II SA/Ke 186/22

II SA/Ke 186/22 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2022-10-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach /sprawozdawca/
Jacek Kuza
Sylwester Miziołek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 713
art. 101 ust. 1, art. 42
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2022 r. sprawy ze skargi R. P. na zarządzenie Burmistrza Miasta z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia zasad dzierżawy i użytkowania dróg wewnętrznych stanowiących własność gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokat Z. C. - S. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Uzasadnienie
Dnia [...] grudnia 2020 r., Burmistrz Miasta (dalej "Burmistrz") działając na podstawie art. 30 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.
o samorządzie gminnym (tekst jedn. - w dacie podjęcia aktu - Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm. zwanej dalej "u.s.g."), art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm. zwanej dalej "u.d.p.") oraz art. 11 ust. 1, art. 12 oraz art. 24 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, zwanej dalej "u.g.n."), wydał [...] w sprawie określenia zasad dzierżawy
i użytkowania dróg wewnętrznych stanowiących własność Gminy S..
W § 1 tego aktu ustalono zasady dzierżawy i użytkowania dróg wewnętrznych stanowiących własność Gminy S., zgodnie z zapisami zawartymi w załączniku nr 1 do tego zarządzenia.
W myśl § 2 zarządzania ustalono stawki czynszu za dzierżawę dróg wewnętrznych stanowiących własność Gminy S., zgodnie z zapisami zawartymi w załączniku nr 2 do tego zarządzenia (ust. 1). W § 2 ust. 2 zarządzenia postanowiono, że do stawek czynszu za dzierżawę dróg wewnętrznych stanowiących własność Gminy S. dolicza się podatek VAT w wysokości wynikającej z odrębnych przepisów (ust. 2).
W treści § 3 wykonanie zarządzenia powierzono Naczelnikowi Wydziału Nadzoru Komunalnego Urzędu Miejskiego w S..
Stosownie zaś do § 4 zarządzenie weszło w życie z dniem 1 stycznia 2021 r.
Skargę na powyższe zarządzenie Burmistrza Miasta do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiodła R. P. - K., zarzucając bezprawne działanie Burmistrza polegające na wprowadzeniu w załączniku nr 2 do ww. zarządzenia opłat za zajęcie przestrzeni miejskiej na cele handlowe.
W uzasadnieniu skargi jej autorka podniosła w szczególności, że pismem z 25 marca 2022 r. zwróciła się do Burmistrza o podanie informacji publicznej na temat korzyści odniesionych z tytułu tarczy 6.0, wskazanie kwoty uzyskanej z nowelizacji "ustawy covidowej" tzw. tarczy antykryzysowej 6.0. Skarżąca wskazała przy tym, że zgodnie z art. 31 ustawy zmieniającej z dnia 9 grudnia 2020 r. samorządom przysługiwały rekompensaty za utracone dochody, a środki pieniężne na ten cel pochodziły z Funduszu Przeciwdziałania Covid-19. Dodała, że zwróciła się do organu o wskazanie, jakie utracone dochody wykazał Burmistrz z powodu niepobierania opłaty targowej i zajęcia pasa drogowego w sprawozdaniach jednostki samorządu terytorialnego za rok 2019, z uwzględnieniem korekt sprawozdań złożonych do 30 czerwca 2020 r. Wniosła o podanie informacji w rozbiciu na utracone dochody z zaprzestania pobierania opłaty w 2021 r. z: targowicy, rynku przy ul. [...], M. R. oraz zajęcia pasa drogowego przy ul. [...] na cele handlowe. Zdaniem skarżącej, od 1 stycznia 2021 r. do końca 2021 roku gminy nie mogły bowiem pobierać opłaty targowej z tytułu prowadzonej działalności handlowej, co miało pomóc lokalnym przedsiębiorcom przetrwać kryzys związany z pandemią. Nadto skarżąca zwróciła się do organu o wskazanie także, jakie pożytki Gmina uzyskała z podpisania umów z tytułu używania przestrzeni miejskiej (placów, targowisk, chodników itp.) przez przedsiębiorców na cele handlowe w 2021 r., według stawek czynszu za dzierżawę dróg wewnętrznych stanowiących gminną własność.
W ocenie skarżącej, Gmina uzyskała podwójne korzyści z tarczy 6.0 i opłat wynikających z powyższego zarządzenia, a szczególnie z załącznika do zarządzenia Burmistrza z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Zarzuciła, że organ pod pozorem spisania umów wynikających z zarządzenia w sposób niezgodny z prawem uzyskał nienależne korzyści z tytułu narzuconych umów. Pomoc polskiego rządu była bowiem kierowana do przedsiębiorców i nie mała na celu "podwójnego" wzbogacenia Gminy.
Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o dokonanie przez Sąd oceny legalności [...] Burmistrza Miasta z
[...] grudnia 2020 r. oraz załącznika do zarządzenia tego organu z [...] marca 2021 r. nr [...] i wynikających z tych aktów opłat.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że sprawa została już rozstrzygnięta postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 873/21. Organ wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Zarządzeniem z 7 lipca 2022 r. tut. Sąd dołączył akta sprawy o sygn. II SA/Ke 873/21.
Pismem z 29 sierpnia 2022 r. pełnomocnik skarżącej ustanowiony u urzędu wyjaśnił, że skarga obejmuje także zarządzenie Burmistrza Miasta z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w całości.
Zarządzeniem z [...] sierpnia 2022 r. tut. Sąd wyłączył do odrębnego rozpoznania skargę na zarządzenie nr [...] Burmistrza Miasta z dnia [...] marca 2021 r. zmieniające [...] Burmistrza Miasta z dnia [...] grudnia 2020 r. w sprawie określenia zasad dzierżawy
i użytkowania dróg wewnętrznych stanowiących własność Gminy S., zawartą w skardze R. P. - K. z 30 marca 2022 r.
i sprecyzowaną w piśmie pełnomocnika skarżącej z 29 sierpnia 2022 r.
Na rozprawie 4 października 2022 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę oraz złożył informację z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej dotyczącą skarżącej, kserokopię aktu notarialnego o powołaniu zarządcy sukcesyjnego oraz informację Burmistrza Miasta z 6 kwietnia 2022 r. dotyczącą otrzymanej rekompensaty przez Gminę S. z Ministerstwa Finansów z wnioskiem o zaliczenie jej na poczet materiału dowodowego. Wniósł o zasądzenie kosztów przysługujących mu z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Jako podstawę wniesienia skargi wskazał art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednak nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g. a contrario, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność.
W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa" uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zwłaszcza gdy podjęty akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, Lex nr 25639).
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi złożonej przez R. P.-K. jest zarządzenie Burmistrza Miasta nr [...] z [...] grudnia 2020 r. w sprawie ustalenia zasad dzierżawy i użytkowania dróg wewnętrznych stanowiących własność Gminy S..
Skarga została wywiedziona w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd ocenił, że skarżąca legitymuje się własnym, aktualnym i konkretnym interesem prawnym, uprawniającym do złożenia skargi na ww. zarządzenie Burmistrza. Otóż z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca jest zarządcą sukcesyjnym ustanowionym 26 sierpnia 2020 r. dla przedsiębiorstwa w spadku prowadzonego pod nazwą "J. " D. K. w S., O. 17 lok. 3. D. K. wykonywał działalność gospodarczą na podstawie wpisu do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zarządzie sukcesyjnym przedsiębiorstwem osoby fizycznej i innych ułatwieniach związanych z sukcesją przedsiębiorstw (Dz. U. z 2021r. poz. 170), zarządca sukcesyjny działa w imieniu własnym, na rachunek właściciela przedsiębiorstwa w spadku. Skoro więc w oparciu o zaskarżone zarządzenie naliczane są opłaty za korzystanie z powierzchni drogi wewnętrznej przed budynkiem przy ul. [...] na rzecz podmiotu – "J. " D. K. w spadku, to nie może być wątpliwości, że skarżąca jako zarządca sukcesyjny może we własnym imieniu występować przed sądem, działając na rzecz przedsiębiorstwa w spadku. W myśl bowiem art. 18 ww. ustawy z 5 lipca 2018 r., zarząd sukcesyjny obejmuje zobowiązanie do prowadzenia przedsiębiorstwa w spadku oraz umocowanie do czynności sądowych i pozasądowych związanych z prowadzeniem przedsiębiorstwa w spadku.
Jak wyjaśnił organ, przed budynkiem przy ul. [...] zlokalizowany został punkt handlowy w postaci lady chłodniczej, a firma "J. " D. K. w spadku, działająca przez zarządcę sukcesyjnego, wystąpiła z wnioskiem z 29 czerwca 2021 r. o dzierżawę ww. punktu handlowego z terminem dzierżawy od 1 maja 2021 r. Zdaniem organu, obiekt został usytuowany w drodze wewnętrznej bez zezwolenia i bez zawartej umowy dzierżawy, nie został uzgodniony z konserwatorem zabytków. Z tych powodów - w oparciu o zaskarżone zarządzenie - wyliczono należności dla "J. " D. K. w spadku z tytułu bezumownego korzystania z gruntu, stosując stawkę opłaty w wysokości [...] zł za 1 m2 jak dla punktów handlowych, nie zaś [...] zł za 1 m2 jak dla ogródków gastronomicznych, z czym nie zgadza się skarżąca.
R. P.-K. ma zatem interes prawny do wniesienia skargi na ww. zarządzenie Burmistrza nr [...], skoro w stosunku do przedsiębiorstwa w spadku, za które działa skarżąca, zastosowanie mają zasady dzierżawy i użytkowania drogi wewnętrznej (ul. O. ) i w oparciu o to zarządzenie przedsiębiorstwo to jest lub będzie obciążone opłatami.
Zgodnie z § 4 tego zarządzenia, wchodzi ono w życie z dniem 1 stycznia 2021r. W § 1 zarządzenia ustalono zasady dzierżawy i użytkowania dróg wewnętrznych stanowiących własność Gminy S., zgodnie z zapisami zawartymi w załączniku nr 1 do tego zarządzenia. W § 2 ust. 1 zarządzenia ustalono stawki czynszu za dzierżawę dróg wewnętrznych stanowiących własność Gminy S., zgodnie z zapisami zawartymi w załączniku nr 2 do tego zarządzenia.
Z treści § 1 i 2 załącznika nr 1 do zarządzenia wynika, że określono cele, dla których udostępniane są drogi wewnętrzne stanowiące własność Gminy S.. W § 3 załącznika nr 1 określono nadto tryb zawierania umowy dzierżawy drogi wewnętrznej i jej treść, zaś w § 4 i 5 tego załącznika - sposób naliczania i płatności czynszu za dzierżawę drogi wewnętrznej. W dalszych paragrafach omawianego załącznika zawarto postanowienia dotyczące korzystania z drogi wewnętrznej bez zawarcia umowy dzierżawy, zasady rozwiązywania umowy dzierżawy oraz skutki wygaśnięcia lub rozwiązania takiej umowy i sposób obliczenia wysokości opłaty za okres zajmowania drogi wewnętrznej bez zawarcia umowy dzierżawy. W załączniku tym określono również formularz wniosków o dzierżawę drogi wewnętrznej. Natomiast w załączniku nr 2 do zaskarżonego zarządzenia ustalono wysokość stawek czynszu za dzierżawę ww. dróg wewnętrznych ze względu na cel dzierżawy i rodzaj stawki.
Analiza treści zawartej w zaskarżonym zarządzeniu regulacji wskazuje, że adresaci norm zawartych w zarządzeniu nie są imiennie oznaczeni, lecz ujęci w sposób generalny. Zarządzenie zawiera normy abstrakcyjne regulujące powtarzalne (a nie jednorazowe) czynności związane z zawieraniem umów dzierżawy oraz obowiązkiem uiszczania opłat z tytułu dzierżawy i użytkowania dróg wewnętrznych stanowiących własność Gminy S.. Wymienione cechy przemawiają za uznaniem zaskarżonego zarządzenia za akt prawa miejscowego, którego obowiązywanie - w świetle art. 88 Konstytucji RP - zależy od jego ogłoszenia. Stosownie do tego przepisu, warunkiem wejścia w życie aktów normatywnych, w tym aktów prawa miejscowego, jest ich ogłoszenie (ust. 1), zaś zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa (ust. 2). Zgodnie z art. 42 ustawy z o samorządzie gminnym, zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2020 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461 ze zm.). Stosownie do art. 13 pkt 2 ostatniej ustawy, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Z kolei art. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów stanowi, że akty normatywne ogłasza się niezwłocznie.
W konsekwencji przyjęcie, że zaskarżone zarządzenie stanowi akt prawa miejscowego wywołuje konieczność ogłoszenia takiego zarządzenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 42 u.s.g.). Należy zatem stwierdzić, że zarządzenie, o ile jest aktem prawa miejscowego, które nie zostało przekazane do publikacji zgodnie z obowiązującymi przepisami, jest w całości nieważne (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlk. z 26 maja 2020 r., II SA/Go 149/22 i tam: wyroki NSA z dnia: 19 czerwca 2018 r., II OSK 1909/16, 19 czerwca 2019 r., II OSK 2048/17, 27 stycznia 2021 r., I GSK 1533/20, wyrok WSA w Opolu z dnia 25 lutego 2020 r., II SA/Op 442/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W zaskarżonym zarządzeniu Burmistrza postanowiono, że wchodzi ono w życie z dniem 1 stycznia 2021 r., nie zarządzono obowiązku jego publikacji we właściwym dzienniku urzędowym. Niedochowanie wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, stanowiącego przy tym warunek jego wejścia w życie, świadczy o istotnym naruszeniu norm konstytucyjnych (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP) oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 42 u.s.g., co w konsekwencji skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności kontrolowanego zarządzenia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. (pkt I wyroku).
Wskazane względy zdecydowały o uwzględnieniu skargi, ponieważ podniesione w niej zarzuty nie mogły być uwzględnione, skoro odnoszą się głównie do wysokości opłat za bezumowne korzystanie z gruntu, czyli kwestii rozstrzyganych przez sądy powszechne. Zasadność dochodzenia przez Gminę S. od skarżącej należności za zajęcie pasa drogowego drogi wewnętrznej oraz ocena prawidłowości naliczania tych należności nie należy do kognicji sądu administracyjnego. Sąd administracyjny ocenia legalność aktu, w oparciu o który należności zostały lub będą naliczone.
O wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego z urzędu orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 4 ust. 1 i 3 oraz
§ 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r., poz. 18).