II SA/Ke 187/25

II SA/Ke 187/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-05-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek /sprawozdawca/
Jacek Kuza
Sylwester Miziołek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 1949/25 - Wyrok NSA z 2026-02-05
Skarżony organ
Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1-2, art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 6 ust. 1 pkt 3 i 5 lit. c i h, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 1, art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2019 poz 869
art. 33 ust. 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2025 r. sprawy ze skargi P. na decyzję Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Końskich z dnia 8 lutego 2021 r. znak: PS.VI.070.75.2020 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
II SA/Ke 187/25
Uzasadnienie
Decyzją z 8 lutego 2021 r., znak: PS.VI.070.75.2020, Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Końskich (MGOPS), po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek F., utrzymał w mocy decyzję własną z 9 listopada 2020 r., znak: PFZ/192/2020, o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie:
1) wskazania kwoty wynagrodzenia brutto pracowników MGOPS, wg zajmowanego stanowiska wraz z przypisanym imieniem i nazwiskiem każdego pracownika oraz nazwą komórki organizacyjnej ośrodka, w której pracownik ten jest zatrudniony i według każdego miesiąca wypłaty wynagrodzenia w okresie od stycznia 2019 r. do czerwca 2020 r. wobec pracowników, którzy nie pełnili i nie pełnią w MGOPS funkcji publicznych, a którzy nie wyrazili zgody na udostępnienie ich danych, powołując się na zasadę prywatności - zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ("u.d.i.p.");
2) wskazania kwoty nagrody brutto pracowników MGOPS, wg zajmowanego stanowiska wraz z przypisanym imieniem i nazwiskiem każdego pracownika oraz nazwą komórki organizacyjnej ośrodka, w której pracownik ten jest zatrudniony i według każdego miesiąca wypłaty nagrody w okresie od stycznia 2019 r. do czerwca 2020 r. wobec pracowników, którzy nie pełnili i nie pełnią w MGOPS funkcji publicznych, a którzy nie wyrazili zgody na udostępnienie ich danych, powołując się na zasadę prywatności - zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.;
3) wskazania listy awansowanych pracowników MGOPS, wg zajmowanego stanowiska wraz z imieniem i nazwiskiem każdego pracownika oraz nazwą komórki organizacyjnej ośrodka, w której pracownik ten jest zatrudniony za okres od stycznia 2019 r. do czerwca 2020 r. wobec pracowników, którzy nie pełnili i nie pełnią w MGOPS funkcji publicznych, a którzy nie wyrazili zgody na udostępnienie ich danych, powołując się na zasadę prywatności - zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
W uzasadnieniu organ wskazał, że rozpatrując sprawę dokonał oceny, czy wnioskowana informacja publiczna jest informacją przetworzoną oraz czy wnioskodawca wykazał, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W rezultacie stwierdził, że wnioskowana informacja, dotycząca nieprzekazanych dotychczas przez organ części informacji publicznej, ma charakter informacji przetworzonej, ponieważ ich opracowanie w celu dalszego wykorzystania spowoduje konieczność podjęcia przez organ działań przekraczających proste czynności. Udostępnienie informacji wymaga zebrania pojedynczych informacji znajdujących się w posiadaniu MGOPS: wyodrębnienie z miesięcznych list wynagrodzeń pracowników z okresu styczeń 2019 r. - czerwiec 2020 r. danych poszczególnych pracowników, zestawienie poszczególnych informacji i ich zredagowanie, celem wytworzenia nowej jakościowo przetworzonej informacji. Ośrodek w okresie styczeń 2019 r. czerwiec 2020 r. zatrudniał powyżej 90 pracowników - biorąc pod uwagę żądany okres oraz zakres żądanych danych, a także rotacje pracowników, opracowanie informacji wymaga zaangażowania czasowego i kadrowego. Wszystkie, niezbędne czynności, które organ musi wykonać w celu udostępnienia żądanych informacji wymagają takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócą normalny tok działania organu i utrudnią wykonywanie zadań publicznych, do których realizacji organ został zobowiązany przez przepisy prawa. Ponadto, należałoby ponownie przeprowadzić analizę stanowisk pracy w MGOPS czyli przeprowadzić kolejną ocenę, którzy z pracowników są osobami, które pełnią funkcję publiczną w MGOPS mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzania i wykonywania funkcji, i wobec których może być udostępniona informacja publiczna, a które dane powinny być wyłączone na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Powyższe wiązałaby się z powołaniem nowego zespołu, jako ciała doradczego/opiniującego. Pracownicy uczestniczący w pracy zespołu musieliby być na długi czas jednocześnie wyłączeni z bieżącej pracy, kosztem wykonywania swoich podstawowych obowiązków służbowych. W ocenie organu suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - to wszystko traktuje o informacji przetworzonej.
Organ, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wezwał wnioskodawcę do wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego, w terminie 14 dni od daty doręczenia wezwania, pod rygorem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W odpowiedzi wnioskodawca wskazał na zapobieganie nadużyciom finansowym, ochronę praworządności oraz ochronę praw pracowniczych. Organ uznał, że przedstawiony interes publiczny jest zbyt ogólnikowy i nie zawiera żadnych konkretów, wobec powyższego nie można go uznać za "szczególnie istotny" dla interesu publicznego. Wnioskodawca w okresie ostatnich kilkunastu miesięcy inicjował kontrole organu, m.in. przez: Państwową Inspekcję Pracy, audytora wewnętrznego Urzędu Miasta i Gminy Końskie, Radę Miejską w Końskich, które to kontrole nie stwierdziły żadnych uchybień w działalności ośrodka. Wnioskodawca jest organizacją związkową, w skład której wchodzi zakładowa organizacja związkowa pracowników MGOPS, która liczy zaledwie kilka procent wszystkich pracowników ośrodka, zatem nie można uznać, że udostępnienie informacji będzie miało wpływ na znaczną liczbę potencjalnych odbiorców. Zasady wynagradzania, premiowania, nagradzania w MGOPS były i są uzgadniane z zakładową organizacją związkową funkcjonującą na terenie zakładu pracy, zgodnie z ustawą o związkach zawodowych. W tym zakresie, po przeprowadzonych konsultacjach, związki zawodowe działające w ośrodku przedstawiały pracodawcy uzgodnione stanowisko i nigdy nie nastręczało to problemów. W ramach toczącego się sporu zbiorowego udostępniane były wnioskodawcy, z pominięciem u.d.i.p., dane dot. wynagradzania pracowników na poszczególnych stanowiskach pracy w MGOPS, bez przypisywania danych osobowych. W związku z powyższym organ odstąpił od przeprowadzenia ponownej, szczegółowej analizy stanowisk pracy w MGOPS pod kątem, czy pracownicy na konkretnych stanowiskach są osobami pełniącymi funkcje publiczne, ponieważ analiza w tym zakresie na obecnym etapie jest bezprzedmiotowa.
W skardze do tut. Sądu F. zarzuciła powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie:
1. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne uznanie, że wniosek skarżącego dotyczył informacji publicznej wymagającej przetworzenia podczas gdy informacje, o których udostępnienie zwraca się skarżący, są informacją publiczną, którą organ dysponuje i której przekazanie wymaga wykonania czynności techniczno- administracyjnych niewymagających szczególnych kwalifikacji, czy też innych działań charakterystycznych dla informacji publicznej przetworzonej;
2. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez niewskazanie stanowisk, na których osoby wykonują funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem funkcji publicznych, niewskazanie w stosunku do jakich stanowisk wypłacane były nagrody oraz w jakiej kwocie, a w konsekwencji niewykazanie przetworzonego charakteru żądanej informacji;
3. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że ustalenie kręgu osób pełniących funkcję publiczną w ośrodku stanowi o przetworzonym charakterze informacji o wydatkowaniu środków publicznych na dane stanowisko podczas gdy czynność ta stanowi wyłącznie zwykły zabieg łączący się z procesem udostępniania informacji publicznej;
4. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez uznanie przez organ, że udzielenie informacji z pkt 3 wniosku wymaga jej przetworzenia przy jednoczesnym braku wcześniejszego wskazania skarżącemu, że informacja w ww. zakresie stanowi wg stanowiska organu informację przetworzoną, a w konsekwencji również niewezwanie skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, co mogło mieć wpływ na decyzję organu wskazującą na niewykazanie przez stronę szczególnie istotnego interesu publicznego;
5. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że skarżący nie wykazał przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego doprowadziłaby do wniosku przeciwnego;
6. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej w zakresie informacji o pracownikach, którzy "nie pełnili i nie pełnią funkcji publicznych" przy jednoczesnej wewnętrznie sprzecznej z powyższym argumentacji, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną ze względu na konieczność - w toku rzekomego przetwarzania informacji - podziału pracowników na pełniących i niepełniących funkcji publicznych.
W uzasadnieniu skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że żądana informacja ma charakter przetworzony, przywołując na poparcie swego stanowiska poglądy sądów administracyjnych. Nadto F. wskazała, że organ orzekł o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie "pracowników, którzy nie pełnili i nie pełnią w MGOPS funkcji publicznych - zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.". Tym samym organ stworzył bowiem narrację, w której żądana informacja stanowi informację przetworzoną z powodu czasochłonnego dokonania podziału pracowników na pełniących oraz niepełniących funkcje publiczne. Tymczasem w uzasadnieniu wskazał wprost, że nie posiada takiej wiedzy, wręcz opierając swoją argumentację na tym stwierdzeniu. Zdaniem skarżącej, w konsekwencji należy więc uznać, że organ określił samowolnie krąg osób pełniących funkcje publiczne stwierdzając, że każdy z 90 pracowników nie pełni funkcji publicznej, co w sposób oczywisty jest niemożliwe w takiej instytucji.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo swoje stanowisko w sprawie zaprezentował w piśmie procesowym z 20 kwietnia 2021 r.
Wyrokiem z 13 maja 2021 r. sygn. II SA/Ke 419/21, tut. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z 9 listopada 2020 r. W uzasadnieniu wskazał, że w treści sformułowanego przez organ rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji (w każdym z trzech punktów precyzujących rodzaj i zakres informacji) wskazano na: okoliczność braku pełnienia przez pracowników funkcji publicznych oraz zasadę prywatności - zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Analiza uzasadnienia decyzji prowadzi natomiast do wniosku, że powodem odmowy udostępnienia informacji publicznej była okoliczność zakwalifikowania żądanych informacji do kategorii informacji przetworzonej oraz przyjęcie, że wnioskodawca nie wykazał, jakoby uzyskanie tych informacji było szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zatem w rozstrzygnięciu decyzji organ przywołał art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Natomiast w uzasadnieniu decyzji organ nawiązał do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., w myśl którego prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególne istotne dla interesu publicznego. Podał, że żądana przez F. informacja jest informacją przetworzoną, a wnioskodawca nie wykazał niezbędnej dla jej uzyskania przesłanki. W ocenie Sądu organ naruszył przepisy postępowania, tj. art. 107 § 1 pkt 5 i 6, § 3 oraz art. 8 § 1, art 9 i art. 11 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W rezultacie skargi kasacyjnej organu Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 marca 2025 r., sygn. III OSK 6399/21, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tut. Sądowi. W uzasadnieniu stwierdził, że Sąd pierwszej instancji w sposób błędny przeanalizował zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z 9 listopada 2020 r. Wyjaśnił, że powołanie się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w trzech punktach decyzji z 9 listopada 2020 r. służyło jedynie dookreśleniu zakresu odmowy udostępnienia informacji publicznej. Powołanie się na ten przepis nie stanowi dodatkowej podstawy rozstrzygnięcia, lecz jedynie precyzuje, że chodzi o pracowników, którzy powołali się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie wyrażając zgody na udostępnienie ich danych. Z kolei w uzasadnieniu decyzji organ odwołał się do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz do orzecznictwa sadów administracyjnych związanego z tym przepisem. Uznał, że żądana przez wnioskodawcę informacja ma charakter informacji przetworzonej, następnie rozważył, czy wnioskodawca wykazał w sprawie szczególnie istotny interes publiczny.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w decyzji z 9 listopada 2020 r. nie zachodzi sprzeczność, której dopatrzył się Sąd pierwszej instancji. Uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji koresponduje z powołaną przez organ podstawą prawną i rozstrzygnięciem. Podobnie należało ocenić decyzję z 8 lutego 2021 r., w której organ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z 9 listopada 2020 r. W podstawie prawnej powołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 w zw. z art. 16 u.d.i.p. W rozstrzygnięciu, podobnie jak w decyzji wydanej w I instancji, wskazał na zakres odmowy udostępnienia informacji publicznej, wskazując w punktach 1-3 na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co jednak nie stanowi o powołaniu tego przepisu jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia z przyczyn podanych wyżej. W uzasadnieniu również odwołał się do art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz do orzecznictwa sądów administracyjnych związanego z tym przepisem. Ponownie uznał, że żądana przez wnioskodawcę informacja ma charakter informacji przetworzonej, następnie rozważył, czy wnioskodawca wykazał w sprawie szczególnie istotny interes publiczny. W przypadku decyzji z 8 lutego 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny również nie dopatrzył się sprzeczności, którą stwierdził sąd I instancji.
Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska tut. Sądu, że wydając obie decyzje organ naruszył art. 107 § 1 pkt. 5 i 6, § 3 oraz art. 8 § 1, art. 9 i art. 11 k.p.a. W przypadku przedmiotowych decyzji zachodzi logiczny związek i zgodność uzasadnienia z rozstrzygnięciem, zaś uzasadnienie i zawarta w nim argumentacja są adekwatne do rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902), dalej jako "u.d.i.p.", każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie, przy czym - zgodnie z art. 1 ust. 2 - przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 4).
Z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że obowiązek informacyjny przewidziany w tej ustawie spoczywa nie tylko na władzy publicznej, lecz każdym podmiocie, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Stosownie do art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm.), zadania pomocy społecznej w gminach wykonują jednostki organizacyjne - ośrodki pomocy społecznej lub centra usług społecznych, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych. W świetle powyższego należy stwierdzić, że Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Końskich jest podmiotem reprezentującym jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co jest zresztą okolicznością bezsporną.
Wynagrodzenia osób świadczących pracę na rzecz MGOPS w Końskich, a także wypłacane im nagrody są finansowane ze środków publicznych, a zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.), gospodarka tymi środkami jest jawna. Zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi stanowi jedną z gwarancji realizacji zawarowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. W świetle zaś art. 6 ust. 1 tej ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 (art. 6 ust. 1 pkt 3) oraz majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) oraz ciężarach publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h). Skoro zatem wynagrodzenia, w tym nagrody, wiążą się ze sposobem gospodarowania środkami publicznymi przez podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., to należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym. Co za tym idzie, informacja o wynagrodzeniach jest informacją publiczną (por. wyroki NSA: z 12 maja 2021 r. sygn. III OSK 930/21, z 10 grudnia 2019 r. sygn. I OSK 240/19). Informację publiczną stanowi również informacja o awansach w danym podmiocie, skoro stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach.
W rozpoznawanej sprawie organ uznał, że powołanie się przez skarżącą F. na zapobieganie nadużyciom finansowy, ochronę praworządności oraz ochronę praw pracowniczych jest zbyt ogólnikowe, aby przyjąć, że wniosek o udzielenie informacji publicznej, o charakterze przetworzonym, jest "szczególnie istotny" dla interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W ocenie Sądu przetworzony charakter żądanej informacji nie budzi wątpliwości. Organ przekonująco wyjaśnił, że udostępnienie tych informacji wymaga zebrania pojedynczych informacji znajdujących się w jego posiadaniu – wyodrębnienia z miesięcznych list wynagrodzeń pracowników z okresu styczeń 2019 – luty 2020 r. danych poszczególnych pracowników, ich zredagowania celem wytworzenia nowej jakościowo informacji. Organ wskazał, że w omawianym okresie zatrudniał 90 pracowników. W ocenie Sądu, biorąc po uwagę żądany zakres informacji, organ musiałby podjąć działania organizacyjne utrudniające wykonywanie działań publicznych (pomoc żywnościową dla osób w kwarantannie, realizację programu "Wspieraj Seniora", interwencje domowe w obliczu panującej pandemii).
Pojęcie "informacji przetworzonej" nie zostało zdefiniowane normatywnie, jest pojęciem nieostrym, za każdym razem wymaga wykładni uwzględniającej uwarunkowania konkretnej sprawy. Analizując dotychczasowe orzecznictwo trzeba stwierdzić, że informacja publiczna przetworzona to taka informacja publiczna, która:
- w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z 30 września 2015 r., sygn. I OSK 1746/14);
- jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 89/13);
- jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu; przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, że ograniczenie wprowadzone w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (por. wyrok NSA z 5 września 2013 r. sygn. I OSK 953/13);
- może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2016 r., sygn. I OSK 2658/14);
- nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją, może obejmować dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności; uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji; przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy; tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona" (por. wyrok NSA z 5 marca 2015 r., sygn. I OSK 863/14);
- której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów; informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok NSA z 2 października 2014 r., sygn. I OSK 140/14).
W świetle powyższego, wbrew twierdzeniu skarżącej F., spełnione zostały kryteria uznania żądanych informacji za informację przetworzoną. Skarżąca domagała się bowiem wskazania kwot wynagrodzenia i nagród brutto pracowników MGOPS, a nadto wskazania listy awansowanych pracowników MGOPS, wg zajmowanego stanowiska wraz z przypisanym imieniem i nazwiskiem każdego pracownika oraz nazwą komórki organizacyjnej ośrodka, w której pracownik ten jest zatrudniony i według każdego miesiąca wypłaty wynagrodzenia w okresie od stycznia 2019 r. do czerwca 2020 r. Zbioru informacji o takim zakresie nie sposób uznać za informację prostą.
Sąd nie podziela natomiast poglądu organu, że skarżąca nie wykazała "szczególnej istotności" swego wniosku dla interesu publicznego. Z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że kategoria "szczególnej istotności" dla interesu publicznego kształtuje prawo indywidualnego podmiotu stojącego na zewnątrz wobec podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej. Należy w konsekwencji przyjąć, że kwalifikowana forma interesu publicznego – "szczególnie istotnego" - oznacza, że uzyskanie przez wnioskodawcę informacji przetworzonej przyczyni się do bardzo ważnych dla Państwa, czy społeczeństwa, działań i jest bardzo istotne dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2011 r., sygn. I OSK 1870/10). W wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, której "istotność" jest wyznaczona materią żądanej informacji - ale również, że jej otrzymanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszej ochrony interesu publicznego (por. wyrok NSA z 27 marca 2025 r., sygn. III OSK 30/24).
Warunek powyższy został w niniejszej sprawie spełniony. Skarżąca F. w piśmie z 23 lipca 2020 r. wyjaśniła, że wniosek o udzielenie żądanej informacji wynika z dążenia do zapobiegania nadużyciom finansowym, ochrony praworządności i ochrony praw prawniczych. W ocenie Sądu, nawet gdyby ocenić sposób oznaczenia szczególnie istotnego interesu publicznego przez skarżącą jako zbyt ogólny, to i tak organ dokonując jego oceny powinien uwzględnić przepisy ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych. Z samej swojej istoty ogólnopolski związek zawodowy (jakim jest skarżąca), działający na podstawie art. 11 ustawy o związkach zawodowych, realizuje zadania w celu – co wynika z wpisu do KRS [...] Dział 3 Rubryka 3 pkt. 1 – dbałości przestrzegania standardów wykonywania zawodu pracownika socjalnego lub pracownika pomocy społecznej oraz standardów wykonywanej pracy socjalnej. Charakter czy też pozycja podmiotu, który występuje z żądaniem udzielenia informacji publicznej przetworzonej, a zwłaszcza realne możliwości przyszłego wykorzystania przez ten podmiot tak uzyskanych danych, ma więc wpływ na ocenę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udzielenie informacji przetworzonej (por. wyrok WSA w Łodzi z 22 czerwca 2022 r., sygn. II SA/Łd 366/22).
Decyzja o odmowie udzielenia żądanych w niniejszej sprawie informacji jest natomiast prawidłowa z uwagi na prywatność pracowników. Przede wszystkim należy wyjść od treści samego wniosku. Mianowicie, skarżąca F., po sformułowaniu 3 pytań, oświadczyła, że "w przypadku, gdy według organu którekolwiek z ww. danych podlegają wyłączeniu z udostępnienia – wnosimy o przekazanie danych, które organ uznał za mieszczące się w informacji publicznej wraz z poinformowanie wnioskodawcy w odpowiednim trybie o danych nieudostępnionych". W odpowiedzi na wniosek organ, przy piśmie z 17 lipca 2020 r., przekazał skarżącej wykaz wynagrodzeń oraz nagród brutto we wnioskowanym okresie pracowników pełniących funkcje publiczne w MGOPS, tj. Dyrektora, Zastępcy Dyrektora, Głównego Księgowego, Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych, Wychowawczych i Alimentacyjnych oraz kierownika Działu Dodatków Mieszkaniowych, Stypendiów Szkolnych i KDR. W piśmie z 28 lipca 2020 r. organ przesłał natomiast skarżącej, w odpowiedzi na sformułowane w piśmie z 23 lipca 2020 r. żądanie przekazania wykazu wszystkich stanowisk pracy w MGOPS, wykaz wszystkich stanowisk pracy w trzech tabelach w podziale na stanowiska kierownicze, urzędnicze oraz pomocnicze i obsługi. W tabeli I ujęto 5 stanowisk, co do których udzielono odpowiedzi w piśmie z 17 lipca 2020 r. W konsekwencji przyjąć należy, że pozostałe stanowiska zajmują osoby niepełniące funkcji publicznych. Część z tych osób nie wyraziła zgody na udzielenie przez organ żądanych informacji. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, wniosek skarżącej F. z 2 lipca 2020 r. został załatwiony zgodnie z jego treścią. Organ najpierw więc udzielił stosownej informacji co do osób pełniących, jego zdaniem, funkcje publiczne. Następnie, przy piśmie z 2 września 2020 r., przekazał wykaz wynagrodzeń, nagród i awansów pracowników niepełniących funkcji publicznej, którzy udzielili stosownej zgody. Natomiast co do pozostałych pracowników wydał decyzję odmowną, na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wniosek nie zawierał żądania podania wynagrodzeń, nagród, awansów bez powiązania ich z imieniem i nazwiskiem konkretnego pracownika. Nie można więc zasadnie zarzucać, że w decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej z powodu prywatności pracownika nie podano wynagrodzeń, nagród, awansów na określonych stanowiskach w sposób ogólny, tj. bez przypisywania do konkretnego pracownika. Jeśli natomiast skarżąca uważa, że informacja w tym zakresie powinna jej być udzielona, to zawsze może wnieść skargę na bezczynność organu.
Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Powołany przepis zawiera normę prawną określającą relację pomiędzy dwoma gwarantowanymi przez Konstytucję RP prawami podmiotowymi, tj. prawem do prywatności (art. 47 Konstytucji) oraz prawem do informacji publicznej (art. 61 ust. 1 Konstytucji). Wynika z niego, że w sytuacji kolizji między tymi prawami ustawodawca jako zasadę przyjął silniejszą ochronę prawa do prywatności, niemniej wprowadził wyjątek od tej zasady obejmujący informacje o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, jak również przypadki, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Informacje o statusie materialnym danej osoby, w tym wysokości wynagrodzenia, nagród, awansów stanowią niewątpliwie informacje z zakresu prywatności osoby fizycznej, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Skarżąca F. nie podważyła skutecznie zakwalifikowania poszczególnych stanowisk jako niewiążących się z pełnieniem funkcji publicznej. Zgodnie z Regulaminem wynagradzania pracowników MGOPS w Końskich (załącznikiem do zarządzenia nr 14/2018 Dyrektora MGOPS w Końskich z 16 lipca 2018 r.) stanowiska takie jak Główny Specjalista, Starszy specjalista, Starszy wychowawca, Starszy asystent rodziny, Wychowawca, Specjalista pracy socjalnej, Starszy pracownik socjalny, Asystent rodziny, Młodszy wychowawcza, Pracownik socjalny, Starszy instruktor ds. kulturalno-oświatowych, Pielęgniarka, Młodszy asystent rodziny, Instruktor ds. kulturalno-oświatowych, Aspirant pracy socjalnej, Opiekun w ośrodku, Młodszy opiekun w ośrodku, Sekretarka, Pomoc administracyjna, Kierowca, Kucharz, Konserwator, Pomoc kuchenna, Sprzątaczka zaliczone są do stanowisk pomocniczych i obsługi. Z kolei, jak wyjaśnił organ w protokole z 18 sierpnia 2020 r., osoby pełniące stanowiska urzędnicze nie mają wpływu na wydatkowanie środków publicznych przez MGOPS. Wykonują zadania ścisłe powierzone pod nadzorem kierownika, który podejmuje w konkretnych sprawach ostateczne decyzje.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006 r. sygn. K 17/05 (OTK-A z 2006 r. nr 3, poz. 30), podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, wyjaśnił, że "chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów". W ocenie Trybunału, "spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny".
Co do zasady przyjmuje się, że "funkcja publiczna" w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym. Co za tym idzie, funkcja ta jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Zakłada się, że ustawodawca pojęcie "funkcji publicznej", o której mowa w cyt. przepisie wiąże z pojęciem "sprawy publicznej", o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Dostrzegając, że nie są to pojęcia tożsame, wskazuje się na konieczność ich komplementarnej interpretacji, która pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej, służący transparentności działania władzy publicznej, także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, wpisując się w ten sposób w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (zob. np. wyroki NSA: z 1 października 2021 r. sygn. III OSK 4001/21, z 21 czerwca 2018 r. sygn. I OSK 169/18).
Kierując się opisanymi wyżej względami, dyktowanymi dyrektywami wykładni systemowej i celowościowej, pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdą osobę, która ma realny i skonkretyzowany wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Takiego wpływu nie można jednak przypisać ww. osobom zaliczonym w ośrodkach pomocy społecznej do stanowisk pomocniczych i obsługi, a także osobom na stanowiskach urzędniczych wykonujących zadania ścisłe powierzone pod nadzorem kierownika. Zadania wykonywane przez pracowników zatrudnionych na tych stanowiskach nie wpływają, chociażby pośrednio na sytuację prawną innych osób. Należy je kwalifikować jako stanowiska o charakterze usługowym lub technicznym. Skoro zatem poszczególne osoby zatrudnione w MGOPS na stanowiskach niezwiązanych z pełnieniem funkcji publicznych, nie wyraziły zgody na udostępnienie żądanych informacji, to organ prawidłowo, powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. odmówił skarżącej udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie. Udostępnienie danych wbrew woli tych pracowników naruszałoby ich prawo do ochrony dóbr osobistych, a więc chronionej sfery prywatności.
W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.