II SA/Ke 212/25

II SA/Ke 212/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-06-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek /sprawozdawca/
Jacek Kuza
Sylwester Miziołek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 757
art. 21 ust. 1-4a
Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 2 pkt 6, art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Nowym Korczynie z dnia 29 listopada 2024 r., nr VII/54/2024 w przedmiocie uchwalenia wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy Nowy Korczyn na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
II SA/Ke 212/25
Uzasadnienie
Rada Miejska w Nowym Korczynie w dniu 29 listopada 2024 r. podjęła uchwałę Nr VI1/54/2024 w sprawie uchwalenia "Wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych na lata 2025 - 2028". W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.) w zw. z art. 21 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz.U. z 2024 r., poz. 757 ze zm.). W § 3 tej uchwały określono, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Świętokrzyski, zarzucając zaskarżonej uchwale istotne naruszenie przepisów prawa, a to:
1. Art. 21 ust. 4a ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków poprzez naruszenie trybu jej uchwalenia polegające na braku przekazania Wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych na lata 2025 - 2028, stanowiącego załącznik do uchwały, do zaopiniowania dyrektorowi regionalnego zarządu gospodarki wodnej państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej RZGW);
2. Art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461 ze zm.) poprzez opublikowanie uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, podczas gdy nie stanowi ona aktu prawa miejscowego i w konsekwencji nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wbrew regulacji art. 21 ust. 4a ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, Rada Miejska w Nowym Korczynie nie przedłożyła uchwały w sprawie Wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych na lata 2025 - 2028 do zaopiniowania dyrektorowi RZGW. Mimo, że opinia organu regulacyjnego nie ma charakteru wiążącego, stanowi ona niezbędny warunek, zgodnego z prawem procedowania przedmiotowej uchwały. Niedochowanie prawem przewidzianej procedury podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi istotne naruszenie prawa i uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.
Nadto w opinii skarżącego Wojewody, zaskarżona uchwała nie podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, gdyż nie jest aktem prawa miejscowego. Nie zawiera bowiem norm postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Jest natomiast aktem kierownictwa wewnętrznego i zawiera regulacje odnoszące się do gminy. Obowiązku publikacji tej uchwały nie przewiduje także żaden przepis szczególny.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący domagał się stwierdzenia nieważności uchwały w całości, rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Nowym Korczynie wniosła o jej oddalenie, przedkładając do skargi uchwałę z dnia 14 lutego 2025 r. w sprawie uchwalenia "Wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych na lata 2025 - 2028"., która, zgodnie z treścią art. 21 ust. 4a ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, została przekazana do zaopiniowania dyrektorowi RZGW i uzyskała stosowną opinię. Organ podkreślił, że na mocy uchwały nr IX/75/2025 Rady Miejskiej w Nowym Korczynie z dnia 14 lutego 2025 r., na podstawie § 2 straciła moc zaskarżona uchwała, a na podstawie § 4 uchwała weszła w życie z dniem podjęcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie natomiast z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Odnosząc się do stanowiska organu wskazującego na okoliczność wydania w dniu 14 lutego 2025 r. nowej uchwały Nr IX/75/2025 w sprawie uchwalenia "Wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych Gminy Nowy Korczyn na lata 2025 – 2028", która w § 2 stanowi, że traci moc zaskarżona uchwała z dnia 29 listopada 2024 r., należy wyjaśnić, że powyższa kwestia nie ma wpływu na ocenę zasadności wniesionej skargi. Od momentu bowiem, gdy zaskarżona uchwała weszła do obrotu prawnego, do chwili kiedy przestała obowiązywać, jej poszczególne regulacje funkcjonowały w obrocie prawnym i wywoływały określone skutki prawne. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia (por. postanowienie NSA z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. I OSK 97/10). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) i wówczas taką uchwałę (bądź jej część) należy traktować tak jakby nigdy nie została podjęta, natomiast zmiana uchwały, bądź jej uchylenie wywołuje skutki ex nunc, czyli dopiero od wprowadzenia tej zmiany.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżoną uchwałę wydano z istotnym naruszeniem prawa.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że będąca przedmiotem skargi uchwała należy do kategorii aktów podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, niebędących aktem prawa miejscowego, lecz - jak trafnie wskazuje się w doktrynie - aktem kierownictwa wewnętrznego, który może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Aktem prawa miejscowego jest taki akt, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on regulacje wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się w określonej postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w takim akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie go z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Podsumowując, akty prawa miejscowego muszą dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie oraz są skierowane do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji (por. wyroki NSA z dnia: 29 stycznia 2015 r. II OSK 3270/14; 25 lutego 2016 r. II OSK 1572/14; 7 listopada 2017 r. II OSK 2794/16; 19 czerwca 2019 r. II OSK 2048/17; 28 kwietnia 2020 r. II OSK 570/19; 17 listopada 2021 r. III OSK 4382/21).
Przedmiotowy plan, jak słusznie podnosi skarżący, ma charakter programu działania i nie nosi wskazanych powyżej cech właściwych do uznania za akt prawa miejscowego. Z tego względu nie mieści się w katalogu aktów prawa miejscowego, podlegających publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych
ustaw. Rada Miejska w Nowym Korczynie poprzez zapis w zaskarżonej uchwale, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego powołany przepis art. 13 istotnie naruszyła, co uzasadnia stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały w całości.
Za zasadnością rozstrzygnięcia przemawia również kolejna wadliwość, którą podnosi skarżący. Określony w art. 21 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz.U. z 2024 r., poz. 757 ze zm.). wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych jest ustalany przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, co ma znaczenie nie tylko dla zasad gospodarowania zasobami wodnymi w gminie, ale również dla wysokości corocznie ustalanych przez ten podmiot taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Zgodnie z art. 21 tej ustawy,
1. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne opracowuje wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w jego posiadaniu, zwany dalej "planem".
2. Plan określa w szczególności:
1) planowany zakres usług wodociągowo-kanalizacyjnych;
2) przedsięwzięcia rozwojowo-modernizacyjne w poszczególnych latach;
3) przedsięwzięcia racjonalizujące zużycie wody oraz wprowadzanie ścieków;
4) nakłady inwestycyjne w poszczególnych latach;
5) sposoby finansowania planowanych inwestycji;
6) planowany sposób realizacji krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych, jeżeli przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne świadczy usługi na obszarze aglomeracji wyznaczonej na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, ujętej w krajowym programie oczyszczania ścieków komunalnych.
3. Plan powinien być zgodny z kierunkami rozwoju gminy określonymi w strategii rozwoju gminy lub strategii rozwoju ponadlokalnego, ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz ustaleniami zezwolenia wydanego przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.
4. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przedkłada plan wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), który sprawdza, czy spełnia on warunki określone w ust. 3.
Ustawodawca w art. 21 ust. 4a tej ustawy przewidział, że Wójt, burmistrz lub prezydent miasta przekazuje plan do zaopiniowania dyrektorowi regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, który przedstawia opinię w zakresie, o którym mowa w ust. 2 pkt 6, a także w zakresie wpływu planu na wysokość taryf, w terminie 14 dni od dnia otrzymania planu.
Opinia, o której mowa w art. 21 ust. 4a ustawy nie ma charakteru wiążącego, jednak , wystąpienie o nią jest warunkiem koniecznym dla legalnego podjęcia uchwały. Przyjmuje się, że zwrócenie się o opinię do Wód Polskich ma umożliwić radnym, przed przystąpieniem do głosowania nad wieloletnim planem rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, zapoznanie się ze stanowiskiem zajętym przez ten organ co do projektu planu opracowanego przez przedsiębiorstwo. Wprawdzie rada nie jest uprawniona do wprowadzania zmian w treści planu, jednakże nie jest też zobowiązana do jego uchwalenia i może podjąć uchwałę o odmowie uchwalenia planu, jeżeli uzna, że plan nie spełnia warunków określonych w art. 21 ust. 3 ustawy. Sąd w pełni akceptuje stanowisko zgodnie z którym, brak wymaganej prawem opinii do projektu uchwały skutkuje tym, że projekt jest niekompletny, natomiast uchwała podjęta na jego podstawie nie spełnia warunków formalnoprawnych. Wymóg prawidłowo podjętej uchwały oznacza, że jej treść musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb jej podjęcia musi odpowiadać określonym procedurom. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że uchylenie się lokalnego prawodawcy od obowiązku zasięgnięcia opinii stanowi naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności aktu. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Z tych względów podjęcie przez Radę Miejską w Nowym Korczynie nowej uchwały, która w § 2 uchyla zaskarżoną uchwałę, nie może uzasadniać oddalenia skargi.
Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. skargę uwzględnił, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości.