II SA/Gl 1315/22

II SA/Gl 1315/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-12-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska /sprawozdawca/
Artur Żurawik /przewodniczący/
Krzysztof Nowak
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 17 ust. 1, ust. 5
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Dz.U. 2019 poz 1455
art. 4 ust. 1
Ustawa z dnia 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2022r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 11 lipca 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/1924/2022/9870 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 1 czerwca 2022 r. nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. (dalej: "organ", "organ I instancji"), na podstawie art. 17, art. 20 w zw. z art. 3 pkt 11 oraz art. 32 ust. 2 i art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej: "u.ś.r."), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), po ponownym przeprowadzeniu postępowania, odmówiono K.K. (dalej: "Strona", "Skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką J.K. (dalej: "osoba wymagająca opieki").
W uzasadnieniu organ przywołał podstawę prawnomaterialną rozstrzygnięcia, następnie wskazał, iż w dniu 19 października 2021 r. Strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką. W toku postępowania ustalono, że osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Strona legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe oraz posiada prawo do renty socjalnej z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W powołaniu na art. 17 ust. 5 u.ś.r. decyzją nr [...] z dnia 5 stycznia 2022 r. odmówiono Stronie prawa do wnioskowanego świadczenia. Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w/w decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W związku z decyzją organu odwoławczego organ wystosował do Strony wezwanie w celu dokonania wyboru świadczenia. Decyzją z dnia 25 kwietnia 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Z. odmówił Stronie prawa do zawieszenia renty socjalnej z uwagi na brak podstawy prawnej do zawieszenia świadczenia. Ze względu na dalsze posiadanie przez Stronę prawa do renty socjalnej organ odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła odwołanie od wyżej opisanej decyzji, podnosząc zarzuty naruszenia: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez poprzestanie na literalnej wykładni tego przepisu i uznanie, iż uprawnienie Strony do renty socjalnej uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a także naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez niezebranie pełnego materiału dowodowego w sprawie, które wynikało z naruszenia prawa materialnego wskazanego wyżej, tzn. poprzez niezapewnienie Strony o przyznaniu wnioskowanego świadczenia po zawieszeniu przez nią prawa do renty socjalnej.
W odwołaniu podkreślono przysługującą Stronie możliwość dokonania wyboru świadczenia, obowiązek organu poinformowania Strony o tej możliwości, gdy postępowanie wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie renty, a także konieczność takiej organizacji działań organu, aby osoba uprawniona nie została pozostawiona bez należnego świadczenia nawet przez krótki czas, przywołując w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z dnia 11 lipca 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/1924/2022/9870, działając w oparciu o art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy przedstawił czynności podjęte dotychczas w sprawie, przywołał podstawę normatywną rozstrzygnięcia, tj. treść art. 17 u.ś.r., a następnie wskazał, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 240) renta socjalna przysługuje osobie pełnoletniej całkowicie niezdolnej do pracy z powodu naruszenia sprawności organizmu, natomiast istota świadczenia pielęgnacyjnego polega na rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub niepodejmowania zatrudnienia z tego powodu. Strona nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ponieważ jest całkowicie niezdolna do pracy, a takie ustalenia nie uprawniają organów administracji do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Z rozstrzygnięciem nie zgodziła się Skarżąca wnosząc, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skargę sporządzoną przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżąca sformułowała zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. polegającą na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna renty socjalnej stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz ją poprzedzającej decyzji organu I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wskazano na brak zasadności oparcia się przez organy wyłącznie na wykładni językowej normy zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zwracając uwagę na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni systemowej i funkcjonalnej. W powołaniu na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. I OSK 1546/19 zauważono, iż zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne, stałoby w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości, zasadami sprawiedliwości społecznej oraz udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie, zauważając, że decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Z. z dnia 25 kwietnia 2022 r. o odmowie prawa do zawieszenia renty socjalnej nie została przez Stronę zaskarżona. Odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na uprawnienie Strony do renty socjalnej jest zatem w ocenie organu odwoławczego w pełni zasadna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Stosownie do regulacji art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1).
W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.
Przeprowadzona zgodnie z kryterium legalności kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu administracji publicznej jest zgodne z prawem. Zarzuty skargi okazały się niezasadne.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z uwagi na złożony w treści skargi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym przy jednoczesnym braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez pozostałe strony postępowania (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy, w oparciu o wymienione powyżej kryteria, stała się zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach nr SKO.PSŚ/41.5/1924/2022/9870 z dnia 11 lipca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji – Prezydenta Miasta Z. nr [...] z dnia 1 czerwca 2022 r. o odmowie przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką.
Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w szczególności art. 17 ust. 1 tej ustawy, stosownie do którego świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Świadczenie przyznawane jest w celu zrekompensowania osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów (zob. B. Chludziński w: P. Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, Lex el. 2021). Ustawodawca w przywołanej regulacji stanowi o konieczności niepodejmowania bądź rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą tej opieki wymagającą.
Wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2019 r. I OSK 1549/19).
W rezultacie, niezależnie od negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określonych w art. 17 ust. 5 u.ś.r., także brak związku pomiędzy rezygnacją z pracy, względnie niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaniem opieki, o którym mowa w ust. 1 omawianej regulacji, stanowi podstawę odmowy wnioskowanego świadczenia. Przesłanki z ust. 1 winny być bowiem poddane analizie w każdym przypadku ubiegania się o przedmiotowe świadczenie.
W rozpatrywanej sprawie organy odmówiły przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego wskazując, iż zaistniała negatywna przesłanka jego przyznania określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w postaci pobierania przez Stronę renty socjalnej, która nie uległa zawieszeniu. Stosownie do brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: osoba sprawująca opiekę: ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Jak wynika z akt administracyjnych przedłożonych do sprawy postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek Skarżącej z dnia 19 października 2021 r. (karta nr 8 akt administracyjnych). Decyzja z dnia 5 stycznia 2022 r. nr [...], mocą której organ odmówił przyznania Stronie wnioskowanego świadczenia w związku z opieką nad córką (karta nr 36 akt administracyjnych), na skutek odwołania, została uchylona decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach z dnia 1 marca 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/399/2022/2011/DG a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania wraz ze wskazaniem umożliwienia Stronie wyboru świadczenia (karta nr 39 akt administracyjnych). W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ pismem z dnia 25 marca 2022 r. poinformował Stronę o możliwości dokonania wyboru świadczenia, a w przypadku wyboru świadczenia pielęgnacyjnego, wezwał do dostarczenia zaświadczenia ZUS o wstrzymaniu wypłaty renty (karta nr 44 akt administracyjnych).
Osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności mającym charakter trwały, wydanym na stałe (Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności Komisji do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...]r. nr [...], karta nr 23 akt administracyjnych). Z kolei Skarżąca legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności mającym charakter trwały, wydanym na stałe (Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności Komisji do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] r. nr [...] wraz z Orzeczeniem o jego zmianie z dnia [...] r., karta nr 24 i 26 akt administracyjnych) oraz orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...]r. nr [...] ze wskazaniem, że Strona "nie jest niezdolna do samodzielnej egzystencji" (karta nr 28 akt administracyjnych).
W aktach pozostaje również pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 grudnia 2021 r. z informacją o pobieraniu przez Skarżącą renty socjalnej (karta nr 34 akt administracyjnych), a także decyzja o podwyższeniu renty z dnia 1 marca 2018 r. (ustalona w wysokości 84% kwoty najniższej renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, karta nr 2 akt administracyjnych).
W związku z wnioskiem Strony decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 25 kwietnia 2022 r. nr [...] odmówiono Stronie prawa do zawieszenia renty socjalnej, z uzasadnieniem, iż przepisy ustawy o rencie socjalnej nie przewidują zawieszenia prawa do renty socjalnej na wniosek rencisty, ani też odpowiedniego stosowania art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 504), tj. zawieszenia prawa do renty socjalnej na wniosek rencisty (karta nr 48 akt administracyjnych). Z akt sprawy oraz stanowiska Skarżącej nie wynika, aby od w/w decyzji ZUS został wniesiony środek zaskarżenia.
W tym miejscu należy zwrócić uwagę na regulacje ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej. Stosownie do art. 4 ust. 1 tej ustawy renta socjalna przysługuje osobie pełnoletniej całkowicie niezdolnej do pracy z powodu naruszenia sprawności organizmu, które powstało: 1) przed ukończeniem 18. roku życia; 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej - przed ukończeniem 25. roku życia; 3) w trakcie kształcenia w szkole doktorskiej, studiów doktoranckich lub aspirantury naukowej.
Zestawienie przywołanej treści art. 4 ust. 1 ustawy o rencie socjalnej z wcześniej poczynionymi uwagami ogólnymi do art. 17 ust. 1 u.ś.r, prowadzi do wniosku, iż renta socjalna jako dedykowana osobom całkowicie niezdolnym do pracy i które co do zasady, ze względu na wskazany w przepisach wiek powstania niezdolności do pracy, nigdy nie pozostawały w zatrudnieniu, pozostaje w sprzeczności z wymogiem rezygnacji z zatrudnienia bądź niepodejmowania zatrudnienia jako przesłanką przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2019 r. I OSK 940/19, z dnia 5 czerwca 2007 r. I OSK 1411/06, iż istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki jest zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia, rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy.
W związku z powyższym, w przypadku Skarżącej nie została wykazana przesłanka rezygnacji z zatrudnienia bądź niepodejmowania zatrudnia lub innej pracy zarobkowej. Niezależnie od powyższego w sprawie zaistniała negatywna przesłanka, o której mowa w ust. 5 tj. ustalonego prawa do renty socjalnej.
Z przyczyn szczegółowo wskazanych powyżej, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. W rozpoznawanych okolicznościach faktycznych i prawnych chybione pozostawały argumenty skargi w zakresie dyrektyw wykładni systemowej i funkcjonalnej, a także konieczności przeprowadzenia prokonstytucyjnej wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie.
Analiza dokonana przez Sąd prowadzi również do wniosku, że postępowanie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z regułami wynikającymi z przepisów postępowania, w tym prawidłowego zastosowania przepisów określających zasady związane z gromadzeniem dowodów, ich oceną oraz uzasadnieniem wydanych decyzji. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wymagał uzupełnienia.
Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dokonując kontroli w granicach danej sprawy, ale poza granicami zarzutów, także nie dopatrzył się przyczyn mogących stanowić podstawę do zastosowania kompetencji kasacyjnych.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.