II SA/Ke 186/23

II SA/Ke 186/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-05-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Dorota Pędziwilk-Moskal
Krzysztof Armański
Renata Detka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 151 par. 1 pkt 1, art. 145 par. 1 pkt 1 i 2, art. 149 par. 1, art. 24 par. 1 pkt 1-7, art. 25 par. 1, art. 24 par. 1 pkt 6 i par 3, art. 9, art. 142, art. 17 par. 1 pkt 6, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 149 par. 2, art. 62
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Sędzia WSA Krzysztof Armański Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2023 r. sprawy ze skargi D. U. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2023 r. [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu administracyjnym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz D. U. kwotę [...](dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 23 stycznia 2023 r., [...], Wojewoda po rozpatrzeniu odwołań D. U. i J. U., na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]
z 12 października 2022 r., znak: [...]:
- odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy W. N. [...] z 20 grudnia 1999 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. Z. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zbiornikiem na ścieki sanitarne i przyłączami: kanalizacyjnym, wodociągowym i energetycznym, na działce numer ewidencyjny 335 położonej w miejscowości M., gmina W. oraz
- odmawiającej stwierdzenia wydania ww. decyzji ostatecznej za wydaną na podstawie sfałszowanych dowodów.
W uzasadnieniu organ ustalił, że 5 lipca 2022 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek D. U. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej m.in. opisaną wyżej decyzją ostateczną Wójta Gminy W. z 20 grudnia 1999 r. oraz o stwierdzenie wydania tej decyzji z naruszeniem prawa.
Postanowieniem z 28 lipca 2022 r. Starosta [...] na podstawie art. 147 w związku z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. (decyzja wydana została w wyniku przestępstwa), wznowił postępowanie administracyjne, a decyzją z 12 października 2022 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 i 2, art. 146 § 1 oraz art. 104 k.p.a. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy W. z 20 grudnia 1999 r. oraz stwierdzenia wydania jej na podstawie sfałszowanych dowodów.
D. U. i J. U., składając tożsame odwołania, zarzuciły rozstrzygnięciu Starosty [...] m.in. naruszenie zasady przekonywania stron oraz naruszenie przepisów postępowania, powołując się na fakt wydania "orzeczenia prokuratorskiego o odmowie wszczęcia postępowania ws.
o przestępstwa", "skorygowania" przez J. K. jako "nieuprawnionego geodetę" "omyłki" w numeracji działek z jednoczesnym pominięciem oceny zachowań pozostałych osób wskazanych w orzeczeniu prokuratorskim, a mających polegać na posługiwaniu się przerobionym dokumentem. Odwołujące się podniosły, że gdy orzeczenie prokuratorskie wydane z powodu przedawnienia karalności, poza przypadkiem udowodnienia w materiale dowodowym braku znamion czynu, zgodnie
z orzecznictwem Sądu Najwyższego oraz sądowoadministracyjnego pozbawione jest treści wskazujących na popełnienie przestępstwa, to materiał dowodowy dotyczący sprawy o przestępstwo jest materiałem do rozpatrzenia przez organ administracji
w postępowaniu wznowieniowym. Zarzucono organowi, że wadliwie przyjął, że brak orzeczenia karnego badającego znamiona przestępstwa daje powody jedynie do wznowienia postępowania, z dalszą niemożnością orzeczenia co do istoty sprawy
i konkretyzacji praw i obowiązków stron, co podważa stosowanie przez organ funkcjonujących norm ustawowych odnoszących się do gwarancji prowadzenia postępowania administracyjnego w celu rozstrzygnięcia co do praw i obowiązków stron w drodze władczego rozstrzygnięcia organu władzy publicznej, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda podniósł, że
w analizowanej sprawie żądanie wznowienia postępowania oparte jest na przesłankach z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. - dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe oraz decyzja wydana została w wyniku przestępstwa.
Decyzja, której dotyczy wniosek jest ostateczna, podanie o wznowienie postępowania złożone zostało z zachowaniem terminów określonych w art. 148 § 1
i 2 k.p.a. D. U. wskazała, że "dniem stanowiącym podstawę wznowienia postępowania" jest 4 lipca 2022 r., kiedy to otrzymała postanowienie Prokuratury Rejonowej w J. z 30 czerwca 2022 r. o zatwierdzeniu postanowienia Komisariatu Policji w S. z 29 czerwca 2022 r. o odmowie wszczęcia śledztwa z powodu przedawnienia karalności. Zatem Starosta [...] zasadnie wznowił postępowanie w tej sprawie na wniosek D. U..
Po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, pierwszą czynnością jaką organ podjął było ustalenie, czy w sprawie wystąpiła przesłanka wznowieniowa.
Organ I instancji prowadząc postępowanie wznowieniowe dokonał ponownej analizy pod kątem ustalenia prawidłowości wykonanej mapy sytuacyjno-wysokościowej dla wnioskowanego przedsięwzięcia, jak również weryfikacji obowiązującego podziału działek numer [...], [...] oraz ich właścicieli "w okresie zatwierdzenia decyzji Wójta Gminy W." z 20 grudnia
1999 r.
Starosta [...], po zweryfikowaniu informacji otrzymanych z Wydziału Geodezji, Kartografii i Gospodarki Nieruchomościami oraz Wydziału Geodezji. Kartografii i [...] Starostwa Powiatowego w J., nie dopatrzył się nieprawidłowości w przedstawionej dokumentacji.
Wojewoda wskazał, że wydana w postępowaniu wznowieniowym (na wniosek D. U.) decyzja Starosty [...] z 12 października 2022 r. jest prawidłowa. Organ II instancji zgodził się ze stanowiskiem Starosty [...], że "żadne organy władne w powzięciu stwierdzenia przestępstwa nie wydały w tej sprawie takiej decyzji". Prokuratura Rejonowa w J. postanowieniem z 30 czerwca 2022 r. odmówiła wszczęcia śledztwa z powodu przedawnienia karalności. Co z kolei stanowi, że nie było prowadzone postępowanie w sprawie z zawiadomienia D. U..
W związku z wnioskiem o przeprowadzenie dowodu z treści pism Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K.
z: 15 lutego 2017 r., 15 lipca 2022 r. oraz 12 sierpnia 2022 r. na okoliczności w nich podniesione co do faktu wykonania mapy sytuacyjno-wysokościowej na zlecenie J. H., "właściciela wg właściwego numeru i wskazanego na opracowaniu działki jako 324 (w miejscu przerobienia na mapie na 335)" oraz nieuprawnionej ingerencji J. K. w treść mapy wniesionej do zasobu i tym samym podstawy do stwierdzenia wydania decyzji na podstawie fałszywych dowodów, organ odwoławczy stwierdził, że zagadnienie to zostało zbadane przez Starostę Jędrzejowskiego i należy je uznać za wystarczające.
Przywołując art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Wojewoda wskazał, że brak uwzględnienia w wykazie J. U. jako strony postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy W. z 20 grudnia 1999 r., stanowi naruszenie zgodnie z obowiązującym prawem, ale ze względu na upływ czasu, decyzji nie można wzruszyć.
Odnosząc się do wniosku o wyłączenie wszystkich pracowników i organu Wojewoda wyjaśnił, że nie zaszła żadna z przesłanek wyłączenia pracowników lub organu z art. 24 § 1 i 25 § 1 k.p.a. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 czerwca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 306/05, przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości rozpoznania przez organy wniosków
o wyłączenie czy to pracownika organu, czy to samego organu. O ile inne procedury (k.p.c., prawo o ustroju sądów administracyjnych) przewidują tryb rozpoznawania
w konkretnych okolicznościach wniosków o wyłączenie sędziego (odpowiednio innych osób), o tyle procedura administracyjna przewiduje sytuacje, gdy wyłączenie następuje z mocy prawa, brak natomiast podstaw do żądania rozpoznania przez organ wniosku o wyłączenie. Wniosek taki organ może potraktować jedynie jako informację co do okoliczności stanowiących podstawę do wyłączenia.
Składając wniosek o wyłączenie pracowników i organu, odwołujące nie wskazały na żadne przesłanki powodujące wyłączenie, a Wojewoda nie dopatrzył się takowych.
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach D. U. zarzuciła decyzji z 23 stycznia 2023 r.:
1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, które powinny stanowić podstawę rozstrzygnięcia, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy,
2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 9 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu podstaw prawnych z art. 145 § 3 k.p.a. przy badaniu podstaw z art. 148 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazywanych przez skarżącą jako podstawa wznowienia i tym samym podstawa do oceny merytorycznej przez organ w okolicznościach braku orzeczenia skazującego za czyn z art. 272 k.k. "i układzie procesowym przedawnienia karalności z brakiem oceny merytorycznej co do znamion czynu i tym samym uchybienie obowiązkowi przedstawiania w uzasadnieniu okoliczności faktycznych, którym organ nie dał wiary
i prawnych, które skarżąca przytoczyła, a nie mogły stanowić podstawy rozstrzygnięcia w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik",
3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 i 9 k.p.a. poprzez całkowite uchylenie się od wyjaśnienia przyczyn faktycznych i prawnych uznania, że brak wszczęcia postępowania o czyn zabroniony prowadzi do wniosku o zasadności stanowiska Starosty [...] o konieczności odmowy stwierdzenia wydania badanej decyzji Wójta Gminy W. z naruszeniem prawa, a przez to podważenie zaufania do organów władzy publicznej, a co mogło mieć wpływ na wynik sprawy,
4. naruszenie przepisów postępowania poprzez nie wyjaśnienie wszystkich podniesionych przez skarżącą zarzutów postawionych w odwołaniu, w tym w zakresie, w jakim organ się z nimi zgadza lub nie zgadza i z jakich przyczyn faktycznych i prawnych oraz czy miały one znaczenie w sprawie, czy też nie, czym organ podważa zasadność funkcjonowania postępowania odwoławczego jako zasady dwuinstancyjności postępowania i doprowadzenie do sytuacji marginalizowania tejże instytucji,
5. naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie zaistnienia podstaw do utrzymania w mocy orzeczenia Starosty [...]
z 12 października 2022 r. w sytuacji, gdy ten popełnił błędy procesowe i tym samym utrzymanie w mocy wadliwego orzeczenia organu I instancji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do organu celem ponownego rozpoznania, a w przypadku uznania rażącego naruszenia prawa w obu instancjach – uchylenia orzeczenia organu II instancji oraz poprzedzającego je orzeczenia organu I instancji i przekazanie sprawy organowi
I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ odwoławczy, tak jak uprzednio organ I instancji, nie wyjaśnił z jakich przyczyn prawnych okoliczność nieprowadzenia przez prokuratora postępowania o czyn zabroniony z powodu przedawnienia karalności wywiera ten skutek, że konieczna jest odmowa stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Fakt nieprowadzenia tego postępowania, na jaki wskazuje organ II instancji, co najmniej z przyczyn możliwości wznowienia na jego podstawie postępowania w sprawie wydania decyzji ostatecznej, uzasadnia również możliwość oceny, czy decyzja została wydana z naruszeniem prawa (zatem co do istoty wszczętego postępowania), a przez to postulowane przez organ I instancji założenie o konieczności jednoczesnego przedstawienia orzeczenia innego organu co do podstaw oceny wydania decyzji z naruszeniem prawa, w rozumieniu przepisów art. 145 k.p.a. i dalsze, nie znajduje umocowania w prawie.
Odnosząc się do kwestii wyłączenia pracownika skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że ten nie jest związany koniecznością wydania na tę okoliczność aktu. Skoro strona ma prawo do poddania przed organem wyższego stopnia oraz w przypadku oceny dokonanej przed organem II instancji – przed sądem administracyjnym – rzeczonej kwestii kontroli praworządności, to nie sposób uznać, by ta kwestia wpadkowa w postępowaniu nie była przedmiotem aktu władczego organu w postaci postanowienia. Jeżeli organ z urzędu dokonuje sprawdzenia (nawet jeśli to strona zażąda sprawdzenia), to nie pociąga to za sobą wniosku o nieuwzględnieniu wyłączenia pracownika lub organu od rygorystycznego związania w tej mierze treścią wniosku i pod rygorem jego nieuwzględnienia.
Za niewyjaśnione uznała skarżąca uznanie, że przeprowadzenie przez organ dowodów w postaci pism WINGiK w K. nie mieści się w zakresie rozpatrywania przed tym organem. Na poparcie takiego stanowiska organ nie przedłożył żadnego uzasadnienia. W sposób nieuprawniony okoliczność złożenia pism innego organu co do wiedzy z zakresu geodezji i kartografii, a odnoszących się do kwestii odrębnie stanowiących przedmiot oceny karnoprawnej, ale bez przekroczenia granic tej oceny w zakresie, w jakim organ ten ocenia, iż doszło do nieuprawnionej ingerencji w treść mapy sytuacyjno-wysokościowej przez J. K. nie jako geodetę ale urzędnika. Z uwagi na nieprzytoczenie uzasadnienia w tym zakresie i jednocześnie niewykazanie przez organ, że istnieje zamknięty katalog dowodów, w sposób nieuzasadniony materiał ten nie został przeanalizowany, czym doprowadzono do nierozpoznania materiału dowodowego bez podstawy prawnej.
Skarżąca zwróciła uwagę na wydanie dwóch orzeczeń co do istoty sprawy. Postępowanie z art. 145 k.p.a. ma charakter wnioskowy. Z kolei w tej samej sprawie może toczyć się tylko jedno postępowanie i powinno zapaść tylko jedno orzeczenie
w sprawie. W takich okolicznościach w obrocie pozostają decyzje w tej samej sprawie. Pod ocenę Sądu skarżąca poddała fakt pozostawania w obrocie prawnym dwóch decyzji w tej samej sprawie w sytuacji dwóch identycznych wniosków o wznowienie postępowania, z uwagi na generalną zasadę niedopuszczalności wydania kolejnej decyzji w tej samej sprawie oraz uzasadnione żądanie pewności i trwałości mocy decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja Wojewody, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej i odmawiającą stwierdzenia wydania decyzji ostatecznej za wydaną na podstawie sfałszowanych dowodów. Decyzja organu I instancji zapadła zatem po wznowieniu postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 K.p.a. wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b.
Kontrola zaskarżonej decyzji, przeprowadzona w granicach zakreślonych art. 134 § 1 p.p.s.a., wskazała na dwie kwestie sporne między stronami, od rozstrzygnięcia których zależy wynik sprawy.
I. Pierwszą z nich jest odpowiedź na pytanie, czy złożenie przez stronę wniosku o wyłączenie pracowników organu lub samego organu z przyczyn wymienionych odpowiednio w art. 24 § 1 i 3 oraz w art. 25 § 1 K.p.a. rodzi obowiązek rozpoznania takiego wniosku przez organ, a jeżeli tak, w jakiej formie procesowej powinien on zostać rozpoznany i jaki wpływ na wynik sprawy ma nierozpoznanie wniosku strony.
II. Druga kwestia sporna dotyczy rozstrzygnięcia tego, czy organ administracji po wznowieniu postępowania w oparciu o przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., może przeprowadzić postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, o jakim mowa w art. 149 § 1 K.p.a., jeżeli postępowanie karne przed sądem lub innym organem - co do czynu (czynów), będącego źródłem ww. podstaw wznowieniowych - nie może być wszczęte na skutek upływu czasu, w szczególności wobec przedawnienia karalności.
Ad. I.
Jednymi z podstawowych zasad postępowania administracyjnego są uregulowane w art. 7 i 8 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej i zasada uwzględniania
z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, których obowiązywanie ogranicza zakres swobody działania organu administracji publicznej. Jednym ze środków służących realizacji tych zasad jest instytucja wyłączenia (art. 24 i 25 K.p.a.), która ma na celu eliminowanie wszelkich przyczyn skutkujących pojawieniem się jakichkolwiek wątpliwości co do bezstronności i obiektywizmu przy rozpoznawaniu sprawy.
W art. 24 § 1 w pkt 1-7 K.p.a. wymienione zostały enumeratywnie przesłanki, których wystąpienie z urzędu wyłącza pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu.
Zgodnie natomiast z art. 24 § 3 K.p.a., bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika.
Z kolei art. 25 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych:
1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3;
2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3.
Z akt sprawy wynika, że we wniosku o wznowienie postępowania z 4 lipca
2022 r., skierowanego do "Starostwa Powiatowego w J.", D. U. wniosła "o zbadanie podstaw do wyłączenia tut. organu od rozpoznania przedmiotowego wniosku oraz przekazania sprawy do rozpoznania innemu organowi", "w związku z tym, że w tut. organie miało dojść do czynów opisanych
w zawiadomieniu (...)". Treść postanowienia z 29 czerwca 2022 r., [...],
o odmowie wszczęcia śledztwa wskazuje na to, że chodzi o zawiadomienie D. U. z 3 czerwca 2022 r., dotyczące m.in. niedopełnienia obowiązków
w listopadzie 1999 r. przez nieokreślonych funkcjonariuszy publicznych Starostwa Powiatowego w J. w ten sposób, że nie dokonali należytego sprawdzenia dokumentu użytego przez E. N., przerobionego przez J. K. tj. mapy do celów projektowych, na której zmienione zostały dane w zakresie numerów jednostek ewidencyjnych, i przedłożenia tej mapy jako autentycznej w postępowaniu administracyjnym przed Wójtem Gminy W., toczącym się w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego oraz zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę na działce nr [...] w Mieronicach (pkt 7).
Organ I instancji nie odniósł się w żaden sposób do tego wniosku strony.
W aktach sprawy znajduje się jedynie wydruk z poczty elektronicznej Wydziału Budownictwa i Architektury, zawierający mail, podpisany przez "R. B. (r.pr.)", będący odpowiedzią na prośbę o zajęcie stanowiska w sprawie wyłączenia organu I instancji w sprawie z wniosków D. U. i J. U. o wznowienie postępowania. Autor maila wskazał, że "wnioskodawczynie nie uprawdopodobniły, że postępowanie dotyczyło sprawy interesów majątkowych osób wymienionych w art. 25 § 1 k.p.a., nie ma zatem podstawy do wyłączenia organu w niniejszej sprawie."
Z kolei w odwołaniu od decyzji Starosty [...] z 12 października 2022 r. D. U. wniosła o "uchylenie skarżonej decyzji i (...) przekazanie sprawy do organu I instancji do ponownego rozpoznania, wyłączenia wszystkich pracowników oraz organu od rozpoznania sprawy i przekazania innemu organowi celem rozpoznania". Taka treść wniosku mogła nasuwać wątpliwości co do tego, czy skarżąca wnosi o wyłączenie pracowników organu II instancji oraz samego organu – Wojewody, czy też wniosek ten dotyczy wyłączenia pracowników Starostwa Powiatowego w J. oraz Starosty [...] jako organu
I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W końcowym fragmencie uzasadnienia odwołania, motywując wniosek o wyłączenie, strona wskazała jednak na "gołosłowne twierdzenia organu, jako że jest ono lakoniczne i niewyczerpujące badanej materii, a przy tym nie znajdujące odzwierciedlenia w przepisach prawa", co wskazuje na to, że odwołującej chodziło najprawdopodobniej o wyłączenie pracowników oraz organu I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda uznał wniosek
za niezasadny przyjmując, że nie stwierdził, aby zaszły przesłanki wyłączenia pracowników i organu, wymienione w art. 24 § 1 oraz art. 25 § 1 K.p.a. Przywołał także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 306/05, na poparcie stanowiska, że przepisy K.p.a. nie przewidują możliwości rozpoznania przez organy wniosku o wyłączenie pracownika czy też organu, gdyż wyłączenie następuje z mocy prawa.
Przedstawiona w decyzji ocena przesłanek wyłączenia dotyczy tylko organu II instancji oraz pracowników tego organu. Trudno zresztą z tą oceną się nie zgodzić, skoro skarżąca nie powoływała okoliczności mogących być powodem wyłączenia pracowników organu II instancji oraz Wojewody. Te, które wskazywała odnosiły się natomiast do pracowników oraz organu I instancji, gdyż powodem wniosku o wyłączenie, zawartym w odwołaniu, było nierzetelne – w ocenie skarżącej – rozpatrzenie sprawy przez Starostę Jędrzejowskiego. Zarówno okoliczności sprawy, jak i motywy złożenia omawianego wniosku, nie dawały -
w ocenie Sądu – podstaw do przyjęcia, że dotyczył on organu II instancji i jego pracowników. Stanowił on ponowienie wniosku złożonego wcześniej w podaniu
o wznowienie, którego organ I instancji nie rozpoznał.
Tymczasem w zaskarżonej decyzji Wojewoda nie odniósł się do wniosku o wyłączenie organu I instancji, złożonego w podaniu o wznowienie postępowania, ani też do tego, że wniosek ten nie został rozpoznany oraz, że skarżąca od początku wskazywała na powody wyłączenia związane z zarzucanym pracownikom Starostwa Powiatowego w J. niedopełnieniem obowiązków, opisanym już wyżej. Poza art. 24 § 1 pkt 6 K.p.a., taka sytuacja może także odpowiadać przesłance wyłączenia, o jakiej mowa w art. 24 § 3 K.p.a. Wprawdzie skarżąca wnioskowała "o zbadanie podstaw do wyłączenia tut. organu", jednak powody, dla których taki wniosek został złożony, powinny skłaniać co najmniej do zbadania intencji strony i wyjaśnienia, czy przedmiotem wniosku było wyłączenie pracowników Starostwa Powiatowego w J., a jeśli tak, których pracowników. Przy ustalaniu treści wniosku organ nie może kierować się wyłącznie jego dosłownym brzmieniem. Należy wziąć pod uwagę argumentację przedstawioną przez stronę i motywy, dla których wniosek jest składany, wynikające z uzasadnienia żądania. W razie wątpliwości organ powinien zobowiązać stronę do skonkretyzowania żądania oraz pouczyć o okolicznościach prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków. Organy administracji mają obowiązek dopilnować, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Takie powinności wynikają z zasady informowania zawartej w art. 9 K.p.a.
Obowiązkom tym nie sprostał organ I instancji, który nie tylko nie zbadał rzeczywistej treści wniosku o wyłączenie, zawartej w podaniu o wznowienie postępowania, ale także nie zawiadomił strony o tym, jak wniosek ten został rozstrzygnięty. Z kolei organ II instancji nie dostrzegł tych uchybień i nie odniósł się do nich w zaskarżonej decyzji.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości pogląd wyrażony
w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2007 r., I OSK 281/07, LEX nr 500666, zgodnie z którym zgłoszenie wniosku o wyłączenie rodzi obowiązek jego rozpoznania, pozytywnie lub negatywnie, ale nie pozwala na pozostawienie takiego wniosku bez rozpoznania. Nie można zatem z powodu sformułowania wniosku, który w pełni nie odpowiada konstrukcji prawnej instytucji wyłączenia regulowanej przepisami prawa procesowego, pozostawić wniosku bez rozpoznania. Brak podstaw prawnych do zastosowania instytucji wyłączenia w danym zakresie wnioskowanym przez stronę jest podstawą do odmowy wyłączenia. W uzasadnieniu tego wyroku NSA słusznie wskazał, że instytucja wyłączenia, obowiązująca zarówno w procedurze administracyjnej jak i sądowej, ma zagwarantować pełne bezstronne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Z tych względów przepisy prawa przyznają stronie prawo procesowe: prawo zgłoszenia wniosku o wyłączenie, a temu prawu strony odpowiada obowiązek rozpoznania takiego wniosku.
Zasadności powyższego stanowiska nie zmienia fakt, że zarówno wyłączenie pracownika organu na podstawie art. 24 § 1 K.p.a., jak i samego organu (art. 25 § 1 K.p.a.), następuje z mocy prawa, a wyłączenie nie podlega rozstrzygnięciu procesowemu w formie postanowienia (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 24). W niniejszej sprawie nie doszło do wyłączenia pracownika organu ani samego organu. Naruszenie prawa przez oba orzekające w sprawie organy polegało natomiast na tym, że nie odniosły się
w żaden sposób do wniosku o wyłączenie, zawartego w podaniu o wznowienie postępowania, ani do tego, że wskazywane przez stronę powody wyłączenia mogą odpowiadać przesłance z art. 24 § 3 K.p.a.
Sąd podziela także wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że w razie złożenia wniosku o wyłączenie pracownika lub organu, wydanie decyzji w sprawie może nastąpić dopiero po uprzednim rozstrzygnięciu tego wniosku (por. przywołany wyżej wyrok NSA z 20 grudnia 2007 r., I OSK 281/07, wyroki WSA:
w K. z 19 października 2009 r., II SA/Kr 591/09, w K. z 31 stycznia
2023 r., II SA/Ke 540/22; dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).
Decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty wydana bez rozpatrzenia wniosku o wyłączenie pracownika lub organu, jest dotknięta wadą procesową, mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do ograniczenia możliwości korzystania z procesowej instytucji wyłączenia pracownika organu czy też samego organu na danym etapie załatwienia sprawy z naruszeniem zasady działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 6 i 7 k.p.a.). Wspomnianej oceny nie zmienia okoliczność, że postanowienie w przedmiocie wyłączenia nie podlega osobnemu zaskarżeniu. Można je bowiem kwestionować
w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a.) lub w skardze do sądu administracyjnego.
Organy naruszyły tym samym art. 7, 8 § 1 i art. 9 K.p.a. w sposób, mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ad. II.
Wojewoda, analizując kwestię możliwości zaistnienia przyczyn wznowienia określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., polegających na tym, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe (pkt 1) lub decyzja wydana została w wyniku przestępstwa (pkt 2), podzielił stanowisko organu I instancji co do tego, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej Wójta Gminy W. N. [...] z 20 grudnia 1999 r., znak: [...], oraz do stwierdzenia, że decyzja ta została wydana na podstawie fałszywych dowodów lub w wyniku przestępstwa. Wojewoda, podobnie jak organ I instancji, stwierdził w tym zakresie, że ponieważ Prokuratura Rejonowa
w J. postanowieniem z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt [...], odmówiła wszczęcia śledztwa z powodu przedawnienia karalności, to oznacza to,
iż nie było prowadzone postępowanie w sprawie z zawiadomienia D. U.
i żaden organ właściwy w tym przedmiocie nie wydał decyzji o stwierdzeniu popełnienia przestępstwa. Tym samym organ II instancji uznał, że ustalenie, czy doszło do popełnienia przestępstwa, nie mieści się w zakresie kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej.
W ocenie Sądu powyższe stanowisko zostało wyrażone przedwcześnie,
z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności z pominięciem dyspozycji art. 145 § 3 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 (art. 145 K.p.a.) można wznowić postępowanie także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa. Jak zauważył tut. Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 stycznia 2023 r., sygn. II SA/Ke [...], wydanego także w sprawie ze skargi D. U., "wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. jest warunkowane przez stwierdzenie popełnienia przestępstwa prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. [...] jednak regulacja zawarta w art. 145 § 3 K.p.a. umożliwia uprawnionym podmiotom złożenie wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. także po ustaniu karalności przestępstwa. Upływ czasu, który stanowi przeszkodę do przedstawienia orzeczenia, o którym mowa w art. 145 § 2 K.p.a., nie może bowiem zamykać stronie możliwości wykazania, że kwestionowana decyzja została wydana w wyniku przestępstwa. W przeciwnym razie wynikające z art. 145 § 3 K.p.a. uprawnienie byłoby iluzoryczne. Na trafność takiej wykładni wskazuje też treść art. 145 § 2 K.p.a. Zgodnie z nim bowiem, z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Skoro więc ustawodawca dopuszcza możliwość wznowienia postępowania z powodu wydania decyzji w wyniku przestępstwa przed stwierdzeniem jego popełnienia, przy spełnieniu pozostałych warunków wskazanych w art. 145 § 2 K.p.a., to również umorzenie postępowania karnego, czy też odmowa jego wszczęcia na skutek upływu czasu nie mogą wykluczać wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a.".
Przepisy art. 145 § 2 i § 3 K.p.a. przewidują zatem wyjątki od konieczności stwierdzenia – dla zaistnienia możliwości wznowienia postępowania z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 – popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu. Wyjątek
z § 3 dotyczy sytuacji, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte m.in. na skutek upływu czasu. Z całą pewnością, w ocenie Sądu, nie można przy tym twierdzić, że przepis ten odnosi się wyłącznie do etapu wznowienia postępowania (na podstawie art. 149 § 1 K.p.a.), a nie fazy badania zaistnienia przyczyn wznowienia, wówczas bowiem prowadzenie postępowania po wznowieniu
w tej właśnie fazie – przy założeniu, że wobec braku orzeczenia stwierdzającego popełnienie przestępstwa na skutek upływu czasu nie można uchylić decyzji ostatecznej – byłoby z góry bezprzedmiotowe.
Postanowieniem z 30 czerwca 2022 r., na które powołują się organy obu instancji, Prokurator Prokuratury Rejonowej w J. zatwierdził postanowienie o odmowie wszczęcia śledztwa w sprawie dotyczącej kilkunastu przestępstw kwalifikowanych głównie z art. 231 § 1 K.k. i art. 270 § 1 K.k., a powiązanych przede wszystkim z przerobieniem w czasie od 25 sierpnia 1999 r. do 15 września 1999 r. przez pracownika Urzędu Gminy w W. J. Kuśmierza danych na mapie do celów projektowych w postaci zmiany numerów jednostek ewidencyjnych i paraf skróconego podpisu przerabiającego dane oraz posłużeniem się tą mapą jako autentyczną w postępowaniu administracyjnym przed ówczesnym Wójtem Gminy
w W. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na działce nr [...] w M.. Rozstrzygnięcie to zostało wydane na podstawie art. 17 § 1 pkt 6 K.p.k. – z uwagi na przedawnienie karalności czynów. Określona w art. 17 § 1 pkt 6 K.p.k. podstawa umorzenia postępowania karnego jest związana z upływem czasu jako elementem mającym wpływ na niedopuszczalność prowadzenia postępowania karnego (D. Świecki [red.], "Kodeks postępowania karnego. Tom I. Komentarz aktualizowany", LEX/el. 2023, t. 25 do art. 17). W przypadku, gdy organy ścigania umarzają postępowanie karne z powodu przedawnienia ścigania, przedmiotem oceny są przy tym tylko okoliczności związane z upływem ustawowych terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania karnego. W żadnym jednak razie nie oznacza to, że fakt popełnienia przestępstwa jest przesądzony, czy nawet prawdopodobny. I odwrotnie – umorzenie postępowania oznacza tylko tyle, że osoby, wobec której orzeczenie to wydano, nie można z uwagi na upływ czasu pociągnąć do odpowiedzialności za zarzucany jej czyn, nie zaś, że czyn nie został popełniony. Jednoznaczna treść art. 145 § 3 K.p.a. przesądza zaś, że gdy upłynął termin przedawnienia karalności, dla ustalenia we wznowionym postępowaniu administracyjnym istnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. niezbędne jest dokonanie ustaleń faktycznych w zakresie znamion ustawowych przestępstwa (por. też wyrok NSA z 12 maja 2011 r., sygn. I FSK 759/10; dostępny
w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych).
W rozpatrywanym przypadku takich ustaleń zabrakło, organy zupełnie pominęły bowiem treść art. 145 § 3 K.p.a. Wojewoda wprost podniósł, że ponieważ żaden uprawniony organ nie stwierdził popełnienia przestępstwa, prawidłową była odmowa uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Tymczasem, jak wykazano, przepis art. 145 § 3 K.p.a. nie pozwala na takie ograniczenie ustaleń w zaistniałej sytuacji. Organy winny bowiem przeprowadzić postępowanie mające na celu ustalenie, czy mogło dojść (doszło) do popełnienia przestępstwa, a jeśli tak, to czy i jaki wpływ miałaby ta okoliczność na wydanie ostatecznej decyzji z 20 grudnia 1999 r. Trzeba w tym miejscu zauważyć, że
w dołączonym do odwołania piśmie Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z 12 sierpnia 2022 r. stwierdzono, że "geodeta J. K. jako pracownik Urzędu Gminy
w W. dokonał nieuprawnionej ingerencji w treść dokumentu sporządzonego przez geodetę J. P., włączonego do państwowego zasobu geodezyjnego
i kartograficznego". Stwierdzenie to nawiązuje do działania, które legło u podstaw zawiadomienia D. U. o popełnieniu przestępstwa. Prowadząc postępowanie dowodowe mające na celu ustalenie, czy mogło dojść do popełnienia przestępstwa, organy winny przeanalizować tę kwestię i odnieść się także do treści tego pisma.
Tym samym, organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 149 § 2 K.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt II wyroku, mając na uwadze wysokość uiszczonego przez stronę wpisu sądowego (200 zł).
Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji uwzględni stanowisko prawne przedstawione wyżej, eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. W szczególności, wyjaśni treść wniosku skarżącej o wyłączenie organu, zawartego w podaniu
o wznowienie, pod katem tego, czy dotyczy on pracowników Starostwa Powiatowego w J. (art. 24 § 3 K.p.a.), a następnie wniosek ten rozpozna. W dalszej kolejności, stosując się do stanowiska wyrażonego przez Sąd w pkt II uzasadnienia wyroku, przeprowadzi postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Ponadto, mając na uwadze, że D. U. i J. U. złożyły wnioski o wznowienie tego samego postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy W. N. [...] z 20 grudnia 1999 r., rozważy organ możliwość zastosowania art. 62 K.p.a. i prowadzenie jednego postępowania
w stosunku do obu podań o wznowienie.