II SA/KE 223/24

II SA/Ke 223/24 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-08-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-04-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach
Beata Ziomek /przewodniczący/
Krzysztof Armański /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 3149/24 - Postanowienie NSA z 2025-01-24
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 10 § 1, art. 61 § 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2017 poz 1073
art. 6 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 4 marca 2024 r. znak: IR.I.7840.4.13.2024 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 4 marca 2024 r. znak: IR.I.7840.4.13.2024 Wojewoda Świętokrzyski, po rozpatrzeniu odwołania S. W. od decyzji Starosty Kieleckiego nr 1859/2023 z dnia 21 grudnia 2023 r. znak B-III.6740.1.15.89.2023.AK zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej dla A. i J. S. pozwolenia obejmującego: budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi: wodno-kanalizacyjną, wentylacją mechaniczną, centralnego ogrzewania i elektryczną wraz z zewnętrzną instalacją elektryczną i zewnętrzną instalacją wodociągową, budowę budynku garażowo-gospodarczego z wewnętrzną instalacją elektryczną oraz rozbiórkę budynku gospodarczego na działkach nr ewid. [...], obręb geodezyjny [...], gmina [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W złożonym odwołaniu podniesiono zarzuty co do zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "m.p.z.p.", z argumentacją że część inwestycji, to jest budynek gospodarczo-garażowy, połączony zdylatowanym łącznikiem z budynkiem mieszkalnym, położony jest na terenie oznaczonym symbolem P1 na rysunku m.p.z.p., dla którego funkcją podstawową jest przemysł, składy i magazyny. Na terenie P1 "jako przeznaczenie uzupełniające wskazano (...) budynki gospodarcze i garaże". Użycie przez uchwałodawcę pojęcia "przeznaczenie uzupełniające", zdaniem strony, odnosi się do dopuszczenia budynków gospodarczych i garaży – ale wyłącznie jako uzupełnienie funkcji podstawowej, jaką są przemysł, składy i magazyny. Tymczasem część nazwana "budynek garażowo-gospodarczy", ze względu na jej trwałe połączenie z częścią mieszkalną, stanowi w istocie część inwestycji mieszkaniowej zlokalizowanej na terenach przemysłowych o symbolu P1, gdzie takowa funkcja nie jest dopuszczalna. Ponadto, kopertowy kształt dachu budynku garażowo-gospodarczego nie jest zgodny z ustaleniami m.p.z.p. dla terenu P1.3, zaś budynek gospodarczy przeznaczony do rozbiórki od dłuższego czasu nie istnieje na gruncie, co stwarza podejrzenie, że jego rozbiórki dokonano bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Dodatkowo, organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji i o możliwości wypowiedzenia się na temat przedmiotowej inwestycji w jednym piśmie, co uniemożliwiło stronom czynny udział w postępowaniu.
Organ odwoławczy, relacjonując szczegółowo tok prowadzonego postępowania, wskazał m.in. że w odpowiedzi na wezwanie z 21 lutego 2024 r. pełnomocnik inwestorów złożył w piśmie z 28 lutego 2024 r. wyjaśnienia dotyczące kształtu dachu nad budynkiem garażowym (w celu sprawdzenia zgodności projektu architektoniczno-budowlanego przedmiotowej inwestycji z ustaleniami m.p.z.p.), wskazując że nie jest to dach kopertowy. Wojewoda, opisując przedmiotową inwestycję, wskazał że składa się z budynku mieszkalnego o nieregularnym kształcie, parterowego, niepodpiwniczonego, z poddaszem użytkowym, z dachem wielospadowym, oraz z budynku garażowo-gospodarczego, zaprojektowanego na rzucie prostokąta, parterowego, z dachem czterospadowym. Między budynkiem mieszkalnym i garażowym zaprojektowano łącznik, mieszczący także główne wejście do budynku mieszkalnego. Oba budynki są od siebie oddylatowane, ale bryłowo i architektonicznie mają dać złudzenie jednej bryły (projekt zagospodarowania terenu, zwany dalej "p.z.t." str. 11). Budynek mieszkalny wraz z łącznikiem usytuowany został na działkach nr ewid. [...] w całości na terenie oznaczonym symbolem MN2 (tereny zabudowy mieszkaniowej) na rys. m.p.z.p., w centralnej części terenu inwestycji, w odległości większej niż 4 m od granic działek stanowiących teren inwestycji, z zachowaniem odległości wynikających z przepisów p.poż. od budynków rekreacji indywidualnej i budynków gospodarczych znajdujących się na działkach sąsiednich i od budynku gospodarczego istniejącego na działce inwestorów. Z kolei budynek garażowo-gospodarczy usytuowany został na działce nr ewid. [...], w całości na terenie oznaczonym symbolem P1 (budynki gospodarcze i garaże jako przeznaczenie uzupełniające) na rysunku m.p.z.p. Budynek zaprojektowano w odległości 4,0 m i większej od północnej i zachodniej granicy działki nr ewid. [...].
Wojewoda Świętokrzyski, utrzymując w mocy zakwestionowaną decyzję, powołał się na art. 35 ust. 1, 3, 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 862 ze zm.), zwanej dalej "u.P.b.", zwracając uwagę, że dla obszaru, na którym znajdują się ww. działki, obowiązuje m.p.z.p. [...] II część 1 na terenie gminy [...], przyjęty uchwałą nr VII/30/2015 Rady Miejskiej z 24 lipca 2015 r. Przedmiotowe działki inwestorów znajdują się na terenach oznaczonych następującymi symbolami na rysunku miejscowego m.p.z.p.:
- działka nr ewid. [...] - MN2 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, R-tereny rolnicze,
- działka nr ewid. [...] -MN2 – jak wyżej, Z-tereny zieleni łęgowej,
- działka nr ewid. [...] – P1-teren przemysłu, składów i magazynów, Z-jak wyżej.
Organ przytoczył ustalenia miejscowego planu istotne dla realizacji przedmiotowej inwestycji, tj. zapisy § 2 pkt 7, § 2 pkt 8, § 18 ust. 1, § 28 ust. 1, § 36 ust. 1, § 37 ust. 1 ww. uchwały, podzielając stanowisko organu I instancji co do tego, że projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany przedmiotowej inwestycji są zgodne z ustaleniami m.p.z.p., zarówno w zakresie funkcji obiektu, jak i kształtowania ładu przestrzennego oraz kształtowania zabudowy. Budynek garażowo-gospodarczy usytuowany jest na terenie oznaczonym symbolem P1 na rysunku miejscowego planu, gdzie mogą być realizowane budynki gospodarcze i garaże jako przeznaczenie uzupełniające. Treść zapisów m.p.z.p. wskazuje, zdaniem organu, że jego autor zamiennie używa pojęcia przeznaczenie dopuszczalne - zdefiniowanego w "słowniczku" miejscowego planu i przeznaczenie uzupełniające, które nie zostało zdefiniowane w tym "słowniczku". Zgodnie z zapisem dotyczącym przeznaczenia dopuszczalnego, na terenie P1 nie ma obowiązku zrealizowania przeznaczenia podstawowego. Zawarty jest natomiast warunek, że przeznaczenie dopuszczalne ma stanowić mniej niż 40 % na działce. W projekcie zagospodarowania terenu wykazano, że spełniony jest ten warunek (p.z.t. str. 15).
Z kolei, w związku z wymogiem dotyczącym sprawdzenia zgodności przedmiotowego projektu zagospodarowania działki z wymogami ochrony środowiska, organ odwoławczy ustalił, że przedmiotowa inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.) i nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.
Organ odwoławczy sprawdził również zgodność projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi, to jest z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zmianami). Stwierdził, że projektowany budynek nie uniemożliwia naturalnego oświetlenia oraz nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, znajdujących się w budynku istniejącym na działce sąsiedniej nr [...]. Podobnie, nie zostały naruszone przepisy § 271-273 ww. rozporządzenia, dotyczące ochrony przeciwpożarowej. W projekcie zagospodarowania terenu wskazano miejsce lokalizacji altany śmietnikowej, zgodnie z przepisem § 23 rozporządzenia wody z dachu zaprojektowanych obiektów mają być kierowane na teren własnej działki. Przedmiotowa inwestycja ma dostęp do drogi publicznej.
Ponadto, projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane uzgodnienia i pozwolenia, został sporządzony i sprawdzony przez projektantów posiadających wymagane uprawnienia budowlane oraz legitymujących się aktualnymi, na dzień wykonywania projektu, zaświadczeniami o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Projektanci i sprawdzający dołączyli do przedmiotowego projektu budowlanego oświadczenia o sporządzeniu tego projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.
Organ, ustosunkowując się do zarzutów odwołania, wyjaśnił odnośnie dachu kopertowego, że jest to szczególny przypadek dachu czterospadowego, jest to dach pozbawiony kalenicy, gdzie cztery połacie zbiegają się w jednym punkcie. Starosta Kielecki prawidłowo prowadził postępowanie w niniejszej sprawie – po uzupełnieniu wniosku o pozwolenie na budowę zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, przy czym S. W. nie zapoznał się z aktami sprawy zarówno przez wydaniem decyzji przez Starostę Kieleckiego, jak i przed wydaniem decyzji przez Wojewodę.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach S. W., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji, sformułował zarzuty naruszenia:
1) przepisów postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na jego wynik poprzez niewłaściwe zastosowanie:
a) art. 7, art. 77, art., 80 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt ppkt a u.P.b.,
b) art. 10 § 1 k.p.a.
2) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 ppkt "a" u.P.b. w zw. z § 28 ust. 1 m.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że całość zamierzenia inwestycyjnego objęta wnioskiem stanowi w istocie jedną inwestycję mieszkaniową jednorodzinną, zlokalizowaną w granicach obszarów funkcjonalnych MN2 i P1. Fakt ten nie budzi wątpliwości po analizie p.z.t. oraz projektu, z których wynika, że część inwestycji nazwana w projekcie "budynek garażowo-gospodarczy" jest w istocie częścią budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Jedno stanowisko garażowe oznaczone na p.z.t. jako otwarte (s. 23), ma sprawiać wrażenie dla oceniającego p.z.t., iż "budynek garażowo-gospodarczy" jest oddzielnym obiektem, czym jednak nie jest, bowiem z dalszej części projektu i zawartych w nim rzutów poziomych i pionowych (str. 25, 26, 28 i 30) wynika jednoznacznie, iż oba obiekty stanowią całość, a oddzielenie dylatacyjne zostało zaprojektowane jedynie dla stworzenia pozoru, jakoby budynek mieszkalny i " budynek garażowo-gospodarczy" stanowiły dwa odrębne budynki. Obie części połączone są dachem, a w części mieszkalnej przewidziano nawet otwór drzwiowy w celu bezpośredniego przejścia do części garażowej. W projekcie wskazano, że takie rozwiązanie cyt. "ma dać złudzenie jednej bryły" (str. 11). Tymczasem w istocie zaprojektowano nie dwa budynki, których połączenie ma dać "złudzenie" jednego, ale jeden budynek mieszkalny jednorodzinny, zdylatowany w jednym miejscu jedynie dla pozoru, w celu ominięcia obowiązujących przepisów m.p.z.p. Wskazane wyżej zabiegi projektowe miały na celu pozorne wykazanie, że inwestycja stanowi dwa odrębne budynki, aby uzasadnić rzekomą zgodność całości z przepisami m.p.z.p. Zgodnie z nimi, całość inwestycji położona jest na dwóch obszarach funkcjonalnych, a mianowicie MN2 i P1. O ile w granicach obszaru MN2 zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna stanowi funkcję podstawową, o tyle w granicach obszaru P1 nie jest ona w ogóle dopuszczalna, gdyż funkcję podstawową zgodnie z § 28 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p. stanowią przemysł, składy i magazyny. Jako przeznaczenie uzupełniające wskazano jedynie w pkt 2 ppkt "b" budynki gospodarcze i garaże. Nie ulega jednak wątpliwości, że użycie przez uchwałodawcę pojęcia "przeznaczenie uzupełniające" odnosi się do dopuszczenia budynków gospodarczych i garaży – ale wyłącznie jako uzupełnienia funkcji podstawowej, jaką są przemysł, składy i magazyny. Tymczasem "budynek garażowo-gospodarczy" ze względu na jego trwałe połączenie z częścią mieszkalną (zarówno konstrukcyjne - dach, użytkowe - bezpośrednie przejście i funkcjonalne - położenie w granicach jednej inwestycji oraz np. dojazd do tej części garażowej widoczny na p.z.t.), stanowi w istocie część inwestycji mieszkaniowej zlokalizowanej na terenach przemysłowych czyli P1, gdzie takowa funkcja nie jest dopuszczalna. Odnosząc się do powyższego zarzutu, organ odwoławczy błędnie, bez szerszego zbadania, stwierdził jedynie (str. 6 zaskarżanej decyzji), że m.p.z.p. zamiennie używa pojęć przeznaczenie "dopuszczalne" i "uzupełniające". Fakt, że pojęcia przeznaczenia "uzupełniającego" nie ma w słowniczku uchwały m.p.z.p. jest bez znaczenia dla wykładni jego przepisów. Słowniczki uchwał czy ustaw pełnią bowiem jedynie funkcję pomocniczą w rozumieniu tekstów aktów prawnych i nie zawierają szeregu innych pojęć w nich używanych, jak np. używane w przedmiotowym m.p.z.p., a niezdefiniowane w słowniczku pojęcia: "zagospodarowanie tymczasowe", czy "liniowe obiekty infrastruktury technicznej". Są one bowiem rozumiane według ich znaczenia językowego i praktyki tworzenia i stosowania aktów prawnych – tym bardziej, że m.p.z.p. wyraźnie oddziela zastosowanie pojęcia "dopuszczalne" w niektórych miejscach, np. w § 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, które dotyczą ustalenia terenów usługowych. Jest to całkowicie zrozumiałe, gdyż funkcje określone w tych przepisach jako "dopuszczalne", tj. zabudowa turystyczno-rekreacyjna, czy usługowa w naturalny sposób towarzyszą zabudowie mieszkaniowej, zwłaszcza na terenach wiejskich. Funkcje te w naturalny sposób dopełniają się wzajemnie ze względu na kształtowanie ładu przestrzennego czy zrównoważonego rozwoju. Inaczej jednak jest w przypadku terenów wyznaczonych jako tereny przemysłowe (tu: § 28, P1, przemysł, składy i magazyny). W m.p.z.p. celowo użyto w tym miejscu słowa "przeznaczenie uzupełniające", gdyż zabudowa mieszkaniowa, a przemysł (§ 29), przemysł i usługi (§ 30, 31), czy tereny lasów (§ 34), to przeznaczenia wyznaczające zupełnie inne zasady zagospodarowania na terenach gminy (art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Tym samym pojęcia "dopuszczalne" i "uzupełniające" nie użyto w m.p.z.p. przypadkowo, zamiennie – jak twierdzi organ II instancji. Pojęcia te wyznaczają bowiem tereny o różnych zasadach zagospodarowania ze względu na konieczność ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Przyjęcie, tak jak uczynił to Wojewoda, że oba pojęcia w istocie są tożsame (zamienne) jest błędne, albowiem tereny o projektowanej funkcji przemysłowo, składowo, magazynowej to nie jest dopuszczalna zabudowa mieszkaniowa, tyle że niższej intensywności co do powierzchni zagospodarowania działki (40%). Na tych terenach (P1) zabudowa mieszkaniowa nie jest w ogóle dopuszczalna, nawet w uzupełnieniu. Nie jest więc uzupełnieniem zabudowy przemysłowo, składowo, magazynowej projektowana część garażowa, w istocie budynku mieszkalnego, po pierwsze dlatego, że na chwilę obecną brak jest w obszarze inwestycji funkcji podstawowej (nie można zatem jej uzupełnić), a po drugie, budynek garażowy stanowi w istocie część budynku mieszkalnego. Jego usytuowanie zmierza do obejścia przepisów m.p.z.p. To właśnie próbuje osiągnąć inwestor, lokalizując część inwestycji mieszkaniowej na terenach o zupełnie innej funkcji. Sprzeczności tej nie dostrzegł organ odwoławczy, naruszając tym samym art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Ponadto, w odniesieniu do dachu kopertowego, organ nie zdecydował się na rozstrzygnięcie powstałych w tym zakresie wątpliwości, bez żadnej weryfikacji przyjmując za swoje stanowisko autora m.p.z.p. oraz projektanta, którzy działając na zlecenie inwestorów w oczywisty sposób są zainteresowani wspieraniem ich argumentacji (złamanie zasady obiektywizmu). Organ, mimo możliwości jaką daje mu art. 75 §1 i 77 §1 k.p.a., nie zdecydował się, znając stanowisko skarżącego w tej kwestii, rozstrzygnąć wątpliwości w drodze przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa. Zdaniem skarżącego, z danych powszechnie dostępnych wynika, że w przypadku dachów kopertowych występuje kalenica. Nie występuje ona natomiast w przypadku dachu namiotowego. Ponadto, organ odwoławczy w ogóle nie rozpoznał odwołania w części dotyczącej naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Pierwszym dokumentem skierowanym do strony było bowiem zawiadomienie o wszczęciu postępowania i jednocześnie już o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w postępowaniu dowodów i materiałów oraz zajęcia stanowiska co do zgłoszonych żądań, których de facto nie miał możliwości wnieść, realizując w ten sposób swoje prawo do czynnego udziału w postępowaniu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ponownie wskazując, że pojęcie "przeznaczenie uzupełniające" nie zostało zdefiniowane w słowniczku m.p.z.p. Tak ustawodawca, jak i prawodawca wykonawczy nie dywersyfikują przeznaczenia terenu na podstawowe i uzupełniające. Zarówno ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i rozporządzenie w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu operują sformułowaniem "przeznaczenie terenu". Treść zapisów m.p.z.p. wskazuje na to, że autor planu zamiennie używa pojęcie przeznaczenie dopuszczalne – zdefiniowanego w "słowniczku" m.p.z.p. i przeznaczenie uzupełniające, które nie zostało zdefiniowane w tym "słowniczku". W ocenie organu odwoławczego pojęcie "dopuszczalny" jest pojęciem mocniejszym niż "uzupełniający", więc zabudowa terenów podmiejskich, przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe, jako miejsce bytowania ludności została określona jednoznacznie, rygorystycznie, zaś dla terenów przemysłowych dodatkowo wskazano możliwość realizacji zieleni oraz garaży i budynków gospodarczych. Natomiast w m.p.z.p. nie została rozwiązana kwestia zabudowy terenów przygranicznych o różnym przeznaczeniu. W ocenie organu odwoławczego w realiach niniejszej sprawy "przeznaczenie uzupełniające" należy potraktować jako uzupełnienie – rozszerzenie – możliwości dotyczących rodzaju i funkcji zabudowy na terenie P1, nie zaś określeniem sposobu uzupełnienia zabudowy przemysłowej.
W odpowiedzi na skargę A. S. i J. S. (inwestorzy) wnieśli o:
- jej oddalenie;
- dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wydruku z geoportalu – na okoliczność, że na terenie oznaczonym symbolem P1, oprócz planowanego przez inwestorów budynku garażowo-gospodarczego, posadowiona jest zabudowa mieszkaniowa, a w konsekwencji nie sposób jest przyjąć, by realizacja ww. inwestycji spowodować miała nieodwracalne naruszenie spójności ustaleń m.p.z.p., a w konsekwencji trwałe naruszenie ładu przestrzennego i zniweczenie tworzenia na terenie gminy obszaru przeznaczonego pod inwestycje przemysłowe, składowe i magazynowe;
- zasądzenie od skarżącego na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu inwestorzy wskazali, że materiał dowodowy zebrany w sprawie daje jednoznaczne podstawy do przyjęcia, że p.z.t. i projekt architektoniczno-budowlany są zgodne z obowiązującym m.p.z.p. W ramach dokonywanej przez skarżącego wykładni pojęć "przeznaczenie dopuszczalne" i "przeznaczenie uzupełniające", dokonano nadinterpretacji uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Organ II instancji nie stwierdził bowiem, by na terenach P1 możliwa była zabudowa mieszkaniowa o niższej intensywności co do powierzchni zagospodarowania działki (40%). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika stanowisko Wojewody, że zgodnie z zapisem dotyczącym przeznaczenia dopuszczalnego na terenie P1 nie ma obowiązku zrealizowania przeznaczenia podstawowego, zaś przeznaczenie uzupełniające (rozumiane jako dopuszczalne) ma stanowić mniej niż 40% na działce. Odwołując się do dokonanej przez organ II instancji wykładni pojęć "przeznaczenie dopuszczalne" i "przeznaczenie uzupełniające" wskazano, że słowniczek pojęciowy zawarty w § 2 m.p.z.p. definiuje pojęcia "przeznaczenie podstawowe" i "przeznaczenie dopuszczalne", nie definiuje natomiast pojęcia "przeznaczenie uzupełniające". Z kolei ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego operują jedynie sformułowaniem "przeznaczenie terenu", bez dywersyfikacji na przeznaczenie podstawowe, dopuszczalne czy uzupełniające. Gdyby w zamyśle racjonalnego uchwałodawcy pojęcia "dopuszczalne" i "uzupełniające" nie były interpretowane tak jak czyni to organ II instancji (czyli zamiennie), to w przypadku terenów oznaczonych symbolem P1, P2, PU1, PU2, po ustaleniu przeznaczenia podstawowego i przeznaczenia uzupełniającego, autor planu umieściłby zapis analogiczny jak w § 27 pkt 2 dla terenów oznaczonych symbolem PG, a mianowicie, że dla terenów oznaczonych symbolem P1, P2, PU1, PU2 przeznaczenia dopuszczalnego nie ustala się, a jedynie przeznaczenie dopuszczalne i uzupełniające. W świetle rozwiązań projektowych nie sposób przyjąć, by całość zamierzenia inwestycyjnego objęta wnioskiem stanowić miała jedną inwestycję jednorodzinną, a budynek garażowo-gospodarczy miałby być częścią budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zastosowanie w projekcie szczeliny dylatacyjnej ma swoje techniczne uzasadnienie konstrukcyjne, zgodne z celem, dla którego rozwiązanie to stosuje się w budownictwie i nie ma nic wspólnego z pozornością w celu ominięcia przepisów m.p.z.p. Na terenie oznaczonym symbolem P1 oprócz planowanego przez inwestorów budynku garażowo-gospodarczego, posadowiona jest zabudowa mieszkaniowa (na działkach oznaczonych nr ewid. 1346/1 i 1344/1 stanowiących współwłasność rodziców strony, na działce oznaczonej nr ewid. [...] stanowiącej współwłasność krewnych strony oraz na działkach oznaczonych nr ewid. [...] stanowiących współwłasność inwestorów). Nie sposób zatem przyjąć, by realizacja inwestycji spowodować miała nieodwracalne naruszenie spójności ustaleń m.p.z.p., a w konsekwencji trwałe naruszenie ładu przestrzennego i zniweczenie tworzenia na terenie gminy obszaru przeznaczonego pod inwestycje przemysłowe, składowe i magazynowe (abstrahując od zgodności projektowanej inwestycji z m.p.z.p.). Projekt dachu czterospadowego o dwóch przeciwległych połaciach w kształcie trapezów i dwóch przeciwległych połaciach w kształcie trójkątów, posiadającego kalenicę, nie pozwala na zakwalifikowanie tego dachu jako dachu kopertowego o czterech połaciach – każda o kształcie trójkąta, z jednym punktem szczytowym, cechującego się brakiem kalenicy. Złożone przez inwestorów tożsame we wnioskach opinie, które obszernie i obrazowo wykazały różnice między zaprojektowanym dachem czteropołaciowym a dachem kopertowym, rozwiały wątpliwości organu II instancji w zakresie zgodności zaprojektowanego dachu z ustaleniami m.p.z.p. i fakt ten znalazł odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Samo stanowisko skarżącego, nawet wtedy gdy było znane organowi, nie jest wystarczające do stwierdzenia, że wątpliwości w tym zakresie występują. Fakt sporządzenia opinii na zlecenie inwestorów nie dyskwalifikuje jej rzetelności i mieści się w stosowanej na gruncie prawa administracyjnego (i wynikającej z obowiązujących przepisów prawa) praktyce przedkładania opinii i ekspertyz przez strony postępowania. Przyjęcie przez organ wniosków wynikających z takich opinii za własne ustalenia nie narusza zatem zasady obiektywizmu. Prawidłowość procedowania przez Starostę Kieleckiego w zakresie zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania i poinformowania ich o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. była przedmiotem badania przez Wojewodę Świętokrzyskiego – które nie wykazało uchybień po stronie organu I instancji. Skarżący nie zapoznał się z aktami sprawy zarówno przed wydaniem decyzji przez Starostę Kieleckiego, jak i przed wydaniem decyzji przez Wojewodę Świętokrzyskiego, w konsekwencji pozbawiając siebie samego przysługującego mu uprawnienia. Skarżący nie zgłosił żadnych uwag co do kompletności akt i rzetelności postępowania, choć mógł przedstawić wszelkie argumenty, dokumenty i inne dowody we własnej sprawie, które wskazywałyby na zasadność jego twierdzeń i żądań.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja Wojewody Świętokrzyskiego, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno - budowlany i udzielającej inwestorom pozwolenia obejmującego m.in. budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami oraz budowę budynku garażowo - gospodarczego z wewnętrzną instalacją elektryczną.
Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a u.P.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.
Zasadniczym zagadnieniem spornym w niniejszej sprawie była zgodność planowanej inwestycji budowlanej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Nr VII/30/2015 Rady Miejskiej z 24 kwietnia 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] II część 1 na terenie gminy [...] (Dz.Urz. Województwa Świętokrzyskiego z 2015 r. poz. 1787), zwanego również dalej "m.p.z.p.", po pierwsze w zakresie możliwości realizacji w tym przypadku budynku gospodarczo-garażowego na terenie oznaczonym w części graficznej symbolem P1 w ramach przeznaczenia uzupełniającego, a po drugie dopuszczalności realizacji projektowanego kształtu dachu w sytuacji przewidzianego w m.p.z.p. zakazu realizacji dachów kopertowych.
Należy w tym miejscu podnieść, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. z 2024 r. poz. 130), zwanej dalej "u.p.z.p.", ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei art. 6 ust. 2 pkt 1 tej samej ustawy stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Przepisy u.p.z.p. stanowią doskonały przykład na to, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i może doznawać licznych ograniczeń. W oparciu m.in. o art. 6 ust. 1 u.p.z.p. możliwe jest ustanowienie konkretnych zakazów w planie miejscowym. Jednak takie zakazy winny, po pierwsze - wynikać z obowiązujących przepisów, a po drugie - być jasno sformułowane. A zatem na podstawie postanowień planu miejscowego takie zakazy nie mogą być domniemywane (por. m.in. wyroki NSA z 6.02.2014 r., sygn. II OSK 2132/12, z 11.01.2018 r., sygn. II OSK 1087/17). Wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, bardziej ograniczając prawo własności, niż to wynika z literalnego ich brzmienia. Nie jest więc dopuszczalna taka wykładnia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, która z naruszeniem zasady proporcjonalności prowadziłaby do nieusprawiedliwionego ograniczenia możliwości zabudowy działki stanowiącej własność inwestora (por. wyroki NSA z 26 maja 2021 r., sygn. II OSK 2496/21, z 27 maja 2021 r., sygn. II OSK 2542/18). Każda wybrana przez inwestora zabudowa będzie dopuszczalna według planu miejscowego, skoro nie jest wykluczona ustaleniami tego planu (wyroki NSA z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 586/09, z dnia 25 marca 2021 r., sygn. VII SA/Wa 305/21). Wreszcie w wyroku z dnia 9 września 2008 r. (sygn. akt II SA/Bd 499/08) WSA w Bydgoszczy stwierdził, że stanowisko organów administracji budowlanej, dokonujących interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób dopuszczający przeznaczenie tylko wyraźnie wskazane w planie, a odrzucające wszystkie inne przedsięwzięcia nie sprzeciwiające się podstawowemu przeznaczeniu, których w dodatku wyraźnie nie zabroniono, nie zasługuje na uznanie.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wyjaśnić, że przedmiotowa inwestycja została zaplanowana na trzech działkach ewidencyjnych:
- nr [...], położonej na terenach oznaczonych w m.p.z.p. jako MN2 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz R – tereny rolnicze,
- nr [...], położonej również na terenach oznaczonych jako MN2, a także Z – tereny zieleni łęgowej,
- nr [...], położonej na terenach oznaczonych jako P1 – teren przemysłu, składów i magazynów oraz Z – tereny zieleni łęgowej.
Budynek mieszkalny wraz z łącznikiem usytuowany został na działkach nr [....], w całości na terenie oznaczonym symbolem MN2, zaś budynek garażowo-gospodarczy usytuowany został na działce nr 1346/3, w całości na terenie oznaczonym symbolem P1.
W § 18 ust. 1 obowiązującego m.p.z.p. dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem MN2 (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) ustalono:
1) przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna,
2) przeznaczenie dopuszczalne: usługi nie stanowiące przedsięwzięć mogących zawsze i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
W § 28 ust. 1 m.p.z.p. dla terenu oznaczonego symbolem P1 (istniejące tereny przemysłu, składów i magazynów) ustalono:
1) przeznaczenie podstawowe: przemysł, składy i magazyny,
2) przeznaczenie uzupełniające:
a) zieleń o funkcjach izolacyjnych,
b) budynki gospodarcze i garaże.
W § 2 pkt 7 i 8 m.p.z.p. zdefiniowano pojęcia "przeznaczenie podstawowe" i "przeznaczenie dopuszczalne", przyjmując iż przez pierwsze z nich należy rozumieć planowany rodzaj użytkowania terenu, który stanowi 60% i więcej na działce wraz z elementami zagospodarowania towarzyszącego, związanego bezpośrednio z funkcją terenu. Z kolei przez przeznaczenie dopuszczalne należy rozumieć rodzaj użytkowania inny niż podstawowy, który stanowi mniej niż 40% na działce.
W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga fakt, że projektowany w niniejszym przypadku budynek garażowo-gospodarczy zaplanowano na terenie P1, gdzie w części tekstowej planu przewidziano realizację takich budynków – w ramach przeznaczenia uzupełniającego. Po drugie, rozpatrywana uchwała z dnia 24 kwietnia 2015 r. w sprawie m.p.z.p. [...] II część 1 na terenie gminy [...] nie definiuje pojęcia "przeznaczenie uzupełniające". Niezależnie od tego, czy pojęcie to należy uznać – jak czyni to organ – za tożsame pojęciu "przeznaczenia dopuszczalnego", czy też nie, jego potoczne, językowe rozumienie można odczytywać zarówno jako przeznaczenie uzupełniające w stosunku do przeznaczenia podstawowego (przemysłowo-magazynowego), jak też jako uzupełnienie, czyli rozszerzenie możliwości dotyczących rodzaju i funkcji zabudowy na terenie P1. Słusznie zwrócili przy tym uwagę inwestorzy, że w sytuacji gdy uchwałodawca wyłącza na danym terenie przeznaczenie dopuszczalne, znajduje to jednoznaczny wyraz w treści aktu – jak w § 27 pkt 2 dla terenów PG ("przeznaczenia dopuszczalnego – nie ustala się"), co może świadczyć o tym, że – podobnie jak w słowniczku zawartym w § 2 – w planie przewidziano wyłącznie przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne, któremu przeznaczenie uzupełniające jest równoznaczne jako właśnie to, które ma rozszerzać możliwość zabudowy na danym terenie w stosunku do przeznaczenia podstawowego.
Mając na uwadze przytoczone wyżej zasady interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z których wynika że ustanowienie konkretnych zakazów w planie miejscowym wymaga ich wyraźnego i jednoznacznego sformułowania, że wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, bardziej ograniczając prawo własności, niż to wynika z literalnego ich brzmienia, a także podkreślając fakt, że inwestorzy są właścicielami wszystkich trzech – sąsiadujących ze sobą bezpośrednio – działek inwestycyjnych, w ocenie Sądu nie można w tym przypadku interpretować m.p.z.p. w sposób ograniczający prawo własności i możliwość zabudowy. Zwłaszcza, że § 28 ust. 1 m.p.z.p. stanowi o "istniejących terenach przemysłu, składów i magazynów", co w sytuacji gdy na terenie działki inwestorów wchodzącej w skład terenu P1 nie znajdują się obecnie żadne obiekty tego typu, nie sposób uznać takie ograniczenie za racjonalne i celowe. Poza tym planowany na terenie działki nr 1346/3 budynek garażowo-gospodarczy zajmuje jedynie niewielką jej część, co także nie wyklucza realizacji na tej działce obiektów spełniających kryterium przeznaczenia podstawowego. Nie można twierdzić, że obecna realizacja obiektu o charakterze garażowo-gospodarczym doprowadzi do naruszenia spójności ustaleń m.p.z.p., ładu przestrzennego czy wyłączenia możliwości tworzenia obszaru przeznaczonego pod inwestycje przemysłowe, składowe czy magazynowe. Z całą pewnością zaś nie można wnosić – jak czyni to skarżący – że powiązanie funkcjonalne budynku garażowo-gospodarczego z budynkiem mieszkalnym powoduje, że w istocie pierwszy z nich wchodzi w skład zabudowy mieszkaniowej. Tego rodzaju interpretacja, w sytuacji gdy de facto każdy z obiektów znajduje się na terenie, gdzie jego realizacja jest przewidziana przez m.p.z.p., miałaby charakter rozszerzający na niekorzyść inwestorów.
Jeśli chodzi o kwestię kształtu dachu w projektowanym budynku garażowo-gospodarczym, rzeczywiście zgodnie z § 28 ust. 2 pkt 7 lit. f) na terenie oznaczonym jako P1 zakazuje się realizowania obiektów z dachem płaskim, pulpitowym, kopertowym i uskokowym.
W niniejszym przypadku zaprojektowano dach czterospadowy, z kalenicą, gdzie dwie przeciwległe połacie mają kształt trapezu, a dwie pozostałe kształt trójkąta.
Zdaniem skarżącego zaprojektowany w rozpatrywanym przypadku dach ma charakter kopertowy, na okoliczność czego odwołuje się on do wiedzy powszechnej, ogólnie dostępnych informacji internetowych, wskazując konkretne strony i adresy, gdzie przyjęto, że dach kopertowy składa się z czterech skośnych połaci, z których dwie większe mają kształt trapezu, a dwie mniejsze – trójkąta. Konstrukcja dachu kopertowego, zgodnie z tym poglądem, opiera się na kalenicy, która jest ułożona równolegle do dalszych płaszczyzn zadaszenia. Dach namiotowy to z kolei rodzaj dachu kopertowego, jednak to co odróżnia go od tradycyjnej koperty to brak kalenicy. Połacie dachu namiotowego mają bowiem kształt trójkątów, których wierzchołki schodzą się w jednym, najwyższym punkcie dachu.
Z uzyskanego przez Wojewodę stanowiska projektanta T. C. wynika, że dach zaplanowany w niniejszym przypadku na budynku garażowo-gospodarczym nie ma charakteru kopertowego, taki bowiem (inaczej zwany namiotowym) ma cztery połacie w kształcie trójkąta zbiegające się w jednym punkcie (wierzchołku). Na tą okoliczność przedstawił on kserokopię literatury fachowej oraz opinię Zespołu Rzeczoznawców przy Radzie Małopolskiej Okręgowej Izby Architektów RP.
Co istotne jednak, do pisma z 5 marca 2024 r. projektant dołączył opinię urbanistyczną opracowaną przez R. K. – autora obowiązującego m.p.z.p. – z której wynika, że zapisany w § 28 ust. 2 pkt 7 lit. f) miejscowego planu zakaz realizacji dachów kopertowych dotyczy takich dachów, które nie posiadają kalenicy. Zastosowany na planowanym budynku dach – jak dalej wynika z opinii – spełnia wymogi wynikające z planu miejscowego, a w związku z tym może być przedmiotem realizacji jako zgodny z tym dokumentem.
W ocenie Sądu w sytuacji braku definicji przewidzianej w samym m.p.z.p., a także braku jednoznacznego stanowiska wynikającego z wiedzy ogólnie dostępnej, mając na względzie przedstawione wyżej zasady interpretacji miejscowych planów, zwłaszcza wobec jednoznacznego stanowiska jego autora, któremu – wbrew twierdzeniu skarżącego – trudno zarzucać stronniczość, a przynajmniej brak jest ku temu podstaw opartych na jakichkolwiek wykazanych, racjonalnych podstawach, należy przyjąć, że realizacja zaprojektowanego w tym przypadku dachu czterospadowego jest dopuszczalna w świetle obowiązującego m.p.z.p.
W skardze podniesiono także, sygnalizowany już w odwołaniu, zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 k.p.a. w związku z faktem, że pismem z dnia 30 listopada 2023 r. organ I instancji na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz jednocześnie o uprawnieniach z art. 10 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego z takiej treści zawiadomienia wynika wątpliwość, czy organ od chwili złożenia wniosku do chwili sformułowania zawiadomienia z 30 listopada 2023 r. w ogóle prowadził postępowanie z udziałem wszystkich stron. W ocenie Sądu zarzut ten nie mógł powodować uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji. Skarżący, pomimo jednoczesnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania i o prawie wypowiedzenia się w sprawie, miał taką możliwość, mógł złożyć stosowne wnioski o uzupełnienie postępowania, mógł to wreszcie uczynić w złożonym odwołaniu czy na etapie postępowania odwoławczego. Niezależnie od tego, jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Strona skarżąca, powołując się na zaniedbania organu w zakresie wykonywania obowiązków informacyjnych w toku postępowania, powinna więc wykazać, jakiej konkretnie czynności z tego powodu nie dokonała, jakich argumentów nie podniosła i jak wpłynęło to na wynik sprawy. W niniejszym przypadku takie okoliczności nie zostały wykazane.
Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.
-----------------------
16
15
1