II SA/KE 22/24

II SA/Ke 22/24 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-02-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek /przewodniczący/
Jacek Kuza
Krzysztof Armański /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2010
art. 4
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 147 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pińczowie na uchwałę Rady Miejskiej w Pińczowie z dnia 30 czerwca 2020 r. nr XX/202/2020 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 11 lit. a) załącznika do zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
W dniu 30 czerwca 2020 r. Rada Miejska w Pińczowie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2010), zwanej dalej "u.c.p.g.", po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Busku-Zdroju, podjęła uchwałę nr XX/202/2020 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Pińczów, stanowiącego załącznik do tej uchwały (§ 1), zwanego dalej "Regulaminem", przyjmując w § 11 tego Regulaminu, że:
"1. Właściciele nieruchomości zapewniają usuwanie nieczystości ciekłych ze zbiornika bezodpływowego:
a) z częstotliwością niedopuszczającą do przepełnienia zbiornika i zanieczyszczenia powierzchni ziemi."
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę skierował Prokurator Rejonowy w Pińczowie, podnosząc zarzuty naruszenia art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. oraz § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez istotne naruszenia prawa i przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 u.c.p.g. poprzez przyjęcie ww. zapisu § 11 lit. a Regulaminu – gdyż Rada Miejska powinna precyzyjnie określić, w jakich odstępach czasu należy pozbywać się odpadów i nieczystości ciekłych. Tym samym treść zakwestionowanej regulacji nie wypełnia ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. Prawidłowe wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie wymaga precyzyjnego i jasnego określenia częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych, tak aby adresat normy nie miał żadnych wątpliwości w tym zakresie.
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 11 lit. a jej załącznika.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podkreślając że kwestionowana regulacja – stanowiąca rozwiązanie racjonalne – spełnia wymóg zawarty w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. i została pozytywnie zaopiniowana przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Busku-Zdroju. Natomiast wprowadzenie sztywnych regulacji w tym zakresie prowadziłoby do obciążenia właścicieli nieruchomości zbędnymi opłatami za wywóz nieczystości ciekłych – w sytuacjach, kiedy zbiorniki te nie są jeszcze przepełnione. Wszystko to bowiem zależy od ilości nieczystości gromadzonych w zbiorniku, czyli pośrednio od liczby osób zamieszkujących na danej posesji, a także od wielkości samego zbiornika na nieczystości ciekłe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2021 poz. 137 ze zm.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. o sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r. o sygn. akt IV SA/Wa 821/05, dostępne - jak wszystkie powołane orzeczenia - na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji).
W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2009 r. o sygn. akt Kp 3/09 zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. WSA w Gdańsku z 6 lutego 2019 r. o sygn. II SA/Gd 827/19, wyrok WSA w Kielcach z 13 listopada 2019 r. o sygn. akt II SA/Ke 770/19).
Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 u.c.p.g., stosownie do którego rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który jest aktem prawa miejscowego (ust. 1). Z kolei stosownie do ust. 2 art. 4 regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:
1) wymagań w zakresie:
a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,
b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,
c) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
b) liczby osób korzystających z tych pojemników;
3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
4) (uchylony);
5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.
Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonego przez Prokuratora przepisu 11 lit. a) Regulaminu należy wskazać, że w tym zakresie doszło do naruszenia przez tą regulację delegacji ustawowej oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 283). W konsekwencji, konieczne okazało się stwierdzenie nieważności powyższego przepisu, gdyż Rada Miejska, uchwalając tą regulację, nie zrealizowała prawidłowo upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. W tym miejscu przypomnieć trzeba, że zgodnie z wolą ustawodawcy regulamin powinien określać zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości. Tymczasem w zakwestionowanej części Regulaminu organ stanowiący gminy przewidział, że "Właściciele nieruchomości zapewniają usuwanie nieczystości ciekłych ze zbiornika bezodpływowego z częstotliwością niedopuszczającą do przepełnienia zbiornika i zanieczyszczenia powierzchni ziemi". Zawarta w tych przepisach regulacja nie jest wystarczająca, gdyż w istocie nie określa żadnej częstotliwości, natomiast regulamin winien wskazywać, w jakich minimalnych odstępach czasowych należy pozbywać się nieczystości ciekłych (jak często). Zastosowany przez organ sposób sformułowania "częstotliwości" pozbywania się ww. odpadów nie stanowi realizacji wskazanej delegacji ustawowej – ze względu na trafnie wskazywaną w skardze niejednoznaczność omawianej regulacji, co niewątpliwie utrudnia jej stosowanie w praktyce i nie spełnia wymogu określenia w Regulaminie – w sposób jasny, konkretny i jednoznaczny – częstotliwości pozbywania się nieczystości ciekłych. Adresat tych norm prawnych nie wie, kiedy jego zachowanie stanowić będzie wykonanie obowiązku wynikającego z § 11 lit. a) Regulaminu, a kiedy nie. Z tych powodów nie mogą zostać uznane za zasadne argumenty wskazywane w odpowiedzi na skargę. Podobne stanowisko w tym zakresie zaprezentował tut. Sąd w wyroku z 7 lutego 2024 r. o sygn. akt II SA/Ke 7/24.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak sentencji wyroku – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.