II SA/KE 225/20

II SA/Ke 225/20 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2021-04-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-02-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach
Dorota Pędziwilk-Moskal
Jacek Kuza /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2277/21 - Wyrok NSA z 2024-06-12
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 54 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 33 par. 2, art. 50 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Agnieszka Banach, , po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. Spółki komandytowej z siedzibą w K. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz [...] Sp. z o.o. Spółki komandytowej z siedzibą w K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewoda decyzją z [...] stycznia 2020 r. znak: [...], po uwzględnieniu wniosku "..." Spółka z o. o. Spółka Komandytowa z siedzibą w P., dalej również spółka Z., o zastosowanie trybu autokontroli w sprawie własnej decyzji Wojewody z [...] listopada 2019 r., wraz ze skargą wniesioną przez tę Spółkę na wymienioną wyżej decyzję, uchylającą decyzję Prezydenta Miasta z [...] sierpnia 2017 r. w całości i umarzającą postępowanie organu I instancji w sprawie wydania pozwolenia na budowę, na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2019 r. poz. 2325 zm.), dalej zwanej "p.p.s.a." art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 3 kpa,
1. uchylił własną decyzję z [...] listopada 2019 r. w całości,
2. umorzył postępowanie odwoławcze, wszczęte odwołaniem z 19 września 2017 r., wniesionym przez Spółkę "..." Spółka z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w K., dalej również spółka Z.B., od decyzji Prezydenta Miasta z [...] sierpnia 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla spółki "..." Spółka z o.o. Spółka Komandytowa z siedzibą w P. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z wbudowanymi garażami wraz z wewnętrznymi instalacjami: wody, kanalizacji, gazu, wentylacji mechanicznej i elektryczną na działce nr 46/[...][...], przy ulicy Z. w K.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że 2 czerwca 2017 r. do Prezydenta Miasta wpłynął wniosek spółki "Z. –N." Spółka z o. o. Spółka Komandytowa z siedzibą w P. o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z wbudowanymi garażami, wraz z wewnętrznymi instalacjami, na działce nr 46/[...][...], przy ulicy Z. w K.
Prezydent Miasta decyzją z [...] sierpnia 2017 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z wbudowanymi garażami, wraz z wewnętrznymi instalacjami: wody kanalizacji, gazu, wentylacji mechanicznej i elektryczną na działce nr 46/[...][...]. Budynki oznaczone zostały jako budynek A i budynek B.
Wojewoda decyzją z [...] listopada 2019 r. uchylił decyzję z [...] sierpnia 2017 r. w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w sprawie wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.
Inwestor złożył skargę na powyższą decyzję zarzucając jej naruszenie:
1. art. 32 ust. 4a w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że skarżący rozpoczął roboty budowlane bez wymaganej przepisami prawa decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo że z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika w sposób bezsporny, że skarżący rozpoczął roboty budowlane dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę oraz po uzyskaniu na przedmiotowym pozwoleniu klauzuli ostateczności nadanej w sposób przewidziany prawem przez organ, który tę decyzję wydał w pierwszej instancji, a ponadto poprzez zastosowanie art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane na etapie postępowania odwoławczego, mimo że przepis ten dotyczy rozpatrywania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, a więc wstępnego etapu procesu budowlanego, poprzedzającego rozpoczęcie robót;
2. art. 6 kpa, polegające na wydaniu decyzji w oparciu o nieobowiązującą w dacie orzekania treść art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a tym samym rażące naruszenie art. 6 kpa;
3. art. 8 § 1 kpa, poprzez wydanie decyzji całkowicie zaprzeczającej zasadzie nakazującej prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz poprzez uznanie za samowolnie prowadzone roboty budowlane rozpoczęte po uzyskaniu przez skarżącego klauzuli ostateczności nadanej przez Prezydenta Miasta;
4. art. 9 w zw. z art. 79a § 1 kpa, bowiem informując skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ nie wskazał przesłanek, które w ocenie organu nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane i które mogły skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony;
5. art. 130 § 1 i 2 kpa, poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że zakaz wykonywania decyzji przed upływem terminu wniesienia odwołania dotyczy stron, w sytuacji, gdy zakaz ten jest skierowany wyłącznie do organu administracji publicznej, nie zaś do strony;
6. art. 137 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 kpa, poprzez rozpoznanie przez Wojewodę odwołania złożonego 19 września 2017 r. przez spółkę Z.B., mimo że spółka ta 28 września 2017 r. cofnęła to odwołanie, wobec czego Wojewoda nie miał podstaw do merytorycznego rozpoznania przedmiotowego odwołania i powinien był umorzyć postępowanie odwoławcze, zgodnie z art. 105 § 1 kpa., który znajdzie zastosowanie w niniejszym postępowaniu odwoławczym z uwagi na treść art. 140 kpa.
Wojewoda zacytował fragment skargi, w którym skarżąca podniosła, że: "...Choć część powołanych (...) okoliczności faktycznych może wydawać się bez znaczenia dla oceny zasadności decyzji podjętej przez Wojewodę, ale Skarżący podnosi te okoliczności, aby zobrazować absurdalność sytuacji, w jakiej się znalazł i rażące naruszenie zasad praworządności, jakiego stał się ofiarą. ..." (str. 3-6 skargi).
Z powyższego wynika, iż przebieg wydarzeń, które miały miejsce w czasie między wydaniem przez Prezydenta Miasta decyzji Nr [...]/2017, a przekazaniem odwołania od tej decyzji Wojewodzie, to jest w czasie dwóch lat, Skarżąca Spółka uznała za istotne dla sprawy.
Zgodnie ze wskazanym wyżej opisem stanu faktycznego - cytuję:
"...W dniu 02 czerwca 2017 r. do Prezydenta Miasta wpłynął wniosek "Z. - N.I. " Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa z siedzibą w P. (dalej "Inwestor") o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę dwóch budynków’ mieszkalnych wielorodzinnych na działce 46/[...] w obrębie 0010 przy ul. Z. w K. Jako stronę tego postępowania Inwestor wskazał spółkę Z.B. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa z siedzibą w K., będącą użytkownikiem wieczystym sąsiedniej nieruchomości. W chwili występowania przez Inwestora z wnioskiem o pozwolenie na budowlę, na sąsiedniej działce należącej do spółki Z.B. znajdował się budynek usługowy, a plany budowy budynku mieszkalnego nie były w żaden sposób sformalizowane. Mimo tego Z.B. w dniu 27 lipca 2017 roku zwrócił się do Urzędu Miasta z pismem żądającym wykonania przez Inwestora analizy zacienienia dla "potencjalnego budynku mieszkalnego, który może powstać na działkach sąsiednich", zarzucając, że niebranie pod uwagę potencjalnego budynku mieszkalnego wielorodzinnego mogącego powstać na działkach nr 46/[...] i 46/[...] jest wynikiem przyjęcia przez projektanta niedopuszczalnej zasady "kto pierwszy ten lepszy". (...).
Już następnego dnia, 28 lipca 2017 roku. Prezydent Miasta nałożył na Inwestora (...) obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji projektowej, a Inwestor złożył uzupełnione opracowanie, uwzględniające analizę zacienienia potencjalnego budynku mieszkalnego, który może powstać na działkach sąsiednich, w dniu 7 sierpnia 2017 roku. (...).
Prezydent Miasta wydał decyzję nr [...]/2017 zatwierdzającą projekt budowalny i udzielającą pozwolenia na budowę Inwestorowi w dniu [...] sierpnia 2017 roku.
Od decyzji tej odwołanie złożył Z.B. w dniu 19 września 2017 roku podnosząc, że "Inwestor wraz z autorem projektu nie uwzględnili możliwości zacienienia przez projektowaną inwestycję budynku, który mógłby powstać na sąsiedniej działce", a ponadto Z.B. wyraził obawy, iż zacienienie, które może wystąpić, znacznie ograniczy możliwość budowy przez Z.B. kolejnego etapu osiedla. Bezzasadność tych zarzutów jest oczywista w kontekście złożonej przez Inwestora analizy zacieniania oraz dalszych kroków podejmowanych przez Z.B. i uwieńczonych uzyskaniem pozwolenia na budowy budynku wielorodzinnego. (...).
Dlatego już w dniu 28 września 2017 roku Z.B. złożył w Urzędzie Miasta pismo, w którym cofa swoje odwołanie złożone od decyzji nr [...]/2107 roku. (...).
W tym stanie rzeczy Prezydent Miasta w dniu 4 października 2017 roku stwierdził, iż decyzja nr [...]/2017 stała się ostateczna i podlega wykonaniu z dniem 28 września 2017 roku. (...).
Wkrótce po tym Inwestor otrzymał dziennik budowy i rozpoczął budowę.
Kilka miesięcy później Z.B. wystąpił o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę dla budynku wielorodzinnego projektowanego na działkach 46/[...] i 46/[...]. We wniosku nie wskazał Inwestora, tj. spółki "Z. - N.I. " Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa, jako strony prowadzonego postępowania stwierdzając, że działka Inwestora nie jest w obszarze oddziaływania jego inwestycji.
Z.B. uzyskał pozwolenie na budowę nr [...]/2018w dniu [...] lutego 2018 roku i rozpoczął budowę. Następnie uzyskał pozwolenie zamienne nr [...]/2017 w dniu [...] czerwca 2018 i nadal kontynuował budowę. Kolejnym pozwolenie zamiennym - nr [...]/2019 - wydanym w dniu [...] stycznia 2019 roku, również uzyskanym bez udziału Inwestora, jako strony postępowania. Z.B. uzyskał zatwierdzenie projektu zamiennego, który zwiększa wysokość budynku o 3 kondygnacje i powoduje istotne zacienienie budynku realizowanego przez Inwestora na działce 46/[...].
Inwestor (...) złożył w dniu 1 marca 2019 roku wniosek o wznowienie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia zamiennego spółce Z.B. nr [...]/2019, z tego powodu, że bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu i wniósł o uchylenie tego pozwolenia z uwagi na zacienienie, które powodują dodatkowe 3 kondygnacje przewidziane w tym pozwoleniu.
Do dnia złożenia tej skargi postępowanie w tej sprawie nie zostało prawomocnie zakończone.
W międzyczasie Z.B., mając uzasadnione obawy, że jego pozwolenia na budowę nr [...]/2019 zostanie uchylone, złożył [...] maja 2019 roku wniosek o wznowienie postępowania w sprawie dwóch pozwoleń zamiennych (nr [...]/2018 i nr [...]/2019) wydanych dla Inwestora (...). Wniosek został złożony jednak po upływie ustawowego terminu, a Prezydent Miasta odmówił wznowienia postępowania. Od tej decyzji Z.B. złożył zażalenie do Wojewody.
Nie czekając na jego rozpatrzenie przez Wojewodę, Z.B. złożył do Wojewody wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta o pozwoleniu zamiennym nr [...]/2019 wydanej dla Inwestora (...). Również w tym postępowaniu próba zablokowania przez Z.B. konkurencyjnej inwestycji okazała się nieskuteczna – Wojewoda umorzył postępowanie decyzją wydaną w dniu [...] października 2019 roku. Od tej decyzji Z.B. złożył sprzeciw. Nie czekając jednak na decyzję Wojewody, w dniu 27 września 2019 roku Z.B. przypomniał sobie o odwołaniu sprzed dwóch lat, które złożył 19 września 2017 roku i zażądał przekazania go przez Prezydenta Miasta do Wojewody celem rozpatrzenia. Następnie 14 października 2019 roku Z.B. złożył do Wojewody "odwołanie cofnięcia odwołania". w którym podniósł, że "cofnięcie odwołania od decyzji nr [...]/2017 zostało dokonane pod wpływem błędu i podstępu". W odpowiedzi na zarzuty Z.B. zawarte w ponagleniu dotyczącym rozpatrzenia jego odwołania Prezydent Miasta wyjaśnił, że "w związku z wycofaniem odwołania organ administracji architektoniczno-budowlanej uznał, że odwołanie stało się bezprzedmiotowe i nie zostało przekazane do organu odwoławczego". (...)
Prezydent Miasta przekazał do Wojewody odwołanie Z.B. w dniu 4 października 2019 roku. Po otrzymaniu odwołania Wojewoda ustalił w Powiatowymi Inspektoracie Nadzoru Budowlanego, że Inwestor rozpoczął roboty budowlane, a nawet uzyskał już pozwolenie na użytkowanie dla części wykonanych robót budowlanych, tj. dla budynku A realizowanego w ramach pierwszego etapu objętego pozwoleniem na budowę nr [...]/2017. W związku z rozpoczęciem robót budowlanych przez Inwestora Wojewoda uznał, że jedyną decyzją, jaką może wydać jest uchylenie pozwolenia na budowę w całości i umorzenie postępowania. Podstawą tej decyzji nie było rozpatrzenie odwołania złożonego przez Z.B., lecz art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, który zawiera zasadę, że nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.
Uzyskując pozwolenie nr [...]/2017 dla budynków projektowanych na działce 46/[...] skarżący uczynił Z.B. stroną własnego postępowania. Zgodnie z żądaniem Z.B. skarżący przedstawił analizę zacienienie dla hipotetycznego budynku, jaki planował Z.B. wybudować na sąsiedniej działce (choć obowiązek wykonywania takich analiz dla budynków hipotetycznych jest dość powszechnie kwestionowany). Skarżący uzyskał pozwolenie na budowę, opatrzone klauzulą ostateczności, którego Z.B. przez 2 lata nie kwestionował. Natomiast Z.B. uzyskał w międzyczasie trzy pozwolenia na budowę budynku na działce nr 46/[...] i 46/[...]. W żadnym z tych postępowań nie uczynił skarżącego Inwestora stroną własnego postępowania, w każdym z tych postępowań złożył fałszywe oświadczenie, że realizowana przez niego inwestycja nie oddziałuje na nieruchomość Inwestora, następnie uzyskał pozwolenia na budowę i zrealizował budynek z rażącym naruszeniem przepisów prawa (zwłaszcza w zakresie niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego).
Jednak obecnie, to pozwolenie skarżącego Inwestora zostało uchylone.
Uchylenie tego pozwolenia nie nastąpiło na skutek jego niezgodności z przepisami prawa, czy na skutek niezgodnego z prawem oddziaływania na nieruchomość sąsiednią. Takie zarzuty nie były nawet podnoszone, a tym bardziej nie były przyczyną uchylenia pozwolenia nr [...]/2017. Pozwolenie zostało uchylone, ponieważ Prezydent Miasta nie wykonał swojego obowiązku wynikającego z kodeksu postępowania administracyjnego i nie przekazał odwołania Z.B. wraz oświadczeniem o cofnięciu tego odwołania do organu odwoławczego wówczas, gdy był do tego zobowiązany, tj. w terminie 7 dni od jego otrzymania we wrześniu 2017 roku.
W tym stanie faktycznym decyzja Wojewody z dnia [...] listopada 2019 roku jest kuriozalna, gdyż konsekwencjami rażącego błędu urzędnika samorządowego obciąża Inwestora tj. spółkę Z. - N.I. " Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa oraz kilkadziesiąt rodzin stanowiących wspólnotę mieszkaniowy, które kupiły mieszkania w budynku wybudowanym na działce 46/[...] w zaufaniu do pozwolenia na budowę wydanego przez Prezydenta Miasta, opatrzonego klauzulą ostateczności oraz pozwolenia na użytkowanie z dnia [...] sierpnia 2019 roku, znak: [...]. również opatrzonego klauzulą ostateczności. ...".
Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej obecnie decyzji potwierdził prawdziwość powyższego opisu z wyjątkiem fragmentu dotyczącego decyzji Prezydenta Miasta wydanych dla spółki "..." z [...] lutego 2018 r. i z [...] czerwca 2018 r.
Dalej organ odwoławczy podniósł, że decyzja Prezydenta Miasta z [...] sierpnia 2017 r. posiada prawidłowe pouczenie o terminie i sposobie wniesienia odwołania. Od decyzji tej wniosła odwołanie spółka "Z.B.". Wniesienie odwołania uruchomiło postępowanie odwoławcze. Zatem nawet po wniesieniu przez spółkę "..." wycofania odwołania, pismem z 28 września 2017 r. organ I instancji zobowiązany był przekazać odwołanie wraz z aktami sprawy oraz wycofanie odwołania do organu odwoławczego, czego jednak nie uczynił.
W związku z powyższym, po rozpatrzeniu ponaglenia wniesionego przez spółkę "Z.B.", Wojewoda postanowieniem z [...] października 2019 r. stwierdził, że Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności w sprawie przekazania organowi odwoławczemu odwołania. Do rozpoznania pozostało więc odwołanie z 19 września 2017 r. od decyzji z [...] sierpnia 2017 r. złożone w terminie do jego złożenia, wycofanie odwołania oraz cofnięcie wycofania.
Organ II instancji zaznaczył, że procedura odwoławcza nie przewiduje sprawdzenia, czy decyzja, od której wniesiono odwołanie posiada klauzulę ostateczności, ponieważ zgodnie z art. 130 § 1 kpa, przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Nie istnieje też procedura, która pozwoliłaby ocenić organowi odwoławczemu, czy rozpoczęcie inwestycji przed rozpatrzeniem odwołania nastąpiło z winy inwestora, czy też bez jego winy. Jednak ze względu na splot wydarzeń przedstawiony przez spółkę "..." oraz ze względu na niewątpliwy brak winy tej spółki w zaistnieniu opisanej sytuacji, skutkującej uchyleniem decyzji z [...] sierpnia 2017 r., biorąc pod uwagę społeczne skutki decyzji organu II instancji z [...] listopada 2019 r. w szczególności sytuację właścicieli mieszkań znajdujących się w budynkach A i B realizowanych przez spółkę "Z. - N.I. ", organ odwoławczy uwzględnił wniosek w sprawie autokontroli decyzji.
Organ odwoławszy ustalił, że: przedmiotowa inwestycja, zaprojektowana została na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu "Kielce Północ - Obszar 2: Centrum handlowo - usługowe u zbiegu ulic Z. i Jesionowej", zatwierdzonym uchwałą Nr XLIX/858/2013 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 25 lipca 2013 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z 2013 r. poz. 3072, na terenie oznaczonym na rysunku tego planu symbolem MWU1, którego przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z dopuszczeniem usług, z poszanowaniem nieprzekraczalnej linii zabudowy; inwestor, w dacie wydania decyzji [...] sierpnia 2017 roku był użytkownikiem wieczystym działki nr 46/[...][...]; projekt budowlany został sporządzony przez projektantów posiadających wymagane uprawnienia budowlane; projektanci dołączyli do projektu budowlanego oświadczenia o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.
Wojewoda także stwierdził, że zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 8, 15 i 16 kpa przemawiają za słusznością uznania wycofania odwołania z 28 września 2017 r. i słusznością nieuznania cofnięcia odwołania z 14 października 2019 r. ze względu na opisaną wyżej sytuację. Wycofanie cofnięcia odwołania w czasie po upływie dwóch lat stanowiłoby naruszenie podstawowych zasad kpa i byłoby niesprawiedliwe ze względów społecznych. Zatem należało je uznać za nieskuteczne.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję Z.B. Sp. z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w K. zarzuciła m.in. naruszenie:
- art. 54 § 3 p.p.s.a. przez uchylenie decyzji z [...] listopada 2019 r. na podstawie kryteriów pozaprawnych oraz brak stwierdzenia, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa,
- art. 138 §1 pkt 3 kpa przez uchylenie decyzji z [...] listopada 2019 r. i umorzenie postępowanie odwoławczego w sytuacji, gdy ze względu na braki formalne odwołania wniesionego przez Z.B. należało najpierw wezwać spółkę do ich usunięcia; wydanie decyzji w tej sytuacji stanowiło rażące naruszenie prawa,
- art. 6, 7 i 8 § 1 kpa przez uchylenie decyzji własnej w oparciu o niejasne przesłanki natury pozaprawnej,
- art. 10 § 1 kpa przez niezapewnienie Z.B. możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu po wniesieniu skargi do WSA przez uczestnika,
- art. 137 zd. 2 kpa przez brak dokonania oceny decyzji z [...] sierpnia 2017 r. przez pryzmat legalności oraz celowości (zgodności z interesem społecznym),
- art. 7 kpa przez pominięcie słusznego interesu skarżącej i uwzględnienie jedynie interesu uczestnika,
- art. 7 i 77 §1 i art. 80 kpa przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego,
- art. 107 § 3 w zw. z art. 7, 8 §1 i 11 kpa przez:
- brak przekonującego uzasadnienia podjętej decyzji,
- brak wskazania, jakie przepisy prawa naruszył poprzednio Wojewoda wydając decyzję z [...] listopada 2019 r.,
- ograniczenie się do ogólnego powołania się na względy społeczne, bez skonkretyzowania ich charakteru,
- brak jakiegokolwiek odniesienia się do argumentów natury prawnej powołanych w piśmie pełnomocnika Z.B. z 23 grudnia 2019 r.,
- brak wykazania, że podejmując zaskarżoną decyzję Wojewoda wziął pod uwagę słuszny interes Z.B. i po rozważeniu sprzecznych interesów wydał decyzję,
- powoływanie się na argumenty oczywiście bezzasadne (pogląd, zgodnie z którym
upływ czasu na rozpatrzenie odwołania powoduje, że dopuszczalne są już tylko
nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego).
Mając powyższe na uwadze strona skarżąca wniosła o: stwierdzenie nieważności wydanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] listopada 2019 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji, dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentu "Analiza zacieniania i nasłonecznienia we wzajemnych relacjach sąsiadujących ze sobą: projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego w trakcie budowy zlokalizowanego na działce ewidencyjnej 46/[...] (powstałej po podziale działki 46/[...]) w obrębie 0010 przy ul. Z. w K. oraz będącego również w trakcie budowy projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na działkach ewidencyjnych nr 46/[...][...] i 46/[...] w obrębie 0010 przy ul. Z. w K." autorstwa dr. inż. J.K. , wykonanego na zlecenie Prezydenta Miasta w ramach wznowionego postępowania dotyczącego decyzji nr [...]/2019 wydanej dla strony skarżącej - na okoliczność zatwierdzenia przez Prezydenta Miasta i Wojewodę wadliwego projektu budowlanego.
W uzasadnieniu skargi jej autor odnośnie zarzutu nieważności decyzji podniósł, że Wojewoda nie zauważył, że rozpatrzenie cofnięcia odwołania oraz oświadczenia o cofnięciu cofnięcia odwołania mogło mieć miejsce dopiero po zweryfikowaniu, czy odwołanie nie zawiera braków formalnych. W niniejszej sprawie odwołanie Z.B. zostało podpisane przez R.W., który w dniu złożenia odwołania był Prezesem Zarządu Spółki. Tymczasem, zgodnie z zasadą reprezentacji spółki ujawnioną w Krajowym Rejestrze Sądowym, do reprezentacji spółki konieczne było współdziałanie dwóch członków zarządu. Zatem Wojewoda nie powinien był wydać żadnej decyzji bez wcześniejszego wezwania skarżącego do uzupełnienia braku formalnego. Nieuczynienie tego spowodowało wydanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z rażącym naruszeniem prawa.
Co do zarzutu naruszeni art. 54 § 3 p.p.s.a., strona skarżącą zaznaczyła, że na podstawie tego przepisu nie ma możliwości weryfikacji zaskarżonej decyzji z punktu widzenia kryteriów jej celowości i innych kryteriów pozaprawnych. Wbrew powyższemu organ w ramach autokontroli uchylił decyzję z [...] listopada 2019 r. powołując się w istocie na kryteria pozaprawne. W uzasadnieniu decyzji podniósł bowiem, że "wycofanie cofnięcia odwołania w czasie po upływie dwóch lat stanowiłoby naruszenie podstawowych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego i byłoby niesprawiedliwe ze względów społecznych". Dodatkowo w uzasadnieniu wydanej decyzji nie wskazał przepisu prawnego, który został przez niego naruszony poprzednią decyzją. Jedyne kryteria, jakimi kierował się przy wydaniu decyzji, ujawnione w uzasadnieniu decyzji, to kryteria inne niż prawne. Ponadto wbrew art. 54 § 3 zd. 2 p.p.s.a. Wojewoda nie ocenił własnego działania pod kątem rażącego naruszenia prawa.
Odnośnie naruszenia art. 7 kpa, wnoszący skargę podniósł, że organ odwoławczy uwzględnił jedynie interes jednej strony postępowania administracyjnego (Z. 84), nie precyzując przy tym, na czym polega sytuacja właścicieli mieszkań znajdujących się w budynkach A i B. Interes drugiej strony (skarżącej) i właścicieli mieszkań w budynku przez nią wybudowanym nie został wzięty pod uwagę. Decyzja została przy tym podjęta bez należytego wyjaśnienia sprawy, skoro Wojewoda: powołuje się na sytuację właścicieli mieszkań w budynku B, który w chwili obecnej nie istnieje, a budowa tego budynku jest w stadium wstępnym; pomija znaną mu z urzędu okoliczność, że z wniosku Z. toczy się postępowanie wznowieniowe, w którym wnioskodawca podnosi, że szereg mieszkań w jego budynku B nie spełnia norm nasłonecznienia, co oznacza, że Wojewoda zatwierdził w istocie projekt budowlany niezgodny z przepisami prawa budowlanego; pomija okoliczność, że projektowany budynek B będzie ponadnormatywnie zacieniał istniejący już budynek skarżącej; pomija znaną mu okoliczność, że pomimo nałożonego na Z. obowiązku przedstawienia analizy zacienienia budynku projektowanego na działce skarżącej i jej nieprzedłożenia w sprawie, Prezydent udzielił Z. pozwolenia na budowę; nie ustosunkowuje się do argumentów podniesionych w piśmie pełnomocnika skarżącej z 23 grudnia 2019 r., w szczególności zaś zarzutu, że "Z." nie wykonała zobowiązania nałożonego na nią przez Prezydenta Miasta w zakresie przedłożenia analizy zacieniania projektowanego budynku przez skarżącą. W piśmie tym w szczególności podniesiono, że Z. nie wykonała obowiązku przedłożenia analizy zacieniania projektowanego budynku przez skarżącą. Mimo to Prezydent uznał obowiązek za spełniony i udzielił Z. pozwolenia na budowę. Nie sanuje tego braku dołączenie analizy (przez nikogo zresztą niepodpisanej i wewnętrznie sprzecznej) do skargi do WSA w Kielcach. Przedłożona do skargi analiza (której nie ma w aktach organu I instancji) odnosi się do budynku hipotetycznego a nie - jak przewidywało zobowiązanie - projektowanego.
Ponadto w skardze zarzucono, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w ogóle nie odnosi się do ww. zarzutów. Wszystkie te względy wskazują na to, że Wojewoda w sposób rażący naruszył: art. 7 kpa przez pominięcie słusznego interesu skarżącego i uwzględnienie jedynie interesu uczestnika, art. 7 i 77 § 1 i art. 80 kpa przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, art. 107 § 3 w zw. z art. 7 i 8 kpa przez brak przekonującego uzasadnienia podjętej decyzji, zwłaszcza wskazania, jakie przepisy prawa naruszył poprzednio wydając decyzję, ograniczenie się do zdawkowego powołania się na względy społeczne, bez skonkretyzowania ich charakteru, bez jakiegokolwiek odniesienia się do argumentów natury prawnej powołanych w piśmie pełnomocnika skarżącego, brak wykazania, że podejmując zaskarżoną decyzję Wojewoda wziął pod uwagę słuszny interes strony skarżącej i po rozważeniu sprzecznych interesów wydał decyzję, powoływanie się na argumenty oczywiście bezzasadne (pogląd, zgodnie z którym upływ czasu na rozpatrzenie odwołania powoduje, że dopuszczalne są już tylko nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego).
Dalej podniesiono, że naruszenie art. 137 zd. 2 kpa ma wyłącznie charakter subsydiarny, związany z powszechnie przyjmowaną wykładnią tego przepisu. Strona zaznaczyła, że organ odwoławczy ocenia dopuszczalność cofnięcia odwołania wyłącznie na podstawie przesłanek określonych w art. 137 zd. 2 kpa. Organ odwoławczy powinien zatem dokonać oceny zaskarżonej decyzji w kontekście nie tylko jej legalności (zgodności z prawem), ale także jej celowości (zgodności z interesem społecznym).
Kończąc autor skargi podkreślił, że dowód uzupełniający z dokumentu -- opinii biegłego, wskazuje na wadliwość decyzji Wojewody wydanej w ramach autokontroli. Biegły analizował wpływ projektowanej budowy przez Z. na zacienienie lokali w budynku Z.B. w trzech wariantach. Biegły stwierdził, że "ilość nasłonecznionych mieszkań, oraz brakujący czas nasłonecznienia pokoi wskazuje na istotne naruszenie § 60 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie (Dz.U. 2019.0.1065) w obu analizowanych budynkach i stanowi naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane tj. poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich".
Powyższa opinia wskazuje na to, że decyzja Prezydenta Miasta została wydana z naruszeniem prawa materialnego, jednak Wojewoda odstąpił od nałożonej przez kpa weryfikacji tej decyzji i uwzględnił jedynie interes uczestnika i bezpodstawnie uchylił decyzję własną z [...] listopada 2019 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W piśmie procesowym z 30 czerwca 2020 r. uczestnik postępowania - "..." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa z siedzibą w P., wskazała, że w związku ze zbyciem przez skarżącego praw do nieruchomości stanowiących działki gruntu o numerach 46/[...] i 46/[...], skarżący utracił interes prawny w kwestionowaniu decyzji z [...] stycznia 2020 r. oraz z [...] sierpnia 2017 r., wobec czego wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Natomiast w przypadku dalszego prowadzenia postępowania, uczestnik wniósł o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej.
W uzasadnieniu uczestnik postępowania podniósł, że z chwilą sprzedaży wszystkich lokali mieszkalnych w budynku znajdującym się na nieruchomości skarżącego, skarżący utracił interes prawny w dalszym prowadzeniu tego postępowania, ponieważ nie jest już właścicielem nieruchomości pozostających w obszarze oddziaływania inwestycji realizowanej przez uczestnika, a tym samym nie ma interesu prawnego, aby jego odwołanie z 19 września 2017 r. było rozpatrzone.
Autor pisma także zaznaczył, że przy projektowaniu swojego budynku skarżący nie uwzględnił zacieniania powodowanego przez zaprojektowany budynek uczestnika, dla którego uczestnik uzyskał wcześniej pozwolenie na budowę w postępowaniu, którego stroną był skarżący. Skarżący mógł bez trudu uniknąć niedopuszczalnego zacienienia mieszkań projektowanych w swoim budynku, projektując mieszkania "przelotowe", czyli z oknami wychodzącymi zarówno na wschód, jak i zachód. Jednak skarżący świadomie zrezygnował z tego rozwiązania doprowadzając do sytuacji, w której część mieszkań, których okna wychodzą wyłącznie na zachód, jest zacieniona przez zaprojektowany wcześniej budynek uczestnika, a skarżący czyni z tej okoliczności podstawowy zarzut w obecnym postępowaniu. Ponadto w chwili, gdy uczestnik składa wniosek o pozwolenie na budowę w 2017 r., budynek planowany przez skarżącego nie był jeszcze zaprojektowany, tym bardziej absurdalnym jest oczekiwanie skarżącego, aby uczestnik w taki sposób projektował swój budynek, aby nie doprowadzał do nadmiernego zacieniania hipotetycznego budynku skarżącego. Analiza zacieniania przygotowana na zlecenie uczestnika w 2017 r. wykazała, że istnieje możliwość wybudowania przez skarżącego budynku, w którym żadne z mieszkań nie będzie zacienione w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami, jednak w przypadku części mieszkań konieczne będzie ich takie rozmieszczenie w budynku, aby nasłonecznienie było zapewnione od strony wschodniej. Jednak skarżący nie uwzględnił tych uwag przy projektowaniu swojego budynku. Co więcej, nie dość, że zaprojektował część mieszkań w taki sposób, że pozostają one zacienione w stopniu sprzecznym z obowiązującymi przepisami, to na dodatek budynek skarżącego zacienia mieszkania zaprojektowane na nieruchomości uczestnika, dla których uczestnik uzyskał pozwolenie na budowę zanim skarżący wystąpił ze swoim wnioskiem o udzielenie mu pozwolenia na budowę.
Następnie uczestnik podkreślił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, do czasu zmiany wprowadzonej nowelą z 20 lutego 2015 r., inwestor mógł rozpocząć roboty budowlane jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Po zmianie art. 28 ust 1 nieaktualne stało się dotychczasowe stanowisko wykluczające dopuszczalność rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 54 § 3 p.p.s.a. uczestnik przedstawił, jakimi błędami obarczona była decyzja z [...] listopada 2019 r.:
1. decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 32 ust. 4a w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że skarżący rozpoczął roboty budowlane bez wymaganej przepisami prawa decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo że z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika w sposób bezsporny, że skarżący rozpoczął roboty budowlane dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę oraz po uzyskaniu na tym pozwoleniu klauzuli ostateczności nadanej w sposób przewidziany prawem przez organ, który tę decyzję wydał w pierwszej instancji, a ponadto poprzez zastosowanie art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane na etapie postępowania odwoławczego, mimo że przepis ten dotyczy rozpatrywania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, a więc wstępnego etapu procesu budowlanego, poprzedzającego rozpoczęcie robót;
2. decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego - art. 6kpa, polegającym na wydaniu decyzji w oparciu o nieobowiązującą w dacie orzekania treść art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a tym samym rażące naruszenie w ten sposób wynikającej art. 6 kpa zasady praworządności;
Zdaniem autora pisma, powyższe wskazuje, że naruszenia prawa przez Wojewodę przy wydawaniu decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. zostały wykazane zarówno przez uczestnika w skardze na tę decyzją, jak i w decyzji z [...] stycznia 2020r.
Co do zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 kpa wnoszący pismo podniósł, że odwołanie skarżącego od decyzji nr [...]/2017 zostało podpisane przez R.W., który nie jest uprawniony do samodzielnej reprezentacji komplementariusza. Jednak jest on komandytariuszem skarżącego, a zgodnie z art. 118 § 1 kodeksu spółek handlowych, komandytariusz może reprezentować spółkę jako pełnomocnik. Ważność czynności (odwołania) zależała więc od jej potwierdzenia przez skarżącego. Skarżąca dokonała takiego potwierdzenia czynności 27 września 2019 roku składając do Wojewody za pośrednictwem organu I instancji ponaglenie w sprawie rozpatrzenia odwołania z 19 września 2017 r. Ponaglenie z 27 września 2019 r. zostało podpisane przez skarżącego zgodnie z zasadami reprezentacji (dwóch członków zarządu komplementariusza), a tym samym skarżący samodzielnie, bez wezwania, uzupełnił brak formalny w postaci nieprawidłowej reprezentacji przy złożeniu pierwotnego odwołania w 2017 r.
W kwestii naruszeń art. 6, 7 i 8 § 1 kpa, autor pisma podniósł, że nie jest zgodna z zasadą praworządności sytuacja, w której Wojewoda decyzją z [...] listopada 2019 r. odesłał uczestnika do procedury legalizacyjnej lub naprawczej, która została przewidziana dla samowoli budowlanej lub tych inwestorów, którzy mając pozwolenie na budowę dopuścili się samowolnego istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Procedury te prowadzi powiatowy inspektor nadzoru budowlanego względem inwestorów, którzy dopuścili się naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie naruszenia prawa dopuścił się nie uczestnik, lecz Prezydent Miasta. Dlatego błąd ten powinien być naprawiony przez organy administracji architektoniczno-budowlanej w ramach postępowania instancyjnego, a nie przez organy nadzoru budowlanego, do których należy nadzór i kontrola przestrzegania przepisów prawa budowlanego, a nie kontrola przestrzegania przez organy administracji przepisów kpa.
Uczestnik także zaznaczył, że występując o pozwolenie na budowę w 2017 roku, gdy na sąsiedniej działce stał stary budynek usługowy, nie miał możliwości wykonania analizy nasłonecznienia względem budynku planowanego przez skarżącego, który nie był wówczas nawet zaprojektowany. Jednak wykonał taką analizę w 2017 r. na żądanie skarżącego i wezwanie Prezydenta Miasta, przewidując w jaki sposób projektowany przez uczestnika budynek wpłynie na nasłonecznienie hipotetycznego budynku, jaki mógłby powstać na nieruchomości skarżącego zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast nigdy nie przygotował żadnej analizy nasłonecznienia dla własnego budynku, na żadnym etapie postępowania, nawet wówczas, gdy był kilkukrotnie wyzwany do tego przez Prezydenta Miasta.
Co do przedłożonej opinii, uczestnik podniósł, że opinia ta została zlecona przez Prezydenta Miasta w postępowaniu wznowieniowym wszczętym na wniosek uczestnika w odniesieniu do pozwolenia nr [...]/2019 wydanego dla skarżącego, ponieważ uczestnik zarzucał, że zaprojektowany przez skarżącego budynek będzie w sposób niezgodny z prawem zacieniał budynek zaprojektowany przez uczestnika. Opinia potwierdziła ten wniosek. Dodatkowo, w opinii potwierdzono, że budynek zaprojektowany przez uczestnika zacienia w pewnym stopniu budynek skarżącego, ale to jedynie potwierdza, że skarżący nie wykonał stosowanej analizy zacieniania na etapie projektowania swojego budynku i nie zapewnił odpowiedniego nasłonecznienia zaprojektowanych i wybudowanych przez skarżącego mieszkań. Skarżący miał dostęp do wszelkich niezbędnych informacji i materiałów, aby projektując swój budynek zapewnić jego odpowiednie nasłonecznienie, ponieważ projektował swój budynek już po tym, jak uczestnik uzyskał pozwolenie na budowę w sierpniu 2017 r. Natomiast nie można takich wymagań stawiać uczestnikowi, aby projektując swój budynek w 2017 r. dokładnie przewidział, jaki budynek i jakie mieszkania skarżący zaprojektuje na początku 2018 roku i dostosował swój projekt do przyszłego projektu skarżącego.
Uczestnik również zwrócił uwagę, że instytucja autokontroli przewidziana w art. 132 kpa polega na tym, że z chwilą, gdy organ wydaje decyzję zmieniając swoją poprzednią decyzję, gdyż uznaje w całości zasadność wniesionej skargi, nie dochodzi do kontynuacji postępowania po wniesieniu tej skargi, a więc nie jest możliwy udział w tym postępowaniu żadnej ze stron, chyba że skargę na tę drugą decyzję wniesie druga strona, co w niniejszej sprawie miało miejsce.
Strona skarżąca w piśmie procesowym z [...] sierpnia 2020 r. wskazała, że w uzasadnieniu decyzji z [...] stycznia 2020 r., nie ma żadnej wypowiedzi co do interpretacji art. 32 ust. 4a w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wojewoda nie uchylił decyzji własnej ze względu na ww. przepis, ani też art. 6 czy art 8 § 1 kpa. Argumenty powołane w skardze do WSA w Kielcach w niniejszej sprawie i pismo Z.B. skierowane do Wojewody przed wydaniem decyzji z [...] stycznia 2020 r. wskazują na to, że wykładnia przyjęta przez Wojewodę była prawidłowa. Co więcej, Wojewoda w żaden sposób nie skonfrontował przesłanek typu "splot wydarzeń", "brak winy spółki" i "społeczne skutki decyzji" z przyjętą w decyzji z [...] listopada 2019 r. interpretacją art. 32 ust. 4a w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
Wnoszący pismo także podkreślił, że organ nie budzi zaufania uczestnika do władzy publicznej w sytuacji, gdy bezrefleksyjnie powołuje określone zasady ogólne kpa, nie wskazując, dlaczego i w jakim zakresie mają one zastosowanie w sprawie. I tak, po pierwsze, bezzasadne jest powoływanie się na zasadę trwałości decyzji - chroni ona tylko decyzje ostateczne; decyzje nieostateczne nie korzystają z ochrony przewidzianej w art. 16 kpa. Po drugie, nie wiadomo, jak zasada dwuinstancyjności wpływa na słuszność uznania wycofania odwołania z 28 września 2017 r. i słuszność nieuznania cofnięcia wycofania odwołania z 14 października 2019 r. Spółka Z.B. zgodnie z tą zasadą ma przecież prawo oczekiwać rozpoznania jej odwołania. Po trzecie, "zasada pogłębionego zaufania wyrażona w art. 8" nie zostanie zrealizowana, jeśli organ odwoławczy bezzasadnie uwzględnia interes tylko jednej strony postępowania. Nie zostanie też ona zrealizowana wówczas, gdy organ nie odzwierciedla w uzasadnieniu decyzji procesu wyważenia spornych interesów stron.
Autor pisma zauważył, że w decyzji z [...] stycznia 2020 r. brak jakiegokolwiek odwołania się do naruszenia przepisów kpa. Wbrew twierdzeniom uczestnika Wojewoda nie uchylił decyzji własnej kierując się tymi zarzutami. Są one zresztą bezzasadne z przyczyn następujących.
Według uczestnika organ nie wskazał przesłanek, które w ocenie organu nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane i które mogły skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Ze względu na rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie decyzji nieostatecznej nie było możliwości zalegalizowania tej sytuacji przez organ architektoniczno-budowlany. Oczekiwanie, że w tej sytuacji organ zastosuje art. 79a kpa, jest bezzasadne.
Zarzut naruszenie art. 9 w zw. z art. 79a § 1 kpa, poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, ze zakaz wykonywania decyzji przed upływem terminu wniesienia odwołania dotyczy stron, podczas gdy zakaz ten jest skierowany wyłącznie do organu administracji publicznej, nie zaś strony - jest bezzasadny w kontekście wypowiedzi doktryny i stanowiska judykatury przywołanych w piśmie skarżącego do Wojewody z 23 grudnia 2019 r.
Zarzut, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszeniem art. 137 w zw. z art. 138 §1 pkt 3 kpa poprzez rozpoznanie przez Wojewodę odwołania złożonego 19 września 2017 r. przez spółkę Z.B. od decyzji nr [...]/2017 - jest bezpodstawny, gdyż obowiązkiem organu odwoławczego jest dokonanie oceny - nawet w przypadku cofnięcia odwołania - czy cofnięcie jest dopuszczalne ze względu na okoliczności prawne i społeczne, tym bardziej, że w niniejszej sprawie niezależnie od stanu ukształtowanego decyzją Prezydenta Miasta nr [...]/2019 budynki skarżącej i uczestnika w pewnym zakresie ponadnormatywnie się zacieniają, tzn. budynek "Z." zacienia ponadnormatywnie lokale na I piętrze budynku "Z.B.".
We wniosku z [...] sierpnia 2020 r. D.B. wniósł o dopuszczenie go do udziału w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wskazał, że jako nabywca lokalu mieszkalnego w budynku na nieruchomości składającej się z działek nr 46/[...]i 46/[...]posiada interes prawny w sprawie, gdyż jego lokal jest ponadnormatywnie zacieniony przez inwestycję "Z.". Decyzja Wojewody legalizuje ten stan, na co się nie zgadza.
Zarządzeniem z dnia 22 lutego 2021 r., w związku z odwołaniem rozpraw w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Kielcach na podstawie § 1 pkt 1 i 2 w zw. z § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. (zarządzenie dostępne na stronie internetowej NSA), mając na uwadze intensyfikację zagrożenia epidemicznego, co powoduje, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, Przewodniczący skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). O treści tego zarządzenia strony, tj. pełnomocnikowi skarżącej Spółki oraz uczestnika D.B.– adwokata A. A., organ – Wojewodę i uczestnika - "Z. – N.I. " Sp. z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w P. – zostali powiadomieni z informacją, że w terminie 7 dni mogą w formie pisemnej wyrazić swoje stanowisko w sprawie.
W piśmie z 24 marca 2021 r. pełnomocnik skarżącego oraz uczestnika D.B. poparł skargę oraz dotychczasowe stanowisko w sprawie, a w piśmie z 25 marca 2021 r. uczestnik postępowania Z., w całości podtrzymał swoje dotychczasowe argumenty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) dalej p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. kontroli legalności Sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.
Na wstępie rozważań, w związku z żądaniem umorzenia postępowania sądowo administracyjnego, jako bezprzedmiotowego, sformułowanym w piśmie uczestnika postępowania – Z. z 30 czerwca 2020 r., należy odnieść się do argumentacji będącej jego podstawą.
Zdaniem uczestnika, w związku ze sprzedażą przez skarżącą spółkę Z.B. wszystkich lokali mieszkalnych w budynku znajdującym się na nieruchomości oznaczonej numerami 46/[...]i 46/[...]uregulowanej w księdze wieczystej o numerze KI[...], sąsiadującej z działką nr 46/[...] zabudowanej na podstawie pozwolenia na budowę z [...] sierpnia 2017 r., utraciła ona interes prawny w kwestionowaniu decyzji Wojewody z [...] stycznia 2020 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta z [...] sierpnia 2017 r. Nie jest już bowiem właścicielem nieruchomości pozostającej w obszarze oddziaływania inwestycji realizowanej przez uczestnika, a tym samym nie ma interesu prawnego, aby jego odwołania było rozpatrzone.
Mimo doręczenia w dniu 20 lipca 2020 r. tego pisma pełnomocnikowi strony skarżącej i mimo złożenia przez jej fachowego pełnomocnika pisma z dnia [...] sierpnia 2020 r., określonego jako odpowiedź na wspomniane pismo uczestnika (k. 108-111), do powyższego zarzutu i wniosku skarżąca spółka bezpośrednio się nie odniosła. Równocześnie jednak we wniosku z tej samej daty, tj. [...] sierpnia 2020 r. pełnomocnik skarżącej spółki, działając równocześnie jako pełnomocnik D.B.– nabywcy jednego z lokali mieszkalnych w budynku na nieruchomości składającej się z działek numer 46/[...]i 46/[...], wniósł o dopuszczenie go do udziału w sprawie w charakterze uczestnika. Wywiódł przy tym, że D.B. posiada interes w sprawie, ponieważ jego lokal jest ponadnormatywnie zacieniony przez inwestycję spółki Z. . Postanowieniem z 25 listopada 2020 r. WSA w Kielcach na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania D.B.– nabywcę na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej lokalu mieszkalnego nr 7 położonego w budynku na nieruchomości położonej w K. przy ulicy Z., obręb nr 0010, 101010, oznaczonej jako działki nr 46/[...], 46/[...].
Następnie w piśmie z 24 marca 2021 r. ten sam pełnomocnik w imieniu uczestnika D.B. poparł skargę.
Odnosząc się w takich okolicznościach faktycznych do zarzutu utraty interesu prawnego przez skarżącą spółkę należy stwierdzić, że nie był on skuteczny.
Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Ustalenie w świetle tego przepisu interesu prawnego, uprawniającego do wniesienia skargi, czyli do zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego, polega na stwierdzeniu związku o charakterze materialnym pomiędzy sytuacją faktyczną danego podmiotu a normą prawa materialnego, sprawiającego, że w sprawach dotyczących szeroko pojętego procesu inwestycyjno-budowlanego stronami są m.in. właściciele, sąsiednich nieruchomości, tj. takich, na które może oddziaływać inwestycja objęta postępowaniem administracyjnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1292/16, LEX nr 2473467). Podmioty te zostały w art. 28 ust. 2 ustawy wprost uznane za strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Wspomniany interes materialnoprawny skarżąca spółka niewątpliwie miała w chwili wnoszenia skargi, gdyż była jeszcze wówczas współwłaścicielem nieruchomości składającej się z działek numer 46/[...]i 46/[...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, w którym nie zostały jeszcze wówczas wyodrębnione wszystkie lokale. Okoliczności te wynikają z wpisów w księdze wieczystej nr K[...]. Po zbyciu natomiast wszystkich tych lokali interes materialnoprawny skarżącej spółki w zaskarżeniu decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę tego budynku wynikał z roszczeń cywilnoprawnych, jakie mogą powstać w następstwie zawartych przez tę spółkę w wykonaniu umów deweloperskich - umów ustanowienia odrębnej własności poszczególnych lokali znajdujących się w tym budynku, zwłaszcza tych, które mogą być ponadnormatywnie zacieniane przez inwestycję spółki Z. .
Poza powyższą argumentacją należy zauważyć, że specyfika postępowania sądowo administracyjnego wszczynanego na podstawie skargi na decyzję autokontrolną z art. 54 § 3 p.p.s.a., w okolicznościach niniejszej sprawy pozwala uznać, że skarżąca spółka posiada interes prawny w zaskarżeniu decyzji Wojewody z [...] stycznia 2020 r. bez względu na to, czy w dacie wyrokowania była jeszcze współwłaścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością zabudowaną na podstawie pozwolenia na budowę z [...] sierpnia 2017 r. Wynika to bowiem z tego, że interes prawny we wniesieniu skargi, na którym oparta została legitymacja skargowa, stanowi nową kategorię interesu prawnego w prawie administracyjnym [por. J. Zimmermann, Polskie sądownictwo administracyjne (uwagi o projekcie ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym), KSP 1993–1994, s. 40–41 i 45, oraz T. Woś (w:) T. Woś (red.), Postępowanie (2015), s. 118]. Jego struktura i istota są złożone i nie wyczerpują się w jednym tylko – obiektywnym bądź subiektywnym – aspekcie. Z jednej strony, oznacza, że istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. W tej płaszczyźnie o istnieniu legitymacji skargowej nie decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym (tak również NSA w wyroku z dnia 17 marca 2015 r., II OSK 1955/13, LEX nr 1665729). Takie ujęcie legitymacji skargowej pozostaje w zgodzie z zakresem i zasadami rozpoznania skargi przez sąd administracyjny, określonymi w art. 1 § 2 u.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonych aktów i czynności pod względem ich zgodności z prawem, oraz koresponduje z zakresem i zasadami orzekania przez sąd administracyjny, w tym przede wszystkim z możliwościami uwzględnienia przez ten sąd skargi, określonymi w art. 145–150, które również muszą być powiązane z art. 1 § 2 u.s.a., jako podstawową normą wyznaczającą zakres, charakter i treść uprawnień kontrolnych sądu administracyjnego [por. T. Woś (w:) T. Woś (red.), Postępowanie (2010), s. 109–110].
Ponadto należy zauważyć, że choć interes prawny, o którym mowa w art. 50 § 1, ma – w przeważającej większości spraw – charakter materialno prawny (gdyż jest oparty na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania określonego aktu lub też podjęcia określonej czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a), to jednak podstawą działań organów administracji publicznej mogą być także przepisy prawa procesowego oraz ustrojowego. Dlatego pojęcie interesu prawnego z art. 50 § 1 odbiega w swym znaczeniu od zakresu "interesu prawnego", o jakim mowa w art. 28 k.p.a., który odnosi się przede wszystkim do uprawnień i obowiązków opartych na prawie materialnym. Znaczenie interesu prawnego z art. 50 § 1 jest szersze, może bowiem obejmować także prawa i obowiązki regulowane przepisami prawa procesowego i ustrojowego. Podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 50 § 1 może być zatem nie tylko ten, kto wykaże związek pomiędzy swoją sytuacją prawną i normą prawa materialnego, ale również prawa procesowego lub ustrojowego (por. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 62, s. 27, i wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2007 r., II OSK 2019/06, LEX nr 325285). Przykładowo na podstawie przepisów prawa procesowego interes prawny w zaskarżeniu decyzji ma osoba niebędąca stroną w sprawie administracyjnej, do której została skierowana decyzja wydana w tej sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Podobnie w okolicznościach niniejszej sprawy należy ocenić decyzję autokontrolną z art. 54 § 3 p.p.s.a. W jej następstwie doszło bowiem do umorzenia postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniem wniesionym przez spółkę Z.B.. Interes tej spółki w zaskarżeniu decyzji podważającej możliwość kontroli tego odwołania, a w konsekwencji ponownej merytorycznej kontroli wniosku inwestora nie znika z chwilą zbycia nieruchomości przez tę spółkę, co przemawia za możliwością jego bronienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Mając powyższe na uwadze należało uznać, że skarżąca spółka Z.B. miała interes prawny w zaskarżeniu decyzji autokontrolnej Wojewody z dnia [...] stycznia 2020 r. zarówno w dacie wydawania tej decyzji i w dacie wnoszenia skargi na nią, jak i w dacie wyrokowania przez WSA w Kielcach.
Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji w kontekście zarzutów skargi należy zauważyć, że przedmiotem skargi była tak zwana decyzja autokontrola wydana między innymi na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa.
Taka treść przytoczonego przepisu oznacza, że warunkiem skorzystania przez organ administracji publicznej z instytucji autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, co oznacza uznanie za zasadne zawartych w skardze zarzutów, podstawy prawnej i wniosków (zob. wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 843/19 LEX nr 3065261).
Organ podejmujący rozstrzygnięcie w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. jest przy tym związany treścią żądania skarżącego i nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi. Uwzględnienie skargi w całości sprowadza się do skorygowania zaskarżonego działania w kierunku pożądanym przez skarżącego. Organowi korzystającemu z art. 54 § 3 ustawy wolno uczynić tylko to, co wynika z treści skargi i jej żądania. Zadośćuczynienie skardze w całości, w rozumieniu tego przepisu, to doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniami strony wynikającymi z treści skargi. Oczekiwania strony co do załatwienia (zakończenia) sprawy należy odnosić do meritum sprawy, a nie do formalnego brzmienia rozstrzygnięcia. Natomiast w razie niepodzielenia przez organ niektórych zarzutów, zakwestionowania przedstawionej w skardze oceny prawnej naruszeń bądź nieuwzględnienia w całości jej wniosków, organ winien zrezygnować z wydania rozstrzygnięcia w trybie autokontroli i przekazać skargę do rozpoznania sądowi, który w przeciwieństwie do organu nie jest związany granicami skargi na gruncie art. 134 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 581/07, Lex nr 355665).
W orzecznictwie akcentuje się również, że koniecznym elementem sentencji decyzji autokontrolnej jest wskazanie w treści decyzji, że uchylane rozstrzygnięcie było (bądź nie było) dotknięte wymienionymi w przepisie wadami. Organ wydając decyzję autokontrolną bezwzględnie winien przesądzić w sentencji tej decyzji, czy naruszenia prawa popełnione przy wydawaniu uchylanej decyzji miały charakter zwyczajny, czy kwalifikowany, ewentualnie, że działano bez podstawy prawnej. Brak takiego zapisu skutkuje tym, że decyzja autokontrolna obarczona jest wadą, a Sąd rozstrzygając sprawę ze skargi na decyzję autokontrolną, zobowiązany jest do jej uchylenia (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 11 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 885/19 LEX nr 2779862).
Wydając zaskarżoną decyzję Wojewodanie sprostał powyższym wymogom.
W szczególności nie może być wątpliwości, że w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji uwzględniającej skargę spółki Z. , zabrakło obligatoryjnego orzeczenia opisanego w art. 54 § 3 zd. 3 p.p.s.a. Jakichkolwiek rozważań na temat tego, czy działanie Wojewody Świętokrzyskiego zakończone wydaniem decyzji z [...] listopada 2019 r. uchylonej zaskarżoną decyzją miało miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa – zabrakło również w uzasadnieniu decyzji z [...] stycznia 2020 r. Nie da się więc nawet w ten sposób dociec, czy i jak organ ocenił tę kwestię. Nie można w szczególności przyjąć poglądu uczestnika – spółki Z. wyrażonego w piśmie z 30 czerwca 2020 r. (k. 65), że "skoro organ zdecydował się na wskazany tryb, to uznał wystąpienie przesłanek wymaganych do jego zastosowania". Takie swoiste domniemanie nie ma oparcia w jakimkolwiek przepisie prawa aby można je uznać za domniemanie prawne, ani też nie może sanować braku obligatoryjnego rozstrzygnięcia omawianej kwestii w decyzji autokontrolnej, gdyż mogłoby prowadzić do akceptowania decyzji całkowicie pozbawionych uzasadnienia. Nie ma więc również koniecznych cech domniemania faktycznego. Tymczasem zgodnie z art. 107 § 1 pkt 5 i 6 kpa, decyzja zawiera rozstrzygnięcie i uzasadnienie faktyczne i prawne, a to ostatnie powinno w szczególności zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, czego również w zaskarżonej decyzji zabrakło.
Nie jest również prawdą, że organ wydający zaskarżoną decyzję autokontrolną uwzględnił skargę spółki Z. w całości. Choć bowiem zgodnie ze sformułowanym w jej treści żądaniem uchylił własną decyzję z dnia [...] listopada 2019 r. w całości oraz umorzył postępowanie odwoławcze, to jednak uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozostawia wątpliwości co do tego, że organ dokonujący samokontroli nie uznał za zasadne wszystkich zawartych w tej skardze zarzutów, podstawy prawnej i wniosków, względnie nie do wszystkich z nich się odniósł. W dodatku brak akceptacji jednego z zarzutów skargi dotyczył kluczowego naruszenia prawa materialnego podnoszonego w skardze oraz jego podstawy prawnej, również w tej skardze wskazanej.
Wyjaśniając ten aspekt sprawy należy zauważyć, że powodem uchylenia przez Wojewodę własnej decyzji z [...] listopada 2019 r. było uznanie, że wycofanie przez spółkę Z.B. cofnięcia własnego odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z [...] sierpnia 2017 r. po 2 latach, narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego określone w art. 8, 15 i 16 kpa oraz byłoby niesprawiedliwe społecznie. Ponadto Wojewoda stwierdził, że skoro skutecznie cofnięto odwołanie, to postępowanie odwoławcze powinno zostać umorzone.
Poza bardzo poważnymi wątpliwościami co do zgodności z prawem takich wywodów należy zauważyć, że zupełnie nie dotyczą one zasadniczego zarzutu skargi spółki Z. dotyczącego naruszenia prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4a w zw. z art. 28 ust. 1 prawa budowlanego, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że skarżący rozpoczął roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę, mimo że z materiału dowodowego zebranego w sprawie bezspornie wynikało, że skarżący rozpoczął roboty budowlane dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę oraz po nadaniu mu klauzuli ostateczności. Z uzasadnienia skargi spółki Z. wynika ponadto, że wbrew twierdzeniom Wojewody zawartym w decyzji z [...] listopada 2019 r., decyzja o pozwoleniu na budowę jest w stanie prawnym obowiązującym od 28 czerwca 2015 r. natychmiast wykonalna, co oznacza, że inwestor ma prawo rozpocząć roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro tak, to organ nie mógł twierdzić, że w przedmiotowej sprawie rozpoczęcie robót budowlanych nastąpiło z naruszeniem art. 28 prawa budowlanego i z tego tylko powodu uchylać pozwolenia na budowę z [...] sierpnia 2017 r. na podstawie art. 32 ust. 4a prawa budowlanego.
Z taką argumentacją należy się zgodzić.
Gdyby przyjąć, że stwierdzenie przez Prezydenta Miasta w dniu 4 października 2017 r. ostateczności pozwolenia na budowę z [...] sierpnia 2017 r. było wadliwe (skoro odwołanie od tej decyzji wniesione w dniu 19 września 2017 r. przez spółkę Z.B., jak i cofnięcie tego odwołania dokonane przez nią w dniu 28 września 2017 r. nie zostało zweryfikowane przez jedynie uprawniony do tego z mocy art. 127 § 2 i art. 137 kpa organ odwoławczy, czyli Wojewodę), przez co nie mogło spowodować uznania pozwolenia na budowę za ostateczne - to należy zauważyć, że istotnie z dniem 28 czerwca 2015 r. weszła w życie nowelizacja prawa budowlanego ( Dz. U. 2015.443), która zmieniła między innymi brzmienie art. 28 ust. 1 prawa budowlanego. Zmiana polegała na skreśleniu w tym przepisie stwierdzającym, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, słowa "ostatecznej". Z tą chwilą straciło zatem na aktualności stanowisko wykluczające dopuszczalność rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę, a wprowadzoną powołaną nowelą zmianę art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego należy traktować jako lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja o pozwoleniu na budowę jest w obecnym stanie prawnym natychmiast wykonalna, co oznacza, że inwestor - co do zasady - ma prawo rozpocząć roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ignorując taki brzmienie i wykładnię art. 28 ust. 1 prawa budowlanego Wojewoda wydał wspomnianą wyżej decyzję z dnia [...] listopada 2019 r. uchylającą pozwolenie na budowę wydane w dniu [...] sierpnia 2017 r. dla spółki Z. i umarzającą postępowanie organu I instancji. W zaskarżonej obecnie decyzji autokontrolnej Wojewoda nie tylko nie dostrzegł tej zasadniczej, materialnej wadliwości tamtej własnej decyzji, na którą to wadliwość spółka Z. powołała się w swojej skardze wniesionej w sprawie II SA/Ke 62/20, ale w istocie poddał w wątpliwość jakąkolwiek materialną wadliwość swej decyzji z [...] listopada 2019 r. wywodząc, że "przepisy art. 35 ust. 1 prawa budowlanego[...], a także przepisy kpa nie przewidują stosownych działań dla organu odwoławczego administracji architektoniczne-budowlanej w sytuacji, gdy inwestor rozpoczął realizację inwestycji. Nie istnieje też procedura, która pozwoliłaby ocenić organowi odwoławczemu, czy rozpoczęcie inwestycji przed rozpatrzeniem odwołania nastąpiło z winy inwestora, czy też bez jego winy. Przepis art. 28 ust. 1 prawa budowlanego w brzmieniu po 2015 r., na który powołuje się spółka Z. – N.I., też takiej procedury nie określa. Natomiast zgodnie z przepisem art. 83 ust. 1 prawa budowlanego, sprawy dotyczące obiektów, których realizacja została już rozpoczęta, należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego". Wojewoda naruszył w ten sposób przepisy prawa materialnego, tj. art. 54 § 3 zd. 2 p.p.s.a. w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Pominięcie wskazanej wyżej, materialnoprawnej wadliwości decyzji z [...] listopada 2019 r. i skupienie się na domniemanym naruszeniu przy jej wydawaniu przepisów postępowania administracyjnego dotyczących odwołań i ich cofania, zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a także niemającej odzwierciedlenia w przepisach postępowania administracyjnego klauzuli "niesprawiedliwości społecznej" oznacza bowiem, że skarga (tj. jej zarzuty, podstawy prawne i wnioski) nie została uwzględniona w całości, czego właśnie wymaga przywołany przepis.
Należy również zauważyć, że dokonana przez Wojewodę w decyzji autokontrolnej ocena skuteczności dokonanego przez spółkę Z.B. w piśmie z 14 października 2019 r. odwołania własnego cofnięcia odwołania, była wadliwa, na co trafnie zwrócono uwagę w skardze spółki Z.B., a z pewnością była przedwczesna. Jak to już bowiem wyżej wspomniano, weryfikacja dopuszczalności i formalnej poprawności (termin, forma, sposób wniesienia, minimalne elementy treści odwołania/podania) odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z [...] sierpnia 2017 r. wniesionego w dniu 19 września 2017 r. przez spółkę Z.B., cofnięcia tego odwołania dokonanego przez nią w dniu 28 września 2017 r., jak i cofnięcia tego cofnięcia dokonanego w dniu 14 października 2019 r., należała do organu odwoławczego w tamtym postępowaniu, tj. Wojewody i mogła być dokonana jedynie w instancyjnym toku tamtego postępowania. Nie można jej było natomiast dokonać w toku postępowania autokontrolnego i to mimo tego, że przeprowadził je ten sam organ. Ponadto należy podzielić poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, że cofnięcie odwołania przez stronę nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku oceny decyzji organu pierwszej instancji w zakresie jej zgodności zarówno z prawem, jak i z interesem społecznym, a zatem nie prowadzi wprost do umorzenia postępowania odwoławczego. Natomiast z treści przepisu art. 137 k.p.a. wynika wprost, że cofnięcie odwołania podlega kontroli organu odwoławczego i w przypadku, kiedy w wyniku przeprowadzonej przez ten organ kontroli ustalone zostałoby, że cofnięcie odwołania doprowadzi do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny - organ odwoławczy obowiązany byłby do uznania, że czynność ta nie wywołuje skutku prawnego (wyroki NSA z 22 kwietnia 1994 r., I SA 119/94 i z 20 maja 1998 r., IV SA 1196/96).
Nieuwzględnienie skargi w całości dotyczyło również dalszej części z pozostałych sześciu zarzutów skargi spółki Z. na decyzję Wojewody z [...] listopada 2019 r., zarejestrowanej w sprawie II SA/Ke 62/20, czego jednak ze względu na powyżej stwierdzone naruszenia prawa popełnione przy wydawaniu obecnie zaskarżonej decyzji autokontrolnej, nie ma potrzeby rozwijać. Stanowisko takie wynika ponadto z tego, że podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji były uchybienia, które związane były z wykorzystaniem regulacji autokontrolnej. Uchylenie zaskarżonej decyzji skutkować będzie merytorycznym rozpoznaniem skargi na decyzję organu odwoławczego z [...] listopada 2019 r. i w tym wyroku Sąd odniesie się do pominiętych w niniejszym postępowaniu kwestii podnoszonych przez obie skonfliktowane spółki.
Powyższe rozważania wskazują, zdaniem Sądu, na to, że nie były zasadne żądania skargi dotyczące stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Sąd nie dopatrzył się bowiem przy jej wydawaniu zarzucanego rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa (a nie w art. 156 § 2 kpa, jak to wskazano w uzasadnieniu skargi).
W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2020 r., II OSK 1368/18). Do zakresu ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa nie należy naruszenie będące wynikiem wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego. Rażące naruszenie prawa, które zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, to naruszenie normy prawa materialnego nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2020 r., II OSK 1176/20). Skomplikowanie stosunków prawnych zaistniałych w niniejszej sprawie oraz długi okres czasu, jaki upłynął pomiędzy cofnięcie przez spółkę odwołania z 19 września 2017 r. od decyzji z [...] sierpnia 2017 r., a cofnięciem tego cofnięcia odwołania mogło powodować dla organu administracji istotne wątpliwości interpretacyjne co do sposobu procedowania w sprawie. Dlatego nie można mówić o spełnieniu wskazanych wyżej kryteriów zastosowania przez Sąd dyspozycji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Zasadne natomiast było żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a). p.p.s.a.
O kosztach postępowania, na które złożył się uiszczony wpis od skargi, wynagrodzenie adwokata reprezentującego stronę skarżącą oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa, orzeczono stosownie do postanowień art. 200, 205 § 2 i art. 210 p.p.s.a., § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. 2015.1800 ze zm.), art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz załącznik do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz.U. 2020.1546 ze zm.).