II SA/Ke 187/24

II SA/Ke 187/24 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-06-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek /sprawozdawca/
Krzysztof Armański /przewodniczący/
Renata Detka
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a, ust 3 i 5
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 741
art. 14a ust. 1a pkt 1, art. 2 pkt 19 i 27, art. 55, art. 64
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi P. spółki komandytowej na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 29 stycznia 2024 r., znak: IR.I.7840.7.5.2023 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 29 stycznia 2024 r. znak: IR.I.7840.7.5.2023 Wojewoda Świętokrzyski utrzymał w mocy decyzję Starosty Ostrowieckiego Nr 308/2023 z 20 października 2023 znak: AB.6740.232.2023.SP o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia P. Sp. Komandytowa, pozwolenia na budowę 4 budynków handlowo-usługowych wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz infrastrukturą towarzyszącą (w tym wiaty śmietnikowe, wiaty na wózki, stacja transformatorowa), budowę pylonu reklamowego, budowę parkingu dla samochodów osobowych na 210 miejsc postojowych, na działkach Nr [...] w O. przy ul. C.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji stanowił art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), dalej Pb. Starosta Ostrowiecki przyjął, że:
1) projektowany obiekt jest obiektem handlu wielkopowierzchniowego i może być lokalizowany wyłącznie na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
2) nieprawidłowo obliczono powierzchnię sprzedaży,
3) brak oświadczenia sprawdzającego o sporządzeniu projektów zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, aktualnego na datę dokonanych poprawek,
4) brak uzgodnienia rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz rzeczoznawcy do spraw higieniczno-sanitarnych projektów po dokonanych zmianach.
Od decyzji organu I instancji odwołała się P. Sp. Komandytowa, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:
- art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 Pb poprzez bezpodstawne nałożenie obowiązku usunięcia nieprawidłowości polegającej na okoliczności, że projektowany obiekt handlowy przekracza powierzchnię 2000m2, a tym samym może być zrealizowany jedynie na podstawie regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
- art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3, w zw. z art. 35 ust. 5 Pb poprzez wydanie decyzji odmownej z uwagi na niewykonanie przez inwestora postanowienia z 18.09.2023 r. pomimo, że postanowienie to zostało oparte na przepisie art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stracił moc obowiązującą przed upływem wyznaczonego terminu do usunięcia nieprawidłowości,
- art. 35 ust. 5 Pb poprzez wydanie decyzji odmownej przed upływem terminu wyznaczonego do wykonania postanowienia,
- art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie oraz wydanie zaskarżonej decyzji wbrew treści ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy,
- art. 2 pkt 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że obiekt handlowy przekracza powierzchnię 2000m2,
- art. 10 §1 Kpa poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań przed wydaniem decyzji,
- art. 10 Kpa w zw. z art. 35 ust. 3 Pb poprzez brak wyjaśnień zarzutów złożonych przez skarżącego,
- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa z uwagi na brak prawidłowego wezwania do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 Pb,
- art. 8 Kpa poprzez wydanie decyzji w oparciu o przepis, który stracił moc obowiązującą.
Do odwołania dołączono uaktualnione oświadczenia projektantów o sporządzeniu projektów zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej i fragmenty projektów z uzupełnieniami podpisane przez projektanta i sprawdzającego.
Pismem z 13.12.2023 r., znak: IR.I.7840.7.5.2023 Wojewoda Świętokrzyski wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach o rozważenie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z 23.02.2022 r., znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 4 budynków handlowo-usługowych o łącznej powierzchni sprzedaży do 6797m2, budowie parkingu do 238 miejsc postojowych, budowie totemu reklamowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach Nr [...] położonych przy ul. C. w O., wydanej dla B. Sp. z o.o., przeniesionej decyzją Prezydenta Miasta O. z 4.04.2023 r., znak: [...] na rzecz P. Sp. Komandytowa, jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 10 ust. 3a i art. 10 ust. 3b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania w/w decyzji.
Wojewoda Świętokrzyski ustalił, że przedmiotem inwestycji jest:
- budowa budynku handlowo-usługowego o pow. sprzedaży do 1999,0m2, ozn. 1,
- budowa budynku handlowo-usługowego o pow. sprzedaży do 1999,0m2, ozn. 2,
- budowa budynku handlowo-usługowego o pow. sprzedaży do 1999,0m2, ozn. 3,
- budowa budynku handlowo-usługowego o pow. sprzedaży do 800,0m2, ozn. 4,
- budowa pylonu/totemu reklamowego wraz z instalacją wewnętrzną energii elektrycznej, ozn. 5,
- budowa parkingu dla samochodów osobowych na 210 stanowisk postojowych,
- wykonanie uzbrojenia terenu obejmującego wewnętrzne instalacje elektryczne, w tym oświetlenie zewnętrzne terenu, wewnętrzne instalacje wody, wewnętrzne instalacje kanalizacji sanitarnej, wewnętrzne instalacje kanalizacji deszczowej, wewnętrzne instalacje ciepłownicze,
- wykonanie dojść i dojazdów, placów manewrowych, drogi pożarowej, stacji transformatorowej, wiat śmietnikowych, wiat na wózki.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że dla terenu, na którym znajdują się wnioskowane pod zabudowę działki Nr [...] w O. przy ul. C. brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestor uzyskał decyzję Prezydenta Miasta O. z 23.02.2022 r., znak: [...] ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zgodnie z projektem architektoniczno-budowlanym ma być zrealizowany:
- budynek handlowo-usługowy 1 o powierzchni sprzedaży 1675,77m2, parterowy o wys. 7,20m, o powierzchni zabudowy 2340,60m2, o powierzchni użytkowej 2227,64m2,
- budynek handlowo-usługowy 2 o powierzchni sprzedaży 1998,09m2, parterowy o wys. 7,20m, o powierzchni zabudowy 3028,60m2, o powierzchni użytkowej 2902,33m2,
- budynek handlowo-usługowy 3 o powierzchni sprzedaży 1990,82m2, parterowy o wys. 7,20m, o powierzchni zabudowy 3092,70m2, o powierzchni użytkowej 2991,87m2,
- budynek handlowo-usługowy 4 o powierzchni sprzedaży 798,95m2, parterowy o wys. 7,20m, o powierzchni zabudowy 2175,0m2, o powierzchni użytkowej 2052,0m2.
W ocenie organu, budynki 1, 2 i 3 zostały usytuowane w ten sposób, że tworzą jedną bryłę. Budynki połączone są wzajemnie elewacją. Budynek 3 przylega całą płaszczyzną do budynku 2, budynki 1 i 2 przylegają do siebie na długości 12,50m i 13,23m. Budynki 1, 2 i 3 oddzielone są od siebie dylatacją. Budynek 4 jest wolnostojący. W sumie powierzchnia sprzedaży całej inwestycji wynosi 6463,63m2. Teren inwestycji zajmuje powierzchnię 3,05ha.
Wojewoda stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta O. z 23.02.2022 r. o warunkach zabudowy dotyczy inwestycji pod nazwą 4 budynki handlowo-usługowe o łącznej powierzchni sprzedaży do 6797m2, z parkingiem do 238 miejsc postojowych, totemem reklamowym, wraz z infrastrukturą towarzyszącą. W dacie wydawania w/w decyzji art. 10 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (też jako u.p.z.p.) przewidywał lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, na podstawie studium, w którym określa się obszary, na których mogą być one sytuowane. Zgodnie z art. 10 ust. 3b w/w ustawy, lokalizacja obiektów, o których mowa w ust. 3a, może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Art. 10 został uchylony ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688), która weszła w życie 24.09.2023 r. W przepisach przejściowych ustawodawca nie przewidział zastosowania przepisów dotychczasowych w przypadku postępowań o pozwolenie na budowę już wszczętych a niezakończonych ostatecznie. Przepis art. 14 ust. 6a pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym od dnia 24.09.2023 r., stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu, dotycząca obiektów handlu wielkopowierzchniowego, następuje na podstawie planu miejscowego.
Przytaczając brzmienie art. 2 pkt 27 i art. 2 pkt 19 u.p.z.p. organ II instancji w całości podzielił stanowisko organu I instancji, że planowana inwestycja dotyczy obiektu handlu wielkopowierzchniowego, w którym powierzchnia sprzedaży wynosić będzie ok. 6500 m2. Inwestycja ma być realizowana przez tego samego inwestora, na działkach będących własnością tego samego podmiotu, dla których prowadzona jest jedna księga wieczysta. Wszystkie budynki stanowią całość pod względem architektonicznym oraz mają korzystać z tej samej infrastruktury (ten sam układ komunikacyjny, wjazd oraz wyjazd, drogi pożarowe, te same parkingi, wspólna konstrukcja, wspólne instalacje i przyłącza). W ocenie organu, z punktu widzenia zagospodarowania terenu przedmiotem inwestycji jest jeden obiekt o funkcji handlowej. W rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi całość techniczno-użytkową przeznaczoną do sprzedaży detalicznej. Obiektem handlowym nie musi więc być jeden budynek, lecz może go tworzyć wiele budynków, czy innych obiektów budowlanych wraz z towarzyszącą im infrastrukturą tworzących całość techniczno-użytkową. W przypadku budowy obiektu budowlanego stanowiącego budynek o funkcji handlowej, powierzchnia sprzedaży oznacza tę część tego budynku, która zgodnie z definicją jest ogólnodostępna i gdzie bezpośrednio odbywa się sprzedaż, nie ma znaczenia natomiast na ile stoisk, czy sklepów zostanie ona podzielona. Oddzielenie poszczególnych budynków dylatacją nie oznacza, że budynki te nie stanowią jednej całości pod względem funkcjonalnym i użytkowym. Budynki korzystając ze wspólnych urządzeń budowlanych, nie mogą samodzielnie, niezależnie od siebie funkcjonować, stanowią całość techniczno-użytkową, o której mowa w art. 2 pkt 19 u.p.z.p., a zmiana zagospodarowania terenu dotycząca obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000m2, może być realizowana wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Oceniając zgodność tak zaprojektowanej budowy w aspekcie art. 35 ust. 1 Pb Wojewoda uznał, że nieprawidłowo obliczono powierzchnię sprzedaży. Zgodnie z wyjaśnieniami pełnomocnika inwestora, "w projekcie została wydzielona strefa komunikacji w niektórych lokalach ze względu na techniczne wyłączenie tej strefy z sali sprzedaży poprzez zastosowanie barierek które oddzielają przedmiotową komunikację od strefy kasowej. Projekt zakłada, że w strefie komunikacji nie odbywa się sprzedaż czy też obsługa klientów. W tej strefie usytuowano jedynie wózki dla klientów". Tymczasem, korytarze komunikacyjne można zaliczyć do powierzchni pomocniczej jedynie w przypadku, gdy nie znajdują się one na terenie przeznaczonym do sprzedaży, czyli jest to powierzchnia poza lokalami handlowymi. Mając na uwadze powyższe nie można z powierzchni sprzedaży wyłączyć strefy komunikacyjnej przeznaczonej do przemieszczania się klientów w obrębie kas. "Strefa kas" związana z regulowaniem należności za nabyty towar, jak i "strefa komunikacyjna" przeznaczona do przemieszczania się klientów, w obrębie powierzchni przeznaczonej do bezpośredniej sprzedaży, stanowią tzw. powierzchnię sprzedaży w rozumieniu art. 2 ust. 19 ustawy (wyrok NSA z dnia 17.03.2010 r., II OSK 533/09). Strefy komunikacji niezbędnej do sprzedaży bezpośredniej (strefa kas, miejsce pobrania koszyka) nie sposób zaliczyć do tzw. powierzchni pomocniczych tj. biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej. Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem organu, projektant niewłaściwie obliczył powierzchnię sprzedaży dla poszczególnych budynków wyłączając z niej strefy komunikacyjne przeznaczone do przemieszczania się klientów, a co za tym idzie w przypadku dwóch budynków (budynek Nr 2 oraz budynek Nr 3) powierzchnia sprzedaży przekroczy 2000m2.
Organ odwoławczy podzielił ocenę organu I instancji, że w sytuacji, gdy od wielkości "powierzchni sprzedaży" zależy, czy obiekt można zlokalizować na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, organ architektoniczno-budowlany jak i organy nadzorcze mogą ingerować w treść projektu architektoniczno-budowanego, a inwestor wespół z projektantem nie decydują autorytatywnie, co w projekcie budowlanym należy do tzw. "powierzchni sprzedaży".
Dalej stwierdził, że na datę dokonanych poprawek brak jest oświadczenia sprawdzającego o sporządzeniu projektów zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Z projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego wynika, że autor projektów dokonał zmian i poprawek w dniu 10.10.2023 r. Na tę okoliczność zaktualizował również oświadczenie o sporządzeniu projektów zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Dopiero do odwołania dołączono uaktualnione oświadczenia i uzupełniane części projektów z podpisami projektanta i sprawdzającego. Brakuje także uzgodnienia rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz rzeczoznawcy do spraw higieniczno-sanitarnych projektów do dokonanych zmianach. Zakres zmian wprowadzonych w dniu 10.10.2023r. dotyczy ścian będących elementami oddzielenia przeciwpożarowego, co wymagało aktualizacji uzgodnień. Projekt został uzgodniony przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych w dniu 31.07.2023 r. i przez rzeczoznawcę do spraw higieniczno-sanitarnych w dniu 31.07.2023 r.
Wojewoda szczegółowo odniósł się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, uznając je za nieuzasadnione.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach P. Spółka Komandytowa zarzuciła decyzji organu odwoławczego:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
1) art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 Pb w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo bezpodstawnego nałożenia obowiązku na skarżącego do usunięcia nieprawidłowości, polegających w opinii organu na okoliczności, że projektowany obiekt handlowy przekracza powierzchnię 2000m2, a tym samym może być realizowany jedynie na podstawie regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo że w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji obowiązuje ostateczna decyzja o warunkach zabudowy, a organ na podstawie art. 35 ust. 1 Pb może jedynie zbadać zgodność projektu z wydaną decyzją o warunkach zabudowy, nie ma zaś kompetencji do badania lub podważenia treści samej decyzji o warunkach zabudowy, w tym do decydowania, czy warunki zabudowy powinny w danym stanie faktycznym zostać wydane;
2) art. 35 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 5 Pb w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, na mocy której odmówiono wydania pozwolenia na budowę z uwagi na niewykonanie przez skarżącego postanowienia z 18 września 2023 r., pomimo że w/w postanowienie zostało oparte na przepisie art. 10 u.p.z.p., który stracił moc obowiązującą, a także wydanie zaskarżonej decyzji organu I instancji przed upływem wyznaczonego skarżącemu terminu do usunięcia nieprawidłowości, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji, wydanej w oparciu o przepis, który został uchylony oraz naruszającej przepisy Pb;
3) art. 35 ust. 5 Pb w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, wydanej przed upływem wyznaczonego przez organ I instancji terminu do wykonania postanowienia z 18 września 2023 r.;
4) art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 59 u.p.z.p. poprzez jego rażące naruszenie oraz wydanie zaskarżonej decyzji wbrew treści ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, w której wskazano, że inwestycja spełnia wszystkie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pomimo że organ jest związany w/w decyzją o warunkach zabudowy;
5) art. 2 pkt. 19 u.p.z.p poprzez błędną wykładnię i uznanie, że obiekty handlowe przekraczają powierzchnię 2000m2, w tym uznanie, że strefa komunikacji winna być wliczona do powierzchni sprzedaży, pomimo że w omawianej powyżej strefie nie będzie prowadzona sprzedaż (znajduje się ona już za linią kas), zaś sama treść powyższego przepisu stanowi, że strefy komunikacji stanowią strefy pomocnicze, których nie wlicza się do powierzchni sprzedaży;
II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy:
1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa z uwagi na brak prawidłowego wezwania do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 Pb, brak wyjaśnienia w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji naruszenie zasady prawdy obiektywnej;
2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 55 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na uznaniu, że organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie jest związany ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy,
3) 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo że powyższa decyzja została wydane bez umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a w konsekwencji wydanie decyzji odmownej z uwagi na nieuzupełnione braki,
4) art. 10 kpa w zw. z art. 35 ust. 3 Pb poprzez brak wyjaśnień zarzutów przez organ pomimo złożonych przez skarżącego wyjaśnień;
5) art. 8 Kpa - poprzez wydanie decyzji w oparciu przepis, który stracił moc obowiązującą, brak wyjaśnienia skarżącemu zarzutów do uzupełnienia braków formalnych, a konsekwencji naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty Ostrowieckiego z 2023 r., zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła podniesione w skardze zarzuty eksponując wątek związania organu architektoniczno-budowlanego wydaną decyzją Prezydenta Miasta O. o warunkach zabudowy z 23 lutego 2022 r., znak: [...].
Z uwagi na uznanie przez organ odwoławczy zasadności wezwania do usunięcia nieprawidłowości na podstawie art. 35 ust. 3 Pb, niniejszą skargą objęto również postanowienie z 18 września 2023 r. Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie nie wskazano, aby przedłożony projekt w jakikolwiek sposób odbiegał od parametrów wskazanych w decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślono, że zgodnie z obowiązującym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa, strefa komunikacji nie może być wliczana do obliczania powierzchni sprzedaży. Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 2 pkt 19) u.p.z.p. za powierzchnię sprzedaży uważa się tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpatrując skargę w ramach powyżej zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia zakwestionowanego rozstrzygnięcia.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody Świętokrzyskiego, utrzymująca w mocy decyzję Starosty Ostrowieckiego odmawiającą skarżącej Spółce zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę 4 budynków handlowo-usługowych wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz infrastrukturą towarzyszącą (w tym wiaty śmietnikowe, wiaty na wózki, stacja transformatorowa), budowę pylonu reklamowego, budowę parkingu dla samochodów osobowych na 210 miejsc postojowych, na działkach Nr [...] w O. przy ul. C.
Zakres sprawdzenia wymogów od spełnienia których uzależnione jest wydanie pozytywnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę wynika z treści art. 35 ust. 1 Pb.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pb, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (lit. a). Stosownie do art. 35 ust. 3 Pb, w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Z kolei w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3, organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 5 pkt 1 Pb).
U podstaw decyzji organów obu instancji legło stwierdzenie, że projektowane budynki stanowią obiekt wielkopowierzchniowy, a zatem może być on realizowany wyłącznie w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla terenu, na którym znajdują się wnioskowane pod zabudowę działki Nr [...] w O. nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wyklucza możliwość pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącej.
Stanowisko Wojewody Świętokrzyskiego zasługuje na akceptację.
Badanie czy projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu mieści się w kompetencjach organu architektoniczno-budowlanego. Mimo wydania decyzji Prezydenta Miasta O. z 23.02.2022 r. o warunkach zabudowy dla 4 budynków handlowo-usługowych na ww. działkach nie można uznać, aby wnioskowaną inwestycję można było zrealizować w oparciu o ww. decyzję. Wynika to z faktu, że na etapie decyzji o warunkach zabudowy inwestor nie wskazał sposobu usytuowania budynków, ograniczając się wyłącznie do określenia linii rozgraniczających teren inwestycji oraz wskazania powierzchni sprzedaży w poszczególnych budynkach, z których każda z tych powierzchni nie przekraczała 2000m2. Wymienione wyżej okoliczności są istotne w aspekcie kwalifikacji planowanej inwestycji i ustalenia czy inwestycja objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę z 3 sierpnia 2023 r. polega na budowie 4 budynków handlowo-usługowych i w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest realizowana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, czy też stanowi obiekt handlu wielkopowierzchniowego, który zgodnie z art. 14a ust 6a pkt 1 u.p.z.p. może być lokalizowany wyłącznie na podstawie planu miejscowego.
Stosownie do treści art. 2 pkt 27 u.p.z.p., dodanego na mocy nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującego w dacie rozstrzygania przez organy administracji, ilekroć w ustawie jest mowa o "handlu wielkopowierzchniowym", należy przez to rozumieć handel realizowany w obiekcie handlowym o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2.
Zgodnie z art. 2 pkt 19 u.p.z.p. ilekroć w ustawie jest mowa o "powierzchni sprzedaży", należy przez to rozumieć tę część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczonego do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów (bez wliczania do niej powierzchni usług i gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp.).
W zaskarżonej decyzji organ wykazał, że zaprojektowana inwestycja jest niezgodna z ww. decyzją Prezydenta Miasta O. W zawartym w projekcie zagospodarowania terenu opisie przedsięwzięcia co prawda wskazano, że powierzchnia sprzedaży w żadnym z projektowanych budynków nie przekroczy 2000m2, ale nie można nie dostrzec, że projektowane budynki (1, 2 i 3) nie stanowią trzech odrębnych brył, lecz faktycznie tworzą całość techniczno-użytkową przeznaczoną do sprzedaży detalicznej. Istotne jest bowiem to, że wymienione wyżej budynki stanowią całość pod względem architektonicznym (połączone są wzajemnie elewacją), mają korzystać z tej samej infrastruktury (te same przyłącza i ten sam układ komunikacyjny: wspólne parkingi i drogi dojazdowe). Bez znaczenia jest podnoszona przez skarżącą dylatacja pomiędzy budynkami, która ma świadczyć o odrębności budynków w aspekcie budowlanym, skoro w sensie funkcjonalnym jest to jeden obiekt. Rację ma organ wskazując, że obiektem handlowym nie musi być jeden budynek lecz może go tworzyć wiele budynków, czy innych obiektów budowlanych wraz towarzyszącą im infrastrukturą tworzącą całość techniczno-użytkową. Wnioskowane przedsięwzięcie stanowi jedno zamierzenie budowlane, jakim jest centrum handlowo-usługowe o powierzchni znacznie przekraczającej kryterium określone dla obiektów handlu wielkopowierzchniowego wynoszące 2000m2, ponieważ powierzchnia sprzedaży budynków 1, 2 i 3 powinna być zsumowana.
W konsekwencji uprawnione jest stanowisko organu, że w analizowanej sprawie nie można realizować inwestycji w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, która nie jest przewidziana dla obiektów wielkopowierzchniowych, lecz zmiana zagospodarowania terenu dotycząca projektowanego obiektu handlu wielkopowierzchniowego może być realizowana wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd nie neguje zasady związania organów architektoniczno-budowlanych decyzją o warunkach zabudowy wynikającej z art. 55 w zw. z art. 64 u.p.z.p., która polega na tym, że organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie może odmiennie kształtować warunków zabudowy i zagospodarowania terenu od tych, które zostały określone w tej decyzji. Związanie dotyczy tych warunków decyzji, które określają parametry planowanego obiektu, jak również warunków i zasad, które powinna spełniać inwestycja. Jakkolwiek decyzja o warunkach zabudowy gwarantuje uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu o parametrach określonych w tej decyzji, tym nie mniej następuje to pod warunkiem, że jej adresat jako inwestor spełnił wszystkie warunki przewidziane przepisami Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 13.03.2024 r., sygn. II OSK 1535/21). Okoliczność, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie zakwalifikował danej inwestycji do obiektów wielkopowierzchniowych nie oznacza, że z uwagi na treść art. 55 u.p.z.p. organ architektoniczno-budowlany zwolniony jest z wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do ustalenia czy projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany dotyczy tego rodzaju obiektu. Zwłaszcza w sytuacji, gdy organ wydający decyzję o warunkach zabudowy kierował się wyłącznie danymi od inwestora, wskazującymi, że zmiana sposobu zagospodarowania terenu związana jest z budową 4 budynków handlowo-usługowych, a nie budową obiektu wielkopowierzchniowego, którą to ocenę wyprowadził organ architektoniczno-budowlany na podstawie analizy przedłożonego przez inwestora projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego. Działanie w tym zakresie organu architektoniczno-budowlanego nie narusza zasady wynikającej z art. 55 w zw. z art. 64 u.p.z.p.
Nie miał wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji zawarty w pkt. I ppkt 2) petitum skargi zarzut, że postanowienie Starosty Ostrowieckiego z 18.09.2023 r. wydane na podstawie art. 35 ust. 3 Pb oparte jest o art. 10 ust. 3a i 3b u.p.z.p., które przestały obowiązywać w dacie wydania tej decyzji. Wymienione przez skarżącą przepisy obowiązywały w dacie podjęcia ww. postanowienia i stanowiły taką samą zasadę dotyczącą lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2 tj. wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – jaką wprowadził obowiązujący od 24 września 2023 r. art. 14 ust. 6a pkt 1 u.p.z.p. Zatem ocena organu architektoniczno-budowlanego w kwestii nieprawidłowości w projekcie zagospodarowania terenu i projekcie architektoniczno-budowlanym pozostała taka sama zarówno na etapie wydania postanowienia z 18.09.2023 r. jak i w zaskarżonej decyzji. W rezultacie, wobec stwierdzenia braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren planowanej inwestycji i ustalenia, że obowiązki nałożone postanowieniem Starosty Ostrowieckiego nie zostały w pełni wykonane, organ prawidłowo rozstrzygnął odmawiając zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 Pb.
Zasadność tej argumentacji czyni bezprzedmiotowym rozważanie czy strefa komunikacji powinna być wliczana do powierzchni sprzedaży, czy też nie. Uznanie, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest obiekt wielkopowierzchniowy, a nie budowa 4 budynków handlowo-usługowych, pozwala na przyjęcie, że zsumowana powierzchnia sprzedaży w tych budynkach znacznie przekracza określone w art. 2 pkt 27 u.p.z.p. kryterium 2000m2 istotne dla kwalifikacji tego obiektu. Z tych względów zawarty w pkt. I ppkt 5) petitum skargi zarzut błędnej wykładni art. 2 pkt 19 u.p.z.p. pozostaje bez znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 35 ust. 5 Pb w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (pkt I.ppkt 3 petitum skargi) dotyczący utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, wydanej przed upływem wyznaczonego przez ten organ terminu do wykonania postanowienia z 18 września 2023 r. W piśmie z 10.10.2023 inwestor wyraził jednoznaczne stanowisko, że inwestycja dotyczy czterech budynków, niestanowiących całości techniczno-użytkowej obiektu handlowego, z których żaden nie przekracza powierzchni 2000m2, co świadczy o spełnieniu kryteriów dla realizacji tego przedsięwzięcia. Powyższe stanowisko inwestor konsekwentnie utrzymywał również w toku postępowania odwoławczego, jak i w skardze. Zatem wydanie przez organ I instancji decyzji przed upływem terminu przewidzianego w postanowieniu z 18.09.2023 r. nie miało wpływu na sposób rozstrzygnięcia tego organu. Natomiast pozostałe nieprawidłowości, zgodnie z treścią pisma z 10.10.2023 r. zostały usunięte.
Z tych samych względów nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 10 Kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa i w zw. z art. 35 ust. 3 Pb. Uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przez organ I instancji, może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. W realiach niniejszej sprawy strona skarżąca na etapie postępowania odwoławczego nie przedłożyła żadnych nowych dowodów ani nie podnosiła żadnych nowych okoliczności nie znanych dotąd organom orzekającym w sprawie, co oznacza, że nie wykazała aby uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przez organ I instancji miało wpływ na sposób rozstrzygnięcia.
W tej sytuacji, wobec niezasadności zarzutów skargi i jednoczesnego braku okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.