II SA/Ke 2/23

II SA/Ke 2/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-02-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-01-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Jacek Kuza /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 559
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2021 poz 777
art. 48, art. 46 ust. 1, 2, art. 75 ust. 1, art. 87, art. 2 pkt 5
Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2023 r. sprawy ze skargi P. W. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] października 2022 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
P. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Końskich nr XLIX/454/2022 z dnia 21 października 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego sołectwo Nieświń (Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego poz. 3878) w części obejmującej: § 6 ust. 1 pkt 6, § 10 pkt 14, § 34 pkt 6, § 35 pkt 5 części tekstowej oraz oznaczenia graficznego na rysunku planu wskazującego obszary z brakiem możliwości lokalizowania stacji telefonii komórkowej. Domagając się stwierdzenia nieważności uchwały we wskazanym zakresie, skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie:
1. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej "u.p.z.p.") oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 i art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 884, dalej w skardze zwaną: "ustawą o wspieraniu rozwoju") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i wprowadzenia rozwiązań zakazujących realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm., dalej "u.g.n."). na większości terenu objętego planem miejscowym;
2. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają lokalizowanie na terenie obowiązywania uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
3. art. 46 ust. 1 -2 ustawy o wspieraniu rozwoju w związku z art. 112 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1648) oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w związku z art. 3 pkt 19 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2070, dalej "ustawa o informatyzacji") poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy skutkujące sprzecznym z prawem ograniczeniem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na terenie objętym uchwałą, jak również przyjęciem uchwały w zaskarżonej części z naruszeniem zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez Spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej.
Odnośnie legitymacji procesowej skarżąca podniosła, że Spółka [...] jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym wpisanym do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych, tym samym w oparciu o art. 48 ustawa o wspieraniu rozwoju, uprawniona jest do wniesienia skargi na przepisy planu miejscowego, które dotyczą telekomunikacji.
Dalej autorka skargi podniosła, że art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju wyłącza możliwość wprowadzania w planach zakazów uniemożliwiających lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, podobnie jak i przyjmowania rozwiązań uniemożliwiających lokalizowanie takiej inwestycji, jeżeli jest ona zgodna z przepisami odrębnymi. Przedmiotowe: zakaz lub rozwiązanie, są prawnie dopuszczalne wyłącznie wówczas, jeżeli istnieje konkretny przepis prawa, który je wprowadza. Niewątpliwie dopuszczenie lokalizowania masztów telefonii komórkowej jedynie na terenie położonym poza strefą z brakiem możliwości lokalizowania stacji telefonii komórkowej jest tylko pozornym działaniem, które nie może być kwalifikowane jako zgodne z regulacją ustawy o wspieraniu rozwoju. Jakkolwiek bowiem ustawa ta nie daje przedsiębiorcom telekomunikacyjnym nieograniczonych możliwości w dowolnym lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej, to jednak władztwo planistyczne gminy nie może wprowadzać co do tej lokalizacji ograniczeń sprzecznych z celem ustawy i z prawem. Ograniczenie powinno być uzasadnione szczególnymi względami, powinno wskazywać podstawę prawną, ale przede wszystkim powinno się odnosić do niezbędnego terenu. Trudno obiektywnie uznać, że realnie usprawiedliwiony jest zakaz lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na całym terenie objętym planem miejscowym, który przeznaczony jest na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz w odległości mniejszej niż 250 m od tych obszarów.
Zdaniem skarżącej, nie ma żadnego uzasadnienia, aby na terenie objętym
planem miejscowym co do obszarów z zabudową jednorodzinną w całości wyłączyć możliwość lokalizowania stacji bazowych i to zarówno tych wolnostojących, jak i posadowionych na obiektach budowlanych. Tego typu inwestycje są niezbędne do prawidłowego pokrycia zasięgiem określonego terenu, a w konsekwencji tego, aby mieszkańcy danego terenu mieli zapewnioną prawidłową i wysokiej jakości łączność mobilną. Skoro plan miejscowy wymaga, aby stacje bazowe były położone dalej niż 250 m od terenów oznaczonych na rysunku planu jako tereny z zabudową jednorodzinną, to automatycznie praca takich stacji bazowych będzie musiała być maksymalna, aby użytkownicy skupieni na obszarach MN.1 i MN.2 mogli w ogóle korzystać z urządzeń końcowych (telefony, laptopy itp.). Gdyby stacje bazowe zostały zlokalizowane bliżej miejsc stanowiących skupiska użytkowników, to praca urządzeń nie musiałaby być maksymalna. Brak jest przy tym jakichkolwiek racjonalnych argumentów przemawiających za ustaleniem strefy wolnej od stacji bazowych obejmującej zarówno obszary zabudowy jednorodzinnej, jak i pas co najmniej 250 metrów. Nie ma także żadnego ani prawnego, ani technicznego powodu, aby komentowane zapisy miały obowiązywać w aktualnym kształcie, tym bardziej, że § 10 pkt 8 dopuszcza, aby na obszarach MN i MW zlokalizowane były inwestycje celu publicznego z zakresu komunikacji i infrastruktury technicznej nawet te, które mogą potencjalnie oddziaływać na środowisko.
Wnosząca skargę podkreśliła, że zaskarżone postanowienia uchwały są nie tylko nieracjonalne i pozbawiające mieszkańców sołectwa Nieświń dostępu do sprawnie i prawidłowo działającej sieci telefonii komórkowej, ale nade wszystko są niezgodne z przepisami ustawy o wspieraniu rozwoju. De facto wskazane postanowienia planu skutkować będą brakiem możliwości zlokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w tym infrastruktury wchodzącej w skład stacji bazowych telefonii komórkowej jako podstawowego elementu sieci mobilnej.
Skarżąca podkreśliła, że 24 października 2022 r. Burmistrz Miasta i Gminy Końskie wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego obiektu infrastruktury technicznej polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] KNS3343A wraz z niezbędną infrastruktura techniczną na działce oznaczonej numerem [...] położonej w miejscowości N. . W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził wprost, że: "rozpatrując zakres planowanej inwestycji wynikający ze złożonego wniosku oraz analizując stan prawny i faktyczny stwierdził, że zamierzona inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, co w myśl art. 56 w/w ustawy (u.p.z.) powoduje, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji wnioskowanej inwestycji celu publicznego".
Spółka zaznaczyła, że skarżone przepisy nie tylko są sprzeczne z art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju, ale także naruszają zasadę niedyskryminacji w prowadzeniu działalności gospodarczej, jak również prowadzą do naruszenia zasady neutralności technologicznej obowiązującej na rynku telekomunikacyjnym. Zaskarżona część uchwała powoduje bezprawne ograniczenie skarżącej w możliwości prowadzenia na tym terenie działalności telekomunikacyjnej pozwalającej na świadczenie usług bezprzewodowych za pomocą stacji bazowych wykorzystujących technologię połączeń radiowych, jak również dyskryminuje ją w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne w technologii stacjonarnej. Jest to regulacja niedopuszczalna na gruncie przepisów rangi konstytucyjnej oraz ustawowej.
Autorka skargi dalej stwierdziła, że niejasne są przesłanki przyjęcia przez Radę Miasta w Końskich skarżonych postanowień, gdyż zaskarżona uchwała nie zawiera dokładnego i przedmiotowego uzasadnienia. Z pewnością takim uzasadnieniem dla wprowadzonych ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej nie mogą być ogólne cele uchwały. Wobec aktualnie obowiązujących przepisów dotyczących ochrony środowiska, w tym przepisów związanych z przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko, nie ma także prawnego i racjonalnego uzasadnienia dla wprowadzanych ograniczeń dla możliwości lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej. Skarżąca zaznaczyła, że nie wie jakie były przesłanki wprowadzenia skarżonych przepisów, to jest czy wynikały z chęci ponadnormatywnej ochrony mieszkańców przed wpływem oddziaływania pól elektromagnetycznych, czy z jakichkolwiek innych względów np. ochrony krajobrazu itp. Niezrozumiałe także i naruszające pewność inwestycyjną jest jednoczesne wydawanie decyzji zezwalającej na lokalizowanie stacji bazowej telefonii komórkowej oraz uchwalanie planu miejscowego ograniczającego taką możliwość dla większości terenu objętego tym planem.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ wskazał, że sołectwo Nieświn charakteryzuje się zwartą
zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Jest to funkcja dominująca na tym obszarze. Rada Miejska w Końskich 27 czerwca 2019 r. podjęła uchwałę nr IX/67/2019 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego sołectwo Nieświń. Prace nad projektem planu prowadzone były z zachowaniem jawności i przejrzystości procedur planistycznych. Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmujący sołectwo Nieświń został zgłoszony do projektu "Wspólny Plan", w ramach którego przeprowadzone zostały konsultacje społeczne. W trakcie spotkań z mieszkańcami zostały zgłoszone sprzeciwy co do lokalizacji stacji telefonii komórkowej na danym obszarze. Po przeanalizowaniu istniejącego układu urbanistycznego sołectwa Nieświń uznano, że zasadnym jest wprowadzenie możliwości lokalizowania stacji telefonii komórkowej w odległości nie mniejszej niż 250 m od zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W planie miejscowym nie został więc wprowadzony zakaz dotyczący lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Ponadto przy ustalaniu przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania, uwzględniono interes publiczny i interesy prywatny, co znalazło swoje odbicie przy rozpatrywaniu wniosków złożonych do planu, które rozstrzygane były przy uwzględnieniu interesu publicznego, wyrażonego w polityce ochrony gminy, w odniesieniu do środowiska naturalnego. Plan miejscowy uwzględnia zarówno zapisy studium jak i stan dotychczasowych zobowiązań planistycznych.
Dalej w odpowiedzi podniesiono, że organy gminy mogą wyznaczać w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego tereny, na których przedsiębiorcy telekomunikacyjni mogą realizować inwestycje celu publicznego z zakresu telekomunikacji, w szczególności stacje bazowe telefonii komórkowej, jednocześnie uniemożliwiając realizację tego typu inwestycji w innych miejscach na terenie gminy. Ustawodawca wymaga jedynie tego, aby miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego umożliwiały lokalizowanie urządzeń telekomunikacyjnych na terenie gminy, jednak gminy nie są zobowiązane do umożliwienia inwestorom realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu telekomunikacji w każdym miejscu. W konsekwencji, poprzez uchwalenie planów miejscowych obejmujących cały obszar gminy i wyznaczających tereny do budowy urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w sposób uwzględniający potrzeby mieszkańców i przedsiębiorców telekomunikacyjnych w zakresie zapewnienia wysokiej jakości oraz konkurencyjności usług telekomunikacyjnych, możliwe jest lokalizowanie inwestycji telekomunikacyjnych w miejscach zapewniających nienaruszalność ładu przestrzennego na terytorium gminy oraz ochronę ważnych interesów gminy i jej mieszkańców. To, że dla inwestora posadowienie stacji telefonii komórkowej w bliskiej odległości od istniejącej infrastruktury jest bardziej dogodne i łatwiejsze do zrealizowania niż w dalszej odległości nie oznacza naruszenia przepisów prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2023.259 ze zm., dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2022.559 ze zm., dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku skarg na uchwały stanowiące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego lub studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zastosowanie znajduje ponadto art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022.503 ze zm., dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać zatem z zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi może nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17 oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego.
Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w Końskich nr XLIX/454/22 z 21 października 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego sołectwo Nieświń (dalej powoływana również jako plan, miejscowy plan, mpzp, uchwała), która opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z 2022 r. poz. 3878.
Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).
Skarżąca spółka była legitymowana do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę w sprawie planu miejscowego na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 884, dalej: u.w.r.u.s.t.). Zgodnie z tym przepisem przedsiębiorca telekomunikacyjny, (którym [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. niespornie jest – por. wydruk z rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych Nr 92 – k. 11) oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego.
Skarżący nie zarzucał naruszenia trybu sporządzenia planu, ani naruszenia właściwości organów w tym zakresie, a Sąd w procesie kontroli dokonywanej niezależnie od zarzutów skargi nie dopatrzył się w przedmiotowej uchwale w jej zaskarżonej części naruszeń w tym zakresie. Podnoszone przez skarżącego zarzuty
związane z treścią planu miejscowego dotyczą zasad sporządzania planu miejscowego, gdzie zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny i orzecznictwa zasady sporządzania planu miejscowego rozumieć należy jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń.
W skardze zakwestionowano następujące postanowienia miejscowego planu:
- § 6 ust. 1 pkt 6, zgodnie z którym "Następujące oznaczenia graficzne na rysunku planu są oznaczeniami obowiązującymi: obszar z brakiem możliwości lokalizowania stacji telefonii komórkowej";
- § 10 pkt 14, który w zakresie zasad ochrony środowiska i przyrody ustala możliwość lokalizowania stacji telefonii komórkowej w odległości nie mniejszej niż 250 m od terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej;
- § 34 pkt 6 i § 35 pkt 5 o identycznym brzmieniu: "oznaczenie graficzne pokazane na rysunku planu wskazuje obszary z brakiem możliwości lokalizowania stacji telefonii komórkowej".
Wszystkie przytoczone przepisy dotyczyły wprowadzenia rozwiązań zakazujących realizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2021.1899 ze zm.), dalej u.g.n. na większości, jak zarzucono w skardze, terenu objętego zaskarżonym planem. To natomiast, w ocenie autora skargi, narusza zasady sporządzenia planu miejscowego poprzez wprowadzenie do niego rozwiązań, które naruszają przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 46 ust. 1 i art. 75 ust. 1 u.w.r.u.s.t.
Na wstępie należy wyjaśnić, że objęte skargą zapisy dotyczą lokalizowania stacji telefonii komórkowej, które należą do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Przesądza o tym treść art. 4 pkt 18 i art. 6 pkt 1 u.g.n. w zw. z art. 2 pkt 31 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U.2022.1648 t.j.). Zgodnie z nimi bowiem, celami publicznymi w rozumieniu ustawy są między innymi wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej, przez łączność publiczną należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego, a przez publicznie dostępne usługi telekomunikacyjne rozumie się usługi telekomunikacyjne dostępne dla ogółu użytkowników. Według natomiast art. 2 pkt 5 u.w.r.u.s.t. infrastruktura techniczna to każdy element infrastruktury lub sieci, który może służyć do umieszczenia w nim lub na nim elementów infrastruktury lub sieci telekomunikacyjnej, nie stając się jednocześnie aktywnym elementem tej sieci telekomunikacyjnej, taki jak rurociągi, kanalizacja, maszty, kanały, komory, studzienki, szafki, budynki i wejścia do budynków, instalacje antenowe, wieże i słupy, z wyłączeniem: a) kabli, w tym włókien światłowodowych, b) elementów sieci wykorzystywanych do zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, c) kanałów technologicznych w rozumieniu art. 4 pkt 15a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 i 1595 oraz z 2022 r. poz. 32). Natomiast
infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu (o jakiej mowa w art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t.), to kanalizacja kablowa, linie kablowe podziemne i nadziemne, instalacje radiokomunikacyjne wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000.
Odnosząc się do powołanych w skardze jako naruszone przepisów art. 46 ust. 1 i art. 75 ust. 1 u.w.r.u.s.t., należy zauważyć, że drugi z nich nie ma w sprawie zastosowania. Zgodnie z jego treścią bowiem, przepis art. 46 i art. 48 stosuje się także do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 17 lipca 2010 r. (art. 87 u.w.r.u.s.t.). Zaskarżony plan został natomiast uchwalony w dniu 21 października 2022 r., a obowiązuje od 29 listopada 2022 r. (§ 39 zaskarżonej uchwały – Dz.Urz. Województwa Świętokrzyskiego z 14 listopada 2022 r., poz. 3878).
Kwestia relacji pomiędzy przepisami u.w.r.u.s.t., w tym w szczególności art. 46 ust. 1 i ust. 2, a wynikającymi z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym zwłaszcza z jej art. 6 ust. 1 i 2, uprawnieniami gminy określanymi jako władztwo planistyczne stanowiące podstawę legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności - została dostrzeżona w orzecznictwie sądów administracyjnych. Utrwalił się w nim pogląd, który podziela Sąd w niniejszym
składzie, że z treści art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie można wyprowadzać normy prawnej, która całkowicie pozbawia organy gmin prawa kształtowania przestrzeni poprzez wprowadzenie zakazów, czy ograniczeń zabudowy urządzeniami telekomunikacyjnymi obszaru objętego planem, co decyduje o tym, że inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem był bezwarunkowo otwarty na inwestycje przez niego realizowane. Przepisy te nie przyznają bowiem przedsiębiorcom telekomunikacyjnym autonomicznego uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało omawianą regulacją ustawy jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o zakazie lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowych i jej warunkach. Istotą wprowadzenia regulacji z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, jest stworzenie takiej zasady prawnej, która finalnie ma na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Zasada ta pozwala zatem na dokonywanie oceny celowości wprowadzonych w planie miejscowym zakazów i ograniczeń, co jednocześnie wymaga wykazania, że w przeciwnym razie obowiązująca treść planu miejscowego będzie prowadziła do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych - a więc sprzecznych z celami ustawy (wyroki NSA z: 25 maja 2018 r., II OSK 1651/16, 29 sierpnia 2018 r., II OSK 1632/16, 19 sierpnia 2018 r., II OSK 2620/16, 28 listopada 2018 r., II OSK 19/17 i 25 stycznia 2022 r., II OSK 1176/19).
W okolicznościach niniejszej sprawy trzeba zauważyć, że przepisy zaskarżonego planu nie przewidują całkowitego zakazu lokalizacji stacji telefonii komórkowej na terenie objętym jego działaniem, ani też nie wyznaczają konkretnych lokalizacji takich inwestycji. Wręcz przeciwnie. Z treści § 23 pkt 1 i 2 zaskarżonego planu wynika, że na jego obszarze w zakresie telekomunikacji ustala się:
1) obsługę z istniejących i projektowanych sieci telekomunikacyjnych z rozszerzeniem świadczonych usług z dopuszczeniem wszystkich operatorów,
2) dopuszcza się lokalizację naziemnych obiektów kubaturowych, urządzeń telekomunikacyjnych.
W zaskarżonym planie, w zakresie zasad ochrony środowiska i przyrody ustalono możliwość lokalizowania stacji telefonii komórkowej w odległości nie mniejszej niż 250 m od terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 10 pkt 14), co stanowi w istocie zakaz lokalizowania takich stacji na części obszarów objętych planem, co precyzyjnie oznaczono graficznie na rysunku planu, stosownie do treści jego § 34 pkt 6 i § 35 pkt 5.
Trzeba zauważyć, że ze względu na stosunkowo zwarty charakter zabudowy na obszarze planu sołectwa Nieświń oraz rolniczy charakter tego sołectwa, wspomniane ograniczenie dotyczy mniejszej części obszaru planu. Oznacza to, że na większości obszaru objętego tym planem, lokalizacja stacji telefonii komórkowej nie jest zakazana, ani ograniczona. Charakterystyczne jest przy tym, że sam skarżący, choć to jego obciążał w sprawie obowiązek wykazania, że zaskarżona treść planu miejscowego będzie prowadziła do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych - a więc sprzecznych z celami ustawy, w skardze nawet nie twierdził, aby taka sytuacja miała miejsce. Stwierdził bowiem, że skoro mpzp wymaga, aby stacje bazowe był położone dalej niż 250 m od terenów oznaczonych na rysunku planu jako tereny z zabudową jednorodzinną, to automatycznie praca takich stacji bazowych będzie musiała być maksymalna, aby użytkownicy skupieni na obszarach MN.1 i MN.2 mogli w ogóle korzystać z urządzeń końcowych (telefony, laptop itp.). Z takiego stwierdzenia wynika więc wprost, że zaskarżone zapisy planu nie prowadzą do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych. Równocześnie w § 23 ust. 1 mpzp w zakresie telekomunikacji ustalono obsługę z istniejących i projektowanych sieci telekomunikacyjnych z rozszerzeniem świadczonych usług z dopuszczeniem wszystkich operatorów oraz dopuszczono lokalizację naziemnych obiektów kubaturowych, urządzeń telekomunikacyjnych. Takie zapisy wskazują na to, że na obszarze mpzp sołectwa Nieświń zasadą jest dopuszczenie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej oraz brak dyskryminacji jakichkolwiek operatorów sieci telekomunikacyjnych.
Należy też zauważyć, że w zaskarżonym planie nie zostały wyznaczone obszary, na których wyłącznie dopuszczona jest lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. To również wskazuje na niezasadność zarzutów o niedopuszczalnym w świetle przepisów art. 46 u.w.r.u.s.t. zakazaniu, czy też uniemożliwianiu lokalizowania takich inwestycji na obszarze tego planu. Brak takich zapisów w zaskarżonym planie wskazuje również na to, że wynikające z niego ograniczenie możliwości lokalizacji takich inwestycji nie będzie nadmierne, a nadto z pewnością nie będzie prowadzić do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych.
W ocenie Sądu organ planistyczny wskazał w sprawie powody, dla których wprowadzone zostało wspomniane wyżej ograniczenie w możliwości lokalizacji stacji telefonii komórkowej. Wyjaśnił bowiem, że wynikły one z analizy istniejącego układu urbanistycznego sołectwa Nieświń oraz były następstwem sprzeciwów co do lokalizacji stacji telefonii komórkowych na obszarze planu, zgłoszonych na spotkaniach z mieszkańcami odbytych w ramach szerokich konsultacji społecznych. Takie motywy należy odczytywać jako dotyczące konieczności dostosowania infrastruktury telekomunikacyjnej do warunków determinowanych istniejąca i planowaną zabudową mieszkaniową jednorodzinną i związanymi z tym bezpieczeństwem i względami technicznymi (por. wyrok NSA z 25 maja 2018 r., II OSK 1651/16). W tej sytuacji nie można skarżonemu organowi przypisać nadużycia władztwa planistycznego.
Z powyższych uwag wynika, że zaskarżony plan nie narusza dyspozycji art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. Przyjęte w planie rozwiązania, jak również wprowadzone zakazy objęte skargą, nie uniemożliwiają lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w takim zakresie, który pozbawiałby jakichkolwiek odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych, czy też prowadził do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych. Dlatego nie można mówić o tym, aby doszło przy uchwalaniu zaskarżonego planu do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.
Podobnie należy ocenić dyspozycje norm zawartych w art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t. Przepis ten umożliwia lokalizowanie wymienionych w nim inwestycji w przypadku, gdy nie reguluje tego plan miejscowy, co uzależnione jest od dokonania określonej oceny, czy lokalizacja inwestycji nie jest sprzeczna z określonym w planie przeznaczeniem terenu, ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Jednocześnie przepis ten wskazuje na określone funkcje zabudowy, z którymi inwestycje z zakresu łączności publicznej nie są sprzeczne. Istotą omawianego zagadnienia jest bowiem stworzenie takiej zasady prawnej, która
finalnie ma na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Zasada ta pozwala zatem na dokonywanie oceny celowości wprowadzonych w planie miejscowym zakazów i ograniczeń, co jednocześnie wymaga wykazania, że w przeciwnym razie obowiązująca treść planu miejscowego będzie prowadziła do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych – a więc sprzecznych z celami ustawy (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2018 r., II OSK 1632/16).
W kontekście takich uwag trzeba zauważyć, że wynikające ze zdania pierwszego art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t. dopuszczenie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej pod warunkiem, że nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń oznacza, że każdy ze wskazanych warunków może wyłączać możliwość lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na obszarze danego planu. Jeżeli jednak takie wyłączenie nie uniemożliwia lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w takim zakresie, który pozbawiałby jakichkolwiek odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych, czy też prowadził do powstawania na terenie objętym danym planem obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych, to o naruszeniu art. 46 ust. 1, czy też domniemań zawartych w art. 2 zd. 2 u.w.r.u.s.t. - nie może być mowy. A taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, co wyjaśniono powyżej. Drugie z domniemań zawartych w art. 46 ust. 2 zd. 2 in fine u.w.r.u.s.t., tj. przyjęcie przez ustawodawcę, że przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu, ma w niniejszej sprawie znaczenie, ponieważ na obszarze zaskarżonego planu znajdują się właśnie tereny przeznaczone na cele zabudowy jednorodzinnej (zaskarżony zapis § 10 pkt 14 planu dotyczy możliwości lokalizowania stacji telefonii komórkowej w odległości nie mniejszej niż 250 m od terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Przytoczone domniemanie oznacza natomiast, że takie tereny podlegają większej ochronie przed ewentualnym negatywnym oddziaływaniem inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, ponieważ przesądzona w tym domniemaniu niesprzeczność, dotyczy tylko lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu zdefiniowanej w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.r.u.s.t., czyli kanalizacji kablowej, linii kablowych podziemnych i nadziemnych, instalacji radiokomunikacyjnych wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, szaf i słupków telekomunikacyjnych oraz innych podobnych urządzeń i obiektów, a także związanego z nimi osprzętu i urządzeń zasilających, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000 Oznacza to, że infrastruktura telekomunikacyjna wykraczająca poza parametry określone w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.r.u.s.t. - a więc niemal wszystkie objęte zaskarżonym w niniejszej sprawie ograniczeniem stacje telefonii komórkowej, ze względu na ich wysokość niemal zawsze przekraczającą 5 metrów – nie jest objęta omawianym domniemaniem niesprzeczności z art. 46 ust. 2 zd. 2 in fine u.w.r.u.s.t. To dodatkowo przekonuje o bezzasadności zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez zaskarżone zapisy planu art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u.s.t. W konsekwencji nie może być mowy o naruszeniu przez te zapisy zasad sporządzania planu miejscowego. Skoro zaskarżone zapisy nie ograniczają w sposób sprzeczny z prawem rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej, to niezasadny jest zarzut przekroczenia w tym zakresie władztwa planistycznego przez Radę Miejską w Końskich.
Nie był również zasadny w stopniu mogącym prowadzić do uwzględnienia skargi zarzut naruszenia przyjęciem zaskarżonej uchwały zasady neutralności technologicznej w sposób zagrażający realizacji przez skarżącą spółkę jej zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Skoro bowiem zaskarżone zapisy planu nie będą prowadziły do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych, to znaczy, że możliwość prowadzenie na terenie objętym zaskarżonym planem działalności telekomunikacyjnej nie będzie ograniczona dla jakichkolwiek przedsiębiorstw świadczących usługi telekomunikacyjne w technologii mobilnej, w tym również dla skarżącego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego. Nie może więc być mowy o ich sprzecznej z zasadą neutralności technologicznej i usługowej dyskryminacji w stosunku do przedsiębiorców świadczących usługi telekomunikacyjne w technologii stacjonarnej.
Nie miał też wpływu na wynik sprawy podniesiony w uzasadnieniu skargi argument dotyczący wydania przez Burmistrza Miasta i Gminy Końskie w dniu 24 października 2022r. decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego obiektu
nfrastruktury technicznej polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] położonej w miejscowości N. , gmina Końskie, gdzie stwierdzono, że zakres planowanej inwestycji wynikający ze złożonego wniosku oraz analiza stanu prawnego i faktycznego wskazuje, że zamierzona inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, co w myśl art. 56 u.p.z.p. powoduje, że nie można było odmówić ustalenia lokalizacji wnioskowanej inwestycji celu publicznego. Wspomniana decyzja zapadła 3 dni po uchwaleniu zaskarżonego planu, ale przed jego wejściem w życie, które nastąpiło, stosownie do § 39 uchwały Rady Miejskiej w Końskich nr XLIX/454/2022 z dnia 21 października 2022 r., po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, tj. w dniu 29 listopada 2022 r. Dlatego wydanie tamtej decyzji, które ponadto nie zostało przez autora skargi powiązane z naruszeniem jakichkolwiek przepisów prawa, nie mogło mieć wpływu na ocenę zaskarżonych zapisów planu sołectwa Nieświń.
Uwzględniając powyższe rozważania Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.