organ egzekucyjny powinien natomiast wziąć te okoliczności pod uwagę przy określaniu terminu uiszczenia grzywny w celu przymuszenia i wykonania obowiązku. Z treści pisma skarżącego z 12 sierpnia 2024 r. nie wynika zresztą, aby nie miał on dostępu do przedmiotowej nieruchomości, skoro twierdzi, że "użytkowanie hali przez najbliższe 3 lata, zwłaszcza w okresie zimowym, pozwoli mu "wyjść na prostą".
W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.) co do obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia przez organy administracji całego materiału dowodowego, który powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym i prawnym rozstrzygnięcia, a także naruszenia prawa materialnego (art. 122 § 2 pkt 1 i 2 u.p.e.a.) co do obowiązku wyznaczenia realnego terminu uiszczenia grzywny w celu przymuszenia i wykonania obowiązku. Konsekwencją była konieczność wyeliminowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. z obrotu prawnego rozstrzygnięć organów obu instancji, ponieważ to organ I instancji powinien określić na nowo ww. terminy, na podstawie całości okoliczności sprawy, jak również ustalić wysokość grzywny, którą zakwestionował organ II instancji. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści niniejszego uzasadnienia.