II SA/Ke 201/25

II SA/Ke 201/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-07-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Sylwester Miziołek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 18 ust. 2 pkt 15
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2021 poz 1538
art. 8 ust. 1, art. 6 ust. 4
Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka Sędzia WSA Beata Ziomek protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2025 r. sprawy ze skargi T. K. na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia 13 lutego 2025 nr XV/280/2025 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 13.02.2025 r. Rada Miasta Kielce, działając na podstawie art. 7 ust. 4 oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (t.j. Dz. U. z 2024r. poz. 195), zwanej dalej "specustawą", oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", podjęła uchwałę nr XV/280/2025, ustalając lokalizację inwestycji mieszkaniowej, polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce nr ewid. [...], obręb [...] przy ul. [...] w Kielcach, uchwalając m.in.:
- w § 3 pkt 5, że "Dla inwestycji mieszkaniowej określa się powiązanie inwestycji mieszkaniowej z uzbrojeniem terenu zgodnie z załącznikiem nr 2 do uchwały:
a) w sąsiedztwie, na terenie inwestycji oraz w pasach drogowych przebiegają sieci infrastruktury technicznej niezbędnej do zasilenia projektowanej inwestycji;
b) podłączenie inwestycji mieszkaniowej do:
- sieci wodociągowej 0 150 mm z rur żeliwnych na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...]
- sieci kanalizacji sanitarnej poprzez wspólne przyłącze kanalizacji sanitarnej dla planowanej zabudowy na działkach nr ewid. [...], [...], [...] obręb 0011 do kanału PCV 0 200 mm na działce nr ewid. [...] obręb [...],
- sieci kanalizacji deszczowej,
sieci energetycznej podziemnej niskiego i średniego napięcia,
- sieci gazowej na działce nr ewid. [...], obręb 0012, poprzez projektowane przyłącza, zgodnie z wydanymi zapewnieniami odpowiednich gestorów sieci".
Skargę na ww. uchwałę wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach T. K., podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 5 ust. 3 specustawy, gdyż uchwała nie spełnia warunku niesprzeczności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, który przewiduje na terenie objętym wnioskiem tereny przewadze funkcji produkcyjno — magazynowych i usług technicznych z dopuszczeniu funkcji usług okołomiejskich i mieszkalnictwa, istniejące/rozwojowe;
2. art. 6 ust. 1 specustawy poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że zaskarżona uchwała uwzględnia charakter zabudowy miejscowości i okolicy, w której inwestycja mieszkaniowa ma być zlokalizowana, podczas gdy w najbliższej okolicy – a zasadniczo w całym mieście K. – nie występuje zabudowa o 21 kondygnacjach;
3. art. 7 ust. 4 specustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały poprzez podjęcie uchwały:
a) pomimo braku wystąpienia przesłanki konieczności zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gminy z uwagi na odpowiednią ilość inwestycji realizowanych zarówno w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji, jak też na terenie całej gminy K.,
b) pomimo zmniejszającej się liczby mieszkańców gminy przy jednoczesnym przyroście ilości oddawanych mieszkań, co wskazuje na brak zasadności podejmowania nadzwyczajnych środków przewidzianych specustawą,
c) zawierającej lakoniczne i pozorne uzasadnienie spełnienia przesłanki zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, którego wysoki stopień ogólności i wewnętrzna sprzeczność sprawia, iż nie może zostać uznane za wykazujące spełnienie tej przesłanki;
4. art. 17 ust. 1 pkt 2 specustawy poprzez podjęcie uchwały, pomimo tego że projektowany budynek nie ma dostępu do zbiorczej sieci kanalizacyjnej, o której mowa w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2023 r. poz. 537 i 1688), przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek określonych w art. 17 ust. 5 specustawy;
5. art. 17 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 17 ust. 2 pkt 2 specustawy poprzez podjęcie uchwały, pomimo tego że zaświadczenie o możliwości przyjęcia nowych uczniów do Szkoły Podstawowej nr [...] było wydane 12 sierpnia 2022r. a w okresie ostatnich 3 lat w okolicy tej szkoły powstały liczne inwestycje mieszkaniowe, zatem zaświadczenie jest nieaktualne i nie powinno stanowić podstawy do podjęcia zaskarżonej uchwały;
6. art. 17 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 17 ust. 5 i art. 20 specustawy poprzez przyjęcie, że budowa drogi oraz sieci kanalizacji sanitarnej nie stanowi inwestycji towarzyszącej i przyjęcie, że podpisanie umowy o realizację inwestycji drogowej pozostaje bez związku z realizacją inwestycji mieszkaniowej i bez objęcia tej drogi uchwałą o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej jest wystarczające dla przyjęcia, iż teren objęty inwestycją mieszkaniową ma zapewniony dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 1 specustawy.
W obszernym uzasadnieniu, stanowiącym omówienie wyszczególnionych wyżej zarzutów, którego ze względu na objętość (12 stron) nie sposób przytoczyć w całości, strona wskazała m.in., że jest użytkownikiem wieczystym sąsiedniej nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], składającej się z działki nr ewid. [...] i [...], a w świetle powołanego orzecznictwa naruszeniem interesu prawnego może być takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność osób wnoszących skargę w trybie 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności.
Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego na jej rzecz.
W obszernej odpowiedzi na skargę, której ze względu na objętość (13 stron) nie sposób przytoczyć, organ ustosunkował się szczegółowo do ww. zarzutów Spółki i wniósł o oddalenie skargi, domagając się jednocześnie dopuszczenia i przeprowadzenia przez Sąd dowodów z następujących dokumentów:
- pisma procesowego [...] S.A. z 22.10.2024 r. w odrębnej sprawie o sygn. akt: II SA/Ke 324/24,
- skargi kasacyjnej [...] S.A. z 22.12.2024 r. w ww. sprawie o sygn. akt: II SA/Ke 324/24
celem wykazania faktu stanowiska – prezentowanego w odrębnym postępowaniu sądowym – zajmowanego przez skarżącego co do niesprzeczności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Kielce z lokalizacją jej własnej inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] w K..
W piśmie z 7.05.2025 r. Becher Zbożowa A. Siłakiewicz sp. jawna wniosła o oddalenie skargi, wskazując że będąc inwestorem przedsięwzięcia objętego zakwestionowaną uchwałą ma bezpośredni. konkretny interes prawny w utrzymaniu jej w mocy i argumentując – w większości podobnie jak organ w odpowiedzi na skargę, że:
- inwestycja spełnia warunek niesprzeczności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. – które określa teren inwestycji jako: "tereny o przewadze funkcji produkcyjno-magazynowych i usług technicznych z dopuszczeniem usług ogólnomiejskich i mieszkalnictwa", nawet w kontekście negatywnej opinii Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w Kielcach z dnia 18 grudnia 2024 r. – o charakterze wyłącznie pomocniczym i nie posiadającej mocy wiążącej, zdaniem strony sporządzonej nierzetelnie;
- złożony wniosek okazał się kompletny;
- przedłożona koncepcja urbanistyczno-architektonicza w sposób jednoznaczny uzasadnia rozwiązania funkcjonalno-przestrzenne inwestycji mieszkaniowej, z uwzględnieniem charakteru zabudowy miejscowości i okolicy, w której inwestycja mieszkaniowa ma być zlokalizowana – co stanowi literalne wypełnienie postanowień art. 6 specustawy;
- wnioskodawca uwzględnił wymogi ustawodawcy w złożonym wniosku i koncepcji urbanistyczno-architektonicznej, w tym także urbanistyczne działania z zakresu budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego w rejonie wnioskowanej inwestycji;
- Prezydent Miasta Kielce w rejonie wnioskowanej inwestycji wydał kilka decyzji o warunkach zabudowy, ustalających lokalizację dla inwestycji mieszkaniowych wielorodzinnych, decyzji o pozwoleniu na budowę dla budynków mieszkalnych lub mieszkalno-usługowych;
- Rada Miasta Kielce uchwaliła już kilka lokalizacji inwestycji mieszkaniowych w tym rejonie w trybie "lex deweloper" - o parametrach urbanistycznych podobnych do wnioskowanej inwestycji, część inwestycji mieszkaniowych została już zrealizowana, nawet w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanej inwestycji;
- dzielnica, gdzie ma powstać inwestycja, wbrew twierdzeniom ww. Komisji podlega od wielu lat permanentnej rewitalizacji i przekształceniu;
- już w chwili tworzenia studium, planiści – jego autorzy – dwadzieścia pięć lat temu mieli świadomość nieuchronności przekształceń tego terenu, czy możliwości stworzenia "nowego centrum" miasta, a nie "dzielnicy obrzeżnej";
- funkcja mieszkaniowa w rejonie wnioskowanej inwestycji nie staje się funkcją dominującą – na co przedłożono szczegółowe wyliczenia powierzchniowe, (załącznik nr 1) dla kwartału ulic : Al. [...], Ś., Ż., D.; stosunek powierzchni działek mieszkalnych do po powierzchni obszaru wynosi 27,8% a po uwzględnieniu wnioskowanej inwestycji 29,55 % - co potwierdza, że wniosek nie jest sprzeczny ze studium;
- uchwała nie narusza art. 7 ust. 4 specustawy, gdyż w K. istnieje faktyczna potrzeba zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych Gminy, a argumenty przedstawione w uzasadnieniu uchwały są szczegółowe, trafne i oparte na rzetelnej analizie stanu istniejącego - wskazano w nich m.in. na istotne problemy związane z niedoborem mieszkań, przeludnieniem istniejących lokali, niedostatecznym wyposażeniem budynków mieszkalnych w podstawowe instalacje sanitarne (takie jak łazienki i centralne ogrzewanie), jak również na potrzebę poprawy jakości zasobu mieszkaniowego; dane przedstawione w uzasadnieniu wykazują, że pomimo wzrostu liczby mieszkań w ostatnich latach, tempo budowy nowych lokali nie wystarcza na pokrycie niedoborów z lat ubiegłych, w szczególności w zakresie mieszkań dostępnych cenowo i mieszkań przeznaczonych dla osób o niskich dochodach; podano także konkretne liczby gospodarstw domowych oczekujących na przydział lokali socjalnych i komunalnych, co w sposób niebudzący wątpliwości dowodzi skali niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w mieście;
- inwestycja realizowana w trybie ustawy "lex deweloper" w terenie zurbanizowanym i uzbrojonym pozwala zatem na efektywne wykorzystanie istniejącej infrastruktury miejskiej oraz na realne zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych mieszkańców K.; taki sposób lokalizacji inwestycji mieszkaniowej jest nie tylko zgodny z celem ustawy, jakim jest przyspieszenie realizacji inwestycji mieszkaniowych, ale także sprzyja ładowi przestrzennemu oraz zasadzie racjonalnego gospodarowania przestrzenią;
- uchwała nie narusza art. 17 ust. 1 pkt 2 specustawy, gdyż teren inwestycji posiada dostęp do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej zgodnie z ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków; gestorem sieci są Wodociągi Kieleckie Sp. z o.o., a wniosek zawiera stanowiska Wodociągów Kieleckich potwierdzające dostęp do tych sieci (str. 34. 35, 37, 38 załącznika 6 i 6a); warunki te można spełnić w oparciu o infrastrukturę istniejącą lub planowaną do realizacji;
- zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 2 specustawy dla spełnienia wymagań w zakresie uzbrojenia terenu wystarczające jest, aby dostęp do sieci był zapewniony zarówno w chwili składania wniosku, jak i w wyniku planowanych działali inwestycyjnych;
- inwestor przedstawił we wniosku (załącznik nr [...], str. 45) pismo Prezydenta Miasta K. z 9.10.2024 r., zaświadczające, że Szkoła Podstawowa nr [...] może przyjąć 23 uczniów z planowanej inwestycji – co przesądza o bezzasadności zarzutu o naruszeniu art. 17 ust. 2 pkt 2 specustawy, zwłaszcza że liczba uczniów została wyliczona zgodnie z ustawą;
- budowa drogi odbywa się w oparciu o decyzję ZRiD nr [...] z dnia 22.07.2022 r. "Przebudowa ul. [...] w K." na podstawie umowy inwestora z MZD.
W replice z 30.06.2025 r. – na ww. odpowiedź uczestnika – strona skarżąca wniosła o oddalenie ww. wniosków dowodowych organu i podtrzymała swoje dotychczasowe wnioski i zarzuty co do:
1. sprzeczności uchwały ze studium - który na "Planszy kierunków zagospodarowania przestrzennego" został oznaczony kolorem filetowym i opisany jako "tereny o przewadze funkcji produkcyjno - magazynowych i usług technicznych z dopuszczeniem funkcji usług okołomiejskich i mieszkalnictwa, istniejące/rozwojowe"; tym samym studium na terenie planowanej inwestycji dopuszcza mieszkalnictwo jedynie na zasadzie wyjątku, a nie jako przeważającej funkcji zabudowy mieszkaniowej; tymczasem zaskarżona uchwała ustala lokalizację budynku wielorodzinnego o 21 kondygnacjach i aż 162 mieszkaniach; w ocenie skarżącego tak duże zamierzenie Inwestora nie stanowi kontynuacji ogólnych zasad zagospodarowania terenu, bowiem prowadzi do zmiany kierunków zagospodarowania i użytkowania terenów;
2. stanowiska uczestnika, kwestionującego rzetelność negatywnej opinii Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej;
3. przedstawionych przez inwestora szczegółowych wyliczeń powierzchni, których prawidłowości nie sposób ocenić;
4. konieczności poszanowania ładu przestrzennego, co wymaga oceny planowanej zabudowy w szerszej perspektywie terytorialnej, a nie tylko ograniczenie się do terenu inwestycji – obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego o 21 kondygnacjach i wysokości 68 metrów, która nie występuje ani w sąsiedztwie nieruchomości dewelopera ani w całym mieście K.;
5. tego, że inwestor, co prawda, zgadza się z uzasadnieniem uchwały w części dotyczącej zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych mieszkańców miasta K., jednak pomija fakt, że w uzasadnieniu uchwały wyraźnie wskazano, że "potrzeby mieszkaniowe w mieście K. nie są w pełni zaspokojone, w szczególności w kontekście mieszkań dla osób o przeciętnych i niskich dochodach. Ponadto istnieje deficyt ilościowy w segmencie mieszkań dostępnych cenowo oraz rozwoju budownictwa na wynajem"; tymczasem uczestnik w żaden sposób nie wyjaśnia, w jaki sposób jego inwestycja objęta uchwałą, przewidująca mieszkania o wysokim standardzie, ma realizować postulat zapewnienia na rynku mieszkań relatywnie tanich.
6. tego, że uczestnik w odpowiedzi na skargę nie odniósł się w ogóle do zarzutu dotyczącego warunków technicznych, wydanych przez Wodociągi K. sp. z o.o. z 25.01.2024 r., w których określono, że "brak jest sieci kanalizacji sanitarnej będącej w eksploatacji Spółki wystarczającej do odprowadzania ścieków z planowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym"; w dalszej części pisma Wodociągi K. informują, że najbliższa sieć kanalizacji sanitarnej realizowana jest w pasie drogowym ul. Zbożowej, której inwestorem jest [...] przedmiotowa sieć nie jest jeszcze skończona i pozostaje własnością skarżącej; wobec tego, że odcinek sieci kanalizacji sanitarnej realizowany przez tę Spółkę pozostaje we władaniu i we własności skarżącej, Wodociągi K. Sp. z o.o. nie były uprawnione do wydania warunków technicznych określających możliwość tymczasowego wpięcia inwestycji objętej uchwała do odcinka sieci kanalizacji sanitarnej stanowiącego własność skarżącej; Wodociągi K. Sp. z o.o. uzgodniły tym samym przyłączenie inwestycji mieszkaniowej objętej uchwałą do sieci, do której w dacie wydawania warunków przyłączenia nie posiadały tytułu prawnego i nadal go nie posiadają, naruszając tym samym postanowienia art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zgodnie z którym "Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa wart. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług";
7. tego, że nie istnieją techniczne możliwości świadczenia usług przez Wodociągi K. Sp. z o.o. – wobec nieistnienia wykonanej w całości sieci kanalizacji sanitarnej w ul. [...], a do wykonanego już odcinka tej sieci Wodociągi K. Sp. z o.o. nie posiadają tytułu prawnego;
8. inwestor nie porozumiał się ze skarżącą Spółką co do wpięcia planowanej inwestycji mieszkaniowej do sieci kanalizacyjnej będącej własnością skarżącej, ani nie zaproponował partycypacji w kosztach realizacji tej sieci kanalizacyjnej; tym samym, z uwagi na fakt, że ani inwestor ani Wodociągi K. Sp. z o.o. nie planują realizować sieci kanalizacji sanitarnej w ul. [...], to inwestycja objęta uchwałą nie spełnia warunku dostępu do sieci kanalizacyjnej ani w oparciu o infrastrukturę istniejącą, ani w oparciu o infrastrukturę planowaną do realizacji.
Na rozprawie sądowej 10.07.2025 r.:
- pełnomocnik skarżącej Spółki poparł skargę, precyzując że wycofuje zarzuty z pkt 5 i 6 skargi i wnosi o zasądzenie kosztów postępowania;
- pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi;
- pełnomocnik uczestnika B. K. (inwestor przedsięwzięcia objętego zaskarżoną uchwałą) wniósł o oddalenie skargi i przyłączył się do stanowiska pełnomocnika organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 935), dalej "p.p.s.a.".
Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie wskazuje się, że uchwała w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej z uwagi na swój konkretny charakter (dotyczy konkretnej inwestycji mieszkaniowej) nie jest aktem prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 23.06.2021 r., sygn. akt II SA/Gd 144/21, publ. Lex nr 3208736; M. Szewczyk, Charakter prawny uchwały rady gminy w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszących (w:) J. H. Szlachetka (red.), Specustawa mieszkaniowa a samodzielność planistyczna gminy. Dylematy prawników i urbanistów, Gdańsk 2019, s. 52-54.
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały organu sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W ustawie nie zdefiniowano jednak obu naruszeń. Konieczne jest zatem sięgnięcie do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i orzecznictwie. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.
Przeprowadzona zgodnie z tymi regułami sądowa kontrola legalności zaskarżonej uchwały pozwala uznać, że zaskarżona uchwała nie została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów prawa, a zatem nie było podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, jak domagała się tego skarżąca Spółka.
Skarga została wniesiona 20.03.2025 r. na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powyższe potwierdza przepis art. 15 specustawy, który jednoznacznie określa, że skarga na uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przysługuje na podstawie art. 101 u.s.g. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, u podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny wnoszącego skargę. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień skarżącego. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroków z 4.11.2003r., sygn. akt SK 30/02 (OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16.09.2008 r., sygn. akt SK 76/06, (OTK-A/2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą, prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30.08.2017 r., sygn. akt II OSK 1402/17, z 23.03.2021 r., sygn. akt II OSK 472/21, dostępne jak wszystkie powołane orzeczenia na (CBOSA.nsa.gov.pl). Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, naruszeniem interesu prawnego może być takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 7.03.2018 r., sygn. akt II OSK 1213/16; z 14 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 213/17).
Planowana inwestycja obejmuje budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce nr ewid. [...], obręb 0011 przy ul. [...] w K., przy czym liczbę mieszkań określono w widełkach od 100 do 162. O wydanie w tym zakresie uchwały w trybie specustawy wniósł Becher Zbożowa A. Siłakiewicz sp. jawna.
Z uwagi na charakter i skalę planowanej inwestycji w sąsiedztwie nieruchomości skarżącej Spółki - T. K., może ona powodować – jak argumentuje ta strona – utrudnienie w korzystaniu przezeń z jej nieruchomości i w tym znaczeniu ma ona interes prawny wynikający z przepisów kodeksu cywilnego w zakresie ochrony prawa własności, uprawniający do udziału w charakterze strony. W tym zakresie skarżąca przedstawiła mapę (k. 6), wskazując że jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w K. – po przeciwnej stronie ul. [...] (działki nr ewid. [...] i [...]), a sporne przedsięwzięcie o 21 kondygnacjach (docelowo położone od strony płd.-wsch.) będzie negatywnie wpływać na wymagane przez odrębne przepisy nasłonecznie projektowanych przez [...] S.A. budynków wielorodzinnych, uniemożliwiając – zdaniem uczestnika – zabudowę jego działek obiektami położonymi w osi wschód-zachód.
W tym kontekście nie budzi wątpliwości Sądu, że w świetle powołanego orzecznictwa naruszeniem interesu prawnego może być takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność osób wnoszących skargę w trybie 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności.
Przy wniesieniu skargi (20.03.2025 r.) został zachowany wskazany w art. 15 specustawy trzydziestodniowy termin, liczony od dnia opublikowania zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Ś., co miało miejsce 27.02.2025 r. (Dz. Urz. Woj. Św. 2025, poz. 790).
Przechodząc do kwestii związanych z oceną legalności zaskarżonej uchwały należy zauważyć, że w przypadku zamiaru realizacji inwestycji mieszkaniowej w trybie specustawy, inwestor występuje, za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta), z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji do właściwej miejscowo rady gminy (art. 7 ust. 1 specustawy), przedkładając wniosek spełniający wymogi, o których mowa w art. 7 ust. 7 i 8 specustawy. W terminie 60 dni od dnia jego złożenia rada podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji tej inwestycji lub odmowie jej ustalenia (art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej). Czynności podejmowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do czasu przekazania radzie gminy projektu uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji określają przepisy art. 7 ust. 9-17 ustawy, natomiast sposób procedowania rady gminy regulują przepisy u.s.g. oraz statut gminy, określający organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy.
Z analizy materiału dowodowego wynika, że procedura określona w specustawie została zachowana, a Rada Miasta wypełniła obowiązki przewidziane w przepisach.
Przy ustalaniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, w odniesieniu do poruszanej w zarzucie z poz. 3 skargi – poprzednio wymaganej – przesłanki dotyczącej uwzględniania stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy, wynikających z ustaleń studium należy wskazać, że w judykaturze trafnie zwraca się uwagę na to, że obecnie ustawodawca nie uzależnia już treści uchwały lub sposobu reakcji rady gminy na wniosek inwestora, od ustaleń organu w zakresie stopnia zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8.12.2021 r., o sygn. akt II OSK 2090/21 i z 23.04.2025 r. o sygn. akt II OSK 367/25). Mianowicie, to w poprzednio obowiązującym stanie prawnym art. 7 ust. 4 specustawy miał następujące brzmienie: "Rada gminy podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji, o której mowa w ust. 1, lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji w terminie 60 dni od dnia złożenia przez inwestora wniosku, o którym mowa w ust. 1. Rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy". Jednakże, na mocy art. 45 pkt 3 lit. a ustawy z 7.07.2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2023 r. poz. 1688), w art. 7 ust. 4 specustawy skreślono zdanie drugie. Tym samym, ustawodawca – rezygnując z uwarunkowania wzięcia pod uwagę stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w procedurze podejmowania uchwały na podstawie specustawy – dał wyraz temu, że kwestii tej nie traktuje jako warunkującej podjęcie uchwały tego typu (niezależnie od rodzaju rozstrzygnięcia – korzystnego lub niekorzystnego dla inwestora). W rezultacie, w stanie prawnym obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały – z 13.02.2025 r. – dokonywanie oceny odnośnie kierunku podjęcia uchwały na podstawie specustawy przy uwzględnieniu ww. poprzednio obowiązujących, uwarunkowań nie może być domeną legalności, a celowości działania – tak więc zasadniczo wymyka się weryfikacji normatywnej. Nie jest bowiem obecnie rolą sądu, badającego legalność aktu normatywnego, dokonywanie identyfikacji potrzeb konkretnej wspólnoty samorządowej, w tym w zakresie potrzeb mieszkaniowych.
Niezależnie od tego, brak podstaw by – zgodnie ze stanowiskiem skarżącej – kwestionować stanowisko Rady Miasta co do tego, że potrzeby mieszkaniowe w mieście K. nie są w pełni zaspokojone, istnieje deficyt ilościowy w segmencie mieszkań dostępnych cenowo oraz rozwoju budownictwa na wynajem. Swoje stanowisko organ szczegółowo przedstawił na str. 3 i 4 uzasadnienia zaskarżonej uchwały, wskazując że cyt.: "Według aktualnie dostępnych danych statystycznych (za 2021 r.) stan zasobów mieszkaniowych w mieście K. przedstawia się następująco: ilość mieszkań: 90 006, powierzchnia użytkowa mieszkań: 5 365 182 m2, ilość izb: 299 233. Ilość mieszkańców: 183 900. Statystycznie przypadało 0,62 osoby na izbę i 28,9 m2 powierzchni użytkowej na jednego mieszkańca, przy czym za izbę uważa się pokoje oraz kuchnie o powierzchni powyżej 4,0 m2 z bezpośrednim oświetleniem dziennym. W ostatnich pięciu latach następował stały wzrost zasobów mieszkaniowych - średnio przybywało około 1270 mieszkań rocznie, w 2022 r. udzielono pozwoleń na budowę 1729 mieszkań. Wzrost ten następował pomimo ciągłego spadku liczby mieszkańców (1949os./rok w 2021 r.). Tempo spadku liczby mieszkańców w skali miasta jak i województwa jest podobne. Niezależnie od tego spadku z szacunków GUS wynika przewidywany wzrost liczby gospodarstw domowych w województwie przez najbliższe lata. Należy zastrzec, że prognozy demograficzne GUS bazujące na wynikach spisu powszechnego z 2011 r. nie uwzględniają skokowego spadku przyrostu naturalnego związanego z epidemią COVID-19 a także wzrostu migracji z tytułu wojny w Ukrainie. Wzrost liczby mieszkań związany jest zarówno z polepszaniem się warunków mieszkaniowych istniejących już gospodarstw, jak również zasiedlaniem lokali w nowo powstałych gospodarstwach domowych. Tempo budowy mieszkań nie zaspokaja jednakże w pełni niedoborów z lat ubiegłych. W szczególności nadal brakuje mieszkań dla osób o niskich dochodach. Obecnie na koniec 2021 r. na liście osób oczekujących na najem socjalny lub komunalny lokalu znajdowało się 1248 gospodarstw domowych (w liczbę tą wliczono 897 oczekujących na najem socjalny lokali i najem socjalny 194 lokali w ramach realizacji wyroków eksmisyjnych). Odrębnym problemem jest jakość zasobu mieszkaniowego. Nadal wiele lokali jest przeludnionych lub o niepełnym wyposażeniu (np.: według danych za rok 2020 95,7% mieszkań wyposażonych było w łazienkę a 93,5% w centralne ogrzewanie). Ponadto obserwuje się tendencje do ucieczki mieszkańców z tzw. "wielkiej płyty". Poprawienie jakości istniejącego zasobu powinno odbywać się dwutorowo: poprzez modernizację już istniejącego zasobu, ale także poprzez oferowanie nowych lokali o wyższym standardzie." W ten właśnie kontekst – wbrew zarzutom skargi – wpisuje się objęta kwestionowaną uchwała inwestycja, przy czym zaakcentować trzeba, że – jak ustalił organ w oparciu o ww. dane – obecne tempo budowy mieszkań nie zaspokaja w pełni niedoborów z lat ubiegłych. Co się zaś tyczy twierdzeń skarżącej Spółki o wysokim standardzie planowanych w kwestionowanej inwestycji mieszkań – co ma znajdować przełożenie na ich wysoką cenę i eliminować to przedsięwzięcie z kategorii dostępnej dla ludności o niższych dochodach (o jakiej mowa w ww. uchwale) – zauważyć trzeba, że uzasadnienie tego aktu odnosi się nie tylko do ewentualnych, potencjalnych nabywców, ale również do najemców, wskazując na istnienie deficytu ilościowego w segmencie rozwoju budownictwa na wynajem – możliwego do realizacji przecież nie tylko przez gminę, ale również przez inwestorów indywidualnych, kupujących np. mieszkania na wynajem w spornej inwestycji i przyczyniających się w ten sposób do zmniejszenia stanu niezaspokojonych obecnie potrzeb mieszkaniowych.
Niezależnie od braku wymogu ustawowego w tym zakresie nie sposób zatem podzielić stanowiska skarżącej Spółki, zarzucającej "lakoniczne i pozorne uzasadnienie spełnienia przesłanki zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych" – jako że z uwagi na podane szczegółowe dane brak w tym zakresie wskazywanego prze tę stronę "wysokiego stopień ogólności". Wobec przedstawionej przez organ rozbudowanej, logicznej i spójnej argumentacji brak również podstaw by stwierdzić – jak chce tego skarżąca – wewnętrzną sprzeczność sporządzonego w tym zakresie uzasadnienia uchwały.
Odnosząc się do zobrazowanego na wykresie na str. 9 skargi spadku liczby ludności w gminie K., to Rada Miasta w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały odniosła się również i do tej okoliczności, zwracając uwagę, że co prawda, spadek ten w 2021 r. wyniósł 1949 osób, jednak trafnie i racjonalnie zastrzegając, iż prognozy demograficzne GUS – bazujące na wynikach spisu powszechnego z 2011 r. – nie uwzględniają skokowego spadku przyrostu naturalnego związanego z epidemią COVID-19 a także wzrostu migracji z tytułu wojny w Ukrainie.
Przechodząc do koronnego zarzutu z poz. 1 skargi – dotyczącego naruszenia art. 5 ust. 3 specustawy – wobec braku spełnienia przesłanki niesprzeczności ze Studium przestrzennego Miasta K. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 26.10.2000 r. – należy wskazać, że bezsporne są obowiązujące dla obszaru inwestycji zapisy "tereny o przewadze funkcji produkcyjno – magazynowych i usług technicznych z dopuszczeniem usług ogólnomiejskich i mieszkalnictwa". Przeciwne stanowisko zajęli w odpowiedziach na skargę organ oraz inwestor – co skarżąca Spółka konsekwentnie zanegowała w replice z 30.06.2025 r., domagając się jednocześnie oddalenia wniosków sformułowanych w odpowiedzi na skargę o przeprowadzenie dowodu z:
- pisma procesowego [...] S.A. z 22.10.2024 r. w odrębnej sprawie o sygn. akt: II SA/Ke 324/24,
- skargi kasacyjnej [...] S.A. z 22.12.2024 r. w sprawie o sygn. akt: II SA/Ke 324/24
wnioskowanych na okoliczność wykazania faktu stanowiska zajmowanego przez skarżącą co do niesprzeczności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. wobec lokalizacji jej inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] w K., prezentowanego w postępowaniu sądowym.
W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie z obecnym brzmieniem art. 5 ust. 3 specustawy "inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że jest zgodna z planem ogólnym gminy, oraz nie jest sprzeczna z uchwałą o utworzeniu parku kulturowego". Przepis ten zmieniony został z dniem 24.09.2023 r. na mocy art. 45 pkt 2 ww. ustawy z dnia 7.07.2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw. Cytowane wyżej brzmienie art. 5 ust. 3 zastąpiło poprzednie: "inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego". W myśl jednakże art. 70 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688) do spraw dotyczących opracowania i uchwalania uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej, o których mowa w przepisach ustawy zmienianej w art. 45, albo ich zmian, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, stosuje się przepisy dotychczasowe, z wyjątkiem art. 2 pkt 3, 7 i 8, art. 7 ust. 7 pkt 7a, art. 17 ust. 4a-4d ustawy zmienianej w art. 45, które stosuje się w brzmieniu dotychczasowym do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Skoro do dnia wydania zaskarżonej uchwały nie wszedł w życie w Gminie K. plan ogólny (fakt notoryjny, którego żadna ze stron nie kwestionowała), to inwestycja będąca przedmiotem niniejszego postępowania powinna być zgodna z art. 5 ust. 3 w poprzednim brzmieniu (por. wyrok WSA w Kielcach z 7.01.2025 r. o sygn. akt II SA/Ke 507/24). Mianowicie, zgodnie z poprzednio obowiązującą treścią tego przepisu, inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. Oznacza to, że w niniejszej sprawie warunkiem lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na wskazanym obszarze jest niesprzeczność takiej lokalizacji z ustaleniami obowiązującego na tym obszarze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Zauważyć trzeba, że w zakresie spełnienia powołanej przesłanki z art. 5 ust. 3 specustawy (znajdującej zastosowanie w niniejszej sprawie w poprzednim brzmieniu) na mocy cyt. przepisu intertemporalnego specustawy wszystkie strony zaprezentowały wyczerpującą – wzajemnie wykluczającą się – argumentację.
Z uwagi na pokrywanie się w tym przedmiocie obecnych zarzutów [...] S.A. ze stanowiskiem strony wnoszącej skargę na odrębną uchwałę Rady Miasta z dnia 16.03.2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (w której to [...] S.A. występowała jako inwestor), co prawda na innych działkach – lecz na pobliskim terenie, również objętym tożsamymi zapisami cyt. studium – należy odwołać się do kończącego tę sprawę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23.04.2025 r. o sygn. akt II OSK 367/25. Jest to istotne z uwagi na odmienne stanowiska, jakie judykatura (w tym tut. Sąd, podzielający uprzednio argumentację strony skarżącej) zajmowała odnośnie spełnienia przez inwestycję mieszkaniową – polegającą (podobnie jak obecnie) na budowie budynku wielorodzinnego – przesłanki zgodności z tymi samymi przepisami studium, których interpretacja stanowi również oś sporu w niniejszej sprawie. Mianowicie, ostatecznie – ww. wyrokiem, wydanym po rozpoznaniu skarg kasacyjnych Rady Miasta i [...] S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 7.11.2024 r. sygn. akt II SA/Ke 324/24 – stwierdzającego, że zaskarżona uchwała Rady Miasta z 16.03.2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej została wydana z naruszeniem prawa – Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Zakwestionowano tym samym wyrażony przez tut. Sąd pogląd, że planowana inwestycja jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K., gdzie obszar w granicach inwestycji określono jako "tereny o przewadze funkcji produkcyjno-magazynowych i usług technicznych z dopuszczeniem usług ogólnomiejskich i mieszkalnictwa". Mianowicie, tut. Sąd w uzasadnieniu uchylonego wyroku uznał, że zasadne jest stwierdzenie, iż skutkiem podjętego aktu byłoby doprowadzenie do niezgodnej ze studium zmiany w kierunku zniweczenia przeważającej funkcji obszaru inwestycji, tj. funkcji produkcyjno-magazynowych i usług technicznych. Ponadto, wskazano że dopuszczalność realizacji przedsięwzięcia inwestora zakwestionowała (podobnie jak w obecnej sprawie) Gminna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna w K. w sporządzonej opinii, czego Rada Miasta w żaden sposób nie uwzględniła w treści podjętej uchwały (podobnie jak w obecnej sprawie) – nie ustosunkowując się również do żadnego z rozlicznych zarzutów Komisji w sporządzonym uzasadnieniu tego aktu. Dokonując wykładni ustaleń studium obowiązujących dla obszaru planowanej inwestycji, tut. Sąd doszedł do wniosku, że znaczenie językowe pojęcia "przewagi", użytej w planszy studium uzasadnia zatem założenie, że na terenie planowej inwestycji (w przeciwieństwie do pozostałych terenów), powierzchnia terenów realizujących funkcję produkcyjno-magazynową i usług technicznych nie może być mniejsza niż powierzchnia realizująca inne funkcje dopuszczone w studium. W ocenie tut. Sądu, w takiej sytuacji warunek niesprzeczności uchwały ze studium należałoby uznać za spełniony wyłącznie w sytuacji, w której pomimo dopuszczenia realizacji na terenie inwestycji zabudowy mieszkaniowej – zachowana zostałaby przeważająca funkcja produkcyjno-magazynowa i usług technicznych. Jednakże wobec uchwalenia zaskarżonej w sprawie II SA/Ke [...] uchwały nie doszło do zachowania ogólnego kierunku zakreślonego studium. Tym samym, uznano że realizacja inwestycji mieszkaniowej dopuszczonej zaskarżoną uchwałą zakłóci również ustalone w studium kierunki rozwoju obszarów pod realizację podstawowych funkcji produkcyjno-magazynowych i usług technicznych.
W sprawie o sygn. akt II OSK 367/25 Naczelny Sąd Administracyjny, analizując szczegółowo powyższe stwierdzenia – pokrywające się co do zasady z stanowiskiem wyrażonym w obecnej sprawie przez skarżącą [...] S.A. – za usprawiedliwione uznał podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego to jest art. 5 ust. 3 w zw. z art. 7 ust. 7 pkt 12 specustawy, kwestionując tym samym wyrażone przez tut. Sąd, opisane powyżej, poglądy.
W tym zakresie – będącym tożsamym z osią sporu w niniejszej sprawie – Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że cyt,:
- "istota sprawy sprowadza się do rozumienia pojęcia niesprzeczności inwestycji mieszkaniowej ze Studium, w rozumieniu art. 5 ust. 2 specustawy, wedle którego inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego (...)
- Naczelny Sąd Administracyjny podziela to stanowisko wyrażone w obu skargach kasacyjnych, w których eksponuje się – przy dokonywaniu wykładni pojęcia niesprzeczności inwestycji mieszkaniowej ze Studium – konieczność uwzględnienia konstytucyjnej zasady samodzielności samorządu terytorialnego oraz prawa samorządu gminnego do realizacji polityki przestrzennej. W tym zakresie – a wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji – Rada Miasta była – odmiennie niż to było zaprezentowane w opinii Komisji – uprawniona była do przyjęcia ustalenia, że zamierzona inwestycja mieszkaniowa nie jest sprzeczna z ustaleniami Studium. Tereny planowanej inwestycji w ustaleniach Studium zawierają następującą treść: "Tereny o przewadze funkcji produkcyjno-magazynowych i usług technicznych z dopuszczeniem usług ogólnomiejskich i mieszkalnictwa". W ocenie Sądu Naczelnego takie ustalenie w obowiązującym Studium oznacza niesprzeczność w rozumieniu art. 5 ust. 3 specustawy. Trafnie w skardze kasacyjnej Inwestora wskazuje się, że pojęcie "niesprzeczności" musi oznaczać coś innego niż "zgodność". Dopuszczenie w Studium oznaczonej funkcji zabudowy, a w przedmiotowej sprawie jest nią także "mieszkalnictwo", w praktyce oznacza ową "niesprzeczność". Pojęcia tego typu są przedmiotem uwagi judykatury, trafnie w tym względzie w skardze kasacyjnej Inwestora przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2017 r., II OSK 2177/15 (LEX nr 2315759). W wyroku tym stanowczo opowiedziano się za tym, że rada gminy jako twórca polityki przestrzennej gminy powinna dokonać autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Zgodność ta nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności ze studium, lecz jest to stopień związania znacznie silniejszy niż spójność bądź niesprzeczność. Wprawdzie judykat ten dotyczył kwestii dokonywania autointerpretacji ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy dla potrzeb oceny zgodności z nim ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, niemniej jednak stanowi wskazówkę, aby rozróżniać pojęcie niesprzeczności i zgodności z ustaleniami Studium (...);
- Sąd w tym składzie w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lipca 2023 r., II OSK 500/23 (CBOSA.nsa.gov.pl), wedle którego swoboda rady w ocenie stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w gminie ma swoje źródło w zasadzie, że władztwo planistyczne na terenie gminy należy do jej mieszkańców i organu stanowiącego gminy. Prawna ochrona samodzielności gminy jest zaś gwarantowana w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP i stanowi w okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotną wskazówkę interpretacyjną, pozwalającą sądowi na właściwe odczytanie granic kontroli sądowoadministracyjnej. Kontrola ta nie może bowiem wkraczać w sferę działalności, w której gmina korzysta z autonomii wyznaczonej zasadami konstytucyjnymi, w tym zasadą pomocniczości, wyrażoną w preambule Konstytucji RP i zasadą decentralizacji, określoną w art. 15 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, te same reguły winny być stosowane przy autointerpretację ustaleń przedmiotowego Studium, gdy idzie o ocenę ziszczenia się przesłanki niesprzeczności inwestycji mieszkaniowej z ustaleniami tego aktu polityki przestrzennej gminy (...)
- Trafne są zatem te wywody zawarte w skargach kasacyjnych, w których przekonuje się, że dopuszczenie na obszarze planowanej inwestycji funkcji mieszkalnictwa oznacza w praktyce stan niesprzeczności zamierzonej inwestycji mieszkaniowej z ustaleniami Studium. Dodatkowym argumentem dla przyjęcia tego ustalenia jest chociażby samo ratio legis specustawy wyrażone w jej tytule: "O ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących". Warto także dostrzec, że sam ustawodawca dopuszcza nawet sprzeczność planowanej inwestycji mieszkaniowej w odniesieniu do terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usług pocztowych, a obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane (art. 5 ust. 4 specustawy). Tym samym nie jest usprawiedliwione przyjęcie braku niesprzeczności planowanej inwestycji mieszkaniowej ze Studium, skoro dla tegoż obszaru inwestycyjnego przewidziano w nim, ze są to tereny o przewadze funkcji produkcyjno-magazynowych i usług technicznych z dopuszczeniem usług ogólnomiejskich i mieszkalnictwa".
Przytoczone powyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego tut. Sąd – w kontekście tożsamych kwestii będących przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie – w całości podziela i uznaje za własne, podnosząc zarazem że objęta zaskarżoną uchwała inwestycja jest zgodna z obowiązującym studium przestrzennego Miasta K. (uchwała nr [...] z 26.10.2000 r.), zaś pozytywne stwierdzenie Rady Miasta w tym zakresie – zajęte pomimo negatywnej opinii Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej – stanowi wyraz konstytucyjnej zasady samodzielności samorządu terytorialnego oraz prawa samorządu gminnego do realizacji polityki przestrzennej. Analogicznie, nawiązując do zarzutu z poz. 2 petitum skargi – co do naruszenia art. 6 ust. 1 specustawy – brak podstaw by podzielić zaprezentowaną w tym zakresie argumentację, w szczególności co do powstania budynku wielorodzinnego o 21 kondygnacjach. Zgodnie z tym ostatnim przepisem przygotowanie do realizacji inwestycji mieszkaniowej obejmuje sporządzenie koncepcji urbanistyczno-architektonicznej, uzasadniającej rozwiązania funkcjonalno-przestrzenne inwestycji mieszkaniowej, z uwzględnieniem charakteru zabudowy miejscowości i okolicy, w której inwestycja mieszkaniowa ma być zlokalizowana. W tym zakresie Rada Miasta, pomimo przywołania stanowiska ww. Komisji co do tego, że:
- przedmiotowa koncepcja powinna być poprzedzona analizą urbanistyczną, a jednym z jej ważniejszych elementów powinna być analiza intensywności zabudowy w otoczeniu oraz dla planowanej inwestycji mieszkaniowej,
- brak bliżej zlokalizowanych terenów ogólnodostępnej zieleni rekreacyjnej
- możliwe są problemy komunikacyjne związane ze zintensyfikowaniem zabudowy w tej części miasta;
- w koncepcji nie zostały przeanalizowane ograniczenia i wzajemne oddziaływanie istniejącej zabudowy przemysłowo-magazynowej i planowanej zabudowy mieszkaniowej;
- brak jest odniesienia do istniejącej kotłowni i jej komina
nie zakwestionowała spełnienia przez przedstawioną koncepcję urbanistyczno-architektoniczną wymogów z art. 6 ust. 1 specustawy – co do uzasadnienia rozwiązań funkcjonalno-przestrzennych inwestycji mieszkaniowej, z uwzględnieniem charakteru zabudowy miejscowości i okolicy, w której inwestycja mieszkaniowa ma być zlokalizowana. W kontekście cyt. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23.04.2025 r. o sygn. akt II OSK 367/25 również należy stwierdzić, że takie stanowisko organu stanowi wyraz konstytucyjnej zasady samodzielności samorządu terytorialnego oraz prawa samorządu gminnego do realizacji polityki przestrzennej – zwłaszcza, że racjonalny ustawodawca, mając na względzie "ułatwienia w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych" w omawianym art. 5 ust. 3 specustawy zawarł stwierdzenie, że "inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Tym samym nie mogła odnieść skutku argumentacja skarżącej o tym, że planowane zamierzenie Inwestora – obejmującej budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego o 21 kondygnacjach i wysokości 68 metrów, który nie występuje ani w sąsiedztwie nieruchomości dewelopera ani w całym mieście K. –nie stanowi kontynuacji ogólnych zasad zagospodarowania terenu, czy też narusza ład przestrzenny. Ponadto, w piśmie w piśmie z 7.05.2025 r. inwestor, negując twierdzenia Komisji, podniósł, że dzielnica, gdzie ma powstać inwestycja od wielu lat permanentnej rewitalizacji i przekształceniu, zaś ww. opinia ma charakter wyłącznie pomocniczy i nie posiada mocy wiążącej. Stanowisko wyrażone w tym zakresie przez inwestora jest zarazem zgodne z art. 7 ust. 12 pkt 1 specustawy, który stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie później niż w terminie 3 dni od dnia zamieszczenia wniosku, o którym mowa w ust. 1, na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej gminy, a jeżeli gmina nie ma strony podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej na stronie internetowej gminy, powiadamia o możliwości przedstawiania opinii gminną lub inną właściwą, w rozumieniu art. 8 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, komisję urbanistyczno-architektoniczną. W specustawie – dotyczącej – jak to już wyżej wskazano "ułatwień przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych" – nie zawarto bowiem wymogu, aby uchwalane w jej trybie inwestycje miały uzyskiwać zgodę komisji urbanistyczno-architektoniczną, pozostawiając temu organowi jedynie możliwość przedstawienia prawnie niewiążącej opinii. Podkreślenia również wymaga, że kwestionowaną koncepcję urbanistyczno-architektoniczną sporządziła zgodnie z wymogiem art. 6 ust. 4 specustawy osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadająca uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej lub uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej – wraz z wymaganą art. 6 ust. 3 specustawy wizualizacją proponowanej zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzoną w sposób umożliwiający zapoznanie się z nią osobom nieposiadającym wiedzy specjalistycznej.
Zupełnie ubocznie – nie negując prawa strony do zmiany stanowiska w zależności od pozycji którą zajmuje w danym postępowaniu (inwestor bądź właściciel sąsiedniej wobec inwestycji nieruchomości) – zauważyć trzeba, że obecnie prezentowana przez skarżącą Spółkę argumentacja jest sprzeczna z jej ostatecznym stanowiskiem, końcowo uwzględnionym w cyt. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23.04.2025 r. o sygn. akt II OSK 367/25 w sprawie, w której występowała jako inwestor. Znamienne przy tym pozostaje, że obecnie [...] S.A. podziela stanowisko innej Spółki (będącej w poprzedniej sprawie właścicielem działki sąsiedniej wobec jej inwestycji), konsekwentnie – i z sukcesem – zwalczanej przez [...] S.A. w sprawie tut. Sądu o sygn. akt II SA/Ke 324/24. Co się zaś tyczy wniosków organu o dopuszczenie dowodów w zakresie pism [...] S.A. ze sprawy II SA/Ke 324/24, wskazać trzeba, że nie wymagało to formalnego rozstrzygania w tym zakresie, gdyż orzeczenia zapadłe w tej sprawie oraz w sprawie o sygn. akt II OSK 367/25, zawierające odniesienie do ww. argumentacji mogły stanowić oparcie dla wydanego obecnie wyroku – jako źródło o poglądach judykatury w istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zakresie.
Za niezasadny należy uznać zarzut Spółki o naruszeniu art. 17 ust. 1 pkt 2 specustawy, zgodnie z którym inwestycję mieszkaniową lokalizuje się na terenie, który ma zapewniony zgodnie z zapotrzebowaniem, dostęp do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, o której mowa w ustawie z dnia 7.06.2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688). Zdaniem skarżącej – która obecnie jest inwestorem sieci kanalizacyjnej na pierwszym odcinku (a Becher Sp. jawna dopiero ma się do niej podłączyć) projektowany budynek nie ma dostępu do zbiorczej sieci kanalizacyjnej, o której mowa w ww. ustawie z dnia 7.06.2001 r.. Z takim stanowiskiem skarżącej nie sposób się zgodzić, jako że dostęp do sieci kanalizacyjnej jest zapewniony w wyniku planowanych działań inwestycyjnych. Na okoliczność tą trafnie zwrócił uwagę organ, wskazując na istnienie – w rejonie inwestycji – aktualnej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, potwierdzone dokumentami urzędowymi. Odnosząc się do stanowiska skarżącej co do obecnego – bezpośredniego – braku dostępu do sieci kanalizacyjnej należy przytoczyć art. 17 ust. 5 specustawy, zgodnie z którym wymogi, o których mowa w ust. 1, 2, 4, 4a i 4d, można spełnić zarówno w oparciu o infrastrukturę istniejącą w dniu składania wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, jak i w oparciu o infrastrukturę planowaną do realizacji. Z tą właśnie ostatnią sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Dlatego też należy podzielić przedstawione w odpowiedzi na skargę stanowisko co do tego, że obowiązujące przepisy nie wymagają fizycznego wykonania wszystkich przyłączy w dniu składania wniosku i wystarczające jest, aby istniała możliwość podłączenia inwestycji do istniejącej lub planowanej sieci. W przypadku przedmiotowej inwestycji zostało to jednoznacznie potwierdzone przez gestora sieci - Wodociągi K. Sp. z o.o. (zał. nr 6a do wniosku) w piśmie z 25.01.2024 r. , w którym stwierdzono, że cyt. "kanał sanitarny w ul. [...] - etap I, na wysokości działki nr ewid [...] (realizowanej obecnie przez [...] S.A.), po zrealizowaniu zgodnie z projektem i spełnieniu zapisów umowy z 8.02.2021 r., będzie wystarczająca do zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym na działce nr ewid. [...] w obrębie 0011 przy ul. [...] w K.". Ponadto, zgodnie z wymogami art. 7 ust. 7 pkt 6 specustawy – co do sformułowanego dla wniosku wymogu analizy powiązania inwestycji mieszkaniowej z uzbrojeniem terenu – we wniosku wskazano, cyt.:
- "podłączenie do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej zlokalizowano na terenie działki [...]",
- "W sąsiedztwie, na terenie inwestycji oraz w pasach drogowych przebiegają sieci infrastruktury technicznej niezbędne do zasilenia projektowanej inwestycji";
- "Inwestycja zostanie podłączona do miejskich sieci infrastruktury"
- "dostęp do sieci kanalizacyjnej sanitarnej do wspólnego przyłącza kanalizacji sanitarnej dla planowanej zabudowy na działkach nr ewid. [...], [...], [...] w obrębie 0011- kanał PVC 200 mm w dz. nr ewid. [...] według warunków wydanych przez Wodociągi K. , znak: [...] TT-W/BK z dnia 12.12.2023 r . uzupełnionych pismem z dnia 25.01.2024 Znak [...] TT/AF".
Końcowo, zauważyć trzeba że oświadczeniem, złożonym na rozprawie sądowej 10.07.2025 r. pełnomocnik skarżącej Spółki wycofał zarzuty pkt 5 i 6 skargi, dotyczące błędnego, jej zdaniem przyjęcia:
- za prawidłowe zaświadczenia o możliwości przyjęcia nowych uczniów (z planowanej inwestycji) do pobliskiej szkoły podstawowej;
- że budowa drogi oraz sieci kanalizacji sanitarnej nie stanowi inwestycji towarzyszącej i przyjęcie, że podpisanie umowy o realizację inwestycji drogowej pozostaje bez związku z realizacją inwestycji mieszkaniowej i bez objęcia tej drogi uchwałą o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej jest wystarczające dla przyjęcia, iż teren objęty inwestycją mieszkaniową ma zapewniony dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 1 specustawy.
Niezależnie od zrezygnowania przez stroną skarżącą z argumentacji w powyższym zakresie, nie budzi wątpliwości tut. Sądu spełnienie – w odniesieniu do lokalizacji spornej inwestycji – wymogów z:
- art. 17 ust. 2 pkt 2 specustawy – udokumentowane prawidłowo sporządzonym zaświadczeniem, o jakim mowa w art. 17 ust. 3 specustawy, co do tego że w pobliżu miejsca planowanej inwestycji cyt. "znajduje się Szkoła Podstawowa nr [...] im. T. K., ul. [...], [...], która jest szkołą obwodową dla ulicy, przy której ma powstać planowana inwestycja i jest w stanie przyjąć 23 uczniów", która to liczba jest zgodna z wymogami wynikającymi ze wskazaną we wniosku inwestora liczbą mieszkańców - 317 (wymagane 7 % z tej liczby = 22,3);
- art. 17 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 17 ust. 5 i art. 20 specustawy. W tym ostatnim zakresie należy wskazać, że stosownie do wymogów art. 17 ust. 1 pkt 1 specustawy, Dyrektor MZD postanowieniem z 27.12.2024 r. uzgodnił wniosek inwestora, jednocześnie informując, że inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej (ul. Zbożowa) jednym projektowanym zjazdem, wyłącznie pod warunkiem realizacji umowy nr [...] z 1.08.2024 r. (załączona do wniosku), wynikającej z mocy art. 16 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024, poz. 320), zgodnie z informacją zawartą w piśmie z 24.09.2024 r. Jak wynika z tego ostatniego przepisu budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia (ust. 1), a szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg, o których mowa w ust. 1, określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji nie drogowej (ust. 2).
Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku – na podstawie art. 151 p.p.s.a.