II SA/Rz 1110/24

II SA/Rz 1110/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-11-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Piotr Godlewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Skarżony organ
Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 136, art. 138 § 2, art. 15, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 153, art. 151 a § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2024 r. sprawy ze sprzeciwu B.T. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z 30 lipca 2024 r. nr GK-II.7221.85.2024 w przedmiocie odmowy dokonania aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków uchyla zaskarżoną decyzję
Uzasadnienie
II SA/Rz 1110/24
U z a s a d n i e n i e
Przedmiotem sprzeciwu B.T. jest decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie (dalej: PWINGiK) z 30 lipca 2024 r. nr GK-II.7221.85.2024 dotycząca odmowy dokonania aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że po rozpatrzeniu wniosku A.T. z 20 grudnia 2019 r., Starosta [...] decyzją z 13 listopada
2020 r. nr GO.6620.11.6.6b.2017 orzekł o aktualizacji operatu ewidencji gruntów
i budynków obrębu S., jednostka ewidencyjna [...], w zakresie zmiany działki nr [...] o pow. 0,2087 ha oznaczonej jako R II – część o pow. 0,1051 ha oraz B – część o pow. 0,1036 ha, stanowiącej własność A.T. i B.T., poprzez wykreślenie dotychczasowych użytków i wpisanie nowych,
w tym R II o pow. 0,1051 ha oraz Br – R II o pow. 0,1036 ha. PWINGiK decyzją
z 18 lutego 2021 r. nr GK-II.7221.21.2021 uchylił w całości decyzję Starosty.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta decyzją z 21 lipca 2021 r.
nr GO.6620.11.6.6b.2017 orzekł o odmowie dokonania aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie działki objętej wnioskiem.
Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją PWINGiK z 22 października 2021 r.
nr GK-II.7221.21.2021.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 27 kwietnia 2022 r.
II SA/Rz 1847/21 uchylił decyzję PWINGiK z 22 października 2021 r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty z 21 lipca 2021 r.
W następstwie ponownie przeprowadzonego postępowania Starosta decyzją
z 14 marca 2023 r. nr GO.6620.11.6.6b.2017 kolejny raz orzekł o odmowie dokonania aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu S. w zakresie zmiany użytku B tereny mieszkaniowe na Br grunt rolny zabudowany w jednostce rejestrowej nr [...], obejmującej m.in. działkę nr [...] o pow. 0,2087 ha, w tym RII o pow. 0,1051 ha i B o pow. 0,1036 ha, stanowiącą własność A.T. i B.T.
W następstwie rozpatrzenia odwołania A.T., PWINGiK decyzją
z 7 lipca 2023 r. nr GK-II.7221.113.2023 utrzymał w mocy decyzję Starosty z 14 marca 2023 r.
Po rozpatrzeniu skargi A.T. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 6 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 1498/23 uchylił decyzję PWINGiK z 7 lipca 2023 r.
Sąd wskazał na prawidłowość procedowania wniosku skarżącego z 20 grudnia
2019 r. w trybie aktualizacji operatu ewidencyjnego, skoro został on złożony już po upływie terminu do składania zarzutów do danych ujawnionych w następstwie przeprowadzonej w latach 2017 - 2018 modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Trafnie uznały również Organy, że wbrew sugestiom skarżącego, nie dotyczył on usunięcia z ewidencji błędnych danych, skoro zapis co do użytku "B" o pow. 0,0943 ha został wprowadzony do ewidencji 29 października 2014 r. w wyniku dokonanego
25 września 2014 r. przez wnioskodawcę i jego żonę B.T. zgłoszenia zmiany danych w związku z zakończoną na działce nr [...] budową budynku mieszkalnego i sporządzonym na tę okoliczność przez geodetę operatem pomiarowym wraz aktualizacją użytków gruntowych z dotychczasowych RII (o pow. 0,21 ha) na RII o pow. 0,1144 ha i B o pow. 0,0943 ha (o łącznej pow. 0,2087 ha). Sam zapis co do użytku "B" nie był weryfikowany w trakcie modernizacji i nie uległ zmianie.
Za zasadnicze dla sprawy uznał Sąd, że skarżący z wykorzystaniem gruntów stanowiących jego wyłączną własność, objętych wspólnością majątkową małżeńską oraz współwłasnością z innymi osobami fizycznymi (o pow. ponad 3 ha), położonych w zdecydowanej większości na terenie miejscowości S. (oraz częściowo P.) prowadzi gospodarstwo rolne, dla którego bazę (siedlisko) przed wybudowaniem domu na działce nr [...] stanowiły działki nr [...], [...] i [...] wraz z posadowionym parterowym budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi (generalnie działki te oznaczone są w ewidencji jako grunty rolne zabudowane Br).
Kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie czy w związku
z wybudowaniem nowego budynku mieszkalnego (i budynku gospodarczego) na działce nr [...], możliwe było uznanie rozszerzenia prowadzenia gospodarstwa rolnego o tę działkę, a w konsekwencji - zgodne z regulującymi tę materię przepisami - przekwalifikowanie jej użytków B na Br (tereny mieszkaniowe na grunty rolne zabudowane).
Zdaniem Sądu zapisy decyzji o warunkach zabudowy z 20 lutego 1998 r. odnoszącej się do budynku mieszkalnego na działce nr [...] nie przesądzają o niespełnieniu warunku z załącznika nr 1 lp. 5 ust. 3 do rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy
i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2024 r., poz. 219, dalej: rozporządzenie e.g.b.), zgodnie z którym w przypadku, gdy w skład siedliska usytuowanego na gruncie rolnym wchodzi wyłącznie budynek mieszkalny i urządzenia o których mowa w ust. 1 pkt 3 /takie jak: komórki, garaże, szopy, kotłownie, podwórza, śmietniki, składowiska odpadów/, to grunt w granicach tego siedliska zalicza się do gruntów rolnych zabudowanych, jeżeli (...) z decyzji
o warunkach zabudowy wydanej w związku z budową tego budynku wynika, że przeznaczony jest tylko pod zabudowę zagrodową (...).
Sąd wskazał, że z wydanego w sprawie 27 kwietnia 2022 r. przez WSA
w Rzeszowie prawomocnego wyroku II SA/Rz 1847/21, obowiązkiem organów orzekających było rozważenie w jej okolicznościach spełnienia warunku z lp. 5 ust. 1 pkt 3 załącznika nr 1 do rozporządzenia e.g.b., wg którego do gruntów rolnych zabudowanych zalicza się grunty zajęte pod budynki mieszkalne oraz inne budynki
i urządzenia, takie jak: komórki, garaże, szopy, kotłownie, podwórza, śmietniki, składowiska odpadów, jeżeli z gruntami, budynkami, budowlami lub urządzeniami
o których mowa w pkt 1 i 2 /tj. przeznaczonymi do produkcji rolniczej lub przetwórstwa rolno – spożywczego/ tworzą zorganizowaną całość gospodarczą i są położone w tej samej miejscowości lub w bezpośrednim sąsiedztwie w miejscowości sąsiedniej.
Wnioski organów pozostają w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Organy nie uzasadniły stwierdzenia, że budynku niemieszkalnego wraz z wiatami na działce nr [...] nie można zaliczyć do budynków przeznaczonych do produkcji rolniczej w gospodarstwie rolnym. Zdaniem Sądu, stwierdzenia, że stanowi on wyłącznie obiekt składowy związany z obsługą istniejącego na tej działce budynku mieszkalnego (mimo że niewątpliwie także temu służy jako m.in. miejsce do składowania opału, garażowania samochodów) nie wytrzymują ustalenia
o wykorzystywaniu przedmiotowej działki i budynku niemieszkalnego m.in. do przechowywania części sprzętu rolniczego (maszyny) oraz środków do produkcji rolnej (nawozy). Potwierdzenia prawidłowości zajętego przez organy stanowiska nie sposób też upatrywać w ustaleniu, że wskazany budynek niemieszkalny jest obiektem niepodlegającym wykazaniu w bazie ewidencji gruntów i budynków.
Wg Sądu, ponadto nieuprawnione jest stanowisko organów wiążące brak cech działki nr [...] jako działki siedliskowej z posiadaniem już przez skarżącego w obrębie [...] siedliska (zabudowy zagrodowej) na działkach nr [...], [...] i [...].
Z faktu, że zabudowa istniejąca na tych działkach mogłaby być samoistnie uznana za pełniącą funkcję zabudowy zagrodowej (którą zresztą przed powstaniem zabudowy na działce nr [...] pełniła) nie oznacza dla skarżącego jako rolnika zakazu jakichkolwiek zmian w tym zakresie i uzupełniania tej zabudowy o nowe obiekty, czy realizacji nowej zabudowy w innej lokalizacji. Dotyczy to nie tylko zabudowy stricte związanej z produkcją rolniczą, ale także stanowiącej zaplecze mieszkalne, co może być podyktowane chociażby jego potrzebami rodzinnymi (jak oświadczył skarżący do protokołu rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku w przedmiotowej sprawie,
w starym domu na działce nr [...] została część rodziny, w tym teściowa). Jedynymi warunkami które w tej sytuacji w przypadku budynku mieszkalnego na działce
nr [...] muszą być zgodnie z lp. 5 ust. 1 pkt 3 załącznika nr 1 do rozporządzenia e.g.b. spełnione aby nowa zabudowa pozwalała na zaliczenie zabudowanych tą nową zabudową gruntów do "gruntów rolnych zabudowanych" jest, aby budynek mieszkalny tworzył zorganizowaną całość gospodarczą z pozostałymi zabudowaniami przeznaczonymi do prowadzenia gospodarstwa rolnego i był położony w tej samej miejscowości lub w bezpośrednim sąsiedztwie w miejscowości sąsiedniej.
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że warunek ten w przypadku budynku mieszkalnego skarżącego na działce nr [...] został spełniony niezależnie od kwalifikacji powstałego tam również budynku gospodarczego, którego cechy
i sposób wykorzystania także kwalifikują go jako związanego z prowadzonym przez niego gospodarstwem rolnym. Bez znaczenia pozostaje, że w przypadku skarżącego skutkuje to uznaniem zmiany siedziby jego siedliska. Takiej możliwości przepisy nie wykluczają. Rozproszenie zabudowy siedliskowej w ramach gospodarstwa rolnego,
a z taką mamy do czynienia w sprawie, należy uznać za dopuszczalne, co przy spełnieniu wskazanych wyżej warunków tworzenia zorganizowanej całości gospodarczej oraz położenia w tej samej miejscowości lub w bezpośrednim sąsiedztwie w miejscowości sąsiedniej pozwala na zaliczenie gruntów pod (nowym) budynkiem mieszkalnym oraz "innymi budynkami i urządzeniami" do gruntów rolnych zabudowanych. Wbrew zatem uznaniu orzekających w sprawie organów, to właśnie ustalenie, że nowo zabudowane grunty wchodzą w skład gospodarstwa rolnego (tworząc z nim funkcjonalną i gospodarczą całość), jawi się - przy spełnieniu przesłanki odpowiedniego położenia - jako kluczowe dla zaliczenia ich do gruntów rolnych zabudowanych. Okoliczności te potwierdza zebrany w sprawie materiał dowodowy.
Sąd zwrócił uwagę, że taki sposób wykładni przepisów objętych lp. 5 ust. 1
pkt 3 załącznika nr 1 do rozporządzenia e.g.b. pozostaje zbieżny z innymi regulacjami prawnymi, w szczególności zawartymi w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., dalej: u.p.z.p.), tj. z treścią jej art. 61 ust. 4, zgodnie z którym zabudowa zagrodowa to siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego, które jedynie w ujęciu modelowym powinny być zlokalizowane w formie skoncentrowanej, w obrębie jednego "podwórza". Pojęcie "budownictwa zagrodowego" użyte w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. musi być rozumiane w znaczeniu funkcjonalnym, z dopuszczeniem jego rozproszenia przestrzennego. Ponadto z treści art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie można wywieść niedopuszczalności jego stosowania dla planowanej w nowym miejscu zabudowy zagrodowej z uwagi na to, że w skład gospodarstwa rolnego wchodzi już jedno siedlisko. Kluczowe znaczenie ma bowiem to, czy planowane inwestycje zagrodowe pozostają w związku funkcjonalnym
i organizacyjnym z gospodarstwem rolnym (wyrok NSA z 9 października 2019 r.
II OSK 2829/17 - LEX nr 2757265).
Zatem, wbrew stanowisku orzekających w sprawie organów administracji, nie sposób wykluczyć związku budynku mieszkalnego i gospodarczego na działce nr [...]
z prowadzeniem przez skarżącego gospodarstwa rolnego i równoczesnym wykorzystaniem do tego celu dotychczasowej zabudowy (infrastruktury) istniejącej na działkach nr [...], [...] i [...].
Takie powiązanie przesądza o spełnieniu warunku z lp. 5 ust. 1 pkt 3 załącznika nr 1 do rozporządzenia e.g.b., wg którego do gruntów rolnych zabudowanych zalicza się grunty zajęte pod budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia, jeżeli z gruntami, budynkami, budowlami lub urządzeniami o których mowa w pkt 1 i 2
/tj. przeznaczonymi do produkcji rolniczej lub przetwórstwa rolno – spożywczego/ tworzą zorganizowaną całość gospodarczą i są położone w tej samej miejscowości lub w bezpośrednim sąsiedztwie w miejscowości sąsiedniej.
PWINGiK opisaną na wstępie decyzją z 30 lipca 2024 r. - działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.) oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 u.P.g.k., po ponownym rozpatrzeniu w trybie odwoławczym sprawy orzekającej
o odmowie dokonania aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków - uchylił decyzję Starosty z 14 marca 2023 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Przytoczył treść art. 24 ust. 2a u.P.g.k. regulującego podstawy aktualizacji informacji zawartych w e.g.b. w drodze czynności materialno-technicznej (z urzędu i na wniosek) oraz w drodze decyzji administracyjnej, a także art. 24 ust. 2c u.P.g.k. stanowiącego o odmowie aktualizacji w drodze decyzji administracyjnej.
Wyjaśnił, że według § 9 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia e.g.b., tereny mieszkaniowe oznacza się symbolem B (zaliczone do grupy gruntów zabudowanych
i zurbanizowanych), natomiast grunty rolne zabudowane oznacza się symbolem Br (zaliczone do grupy gruntów rolnych) - § 9 ust. 1 pkt 1 lit. e rozporządzenia e.g.b. Zasady zaliczania gruntów do gruntów rolnych zabudowanych oznaczonych Br określone zostały w lp. 5 tabeli zawartej w załączniku nr 1 do rozporządzenia e.g.b. Nawiązując do stanowiska WSA w Rzeszowie zawartego w wyroku zapadłym w sprawie II SA/Rz 1498/23, po ponownej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, PWINGiK wskazał, że w oparciu o warunki określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia e.g.b., grunty w działce nr [...] można uznać za grunty rolne zabudowane stanowiące działkę siedliskową, zabezpieczającą działalność rolniczą, wchodzącą w skład gospodarstwa rolnego prowadzonego przez wnioskującego. Zdaniem organu, w celu aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie zmiany w działce nr [...] użytku gruntowego oznaczonego B na użytek Br, niezbędne jest opracowanie nowej dokumentacji geodezyjnej pozwalającej na wprowadzenie tych zmian. Wynika to z faktu, że zalegająca w aktach sprawy dokumentacja geodezyjna przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego 23 października 2020 r. pod
nr [...], obejmująca weryfikację użytków gruntowych na działce
nr [...], opracowana na potrzeby prowadzonego przez Starostę postępowania, nie może stanowić podstawy do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w ww. zakresie. Pomimo, iż ze sporządzonej dokumentacji wynika zmiana oznaczenia użytku B
o pow. 0,1036 ha na użytek gruntowy oznaczony Br-RII o pow. 0,1036 ha, to dokumentacja ta ze względu na dezaktualizację zawartych w niej danych nie może być podstawą do wydania decyzji przez organ II instancji o dokonaniu tej aktualizacji.
Na powyższą zmianę stanu faktycznego na gruncie (w okresie od sporządzenia ww. dokumentacji) wskazują m.in. dwukrotnie prowadzone przez organ I instancji na potrzeby postępowań, oględziny terenowe działki nr [...] w dniach 7 kwietnia
2021 r. i 15 listopada 2022 r., z których wynikały zbieżne ustalenia, tj. fakt zabudowania działki budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz budynkiem gospodarczo - składowym o konstrukcji blaszanej nieujawnionym w bazie ewidencji gruntów
i budynków z dwoma wiatami po obu stronach tegoż budynku. Składowane są w nich drewno opałowe, podkłady drewniane, węgiel, mauzer i rozsiewacz ciągnikowy do nawozów. Dodatkowo ze szkicu poglądowego sporządzonego 15 listopada 2022 r. wynika, iż ze względu na wybudowanie na działce nr [...] budynku gospodarczego (o którym wspomniano w ww. protokole), należy dokonać zmiany zasięgu użytku gruntowego z uwzględnieniem położenia tego budynku. Aktualnie budynek ten znajduje się w konturze użytku oznaczonego RII, co stoi w sprzeczności z zasadami zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia e.g.b.
Zdaniem PWINGiK, do doprowadzenia zgodności danych ewidencyjnych działki
nr [...] ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków z danymi wynikającymi
z aktualnego stanu faktycznego na gruncie niezbędne jest opracowanie nowej dokumentacji geodezyjnej zawierającej przede wszystkim zmianę oznaczenia użytku gruntowego z B na Br (na odpowiednim konturze klasyfikacyjnym) wraz ze zmianą zasięgu użytków oraz obliczonym nowym polem powierzchni poszczególnych użytków gruntowych w ww. działce.
Zmiana danych ewidencyjnych w zakresie użytku gruntowego w działce nr [...] nastąpiła na skutek realizacji robót budowlanych zgłoszonych Staroście przez A.T. 31 sierpnia 2018 r. Była skutkiem zmiany faktycznego użytkowania nieruchomości. Przedmiotowe postępowanie prowadzone jest na wniosek A.T., właściciela działki nr [...], zatem to na nim spoczywa obowiązek zarówno zgłoszenia zmian do organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków, jak również przedłożenia dokumentacji na podstawie której w ewidencji gruntów
i budynków miałaby być dokonana zmiana użytku gruntowego z B na Br. Źródła tego obowiązku należy upatrywać w treści art. 22 ust. 3 u.P.g.k, z którego wynika, że jeżeli uzyskanie danych niezbędnych do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów
i budynków nie jest możliwe w inny sposób, starosta może w drodze decyzji administracyjnej nałożyć na podmioty o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 obowiązek: 1) opracowania dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków, w przypadku ustalenia, że stan faktyczny nieruchomości jest inny niż ujawniony w tej bazie danych; 2) udostępnienia dokumentacji budowy lub dokumentacji powykonawczej o których mowa w art. 3
pkt 13 i 14 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682, 553 i 967), jeżeli jest to niezbędne do ujawnienia w bazie danych ewidencji gruntów
i budynków danych dotyczących budynku lub działki; 3) udzielenia informacji
o sposobie użytkowania budynków i lokali. Obowiązek ten podlega egzekucji (art. 22 ust. 4 u.P.g.k.). Reasumując, PWINGiK w ponownie prowadzonym przez Starostę postępowaniu w oparciu o przepisy art. 22 u.P.g.k. nakazał podjęcie działań mających na celu aktualizację ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytków gruntowych
w działce nr [...], poprzez doprowadzenie do aktualności danych ewidencyjnych ze stanem faktycznym wynikającym ze zmiany sposobu użytkowania działki.
Uzasadniając zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a PWINGiK stwierdził, że na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie jest możliwe dokonanie aktualizacji we wskazanym zakresie. Okoliczności faktyczne które zostały ustalone w ponownie prowadzonym postępowaniu, wskazują na konieczność sporządzenia dokumentacji
z której będzie wynikała zmiana rodzaju i powierzchni użytków gruntowych w działce nr [...]. W ocenie PWINGiK, czynności w celu zmiany oznaczenia użytku B - tereny mieszkaniowe na grunty Br - grunty rolne zabudowane, w tym wykonanie pomiaru zmienionego zasięgu użytków gruntowych i obliczenie ich powierzchni, nie mogą zostać przeprowadzone w trybie art. 136 k.p.a. Wymagają one uzyskania nowego materiału dowodowego (wykonania pracy geodezyjnej i sporządzenia nowej dokumentacji geodezyjnej przez jednostki wykonawstwa geodezyjnego) w znacznym zakresie, który powinien być oceniony przez organy dwóch niezależnych instancji administracyjnych. Podjęcie tych działań w toku postępowania odwoławczego pozbawiłoby strony prawa do rozpatrzenia sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym, polegającym na wydaniu rozstrzygnięć przez organy dwóch różnych instancji. Rozpatrywana sprawa w związku z powyższym wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Organ odwoławczy nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej. Wynika to
w szczególności z art. 136 k.p.a., który uprawnia organ odwoławczy do przeprowadzenia jedynie dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego.
W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie B.T. zarzuciła decyzji PWINGiK z 30 lipca 2024 r. nieuwzględnienie stwierdzonego stanu faktycznego w procedowanej sprawie i ustalonych przez WSA
w Rzeszowie wskazań do dalszego postępowania poczynionych w wyroku z 6 lutego 2024 r. II SA/1498/23.
W związku z tymi zarzutami wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji
z powodu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu sprzeciwu wskazała, że decyzja kasacyjna nie powinna rozstrzygać merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazać, aby ponownie przeprowadzić postępowanie administracyjne przez organ pierwszej instancji. W okresie pięciu lat organy geodezyjne obu instancji jak dotąd nie przyznały się do swoich błędów popełnionych w zakresie wniosku złożonego w 2019 r., trzymając się swojej interpretacji, nie zaś obowiązujących przepisów pomimo wielokrotnej, wnikliwej i długotrwałej analizy materiału dowodowego.
Jakość opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego powinna gwarantować zaufanie do danych źródłowych zgromadzonych w tych opracowaniach. Znaczy to, że błędnie wykonane prace geodezyjne niezweryfikowane przez nadzór geodezyjny mogą przyczynić się do wprowadzenia błędnych danych pochodzenia geodezyjnego do bazy danych ewidencyjnych oraz szeregu innych baz danych opierających się o pomiary geodezyjne. Weryfikacja prac geodezyjnych i kartograficznych nie odbywa w trakcie postępowania aktualizacyjnego, ale podczas przyjmowania ich do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Jednak przyjęcie takiej dokumentacji do zasobu nie zwalania organu od jego oceny jako środka dowodowego w toku postępowania administracyjnego, co nie miało miejsca w przytoczonych niżej okresach:
- 2014 r. - przyjęcie do zasobów inwentaryzacji powykonawczej operatu nowego budynku mieszkalnego na działce nr [...] w S. z użytkiem B,
- 2018 r. podczas modernizacji, powiększenie zasięgu użytku B na działce nr [...] bez analizy całego operatu z 2014 r. i jego poprawności,
- 2020 r. przyjęcie do zasobów operatu firmy [...] zmieniająca użytek B na użytek Br na działce nr [...] w S. z niewłaściwym stanem faktycznym.
Funkcjonowanie błędnych danych pochodzenia geodezyjnego w bazach danych wykorzystywanych do różnego typu czynności administracyjnych (np. dane ewidencji gruntów i budynków wykorzystywane do celów podatkowych doprowadziły do wydania przez organ podatkowy rozstrzygnięć na podstawie nieaktualnej e.g.b.
z oczywistym pokrzywdzeniem podatnika) mogą doprowadzić do wielu sporów
i generować bardzo wysokie koszty związane z ich prostowaniem, co ma miejsce w tej sprawie. Szczególne znaczenie w procesie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków odgrywają inne funkcjonujące systemy informacyjne i rejestry publiczne, do których należy zaliczyć m.in.: elektroniczną księgę wieczystą, powszechny elektroniczny system ewidencji ludności (PESEL), krajowy rejestr urzędowy podmiotów gospodarki narodowej (REGON), z których danych organy nie korzystają, a powinny.
Brak zgłoszenia zmian danych ewidencyjnych o którym mowa w art. 22 ust. 2 u.P.g.k. nie zwalnia Starosty prowadzącego ewidencję gruntów i budynków z obowiązku aktualizacji operatu ewidencyjnego, jeżeli dysponuje instrumentami umożliwiającymi taką aktualizację. Również brak możliwości dokonywania z mocą wsteczną wpisów do e.g.b. nie wyklucza możliwości wydania przez organ ewidencyjny decyzji
w przedmiocie usunięcia lub sprostowania wpisu do ewidencji, jeżeli wpis ten był dotknięty poważną wadą i w sposób oczywisty nie odpowiadał stanowi faktycznemu już w dacie jego dokonania. Dowody te zostały już stwierdzone w wyroku WSA
II SA/RZ 1498/23 i powinny zostać uwzględnione przez organy geodezyjne, w szczególności wojewódzki. Art. 138 § 2 k.p.a. nakazuje jasno wskazać w uzasadnieniu decyzji, jakie zaniedbania organu I instancji w ustalaniu okoliczności stanu faktycznego zostały dostrzeżone przez organ odwoławczy i dlaczego zaniedbania te spowodowały konieczność uchylenia decyzji Starosty, zważywszy iż priorytetem powinny być wytyczne Sądu który nie widział konieczności uchylenia decyzji Starosty w wyroku
z 6 lutego 2024 r., gdyż zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do zaliczenia działki [...] wraz z istniejącą na niej zabudową już od chwili wybudowania budynku mieszkalnego, do gruntów rolnych zabudowanych w prowadzonym gospodarstwie rolnym.
W odpowiedzi na sprzeciw PWINGiK wniósł o jego oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu wydanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
sprzeciw jest zasadny.
Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (wg tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy).
Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasacyjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny. W ramach tak przeprowadzanej kontroli Sąd nie ma podstaw prawnych, aby odnosić się do podnoszonych w skardze zarzutów merytorycznych. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego
w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu
I instancji. Szersza kontrola sądowa jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Przepis art. 64e P.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 P.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2019 r. II OSK 3517/18 i z 7 grudnia 2017 r.
II OSK 3001/17, dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odstępując zatem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy poprzez zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i wydanie decyzji kasacyjnej organ odwoławczy zobligowany jest do wykazania, jakie przepisy postępowania i w jaki sposób naruszył organ I instancji oraz wskazać, jakich konkretnie kwestii nie wyjaśnił, równocześnie wykazując, że ich wyjaśnienie ma istotny (a nie jakikolwiek) wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Niewyjaśnienie kwestii nie mających istotnego wpływu na wynik sprawy lub też kwestii które organ II instancji może wyjaśnić we własnym zakresie, wyklucza zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Inaczej ujmując, uchybienie przepisom postępowania, nawet jeśli miało miejsce i jest bezsporne, a sprawa wymaga dodatkowych ale nie kluczowych dla końcowego załatwienia sprawy wyjaśnień, wyłącza zastosowanie
art. 138 § 2 k.p.a., które w zamyśle ustawodawcy ma być ograniczone do niezbędnego minimum. Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania przez organ w praktyce sprowadza się do zakwestionowania ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie, przy czym w przypadku decyzji kasacyjnej oprócz wskazania w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych (wyartykułowanych) przepisów postępowania, organ ma obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy, rozumiany jako istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym zarzuconym organowi I instancji a orzeczeniem tego organu. Ten związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Jeśli uchybienie nie było istotne, to organ odwoławczy dysponuje narzędziem, w jakie wyposaża go art. 136 k.p.a. w postaci uprawnienia do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji który wydał decyzję, bez konieczności kierowania sprawy z powrotem do tego organu. Stwierdzenie zatem przez organ odwoławczy uchybienia które nie mogło skutkować podjęciem odmiennego rozstrzygnięcia przez organ I instancji obliguje niejako ten organ do naprawienia błędów organu I instancji w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia.
Przeprowadzona w zakresie wyznaczonym przez art. 64e w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. ocena objętej sprzeciwem decyzji doprowadziła do jego uwzględnienia
i uchylenia tej decyzji, bowiem w ocenie Sądu nie zaistniały przyczyny uzasadniające wydanie przez organ odwoławczy decyzji o charakterze kasacyjnym.
WSA wyrażając w wyroku z 6 lutego 2024 r. II SA/Rz 1498/23 ocenę prawną oraz uchylając jedynie decyzję organu odwoławczego przesądził - uznając za zasadne zarzuty skargi - o braku podstaw do uchylenia decyzji Starosty z uwagi na kompletność zebranego w sprawie materiału dowodowego, który był wystarczający do zaliczenia działki [...] wraz z istniejącą na niej zabudową do gruntów rolnych zabudowanych w prowadzonym gospodarstwie rolnym. Sąd wskazał wprost w uzasadnieniu wyroku, że kompletność zebranego w sprawie materiału dowodowego i konieczność dokonania jego ponownej oceny z uwzględnieniem wytycznych Sądu wykluczała potrzebę jednoczesnego uchylenia decyzji organu I instancji. Zatem powodem wydania przez WSA w Rzeszowie wyroku kasacyjnego względem decyzji PWINGiK
z 7 lipca 2023 r. była nieprawidłowa ocena prawidłowo zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
Kontrola sądowa przeprowadzona w uprzednim postępowaniu i przesądzenie kwestii zasadności wniosku A.T. o dokonanie zmiany oznaczenia gruntów z B na Br wyklucza zatem zagrożenie naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, na co wskazuje PWINGiK uzasadniając konieczność uchylenia decyzji organu I instancji w związku z koniecznością przeprowadzenia postulowanych przezeń dowodów. Jest to konsekwencją normy prawnej zawartej w art. 153 P.p.s.a., z której wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone
w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony tylko
w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych,
a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie.
Żadna z powyższych okoliczności w rozpoznawanej sprawie nie zaszła,
w szczególności brak było podstaw do uznania przez PWINGiK, że wybudowanie na działce nr [...] budynku gospodarczego (oprócz istniejącego już budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczo – składowego o konstrukcji blaszanej) skutkowało zmianą stanu faktycznego uniemożliwiającą dokonanie aktualizacji ewidencji na podstawie już zgromadzonych w sprawie dokumentów, w szczególności dokumentacji geodezyjnej przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 23 października 2020 r.
W ocenie Sądu, jakkolwiek fakt wybudowania na w/w działce w toku prowadzonego postępowania wskazywanego budynku gospodarczego rzutuje na aktualność ewidencji gruntów i budynków w związku z koniecznością jego ujawnienia w tej ewidencji, to nie skutkuje to zmianą stanu faktycznego w sprawie uzasadniającą uznaniem braku związania PWINGiK oceną prawną wyrażoną w wyroku II SA/Rz 1498/23 i wyłączającą zastosowanie art. 153 P.p.s.a.
Zgodzić należy się ze stanowiskiem PWINGiK, że co do zasady obowiązek zgłoszenia właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków spoczywa – o ile nie wynika z określonych przepisami dokumentów – spoczywa na podmiocie wnioskującym (art. 22 ust. w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 u.P.g.k.).
Trudno jednak zgodzić się ze stanowiskiem tego organu, że w rozpoznawanej sprawie obowiązek ten – postrzegany przez pryzmat wybudowania na działce nr [...] w toku prowadzonego postępowania budynku gospodarczego – miał obciążać w całości skarżącego jako wnioskodawcę, skoro do sporządzenia dokumentacji geodezyjnej przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego 23 października 2020 r. pod identyfikatorem nr [...] z weryfikacji na tej działce użytków gruntowych doszło w ramach rękojmi z przeprowadzonej wcześniej modernizacji ewidencji, która to dokumentacja znalazła się u podstaw wydania przez Starostę pierwotnej decyzji z 13 listopada 2020 r. nr GO.6620.11.6.6b.2017 o aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków.
Wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego i późniejsze wadliwe procedowanie w sprawie zarówno przez organ I jak i II instancji (co potwierdzają wydane w sprawie przez WSA w Rzeszowie prawomocne wyroki) nie może skutkować negatywnymi dla wnioskodawcy konsekwencjami w postaci nałożenia (przejścia) na niego obowiązku sporządzenia stosownej dokumentacji geodezyjnej, gdyż stanowiłoby to przerzucenie na niego konsekwencji długotrwałego i nieprawidłowego prowadzenia postępowania.
W zaistniałej sytuacji PWINGiK powinien podjąć kroki do merytorycznego załatwienia sprawy w oparciu o w/w dokumentację geodezyjną, z ewentualnym zastosowaniem w razie zaistnienia takiej potrzeby art. 136 k.p.a. oraz rozważeniem późniejszego nałożenia na wnioskodawcę obowiązku sporządzenia stosownej dokumentacji aktualizacyjnej wyłącznie w odniesieniu do wybudowanego w toku postępowania budynku gospodarczego.
Reasumując, w ocenie Sądu PWINGiK nie wykazał, że w sprawie nie jest dopuszczalne wydanie merytorycznego orzeczenia wraz z ewentualnym zastosowaniem regulacji art. 136 k.p.a. Przytoczona przez ten organ na poparcie stanowiska o braku możliwości uzupełnienia dokumentacji geodezyjnej w toku postępowania odwoławczego nie uwzględnia wytycznych i oceny prawnej wyrażonej w wyroku z 6 lutego 2024 r. II SA/RZ 1498/23, a tym samym w sposób prawnie niedopuszczalny pomija fakt wynikającego z art. 153 P.p.s.a. związania wyrażoną w nim oceną i wytycznymi. Ponadto nie służy merytorycznemu rozpoznaniu sprawy i prowadzi do niedopuszczalnego przedłużania postępowania administracyjnego, które toczy się już od 2019 r. i w toku którego PWINGiK kilkakrotnie uwzględniał ponaglenia wnioskodawcy na niezałatwienie sprawy w terminie przez Starostę.
Uchylając się od merytorycznego rozpoznania sprawy organ odwoławczy naruszył zatem w sposób istotny przepisy postępowania - art. 138 § 2 w zw. z art. 136, art. 15 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił decyzję organu z 30 lipca 2024 r. w całości na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a.
W dalszym postępowaniu PWINGiK powinien rozpoznać sprawę w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy (stosownie do wytycznych zawartych w wyroku II SA/Rz 1498/23) oraz ewentualnie materiał dowodowy uzupełniony w trybie art. 136 k.p.a. w razie uznania takiej konieczności oraz wydać rozstrzygnięcie co do istoty sprawy.