II SA/KE 188/25

II SA/Ke 188/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-07-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Renata Detka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II OZ 1707/25 - Postanowienie NSA z 2025-11-05
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 311
art. 11a ust. 1, art. 11b ust. 1, art. 11c i art. 11d ust. 1
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 64 par. 2, art. 10
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2017 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędzia WSA Beata Ziomek Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2025 r. sprawy ze skarg P. G., P. Z. i G. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2025 r. [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargi.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 28 lutego 2025 r. [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołań: J. Z. i L. Z., J. G., P. Z., A. S., G. L. oraz A. K. i K. K., utrzymał w mocy decyzję Starosty Buskiego nr [...] z 7 czerwca 2024 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi rowerowej - Zadanie nr 7 Baranów - Skotniki Małe.
W uzasadnieniu podjętej decyzji Wojewoda ustalił, że Zarząd Powiatu Buskiego wnioskiem z 13 lutego 2024 r. zwrócił się o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi rowerowej w ramach inwestycji: "Ochrona bioróżnorodności obszarów cennych przyrodniczo poprzez utworzenie edukacyjnej ścieżki rowerowej łączącej gminy uzdrowiskowe Busko-Zdrój i Solec-Zdrój". Zadaniem objęto budowę ciągu pieszo-rowerowego, rozbudowę drogi powiatowej, budowę rowów drogowych oraz budowę zjazdów do posesji na terenie gminy Busko-Zdrój. Inwestycja przewiduje rozbudowę dróg powiatowych nr 1054T oraz nr 1049T na długości ok. 3200 m.
W toku postępowania odwoławczego Wojewoda zwrócił się do inwestora
o zajęcie stanowiska dotyczącego uwag zawartych w treści wniesionych w sprawie odwołań.
Pełnomocnik inwestora w piśmie z 24 września 2024 r. podtrzymał stanowisko zawarte we wniosku oraz wskazał, że:
- nie ma możliwości poprowadzenia projektowanych elementów infrastruktury drogowej i obiektów towarzyszących w sposób umożliwiający pominięcie działek odwołujących;
- zajętość działek prywatnych spowodowana jest rozbudową jezdni, wykonaniem drogi dla pieszych i rowerów oraz rowów przydrożnych. Na etapie projektowym było rozpatrywane zmniejszenie zajętości działek przez rezygnację z wykonania rowów bądź wykonanie rowów krytych, jednak ustalono, że rezygnacja z ich budowy nie jest możliwa z uwagi na zbyt duży napływ wód z terenów przyległych. Rowy przydrożne muszą zostać wykonane w celu zabezpieczenia posesji przyległych przed zalewaniem, a zatem będą służyć również okolicznym mieszkańcom. Nie ma możliwości zmiany sposobu odwodnienia na inny, gdyż w tym przypadku byłby on nieskuteczny;
- przedstawiony w opracowaniu przebieg drogi jest rozwiązaniem optymalnym, wzięto pod uwagę konieczność zachowania płynności ruchu, wielkość działek podlegających podziałowi, możliwość ich dalszego zagospodarowania, maksymalne wykorzystanie działek stanowiących własność inwestora, a także nawiązanie do linii wyznaczających pas drogowy przedstawiony w mpzp, nadto starano się zmniejszyć konieczność wycinki drzew oraz ograniczyć konieczność przebudowy istniejącej infrastruktury technicznej;
- proces opracowania dokumentacji trwał od 2017 r. Zadanie ujęte jest w Strategii Rozwoju Miasta i Gminy Busko-Zdrój na lata 2015-2025, Gminnym Programie Rewitalizacji Gminy Busko-Zdrój na lata 2015-2025 oraz wpisane w Strategię OSI Świętokrzyskie Uzdrowiska. Przepisy specustawy nie przewidują konsultacji społecznych przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej;
- odnosząc się do zarzutów A. K. i K. K. dotyczących dojazdu do działek nr [...], [...] i [...] obręb 0001 Baranów, inwestor poinformował, że w opracowaniu odtworzono jedynie zjazdy istniejące. Na etapie realizacji istnieje możliwość wykonania dodatkowych zjazdów po uzyskaniu przez właściciela nieruchomości decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu, również dla działki nr [...]. Zmiana lokalizacji słupa lub samego gniazda bocianiego na ww. działce zostanie wykonana bezpośrednio w trakcie trwania prac. Wycinka drzew zostanie ograniczona tylko do zadrzewień, które będą bezpośrednio kolidowały z projektowanymi elementami.
Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda powołał treść art. 11a ust. 1, art. 11b ust. 1, art. 11c i art. 11d ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.
o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 311), zwanej dalej "specustawą" lub "specustawą drogową", i ocenił, że wniosek zawiera elementy wskazane w art. 11b ust. 1 i art. 11d ust. 1 tej ustawy. Inwestor dołączył opinię Zarządu Województwa i opinię Zarządu Powiatu Buskiego. Przedłożył także oświadczenie
o niewydaniu w ustawowym terminie opinii, o którą zwrócił się do Urzędu Miasta
i Gminy B.-Z., co w świetle art. 11b ust. 2 specustawy oznacza brak zastrzeżeń do wniosku. Ponadto złożone zostały w formie elektronicznej: mapy
w skali 1:500 przedstawiające proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy z projektem podziału nieruchomości wraz z wykazami zmian gruntowych przyjętymi do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego 10 listopada 2023 r. pod nr ewid. [...], określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, określenie nieruchomości lub ich części, które mają być przejęte na rzecz Powiatu Buskiego, określenie nieruchomości lub ich części,
z których korzystanie będzie ograniczone, projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany z zaświadczeniami, aktualnymi na dzień opracowania projektu, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.), zwanej dalej "P.b.". Wniosek zawiera również opinię Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego (PGW) Wody [...]
z 9 sierpnia 2022 r. oraz opinię Ś. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z 26 sierpnia 2022 r. Minister Zdrowia (wystąpienie z 21 lipca
2022 r.) zaopiniował inwestycję bez uwag. Nie było wymagane uzyskanie opinii innych organów.
Stosownie do art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy drogowej, inwestor dołączył wymagane odrębnymi przepisami ostateczne decyzje:
- Dyrektora PGW Wody [...] Zarządu Zlewni w K. z 4 lipca 2023 r. udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych wraz
z decyzją tego organu z 7 grudnia 2023 r. zmieniającą ostateczną decyzję z 4 lipca 2023 r.;
- Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (RDOŚ) w K. z 25 kwietnia 2019 r. o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia;
- Ministra Cyfryzacji z 2 lutego 2023 r. o zwolnieniu z obowiązku budowy kanału technologicznego.
Wojewoda wskazał, że inwestycja znajduje się poza obszarami objętymi ochroną na podstawie przepisów ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1478 ze zm.). Ponieważ we wniosku
i załączonym projekcie budowlanym nie dokonano zmian w stosunku do wymagań określonych w ww. decyzji RDOŚ, nie zachodzi konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach niniejszego postępowania.
W ocenie Wojewody, dołączone do wniosku projekty zagospodarowania terenu oraz architektoniczno-budowlany spełniają wymagania określone w art. 34 ust. 2 i ust. 3 P.b. oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju z 11 września 2020 r.
w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Prawidłowo zastosowano także przepisy techniczno-budowane obowiązujące przed dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r.
w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, tj. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r.
w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.).
Starosta [...] prawidłowo poinformował strony o wszczęciu postępowania, podał podstawę prawną oraz poinformował o możliwości i miejscu zapoznania się
z aktami sprawy.
Odnosząc się do zarzutów odwołań Wojewoda ustalił, że odwołującym przysługuje prawo własności (współwłasności) do działek objętych kwestionowaną decyzją nr [...], na których zaprojektowano poszerzenie pasa drogowego o ciąg pieszo-rowerowy, rowy drogowe oraz zjazdy do posesji. Zdaniem Wojewody, zajętość tych działek jest niewielka w porównaniu do ich powierzchni wyjściowych.
Organ wyjaśnił, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że zaprojektowanie - w ramach rozbudowy czy przebudowy drogi publicznej - ciągu pieszego i drogi rowerowej w granicach pasa drogi publicznej mieści się w pojęciu inwestycji drogowej w rozumieniu art. 1 ust. 1 specustawy drogowej, której przepisy stosuje się do każdego procesu inwestycyjnego dotyczącego obiektów docelowo mających uzyskać status dróg publicznych. Wyznacznikiem drogi, w myśl art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jest umiejscowienie w pasie drogowym. Co do zasady chodnik, droga dla rowerów, powinny być zlokalizowane
w liniach rozgraniczających teren inwestycji drogowej. Nieruchomości, na których zlokalizowana jest ścieżka rowerowa, powinny zatem zostać wydzielone w trybie art. 12 ust. 1 specustawy i przejęte na własność Powiatu Buskiego.
Odnośnie do właściwości Starosty Buskiego Wojewoda wyjaśnił, że z art. 11a specustawy drogowej wprost wynika kompetencja starosty do wydania decyzji
o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg gminnych
i powiatowych. Z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wystąpił Zarząd Powiatu Buskiego (zarządca drogi powiatowej), czyli organ wykonujący zadania własne wskazane w przepisach ustawy o drogach publicznych. Organem wydającym decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej był Starosta Buski jako organ wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Przepisy specustawy drogowej nie przewidują wyłączenia organu, jakim jest starosta, od orzekania w zakresie dróg publicznych (gminnych i powiatowych).
Dalej Wojewoda podkreślił, że zgodnie ze specustawą drogową to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje
o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi i zawierające projekty podziałów nieruchomości. Organy orzekające w sprawie mogą działać tylko
w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, w przebieg linii podziału nieruchomości zaproponowany przez wnioskodawcę czy przedstawione rozwiązania projektowe. Do obowiązków organu należy sprawdzenie kompletności projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym czy posiada on wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia (art. 35 ust. 1 pkt 3 P.b.), a także zbadanie, czy projekt ten został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe uprawnienia budowlane. Stanowisko takie Wojewoda wsparł poglądami wyrażonymi w wyrokach sądów administracyjnych.
Co do budowy lub przebudowy zjazdów przez zarządcę drogi Wojewoda wskazał, że obowiązek ten występuje tylko w odniesieniu do zjazdów istniejących
(w sensie prawnym, a więc legalnych), które musiały być formalnie ustanowione przed rozpoczęciem budowy lub przebudowy drogi. Natomiast, gdy koniecznym jest utworzenie nowego zjazdu, zezwolenie na jego usytuowanie wydaje właściwy zarządca drogi na wniosek zainteresowanego. Prawo nie obliguje zarządcy drogi do budowy zjazdu zgodnie z oczekiwaniami właściciela nieruchomości co do jego lokalizacji lub parametrów.
W ocenie Wojewody, przedłożony projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany nie przewidują rozwiązań, które wprowadzają nadmierną, a w szczególności nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności stron. Ingerencja we własność związana z realizacją inwestycji odpowiada jej koniecznemu zakresowi. Teren będący własnością odwołujących nie został zajęty w wymiarze większym, niż jest to niezbędne dla realizacji inwestycji.
Skargi na powyższą decyzję złożyli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach P. G., G. L. i P. Z..
P. G. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 6, art. 7 i art. 10 k.p.a poprzez jej wydanie bez zapewnienia skarżącemu czynnego udziału
w postępowaniu oraz uniemożliwienie zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Wniósł
o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Wskazał, że pismo z 15 stycznia 2025 r. o zebraniu materiału dowodowego
i zakończeniu postępowania otrzymał 6 marca 2025 r., a więc już po wydaniu decyzji przez Wojewodę.
G. L. w swojej skardze zarzuciła naruszenie:
1) art. 14 w zw. z art. 63 § 1 i art. 64 § 2 k.p.a. poprzez dołączenie do akt sprawy dokumentów wniesionych przez T. S. - pełnomocnika Zarządu Powiatu Buskiego (według pełnomocnictwa nr [...] z 1 lutego 2024 r.), nieopatrzonych kwalifikowanym podpisem elektronicznym i oparcie na nich przedmiotowej decyzji;
2) art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. przez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, co skutkuje naruszeniem słusznego interesu obywateli, który przejawia się wywłaszczeniem skarżącej z działek nr [...], [...] i [...] oraz rozbiórką ogrodzenia wraz z bramą wjazdową znajdujących się na terenie działki nr [...], celem realizacji inwestycji publicznej (bez obowiązku wycięcia rosnących na działce drzew), podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika możliwość poprowadzenia planowanej inwestycji w ten sposób, że prawo własności skarżącej zostanie naruszone co najmniej w mniejszym stopniu niż planowany;
3) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady równego traktowania przy wytyczaniu drogi rowerowej w planowanej inwestycji, przejawiające się większym naruszeniem słusznego interesu obywateli (prawa własności skarżącej)
w porównaniu z właścicielami działek oznaczonych nr [...], mimo identycznej sytuacji faktycznej i prawnej uczestników postępowania;
4) art. 6 i art. 7 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 11a oraz art. 11c specustawy, poprzez brak powołania biegłego, w sytuacji gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, dotyczące zasadności wytyczenia planowanej ścieżki rowerowej w tej sprawie.
G. L. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, zobowiązanie organów, aby w sytuacji ponownego rozstrzygania sprawy nie naruszyły prawa własności skarżącej co do działek nr [...] i [...]
w sposób nadmierny oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Nadto skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z:
- dołączonych do skargi zdjęć, wykonanych przez skarżącą z miejsca wizji lokalnej planowanej inwestycji, na okoliczność możliwości poprowadzenia inwestycji
w sposób mniej obciążający dla skarżącej oraz naruszenia zasady równego traktowania stron postępowania administracyjnego,
- znajdujących się w aktach sprawy oraz przedłożonych pierwotnie w piśmie z 25 czerwca 2024 r. zdjęć na okoliczność braku przedłożenia przez inwestora dokumentacji w sprawie w skutek niezłożenia wymaganego prawem podpisu kwalifikowanego certyfikatem,
- dołączonych do skargi zdjęć zebranego w sprawie materiału dowodowego ukazującego przebieg planowanej drogi rowerowej z elementami infrastruktury towarzyszącej, z analizy którego wynika możliwość poprowadzenia projektowanych elementów infrastruktury drogowej i obiektów towarzyszących w taki sposób, aby ograniczyć ingerencję w nieruchomości skarżącej i pozostałych uczestników postępowania administracyjnego w tej sprawie.
Z ostrożności procesowej skarżąca wniosła także o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety i biegłego sądowego o specjalności inżyniera budownictwa, architekta przestrzennego - na okoliczność weryfikacji prawidłowości sporządzenia, przeprowadzenia i ostatecznie wykonania planowanej budowy ścieżki rowerowej.
Równocześnie G. L. zaskarżyła postanowienie Wojewody z 28 lutego 2025 r. o odmowie wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji Starosty z 7 czerwca 2024 r., wobec braku stosownego uzasadnienia w tym postanowieniu. Zarzuciła, że organ naruszył art. 135 k.p.a. w zw. z art. 61 § 2 p.p.s.a., przez brak wstrzymania skarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie stawianych zarzutów.
P. Z. zarzucił zaskarżonej decyzji:
1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11c specustawy drogowej w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 pkt 4 i art. 7 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że przepisy specustawy nie przewidują wyłączenia organu, jakim jest starosta, od orzekania
w zakresie dróg publicznych, co miało wpływ na treść orzeczenia, polegający na tym, że w postępowaniu administracyjnym orzekał organ podlegający wyłączeniu od rozpoznania sprawy, co skutkuje nieważnością decyzji na podstawie art. 156
§ 1 pkt 2 i pkt 7 k.p.a.;
2) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 1 ust. 1 specustawy poprzez udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, pomimo że ustawa nie ma zastosowania do ścieżki rowerowej.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] i uchylenie tych decyzji do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi jej autor przedstawił argumentację na poparcie stawianych zarzutów.
W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Na rozprawie 16 lipca 2025 r. pełnomocnik skarżącej G. L. wyjaśnił, że wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety oraz opinii biegłego ze specjalności inżyniera budownictwa i architekta przestrzennego nie jest wnioskiem o przeprowadzenie tych dowodów przez Sąd, lecz należy go traktować jako wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłych w razie uwzględnienia skargi
i ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ. Wniósł o zobowiązanie organu przez Sąd do przeprowadzenia tego dowodu w postępowaniu administracyjnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną,
z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpatrując skargi w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd nie stwierdził naruszeń przepisów postępowania lub prawa materialnego, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do dwóch najdalej idących zarzutów sformułowanych w skardze P. Z., gdyż ich zasadność powodowałaby konieczność uwzględnienia z urzędu wszystkich skarg, niezależnie od oceny merytorycznej zaskarżonego rozstrzygnięcia.
I. Sąd nie podziela poglądu, że Starosta [...], jako organ reprezentujący Powiat B., który z mocy prawa stał się właścicielem działek wywłaszczonych
i zajętych pod drogę publiczną na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej, podlegał wyłączeniu od rozpatrzenia kontrolowanej sprawy w I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny i wojewódzkie sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadały się w tej kwestii stojąc na stanowisku, że wobec braku wyraźnego ustawowego wyłączenia organu administracji, powołanego jednocześnie do orzekania i reprezentowania interesów państwa lub wspólnoty samorządowej, od rozpatrzenia sprawy prowadzonej w trybie specustawy, nie ma podstaw do wyprowadzenia wniosku o wyłączenie takiego organu w drodze wykładni (por. wyroki NSA: z 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 88/10; z 5 listopada 2010 r., sygn. akt
lI OSK 1829/10; z 15 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 2087/11; z 2 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1840/12; z 30 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2254/12;
z 19 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 3015/13; z 18 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 232/21; a także wyroki WSA: w Kielcach z 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 247/11; w Poznaniu z 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Po 312/14; dostępne
w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA).
Zaprezentowany wyżej pogląd Sąd orzekający w tej sprawie podziela
i przyjmuje jako własny.
Zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi.
Z treści przywołanego przepisu wynika jednoznacznie, że ustawodawca powierzył staroście kompetencję do wydawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w zakresie dróg powiatowych.
W niniejszej sprawie Starosta [...] występuje w podwójnej roli procesowej:
jest bowiem organem administracji publicznej, posiadającym ustawową kompetencję do wydawania decyzji w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dotyczącej dróg powiatowych i jednocześnie reprezentuje jednostkę samorządu terytorialnego, czyli Powiat B., będącą właścicielem tych dróg. Rozstrzygając sprawę jako organ administracji publicznej Starosta wykonuje zadania zlecone
z zakresu administracji rządowej, o czym stanowi wprost przywołany wyżej przepis.
Przy wykonywaniu zadań i kompetencji przez organy administracji publicznej często dochodzi do takiego właśnie połączenia ról procesowych, co nie oznacza jednak przyjęcia, że organ występujący w podwójnej roli podlega automatycznie wyłączeniu od rozpoznania sprawy. Przesądzająca jest bowiem wola ustawodawcy, który dostrzegając kolizję interesów prawnych wspólnoty samorządowej z interesem prawnym jednostki wprowadził w innych przepisach ustawowych instytucję wyłączenia organu. I tak, zgodnie z art. 124 ust. 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.
o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm.; dalej "u.g.n."), w sprawach o ograniczenie prawa do nieruchomości, o jakich mowa w ust. 1 art. 124, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego.
Z kolei art. 142 ust. 2 u.g.n. przewiduje wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu, sprawującego funkcję starosty, w sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, zwrotu odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz rozliczeń z tytułu zwrotu i terminach zwrotu, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat. Wyłączenie następuje na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego.
W specustawie drogowej nie ma przepisów wyłączających starostę (także prezydenta miasta na prawach powiatu, sprawującego funkcję starosty) w sprawach o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, w których stroną postępowania jest powiat (lub gmina na prawach powiatu), co świadczy o celowym i świadomym powierzeniu mu przez ustawodawcę kompetencji do orzekania w tego rodzaju sprawach.
Należy jednocześnie podkreślić, że wprowadzenie instytucji wyłączenia organu administracji publicznej w zakresie nieprzewidzianym przez prawo, tak jak
w tym przypadku, powodowałoby, w miejsce pozbawienia kompetencji organu samorządu terytorialnego, przypisanie temu organowi roli strony ze wszystkimi tego konsekwencjami, takimi jak prawo wniesienia środków zaskarżenia, w tym skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a następnie skargi kasacyjnej.
W orzecznictwie przyjmuje się natomiast, że "rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Wspomniana jednostka, jako osoba prawna, może być stroną tego postępowania
i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając
z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania. Ustawa może jednak wyznaczyć organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej
w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. W takim wypadku będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. (...) Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też
w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego" (por. wyrok NSA z 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04, dostępny w CBOSA). Powyższe stanowisko potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08 (publ. w OTK-A 2009 nr 9 poz. 139) uznając, że przepisy art. 33 i 50 § 1 p.p.s.a. są zgodne z art. 165 Konstytucji RP, a także Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów
z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, (publ. w ONSAiWSA 2016, nr 4, poz. 54).
W wyroku TK zwrócono uwagę, że art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Istotne znaczenie ma tu m.in. fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Nie można zgodzić się
z poglądem, że przyznanie w rozważanej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego
i zapewnienie im statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi konieczny warunek realizacji przez nie zadań publicznych i zdolności do funkcjonowania.
Ponieważ wyłączenie organu od rozpoznania sprawy, w której organ ten występuje w podwójnej roli, rodzi określone wyżej konsekwencje procesowe, możliwość wyłączenia musi wynikać wprost z ustawy, a nie z wykładni jej przepisu.
Wbrew twierdzeniom skargi P. Z., nie ma podstaw do stosowania
w zakresie instytucji wyłączenia organu przepisów k.p.a., do których odsyła art. 11c specustawy drogowej. Zgodnie z jego treścią, do postępowania
w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego,
z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. W ocenie Sądu, owo "zastrzeżenie"
dotyczy art. 11a ust. 1 specustawy, w którym ustawodawca powierzył staroście kompetencję do wydawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej
w zakresie dróg powiatowych. Jednoznaczne określenie w tym przepisie właściwości organu, reprezentującego jednocześnie jednostkę samorządu terytorialnego jaką jest powiat, w zarządzie którego znajduje się inwestycja drogowa będąca przedmiotem postępowania, bez przewidzianego w specustawie wyłączenia tego organu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I k.p.a., tak jak ma to miejsce w art. 124 ust. 8 i art. 142 ust. 2 u.g.n., stanowi normę, która wyczerpująco określa kompetencję starosty jako organu uprawnionego do orzekania i tym samym nie daje podstaw do zastosowania instytucji wyłączenia przewidzianej w k.p.a.
Jeśli chodzi o przywołane w skardze P. Z. orzecznictwo sądów administracyjnych, należy wskazać, że:
- wyrok NSA z 5 czerwca 2007 r. II OSK 879/06, podjęty został
w innym stanie faktycznym i prawnym, a co za tym idzie nie może mieć przełożenia na przypadek rozpatrywanej sprawy,
- cytowany wyrok WSA w Białymstoku z 30 października 2009 r. II SA/Bk 378/09, został uchylony przez NSA przywołanym już wyżej wyrokiem z 30 marca 2010 r. II OSK 88/10, w którym wyrażono pogląd przeciwny do zaprezentowanego przez Sąd I instancji i przyjęto, że nie ma podstaw, w drodze wykładni przepisu, do wyłączenia starosty od rozpoznania sprawy o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej w zakresie drogi powiatowej,
- wyrok z 23 lipca 2013 r. I OSK 504/12, w którym NSA odwołał się do uchwały tego Sądu z 19 maja 2003 r. OPS 1/2003, dotyczył właściwości organu w sprawie dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa pod drogę publiczną, o jakim mowa w art. 12 ust. 4a specustawy drogowej. Ustalenie odszkodowania następuje w oddzielnym trybie, a decyzja jest podejmowana w innym postępowaniu niż obecnie kontrolowane. Rozważania NSA zaprezentowane w powołanym wyżej wyroku nie mają więc bezpośredniego przełożenia na stan sprawy zakończonej decyzją, będącą przedmiotem skarg.
Nie doszło zatem do naruszenia art. 11a i 11c specustawy drogowej w zw.
z art. 24 § 1 pkt 4 i art. 7 k.p.a., jak zarzuca skarżący P. Z..
II. Sąd nie podziela także zarzutu, że specustawa nie ma zastosowania do zezwolenia na budowę ścieżki rowerowej, która – zdaniem autora skargi P. Z. - nie stanowi drogi publicznej.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 specustawy drogowej, ustawa ta określa zasady
i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, a także organy właściwe w tych sprawach. Zaznaczyć należy, że w art. 1 ust. 1 specustawy drogowej ustawodawca posługuje się szerokim pojęciem "inwestycji w zakresie dróg publicznych", a więc zamierzenia budowlanego obejmującego oprócz przygotowania budowy samej drogi również realizację towarzyszącej infrastruktury drogowej, tak związanej, jak i niezwiązanej
z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Wbrew twierdzeniom skarżącego, zaprojektowanie drogi rowerowej w granicach pasa drogi publicznej w ramach rozbudowy, czy przebudowy takiej drogi, w sposób oczywisty mieści się w pojęciu inwestycji drogowej w rozumieniu art. 1 ust. 1 specustawy drogowej. Zgodnie z definicją drogi zawartą w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (wersja na datę podjęcia zaskarżonej decyzji, opublikowana w Dz. U. z 2024 r. poz. 320 z późn. zm.), dalej "u.d.p.", przez drogę należy rozumieć budowlę składającą się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Pojęcie drogi obejmuje więc nie tylko jezdnię jako budowlę, ale również wszelkie obiekty inżynierskie, urządzenia i instalacje pod warunkiem współtworzenia całości techniczno-użytkowej np. chodniki, pobocza, ścieżki rowerowe i.t.p.
Nie ulega natomiast wątpliwości, że wyznacznikiem drogi w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p. jest lokalizacja w pasie drogowym. Potwierdza to art. 4 pkt 1 tej ustawy, zgodnie z którym pasem drogowym jest wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Z kolei specustawa drogowa w art. 11f ust. 1 pkt 2 stanowi, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera m.in. określenie linii rozgraniczających teren, w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w art. 11d, zawiera określenie granic tych pasów. Zlokalizowanie ścieżki rowerowej w liniach rozgraniczających drogi publicznej przewidują wprost § 39 i nast. obowiązującego aktualnie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. poz. 1518) oraz § 46-48 poprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu
i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 124 z późn. zm.). Droga rowerowa może być elementem drogi publicznej przeznaczonym dla ruchu rowerów, ale może też być odrębną, samodzielną, nie stanowiącą części innej drogi - drogą przeznaczoną do ruchu rowerów, czy też drogą rowerową stanowiącą drogę wewnętrzną (por. wyroki NSA: z 13 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 3337/17 i z 17 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1470/16; wyrok WSA
w Poznaniu z 6 czerwca 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 281/24; dostępne w CBOSA).
Z akt administracyjnych (w tym zebranych w postaci elektronicznej
i przedłożonych Sądowi na płycie CD), w szczególności z map przedstawiających przebieg planowanej ścieżki rowerowej w ramach zadania nr [...], wynika jednoznacznie, że ścieżka usytuowana jest w granicach pasa drogowego rozbudowywanej drogi publicznej i została objęta liniami rozgraniczającymi.
W związku z tym, części nieruchomości, na których ścieżka ta została zlokalizowana, zostały wydzielone w trybie określonym w art. 12 ust. 1 specustawy drogowej oraz przejęte na własność przez Powiat B. na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy.
Tym samym nie doszło do zarzucanego przez P. Z. naruszenia art. 1 ust. 1 specustawy drogowej.
Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w granicach nieobjętych zarzutami skarg, wskazać należy, że zgodnie z art. 11b ust. 1 specustawy, przed złożeniem wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej przez właściwego zarządcę drogi, w tym przypadku przez Zarząd Powiatu Buskiego, pozytywne opinie co do przedsięwzięcia pod nazwą "Ochrona bioróżnorodności obszarów cennych przyrodniczo poprzez utworzenie edukacyjnej ścieżki rowerowej łączącej gminy uzdrowiskowe Busko-Zdrój i Solec-Zdrój" wydali: Zarząd Województwa (pismo z 27 lipca 2022 r.), Zarząd Powiatu Buskiego (uchwała z 18 października 2022 r. Nr [...]) oraz Burmistrz [...]
i Gminy B.-Z. w trybie art. 11b ust. 2 specustawy (wedle którego niewydanie opinii, o których mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez właściwego zarządcę drogi o jej wyrażenie, traktuje się jako brak zastrzeżeń do wniosku). Opinie dotyczyły całego opisanego wyżej przedsięwzięcia, które jest etapowane; kontrolowana decyzja dotyczy zadania nr [...] na odcinku Baranów - Skotniki Małe.
Złożony wniosek zawierał wszystkie elementy wymagane w art. 11d ust. 1 pkt 1 – 9 specustawy drogowej, tj.:
- mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu;
- analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi;
- mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie
z odrębnymi przepisami;
- określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego;
- określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone;
- określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu;
- trzy egzemplarze projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 P.b., aktualnym na dzień opracowania projektu;
- opinie: dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej PGW Wody [...] w K. (pismo z 9 sierpnia 2022 r.) i Ś. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. (uwagi tego organu nie dotyczyły zadania nr [...]).
Minister Zdrowia zaopiniował wniosek w trybie art. 11d ust. 2 specustawy drogowej.
Jak ustalił organ w zaskarżonej decyzji, planowana inwestycja znajduje się poza pasem technicznym i ochronnym morskich portów i przystani, poza terenem górniczym, poza gruntami leśnymi stanowiącymi własność Skarbu Państwa, będącymi w zarządzie Lasów Państwowych, poza terenami linii kolejowych, dlatego nie były wymagane opinie, o jakich mowa w art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. b), c), ca), e), g)
i ga) specustawy drogowej.
Prawidłowo także organ odwoławczy przyjął, że stosownie do art. 11d ust. 1 pkt 9 i ust. 4 specustawy, wnioskodawca dołączył:
- decyzję RDOŚ w K. z 25 kwietnia 2019 r. stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko wraz z decyzją tego organu z 12 listopada 2024 r. przenoszącą ww. decyzję RDOŚ "poprzez dopisanie Powiatu Buskiego jako kolejnego podmiotu do ww. decyzji",
- decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K. PGW Wody [...] z 4 lipca 2023 r. udzielającą Gminie B.-Z. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych w ramach planowanej inwestycji wraz z decyzjami tego organu
z 7 grudnia 2023 r. (w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji z 4 lipca 2023 r.
w części dotyczącej przepustu na działkach nr [...] w obrębie S. M.) oraz z 28 listopada 2024 r. (o przeniesieniu pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją z 4 lipca 2023 r. na rzecz Powiatu Buskiego), oraz
- decyzję Ministra Cyfryzacji z 2 lutego 2023 r. o zwolnieniu z obowiązku budowy kanału technologicznego.
Kompletność złożonego wniosku nie była kwestionowana przez strony, a Sąd nie stwierdził nieprawidłowości w tym zakresie.
Z akt administracyjnych wynika również, że organ I instancji przeprowadził postępowanie w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 11d ust. 5-8 specustawy drogowej, kierując zawiadomienia o wszczęciu postępowania do wnioskodawcy i właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem, zaś pozostałe strony zawiadamiając w drodze obwieszczeń na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy B. - Z. oraz w Biuletynie Informacji Publicznej tego Urzędu.
Decyzja organu I instancji, zezwalająca na realizację wnioskowanej inwestycji drogowej w zakresie zadania nr [...], zawiera wszystkie elementy, o jakich mowa w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej.
O wydaniu decyzji przez Starostę Buskiego, a potem przez Wojewodę, strony zostały zawiadomione zgodnie z art. 11f ust. 3, 4 i 6 specustawy.
Zarzuty dwóch pozostałych skarg, tj. wniesionych przez G. L.
i P. G., Sąd uznał za niezasadne.
I. Skarga G. L..
Jak wynika z załączonych do akt administracyjnych wypisów z ewidencji gruntów, w dacie złożenia wniosku G. L. była właścicielką działek nr [...] i [...] obręb 0034 S. D.. Działka nr [...] o pow. 0,1650 ha została podzielona na działki: nr [...] o pow. 0,0058 ha z przeznaczeniem pod inwestycję drogową i nr [...] o pow. 0,1592 ha pozostającą w dotychczasowym władaniu. Działka nr [...] o pow. 0,1866 ha została podzielona na działki: nr [...] o pow. 0,0063 ha z przeznaczeniem pod inwestycję drogową i nr [...] o pow. 0,1803 ha przeznaczoną na czasowe zajęcie terenu poprzez budowę/przebudowę infrastruktury technicznej. Działka nr [...] o pow. 0,3149 ha została podzielona na działki: nr [...] o pow. 0,0097 ha z przeznaczeniem pod inwestycję drogową oraz nr [...] o pow. 0,3052 ha przeznaczoną na czasowe zajęcie terenu poprzez budowę/przebudowę infrastruktury technicznej. Z punktu IV decyzji organu I instancji wynika, że działki nr [...], [...] i [...] stały się z mocy prawa własnością Powiatu Buskiego. Realizacja inwestycji łączy się z usunięciem dotychczasowego ogrodzenia i przesunięciem granic nieruchomości pozostającej we własności skarżącej, w kierunku budynku mieszkalnego.
Odnośnie do zarzutów tej skargi wskazać trzeba, że podnoszona w niej okoliczność dołączenia do akt sprawy dokumentów przedłożonych przez T. S. - pełnomocnika Zarządu Powiatu Buskiego, nieopatrzonych – jak zarzuca autor skargi - kwalifikowanym podpisem elektronicznym, pozostaje bez znaczenia prawnego dla wyniku sprawy.
W aktach administracyjnych istotnie znajdują się raporty negatywnie weryfikujące podpis T. S., jednak jest w nich też wiele raportów
z weryfikacji podpisu o statusie pozytywnym. W dokumentacji elektronicznej przedłożonej Sądowi na płycie CD znajdują się zarówno pozytywne, jak i negatywne weryfikacje podpisów T. S. z tej samej daty np.
z 13 lutego 2024 r., z 9 maja 2024 r. i z 6 czerwca 2024 r. (wydruki zarówno pozytywnej jak i negatywnej weryfikacji podpisu z 6 czerwca 2024 r. znajdują się także w aktach papierowych). Taka sytuacja nakazuje ostrożność w formułowaniu wniosków odnoszących się do oceny prawidłowości (nieprawidłowości) złożenia przez pełnomocnika wnioskodawcy tych podpisów elektronicznych, które zostały negatywnie zweryfikowane.
Należy przy tym podkreślić, że podpis pełnomocnika wnioskodawcy został pozytywnie zweryfikowany: przy złożeniu wniosku z 13 lutego 2024 r. i jego uzupełnieniach z 6 i 9 maja 2024 r. oraz przy pismach z 27 maja 2024 r., 28 maja 2024 r. i 6 czerwca 2024 r., zawierających ustosunkowanie się inwestora do zastrzeżeń i uwag składanych przez strony w toku postępowania przed organem
I instancji (wydruki z raportów znajdują się także w aktach papierowych). Dokumenty kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy złożone więc zostały wraz z pismami, pod którymi podpis T. S. zweryfikowany został pozytywnie.
Pamiętać jednocześnie trzeba, że celem uzyskania pozytywnej weryfikacji podpisu elektronicznego jest ustalenie przez organ, czy osoba, która składa dokumenty jest osobą za którą się podaje i czy faktycznie ma uprawnienie do reprezentowania mocodawcy, jeżeli działa na podstawie pełnomocnictwa. Bezspornym jest, że w toku postępowania administracyjnego wnioskodawca nie zanegował upoważnienia T. S. do działania w imieniu Zarządu Powiatu Buskiego zgodnie z pełnomocnictwem nr [...] z 1 lutego 2024 r. Nie może być zatem wątpliwości co do tego, że dokumentację w sprawie złożyła osoba uprawniona do procesowej reprezentacji wnioskodawcy. W tej sytuacji brak pozytywnej weryfikacji podpisu złożonego elektronicznie pod niektórymi pismami składanymi przez pełnomocnika nie ma wpływu na wynik sprawy, gdyż nawet jeśli przyjąć, że organ powinien w tych przypadkach zastosować art. 64 § 2 k.p.a. – jak zarzuca skarżąca - to naruszenie tego przepisu pozostaje bez znaczenia prawnego.
Nie doszło zatem do uchybienia przepisom postępowania, a to art. 14 w zw.
z art. 63 § 1 i art. 64 § 2 k.p.a. w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy i co za tym idzie powodowałby konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Z kolejnego zarzutu skargi G. L. wynika, że sprzeciw skarżącej budzi nie tyle sam fakt budowy drogi rowerowej, lecz jej przebieg zaprojektowany
w sposób, który skutkuje wywłaszczeniem działek nr [...], [...] i [...] i co za tym idzie rozbiórką ogrodzenia wraz z bramą wjazdową. Skarżąca oczekuje poprowadzenia planowanej inwestycji tak, żeby jej prawo własności zostało naruszone w mniejszym stopniu niż przewidziany w zaskarżonej decyzji
i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Jeśli chodzi o kwestie związane z przebiegiem drogi publicznej, wyznaczonym w projekcie budowlanym zatwierdzanym decyzją wydawaną w trybie specustawy drogowej, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że organ administracji nie może oceniać racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ jest związany. Organ nie posiada kompetencji do wyznaczania
i korygowania trasy inwestycji, bądź zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. To inwestor dokonuje bowiem wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań, odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz zbadanie, czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo.
Dopuszczalna jest weryfikacja przez organ zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji
w prawo własności osób trzecich, a także ocena przez organ niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości. Ta weryfikacja nie może mieć jednak na celu samej kontroli zasadności poszczególnych rozwiązań wskazanych we wniosku, ale ma na celu zbadanie niezbędności inwestycji do realizacji ogólnego celu przedsięwzięcia drogowego (zob. np. wyroki NSA: z 28 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 93/14; z 5 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1737/18; z 17 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 203/17; z 13 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2933/18, dostępne w CBOSA).
Nie ulega wątpliwości, że realizacja inwestycji drogowej, o jakiej mowa w art. 11a specustawy drogowej, jest inwestycją o charakterze ogólnospołecznym, gdyż ma na celu poprawę jakości życia mieszkańców, wzmocnienie bezpieczeństwa wszystkich użytkowników dróg publicznych (w tym pieszych), a także służy rozwojowi połączeń komunikacyjnych, co jest niezbędne dla rozwoju ekonomicznego danego obszaru. Mamy tu zatem do czynienia zarówno z interesem społecznym, jak
i gospodarczym, co powoduje, że inwestycja tego rodzaju z reguły ma znaczenie nadrzędne wobec interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, bądź pozbawiono prawa własności wskutek realizacji przedsięwzięcia o charakterze publicznym. Stopień zurbanizowania terenów, na których jest ekonomicznie opłacalne i technologicznie możliwe wybudowanie nowych połączeń drogowych, często wiąże się z przeprowadzeniem trasy drogi przez zabudowane grunty prywatne, co z kolei rodzi konieczność wywłaszczenia. Ponieważ własność jest prawem chronionym konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 w zw.
z art. 64 ust. 1 - 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), nadrzędność interesu ogólnospołecznego i gospodarczego nad interesem poszczególnych właścicieli nieruchomości, będąca zasadą przy realizowaniu inwestycji drogowych, nie może jednak zwalniać od każdorazowej oceny, czy w konkretnym przypadku zachowane zostały wymogi proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne
w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Zgodnie zaś z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (por. także wyrok WSA w Kielcach z 14 lutego 2018 r., II SA/Ke 7/18, dostępny j.w.).
Dokonując oceny zarzutów skargi G. L. pod kątem zachowania konstytucyjnej zasady proporcjonalności przy wydawaniu zaskarżonej decyzji
w zakresie działek stanowiących jej własność, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i podzielenia zaprezentowanej w niej argumentacji.
Jak wynika z akt sprawy, skarżąca swoje pierwsze zastrzeżenia co do przebiegu projektowanej drogi złożyła w toku postępowania przed organem
I instancji (w pismach z 20 maja, 24 maja oraz z 3 czerwca 2024 r.), a następnie
w odwołaniu od decyzji Starosty [...] z 7 czerwca 2024 r. Inwestor odniósł się do nich w pismach z 27 maja 2024 r., 6 czerwca 2024 r. oraz 24 września 2024 r.
Ze stanowiska przedstawionego w imieniu wnioskodawcy przez pełnomocnika wynika w szczególności, że nie ma możliwości poprowadzenia projektowanych elementów infrastruktury drogowej i obiektów towarzyszących w sposób umożliwiający "zejście" z ww. działek. Kwestia ta podyktowana jest przede wszystkim bliskością zabudowy zlokalizowanej po stronie południowej ulicy oraz istniejącymi rowami, których zachowanie dla poprawnego funkcjonowania odwodnienia jest niezbędne. Dodatkowo w piśmie z 24 września 2024 r., złożonym w toku postępowania odwoławczego, inwestor wyjaśnił, że na etapie projektowym było rozpatrywane zmniejszenie zajętości działek przez rezygnację z wykonania rowów bądź wykonanie rowów krytych, jednak ustalono, że rezygnacja z ich budowy nie jest możliwa z uwagi na zbyt duży napływ wód z terenów przyległych. Rowy przydrożne muszą zostać wykonane w celu zabezpieczenia posesji przyległych przed zalewaniem, a zatem będą służyć również okolicznym mieszkańcom. Nie ma możliwości zmiany sposobu odwodnienia na inny, gdyż w tym przypadku byłby on nieskuteczny. Inwestor wskazał, że przedstawiony w opracowaniu przebieg drogi jest rozwiązaniem optymalnym, wzięto pod uwagę konieczność zachowania płynności ruchu, wielkość działek podlegających podziałowi, możliwość ich dalszego zagospodarowania, maksymalne wykorzystanie działek stanowiących własność inwestora, a także nawiązanie do linii wyznaczających pas drogowy przedstawiony
w mpzp, nadto starano się zmniejszyć konieczność wycinki drzew oraz ograniczyć konieczność przebudowy istniejącej infrastruktury technicznej.
W uzasadnieniu skargi G. L. zarzuca, że została potraktowana inaczej niż właściciele działek nr [...] Pierwsza z tych działek jest niezabudowana i "(...) Pomimo najmniej dolegliwego planowanego naruszenia, jakim byłoby poprowadzenie drogi rowerowej przez niezabudowaną i nawet nie ogrodzoną nieruchomość, Organ zatwierdził, aby planowana droga rowerowa została wytyczona jak najbliżej krawędzi jezdni, aby przypadkiem nie naruszyć słusznego interesu obywatelskiego. Podobnie Organ uczynił względem działki oznaczonej nr [...], na której poprowadzono drogę rowerową jak najbliżej krawędzi jezdni, bez naruszenia istniejącego ogrodzenia i po istniejącym rowie melioracyjnym."
Przebieg planowanej drogi rowerowej przez działki G. L., sąsiadujące z nimi od strony zachodniej działki P. Z. nr [...] i [...] (numery działek przed podziałem dokonanym decyzją organu I instancji) oraz przez inne działki znajdujące się w sąsiedztwie, przedstawiony został na mapach znajdujących się w projekcie architektoniczno-budowlanym i w projekcie zagospodarowania terenu (wersja elektroniczna na płycie CD). Z map tych wynika, że działki nr [...], o jakich mowa w skardze G. L., noszą faktycznie numery – przed podziałem - [...] (jest to działka sąsiadująca z działką skarżącej od strony wschodniej) oraz [...] (przylegająca do drogi klasy gminnej prowadzącej do planowanego Miejsca Obsługi Rowerów - MOR). Ścieżka rowerowa przebiega przez te działki bezpośrednio przy krawędzi jezdni, zaś na wysokości działki skarżącej nr [...] (zabudowanej budynkiem mieszkalnym) łukiem "wchodzi"
w należące do niej dwie kolejne działki nr [...], a następnie w nieruchomość P. Z. (niezabudowaną), pozostawiając przy jezdni otwarty rów odprowadzający wody deszczowe. Pozostawienie otwartego rowu powoduje konieczność poprowadzenia ścieżki rowerowej po jego północnej stronie, co jest związane z planowanym wyburzeniem ogrodzenia działek G. L. oraz P. Z.. Z wydruków zdjęć przedłożonych przez skarżącą wynika, że przy działce nr [...] także znajduje się rów, który – zgodnie z projektem – został "przykryty" przez ścieżkę rowerową.
Niewątpliwie zatem ingerencja w prawo własności działek nr [...] i [...] jest mniejsza niż w przypadku nieruchomości skarżącej, jednak takie rozwiązanie było konieczne i podyktowane prawidłowym odwodnieniem terenu, na co wskazują zarówno wyjaśnienia inwestora jak i dokumenty znajdujące się w aktach sprawy.
Zawarte w skardze argumenty dotyczące nierównego traktowania G. L. i nadmiernego obciążenia jej prawa w porównaniu z właścicielami działek nr [...] i [...] nie uwzględniają faktu, że pomiędzy dwiema ostatnimi działkami znajduje się droga gminna nr [...], przez którą zaplanowano zjazd z głównej trasy ścieżki rowerowej do MOR. Po obu stronach tej drogi zaprojektowane zostało odwodnienie zbierające wody opadowe i kierujące je w stronę północną. Wody opadowe przepływające drogą powiatową w kierunku zachód – wschód zostają więc "przejęte" przez odwodnienie zaplanowane przy drodze gminnej.
Tymczasem w przypadku odcinka ścieżki przebiegającego wzdłuż działek G. L. (a także P. Z.) istniejący rów po stronie północnej drogi powiatowej (mający początek na wysokości działki nr [...]) jest jedynym urządzeniem, które zbiera wody opadowe z terenów przyległych i kieruje je dalej
w stronę zachodnią.
Dokładny opis odwodnienia tego fragmentu drogi znajduje się w decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w K. PGW Wody [...] z 4 lipca 2023 r. udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych oraz usługi wodne, obejmujące odprowadzenie do urządzeń wodnych (rowów ziemnych), wód opadowych lub roztopowych, ujętych w systemy kanalizacji deszczowej, pochodzących z części drogi powiatowej, drogi rowerowej i ciągu pieszo-rowerowego w ramach inwestycji "Ochrona bioróżnorodności obszarów cennych przyrodniczo poprzez utworzenie edukacyjnej ścieżki rowerowej łączącej gminy uzdrowiskowe B. Z. i Solec-Zdrój"- odcinek 7 (str. 10-12 tej decyzji).
Z decyzji tej wynika, że zamierzenie obejmuje likwidację rowu na odcinku po wschodniej stronie drogi gminnej nr [...] i wykonanie podziemnego drenażu na odcinku do MOR. W miejscu likwidowanego rowu zaprojektowano ciąg pieszo - rowerowy. Wody opadowe lub roztopowe, pochodzące z części drogi rowerowej
z wyżej wskazanego odcinka spływać będą w stronę drenażu zakończonego wylotem, oznaczonym jako wl 7.1. do rowu ziemnego, prawostronnego, nieumocnionego, zlokalizowanego na działce nr [...]. W celu odprowadzenia wód opadowych i roztopowych do istniejącego rowu ziemnego przewidziano dodatkowo wykonanie wylotów, oznaczonych jako wl 7.2 i wl 7.3 (po zachodnie stronie drogi gminnej). Wylot 7.2 stanowić będzie zakończenie ścieku korytkowego w km 2+904,30 drogi rowerowej, który zaprojektowano w miejsce dotychczasowego rowu na odcinku w km 2+295 – 2+900 (a więc także przy działce nr [...]). Natomiast wylot wl 7.3., stanowić będzie zakończenie kanału deszczowego (km 2+904,52 drogi rowerowej). Rów ziemny, gdzie odprowadzane będą wody opadowe i roztopowe
z odwadnianego odcinka drogi powiatowej i drogi rowerowej oraz z części projektowanego zjazdu, działał będzie tak jak dotychczas, jako urządzenie chłonno - przepływowe, przyjmujące spływy powierzchniowe, ich krótkotrwałe zatrzymanie, infiltrację w głąb podłoża oraz powierzchniowy spływ, zgodnie ze spadkiem terenu. W ramach zamierzenia przewidziano również wykonanie wylotu, oznaczonego jako wl 7.4 (na wysokości działki nr [...] G. L.), za pomocą którego odprowadzane będą wody opadowe i roztopowe z części drogi powiatowej i ciągu pieszo - rowerowego. Wylot wl 7.4 stanowić będzie zakończenie ścieku typu mulda, zlokalizowanego w km 2+950,95 drogi rowerowej. Wody opadowe lub roztopowe
z części drogi powiatowej i ciągu pieszo -jezdnego w km 2+285 - 2+900 za pomocą ścieku korytkowego spływać będą do wpustów deszczowych, a dalej do podziemnego kanału deszczowego. Koniec kanału deszczowego stanowić będzie wylot 7.3 (po zachodniej stronie drogi gminnej prowadzącej do MOR). Do tego samego rowu ziemnego, gdzie znajdować się będzie wylot 7.3 odprowadzane będą wody opadowe i roztopowe z części zjazdu, zlokalizowanego na działce ewid. nr [...]. Wody te spływać będą do ścieku korytkowego, zakończonego wylotem 7.2 do rowu ziemnego. Wody opadowe i roztopowe z części istniejącej drogi powiatowej i ciągu pieszo - jezdnego w km 2+900 - 2+950,95 (tj. od zjazdu z drogi gminnej nr [...]
w kierunku zachodnim) kierowane będą do ścieku korytkowego, zlokalizowanego po lewej stronie projektowanego ciągu pieszo - jezdnego w jego km od 2+900 do km 2+950,95. Dalej wody opadowe i roztopowe z tego odcinka odprowadzane będą za pomocą wylotu wl 7.4 stanowiącego zakończenie ścieku korytkowego do rowu ziemnego, umocnionego brukiem.
Wszystkie opisane w decyzji wodnoprawnej elementy odwodnienia, przedstawione zostały na mapach, o jakich mowa wyżej, obejmujących odcinek ścieżki rowerowej w km 2+800 – 3+000. Wynika z nich, że zgodnie z decyzją wodnoprawną na odcinku 2+800 – 2+900 (do zjazdu z drogi nr [...]) oraz od zjazdu
z drogi gminnej do działki skarżącej nr [...] zaprojektowano ściek przykrawężnikowy z kostki betonowej, który do wylotu wl 7.4 (przed wjazdem na działkę nr [...]) przechodzi w ściek korytkowy szerokości 50 cm i dalej w istniejący rów przewidziany do oczyszczenia. Na mapach zaznaczono również wszystkie wyloty wl 7.1 – 7.4 oraz projektowany dren francuski po wschodniej stronie drogi gminnej nr [...], co obrazuje sposób odwodnienia tego fragmentu ścieżki rowerowej zgodny z decyzją wodnoprawną. Inny przebieg trasy naruszałby ustalenia tej decyzji, która pozostaje
w obrocie prawnym i jest wiążąca zarówno dla inwestora jak i dla organów orzekających w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.
Zdaniem Sądu, wytyczenie trasy przebiegu drogi rowerowej w sposób przyjęty przez projektanta i zgłoszony przez zarządcę drogi we wniosku nie narusza prawa własności G. L. (a także P. Z., który jest właścicielem działek sąsiednich) w sposób nieproporcjonalny do celu, jaki ma zostać osiągnięty wskutek realizacji planowanego przedsięwzięcia.
Pamiętać należy, że celem specustawy drogowej jest uproszczenie procedur dotyczących podejmowania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej, a konieczność uproszczenia procedur wynika z faktu, że inwestycje drogowe, jako inwestycje liniowe, przebiegają najczęściej przez wiele nieruchomości. Dlatego też ustawodawca zdecydował się na kumulację kilku postępowań i zintegrowanie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć
o ustaleniu lokalizacji drogi, wydzieleniu geodezyjnym i prawnym obszaru podlegającego zajęciu pod przyszłą drogę publiczną, przejmowaniu wydzielonych pod inwestycję nieruchomości na własność publiczną, ocenę techniczną projektu budowy drogi i w konsekwencji zatwierdzenie projektu budowlanego. Nie można przy tym pominąć, że w tak skonstruowanym postępowaniu interes społeczny
i gospodarczy ma prymat nad słusznym interesem strony, gdyż – jak już wyżej akcentowano - inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zaspokojenie określonych potrzeb społeczności lokalnej, co oznacza, że jest inwestycją celu publicznego.
W konsekwencji ustawodawca z jednej strony znacznie zwiększył uprawnienia inwestora, zaś z drugiej ograniczył uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Ograniczając prawa jednostki (w tym prawo własności) w zakresie określonym przepisami specustawy drogowej, ustawodawca dąży do zrealizowania celów publicznych, takich jak urządzanie nowych dróg i modernizacja istniejących, służące swobodnemu przemieszczaniu się m.in. służb komunalnych i ratowniczych, czy też dostosowywanie istniejących dróg do wymogów bezpieczeństwa określonych
w przepisach prawa.
Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10 (Dz. U. z 2012 r., poz. 1150), budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), a więc jest kwestią dobra wspólnego. Trybunał zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego, czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczanych. Po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem - wywłaszczone. Jeśli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczany w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy też przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Liniowy charakter inwestycji drogowych dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją. W żadnym razie nie może być w takiej sytuacji mowy
o niedopuszczalnej ingerencji wywłaszczeniowej w rozumieniu art. 21 Konstytucji RP.
Tym samym Sąd nie dopatrzył się zarzucanego przez skarżącą naruszenia art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a.
Mając na uwadze opisany wyżej charakter omawianego postępowania administracyjnego wskazać należy, że w postępowaniu tym nie przeprowadza się dodatkowych dowodów z opinii biegłego geodety lub opinii biegłego ze specjalności inżyniera budownictwa i architekta przestrzennego. Procedura wydania decyzji
o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obwarowana jest pozyskaniem opinii
i uzgodnień organów wyspecjalizowanych w danym obszarze wiedzy oraz przygotowaniem dokumentacji przez osoby posiadające właściwe uprawnienia budowlane. Oznacza to, że za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 6, 7 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., art. 11a i 11c specustawy drogowej.
Oddalenie skargi powoduje, że bezprzedmiotowym stało się odniesienie do zarzutu dotyczącego postanowienia Wojewody z 28 lutego 2025 r., podjętego na podstawie art. 135 k.p.a., o odmowie wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji Starosty [...] z 7 czerwca 2024 r. Ponieważ na tego rodzaju postanowienie nie przysługuje zażalenie, a tym samym także skarga do sądu administracyjnego, kontrola takiego rozstrzygnięcia może zostać przeprowadzona wyłącznie w trybie art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten nie ma zastosowania w przypadku oddalenia skargi. Warunkiem jego stosowania jest wyłącznie sytuacja, w której sąd stwierdzi naruszenie prawa
w stosunku do aktu objętego skargą powodujące konieczność wyeliminowania go
z obrotu prawnego.
II. Skarga P. G..
P. G. jest właścicielem działki nr [...] obręb 0034 Skotniki Małe
o pow. 13,0043 ha, która z mocy decyzji organu I instancji została podzielona na działki nr [...] o pow. 0,2795 ha z przeznaczeniem pod inwestycję drogową oraz nr [...] o pow. 12,7248 ha, przeznaczoną na czasowe zajęcie terenu poprzez budowę/przebudowę infrastruktury technicznej.
Za niesadzany Sąd uznał jedyny zarzut tej skargi w zakresie naruszenia art. 10 k.p.a.
Przepisy specustawy drogowej w sposób odmienny od innych ustaw, w tym od k.p.a., regulują kwestie związane z zawiadomieniem stron o przeprowadzonych czynnościach i wydawanych rozstrzygnięciach.
Przepis art. 11d ust. 5 specustawy przewiduje zawiadomienie stron tj. wnioskodawcy, właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem, o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzje wydane przez organy I i II instancji doręczane są wyłącznie wnioskodawcy, zaś dotychczasowym właścicielom lub użytkownikom wieczystym wysyła się jedynie zawiadomienie o wydaniu decyzji wraz z informacją
o miejscu, w którym strony mogą się z jej treścią zapoznać (art. 1f ust. 3, 4 i 6 specustawy drogowej).
Jeżeli przyjąć, że art. 10 k.p.a. stosuje się do postępowania prowadzonego
w trybie specustawy na podstawie cytowanego już wyżej art. 11c, to i tak nie można w stanie sprawy przyjąć, aby naruszenie tego przepisu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z akt wynika, że do P. G. były kierowane i odebrane przesyłki zawierające: zawiadomienie z 10 maja 2024 r. o wszczęciu postępowania
w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz zawiadomienie o wydaniu decyzji nr [...] Starosty [...] z 7 czerwca 2024 r.
Wojewoda wysłał do P. G. zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 k.p.a. (pismo z 15 stycznia 2025 r., wysłane 16 stycznia 2025 r.), które nie zostało doręczone adresatowi przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Z potwierdzenia nadania wynika, że zawiadomienie zostało odebrane 10 marca 2025 r. (k. 60 akt organu II instancji).
Skarżący nie składał wniosków, uwag ani zastrzeżeń w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, nie złożył odwołania, ani nie brał czynnego udziału
w postępowaniu odwoławczym. Poza sformułowaniem zarzutu naruszenia art. 6, 7
i 10 k.p.a. nie wykazał, w jaki sposób uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. (niedoręczenie zawiadomienia z 15 stycznia 2025 r. przed wydaniem zaskarżonej decyzji) mogło wpłynąć istotnie na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie daje podstaw do uznania omawianego zarzutu za zasadny. Sąd może bowiem uwzględnić skargę na decyzję tylko wtedy, jeżeli stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Reasumując Sąd uznał, że zaskarżona decyzja podjęta została w zgodzie
z przytoczonymi wyżej przepisami specustawy drogowej i nie narusza prawa.
Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.