II SA/Ke 183/22

II SA/Ke 183/22 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2022-05-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Dorota Pędziwilk-Moskal /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1995/22 - Wyrok NSA z 2022-10-18
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 48 ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151a par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 maja 2022 r. sprawy ze sprzeciwu Stowarzyszenia na Rzecz Ekorozwoju Wsi G. Wysokie w Górach Wysokich od decyzji Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2022 r. [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 4 marca 2022 r. znak: WINB-WOA.7721.9.6.2022 Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach (dalej też "ŚWINB"), na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy D., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sandomierzu (dalej też "PINB") z 27 maja 2021 r. znak: PINB-NB.5160.10.2018, którą zatwierdzono projekt budowlany budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o konstrukcji szkieletowej, usytuowany na terenie działki nr [...] w m. G., gm. D. oraz udzielono Stowarzyszeniu na Rzecz E. (dalej "Stowarzyszenie"), pozwolenia na wznowienie robót budowlanych wstrzymanych postanowieniem PINB z 30 stycznia 2020 r. znak: PINB-NB.5160.10.2018, jednocześnie zobowiązano inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie ww. budynku.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Na skutek interwencji mieszkańców G., organ pierwszej instancji
3 sierpnia 2018 r. przeprowadził oględziny w celu sprawdzenia zgodności z przepisami Prawa budowlanego istniejącego na tej działce budynku, pierwotnie budowanego jako przedszkole, użytkowanego przez M. i R. R . W wyniku oględzin ustalono, że na terenie tej działki zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny o konstrukcji drewnianej-szkieletowej, prefabrykowanej typu "Kanadyjczyk", parterowy, z poddaszem użytkowym i dachem dwuspadowym, o wymiarach zewnętrznych ok. 11 m długości, 8 m szerokości i ok. 8 m wysokości (w kalenicy). Budynek zlokalizowany jest w głębi działki nr ewid. [...], w odległości ok. 12 m od granicy z działką nr [...], ok. 20,80 m od budynku gospodarczego usytuowanego na tej działce. Obiekt jest w pełni wykończony, użytkowany, posiada przyłącza mediów, w dobrym stanie technicznym. Na terenie działki znajduje się budynek szkoły podstawowej. Sporny budynek został wybudowany na przełomie lat 2008-2009 przez R. R. - Prezesa Stowarzyszenia na Rzecz E. bez uzyskania pozwolenia na budowę. Podczas budowy działka była objęta umową użyczenia zawartą w 2000 r. pomiędzy Gminą D., a Stowarzyszeniem. Umowa użyczenia pomiędzy stronami została 24 maja 2018 r. przedłużona do dnia 31 sierpnia 2043 r. R. R. oświadczył do protokołu oględzin, że w roku 2009/2010 obiekt ten pełnił funkcję przedszkola dla 12 dzieci oraz, że uzyskał decyzję o warunkach zabudowy na budowę tego budynku w latach 2008-2009.
PINB zgromadził następujące dokumenty:
- decyzję Wójta Gminy D. z 19 maja 2009 r. znak: ZP.7331-25/09 o ustaleniu warunków zabudowy, wydaną po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia, dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego z przynależną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w m. G.;
- postanowienie Zarządu Dróg Powiatowych w Sandomierzu z 25 maja 2009 r. znak: ZDP-7332/40/EB/2009 w sprawie uzgodnienia ww. warunków zabudowy;
- wniosek Stowarzyszenia z 27 kwietnia 2009 r. skierowany do Wójta Gminy D. o ustalenie warunków zabudowy oraz załączniki do tego wniosku, tj. elewacje, przekroje, rzut parteru budynku mieszkalnego, rysunek koncepcyjny zagospodarowania terenu działki nr [...] w m. G. z oświadczeniami właścicieli działek sąsiednich o braku zastrzeżeń do złożonego wniosku.
Postanowieniem z 18 września 2018 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. PINB wstrzymał roboty związane z prawnym zakończeniem budowy ww. budynku i nałożył na R. R. obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 P.b., celem wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Postanowienie to stało się ostateczne.
Postanowieniem z 18 grudnia 2018 r. PINB zawiesił postępowanie z powodu śmierci R. R . Następnie postanowieniem z 25 lutego 2019 r. podjął z urzędu przedmiotowe postępowanie. Z kolei postanowieniem z dnia 4 marca 2019 r. organ ten zmienił swoje postanowienie z dnia 18 września 2018 r. w zakresie strony, na którą nałożono obowiązek, tj. z R. R. na Stowarzyszenie.
Decyzją z 24 maja 2019 r., na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 i ust. 3 P.b., PINB nakazał Stowarzyszeniu dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku usytuowanego za budynkiem szkoły podstawowej na ww. działce.
ŚWINB decyzją z 3 października 2019 r. uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie zostało poprzedzone wszczęciem postępowania nieważnościowego i wyeliminowaniem z obiegu prawnego postanowienia PINB z 18 września 2018 r., zmienionego postanowieniem z 4 marca 2019 r., bowiem obowiązek nałożony ww. postanowieniem został skierowany do R. R., który nie był inwestorem budowy spornego budynku. Inwestorem budowy było Stowarzyszenie, którego w dacie wydania postanowienie R. R. był prezesem.
Następnie PINB postanowieniem z 30 stycznia 2020 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b., wstrzymał prace związane z prawnym zakończeniem budowy ww. budynku i nałożył na Stowarzyszenie obowiązek przedłożenia dokumentów związanych z zalegalizowaniem obiektu, tj.: decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, opracowanymi przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane oraz zaświadczenia o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, uchwały o wyborze nowego zarządu Stowarzyszenia, statutu Stowarzyszenia, umów użyczenia zawartych z Gminą D. wraz z załącznikami.
Pismem z 5 lutego 2020 r. Gmina D. poinformowała, że jako właściciel działki nigdy nie wyrażała zgody na realizację budowy tego budynku i wskazała, że we wszystkich umowach użyczenia terenu działki nr [...] użyczająca Gmina zastrzegła w § 5 umowy, że biorący w użyczenie nie może bez pisemnej zgody użyczającego wykonywać zadań inwestycyjnych.
Kolejnym pismem z 7 stycznia 2021 r. Wójt Gminy D. poinformował PINB, że Gmina - właściciel działki nr [...] nie dała prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla Stowarzyszenia, co jest jednoznaczne z brakiem możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej.
Przy piśmie z 26 lutego 2021 r. Stowarzyszenie złożyło dokumenty związane z zalegalizowaniem samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego, tj.:
- decyzję Wójta Gminy D. z 19 maja 2009 r. znak: ZP.7331-25/09 na rzecz Stowarzyszenia o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego z przynależną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] położonej przy drodze powiatowej w m. G., gm. D.;
- projekt budowlany domu drewnianego mieszkalnego w konstrukcji szkieletowej na działce nr [...];
- oświadczenie Wójta Gminy D. o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane z 24 czerwca 2009 r.;
- pełnomocnictwo udzielone w 30 czerwca 2009 r. Stowarzyszeniu w sprawach administracyjnych dotyczących prowadzenia inwestycji na terenie ww. działki (dom drewniany mieszkalny w konstrukcji szkieletowej oraz budynek gospodarczy);
- umowy użyczenia pomiędzy Stowarzyszeniem, a Wójtem Gminy D. z dnia 17 stycznia 2007 r., 31 sierpnia 2012 r., 24 maja 2018 r.;
- uchwałę nr 7/2015 z 21 września 2015 r. w sprawie uchwalenia Statutu Stowarzyszenia o wyborze nowego Zarządu Stowarzyszenia;
- uchwałę nr 5/2018 z dnia 9 grudnia 2018 r. Walnego Zebrania Sprawozdawczo-Wyborczego Stowarzyszenia w sprawie wyboru Zarządu Stowarzyszenia;
- Statut Stowarzyszenia z 21 września 2015 r.
W aktach sprawy organu pierwszej instancji znajduje się pismo z Urzędu Gminy D. z 17 marca 2021 r., którym poinformowano, że w dniu 17 marca 2021 r. Wójt Gminy D. odwołał udzielone Stowarzyszeniu 30 czerwca 2009 r. pełnomocnictwo. Wskazano również, że Gmina D. jako właściciel nigdy nie wyraziła i nie wyraża zgody na realizacje budynku mieszkalnego na działce nr [...], której jest właścicielem. Podniesiono, że Stowarzyszenie występując w sprawie budowy nigdy nie działało w imieniu Gminy D. na podstawie udzielonego pełnomocnictwa, a z jego treści nie wynika zgoda na budowę na działce będącej własnością Gminy. Dołączono kopię pisma Wójta Gminy D. skierowanego do Stowarzyszenia, którym odwołano udzielone Stowarzyszeniu ww. pełnomocnictwo. Jednocześnie wezwano do natychmiastowego zwrotu mocodawcy dokumentu pełnomocnictwa.
Postanowieniem z 25 maja 2021 r., na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ust. 1-3 w zw. z art. 59g P.b., PINB ustalił dla Stowarzyszenia opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 zł z tytułu legalizacji samowolnie wybudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego - bez uprzedniego uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Pismem z 16 czerwca 2021 r. Stowarzyszenie wystąpiło do Wojewody Świętokrzyskiego z wnioskiem o całkowite lub częściowe umorzenie opłaty legalizacyjnej. Pismem z 9 listopada 2021 r. Wojewoda poinformował organ o częściowym umorzeniu opłaty legalizacyjnej, a pismem z 18 listopada 2021 r. o uiszczeniu przez Stowarzyszenie orzeczonej opłaty legalizacyjnej.
Następnie PINB wydał decyzję z 10 stycznia 2022 r., od której odwołane złożył Wójt Gminy D..
Dokonując ponownej oceny zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego ŚWINB stwierdził, że w sprawie tej zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego obowiązujące do 18 września 2020 r. Organ odwoławczy przypomniał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte przez PINB 3 września 2018 r. ŚWINB wskazał, że w myśl ogólnej zasady art. 28 ust. 1 P.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Z art. 28 ust. 1 P.b. wynika zatem jednoznacznie, że każdorazowo przed rozpoczęciem robót budowlanych inwestor obowiązany jest uzyskać ostateczną decyzję właściwego organu o pozwoleniu na budowę, chyba, że ustawodawca w art. 29 - 31 ustawy wyłączył ten wymóg w stosunku do wyraźnie wskazanych robót budowlanych. Przy czym wymieniony w art. 29 w zw. z art. 30 ust. 1 P.b. katalog inwestycji wymagających zgłoszenia (bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę) jest katalogiem zamkniętym i jakakolwiek wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna.
Organ odwoławczy stwierdził, że z zebranego materiału dowodowego w sprawie wynika, że inwestor przystąpił do budowy spornego budynku bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, co poskutkowało wszczęciem przez organ nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego, a następnie wydania postanowienie na postawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b., zobowiązującego inwestora do przedłożenia, we wskazanym terminie, dokumentów o których mowa art. 48 ust 3 P.b.
Dalej ŚWINB wskazał, że z przedłożonych przez Stowarzyszenie przy piśmie z 26 lutego 2021 r. dokumentów wynika, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z 24 czerwca 2009 r. przedłożył Wójt Gminy D., jako reprezentant Gminy - właściciela działki nr [...], a nie inwestor, który był do złożenia tego oświadczenia zobowiązany. ŚWINB podkreślił, że to Stowarzyszenie jako inwestor zobowiązane było do przedłożenia dokumentów nałożonych postanowieniem z 30 stycznia 2020 r. i to Stowarzyszenie winno złożyć oświadczenie, że dysponuje nieruchomością na cele budowlane. Jeśliby nawet przyjąć, że uprawnienie do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy ściśle wiązać ze znajdującym się w aktach sprawy pełnomocnictwem z 30 czerwca 2009 r. udzielonym Stowarzyszeniu przez Wójta Gminy D. w sprawach administracyjnych dotyczących prowadzenia inwestycji na terenie działki nr [...] w m. G. - dom drewniany mieszkalny w konstrukcji szkieletowej oraz budynek gospodarczy, to oświadczenie takie winno złożyć Stowarzyszenie jako podmiot legitymujący się zgodą właściciela gruntu.
Niemniej ŚWINB wskazał, że ww. pełnomocnictwo udzielone Stowarzyszeniu do działania w imieniu Gminy zostało odwołane pismem z 17 marca 2021 r., o czym PINB został poinformowany 22 marca 2021 r. (data wpływu pisma do organu). Organ odwoławczy zaznaczył, że pełnomocnictwo to zostało odwołane przed wydaniem przez PINB decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, w związku z czym organ winien wziąć ten fakt pod uwagę w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Dysponując sprzecznymi oświadczeniami (o wyrażeniu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane oraz o cofnięciu tej zgody) organ pierwszej instancji powinien zbadać tę kwestię.
ŚWINB wyjaśnił, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne o tyle, o ile z materiału dowodowego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. Złożone oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością nie wiąże w żaden sposób organu nadzoru budowlanego, może on badać treść tego oświadczenia i kontrolować jego zgodność z rzeczywistym stanem prawnym. Dysponowanie przez inwestora nieruchomością na cele budowlane stanowi jeden z podstawowych warunków zalegalizowania dokonanej samowoli budowlanej (art. 48 ust. 3 pkt 2 P.b.). Oświadczenie takie jest jednym ze środków dowodowych w sprawie, ocena jego należy do organu i jeżeli istnieją wątpliwości, co do faktów wynikających z oświadczenia, organ zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. może i powinien skorzystać z innych dowodów. Uprawnienie inwestora w stosunku do gruntu, na którym znajduje się obiekt budowlany stanowiący samowole budowlaną ma charakter cywilnoprawny, co oznacza, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może mieć źródło w stosunku zobowiązaniowym łączącym inwestora z właścicielem gruntu. W przypadku, gdy inwestor nie jest właścicielem tego gruntu jego uprawnienie powstaje na mocy zgodnych oświadczeń woli, przede wszystkim zaś na oświadczeniu woli właściciela gruntu. Z umowy użyczenia zawartej 17 stycznia 2007 r. pomiędzy Wójtem Gminy D., a Stowarzyszeniem obowiązującej od 1 września 2006 r. do 31 sierpnia 2012 r. (z akt sprawy wynika, że obiekt budowlany powstał w latach 2008/2009) wynika, że Stowarzyszenie nie może bez pisemnej zgody Gminy dokonywać przeróbek w budynkach oddanych do używania oraz wykonywać zadań inwestycyjnych (§ 5 pkt 2 ww. umowy). W związku z tym ŚWINB uznał, że Stowarzyszenie nie posiadało zgody udzielonej na podstawie tej umowy na prowadzenie działań inwestycyjnych (budowy obiektów budowlanych), a w aktach sprawy nie znajduje się inna umowa, z której wynikałby stan przeciwny.
ŚWINB zalecił, aby analizując sprawę ponownie PINB definitywnie ustalił, czy Stowarzyszenie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i na jakiej podstawie. Omawiając kwestię posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy bowiem odnieść się do znajdującej się w aktach sprawy decyzji Wójta Gminy D. z 19 maja 2009 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla Stowarzyszenia, gdzie w "Analizie funkcji oraz cech zabudowy..." stanowiącej integralną cześć tej decyzji Wójta - w pkt 3 pkt a) znajduje się informacja, że działka stanowi własność inwestora (w domyśle podmiotu składającego wniosek o udzielenie warunków zabudowy tj. Stowarzyszenia). Zapis ten budzi niejasności w kontekście późniejszych informacji tego samego podmiotu, który wydał decyzję o warunkach zabudowy dla Stowarzyszenia o odwołaniu pełnomocnictwa z 30 czerwca 2009 r. i stanowisku Wójta Gminy D., że jako właściciel działki nr [...] Gmina D. nigdy nie wyraziła zgody na realizację omawianej inwestycji, jak również takiej zgody nie wyraża.
ŚWINB dodał, że w postępowaniu odwoławczym dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego, na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 2 oraz ust. 5 P.b. zobowiązany jest badać, czy przedłożony projekt budowlany odpowiada prawu. Po wstępnej analizie projektu budowlanego ŚWINB wskazał, że nie zawiera on kategorii obiektu, na stronie tytułowej nie ma podpisów osób sporządzający projekt, jako lokalizację obiektu wskazano działkę nr [...]A (z akt sprawy wynika, że obiekt usytuowany jest na działce nr [...] w m. G.). W projekcie nie ma informacji, aby został sprawdzony pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, karty nie są ponumerowane. ŚWINB nie jest w stanie stwierdzić, czy rzeczywiste wymiary obiektu oraz jego usytuowanie odpowiada wskazanym w projekcie zagospodarowania terenu. W części opisowej projektu budowlanego opracowanego w styczniu 2009 r. autor wskazał, że projekt ten ma posłużyć do uzyskania pozwolenia na budowę, zaś z ustaleń dokonanych przez PINB wynika, że budynek powstał w latach 2008/2009. Wobec tego ŚWINB nie jest w stanie ustalić, czy wskazane w projekcie wymiary, usytuowanie i kubatura odpowiada rzeczywiście wykonanym. Ponadto w spisie treści projektu znajduje się informacja o warunkach przyłączenia sieci energetycznej i wodno-kanalizacyjnej do budynku, których w rzeczywistości w projekcie brak. W oceni organu odwoławczego, niejasności budzą także treści znajdujące się w decyzji o warunkach zabudowy, jak również prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kwestie te wymagają wyjaśnienia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji.
Odnosząc się do odwołania ŚWINB wyjaśnił, że postępowanie dotyczące umorzenia opłaty legalizacyjnej nie toczy się przed organami nadzoru budowlanego, ale przez Wojewodą, dlatego nie odnosił się do kwestii braku uczestnictwa Gminy D. w tym postępowaniu.
Sprzeciw od powyższej decyzji organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosło Stowarzyszenie na Rzecz E., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie:
- art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez nieprawidłowe pouczenie stron co do terminu zaskarżenia decyzji organu drugiej instancji, co naruszyło zasadę pogłębiania zaufania obywateli wobec państwa;
- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez uchybienie obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, jak również niepodjęcie niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy - zaniechanie zażądania od Urzędu Gminy w D. umów użyczenia z 17 stycznia 2007 r. i 24 maja 2018 r. pomimo, że dokumenty te mają istotne znacznie dla ustalenia uprawnień Stowarzyszenia w zakresie dysponowania nieruchomością położoną w D. na działce nr [...];
- art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i poczynienie ustaleń dowolnych, a to uznanie, że pismo Wójta Gminy w D. nie stanowiło o wyrażeniu zgody przez właściciela nieruchomości położonej w D. na działce nr [...].
Stowarzyszenie wniosło o zwrócenie się do Wójta Gminy D. o przedłożenie do akt sprawy umów użyczenia przedmiotowej nieruchomości, jak również do złożenia oświadczenia, czy właściciel nieruchomości - wyraził zgodę na dysponowanie nieruchomością w celu legalizacji samowoli budowlanej, który "jako dobry włodarz kierując się interesem Gminy oraz swych mieszkańców taką zgodę niewątpliwie wyraża" oraz biorąc pod uwagę, że to Gmina jest właścicielem nieruchomości i to jej przypadnie zalegalizowany budynek.
W uzasadnieniu sprzeciwu Stowarzyszenie przedstawiło argumentację na poparcie stawionych zarzutów i wniosło o uchylenia zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na sprzeciw ŚWINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., co wprost wynika z art. 64e p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli decyzji kasacyjnej sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu sprzeciwu - inaczej niż w przypadku skargi na decyzję wydaną na innej podstawie prawnej niż art. 138 § 2 k.p.a. - jest bowiem ograniczona wyłącznie do badania przesłanek zastosowania tego właśnie przepisu. W świetle art. 64e p.p.s.a. rozważanie innych kwestii jest w omawianym trybie niedopuszczalne. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.05.2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, wyrok WSA w Krakowie z dnia 27.07.2018 r., sygn. II SA/Kr 743/18, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27.07.2018 r., sygn. II SA/Gd 393/18).
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).
Podkreślenia wymaga, że zgodnie z tym, co wyżej podniesiono, kontrola sądu administracyjnego w sprawie ze sprzeciwu na decyzję kasacyjną ograniczona jest do badania kwestii prawnoproceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w rozpatrywanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania (art. 64e p.p.s.a.). W tym zakresie nie są badane kwestie związane z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Sąd, rozpoznając taką sprawę, nie może bowiem weryfikować tego, czy organ drugiej instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy, gdyż w ten sposób wkroczyłby w materię z zakresu prawa materialnego. Dokonując zaś tego rodzaju ocen bez udziału innych niż autor sprzeciwu stron postępowania oraz przy wyłączeniu instancyjnej kontroli sądowej w przypadku uwzględnienia sprzeciwu (na takie orzeczenie nie przysługuje skarga kasacyjna) mogłoby dojść do naruszenia konstytucyjnie chronionych uprawnień obywateli. Tego rodzaju ocen mających wpływ na prawa i obowiązki obywateli sąd administracyjny dokonywać może jedynie w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie w sprawie, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkich stron postępowania administracyjnego oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 maja 2018 r. o sygn. akt II SA/Po 1152/17).
W niniejszej sprawie w postępowaniu wywołanym sprzeciwem bierze udział tylko skarżące Stowarzyszenie oraz organ odwoławczy, podczas gdy status strony ma także uczestnik postępowania administracyjnego – Gmina D.. Wobec powyższego należy założyć, że szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej. Jak już wskazano wyżej, w trybie sprzeciwu Sąd nie bada prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego dokonanych przez organ w decyzji. Sąd jest zobligowany do ustalenia, czy stwierdzone braki w materiale dowodowym były na tyle istotne, że niemożliwym było ich usunięcie przez organ odwoławczy. Badanie to, owszem, pozostaje ściśle powiązane z interpretacją przepisów prawa materialnego, jednakże chodzi tu o interpretację przyjętą przez organ w decyzji. To te przepisy bowiem wyznaczają zakres okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd rozpoznając sprzeciw nie może jednak tej wykładni kwestionować. Ocena prawidłowości zastosowania i wykładni prawa materialnego następuje dopiero w wyroku zapadłym w sprawie skargi od decyzji merytorycznej (por. wyrok WSA w Gliwicach z 14 września 2021 r., sygn. III SA/Gl 988/21).
W ocenie Sądu zasadne jest stanowisko ŚWINB - przy przyjętej przez ten organ interpretacji przepisów prawa materialnego - co do konieczności zastosowania w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Lektura akt niniejszej sprawy, w powiązaniu z uzasadnieniem decyzji organu pierwszej instancji pozwala bowiem podzielić stanowisko tego organu przedstawione w zaskarżonej sprzeciwem decyzji. Z zebranego materiału dowodowego w sprawie wynika, że inwestor przystąpił do budowy spornego budynku bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, co poskutkowało wszczęciem przez organ nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego, a następnie wydania postanowienie na postawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b., zobowiązującego inwestora do przedłożenia, we wskazanym terminie, dokumentów o których mowa art. 48 ust 3 P.b.
Z akt sprawy, w tym przedłożonych przez Stowarzyszenie przy piśmie z 26 lutego 2021 r. dokumentów wynika, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z 24 czerwca 2009 r. przedłożył Wójt Gminy D. – reprezentujący Gminę D. jako właściciela działki nr [...], a nie zobowiązany do jego złożenia inwestor. Nie budzi wątpliwości, że to Stowarzyszenie jako inwestor zobowiązane było do przedłożenia dokumentów nałożonych postanowieniem z 30 stycznia 2020 r. To zatem Stowarzyszenie powinno złożyć oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Jak trafnie ocenił organ odwoławczy, gdyby nawet przyjąć, że uprawnienie do złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy wiązać ze znajdującym się w aktach sprawy pełnomocnictwem z 30 czerwca 2009 r. udzielonym Stowarzyszeniu przez Wójta Gminy D. w sprawach administracyjnych dotyczących prowadzenia inwestycji na terenie działki nr [...] w m. G. - dom drewniany mieszkalny w konstrukcji szkieletowej oraz budynek gospodarczy, to oświadczenie takie niewątpliwie winno złożyć Stowarzyszenie jako podmiot legitymujący się zgodą właściciela działki.
Jak słusznie zauważył ŚWINB, pełnomocnictwo udzielone Stowarzyszeniu do działania w imieniu Gminy zostało odwołane pismem z 17 marca 2021 r., o czym PINB został poinformowany 22 marca 2021 r., co oznacza, że pełnomocnictwo to zostało odwołane przed wydaniem przez organ decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. W związku z powyższym organ winien wziąć ten fakt pod uwagę w prowadzonym postępowaniu.
Rację ma również ŚWINB wskazując, że dysponowanie przez organ sprzecznymi oświadczeniami (o wyrażeniu zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane oraz o cofnięciu tej zgody) wymagało reakcji organu i wyjaśnienia tej kwestii. Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest bowiem skuteczne o tyle, o ile z materiału dowodowego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. Złożone oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością nie wiąże w żaden sposób organu nadzoru budowlanego, który winien zbadać treść tego oświadczenia i kontrolować jego zgodność z rzeczywistym stanem prawnym. Dysponowanie przez inwestora nieruchomością na cele budowlane stanowi jeden z podstawowych warunków zalegalizowania dokonanej samowoli budowlanej (art. 48 ust. 3 pkt 2 P.b.).
Sąd podziela stanowisko ŚWINB, że oświadczenie takie jest jednym ze środków dowodowych w sprawie, a jego ocena należy do organu. Zatem jeżeli istnieją wątpliwości, co do faktów wynikających z oświadczenia, organ zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. powinien skorzystać z innych dowodów. W przypadku, gdy inwestor nie jest właścicielem gruntu jego uprawnienie powstaje na mocy zgodnych oświadczeń. Najistotniejsze jest jednak oświadczenie woli właściciela gruntu.
Z akt sprawy niniejszej wynika, że obiekt budowlany powstał w latach 2008/2009. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy z umowy użyczenia zawartej 17 stycznia 2007 r. pomiędzy Wójtem Gminy D., a Stowarzyszeniem - obowiązującej od 1 września 2006 r. do 31 sierpnia 2012 r. wynika, że Stowarzyszenie nie może bez pisemnej zgody Gminy dokonywać przeróbek w budynkach oddanych do używania oraz wykonywać zadań inwestycyjnych (por.§ 5 pkt 2 tej umowy).
W związku z powyższym należy zaaprobować stanowisko ŚWINB, że Stowarzyszenie nie posiadało zgody udzielonej na podstawie tej umowy na prowadzenie działań inwestycyjnych - budowy obiektów budowlanych.
Sąd podziela również stanowisko ŚWINB w zakresie koniczności odniesienia się przez organ pierwszej instancji do decyzji Wójta Gminy D. z 19 maja 2009 r. o ustaleniu warunków zabudowy wydanej dla Stowarzyszenia, w której znajduje się informacja, że działka stanowi własność inwestora. Rację ma zatem organ, że zapis ten budzi niejasności w kontekście informacji o odwołaniu pełnomocnictwa z 30 czerwca 2009 r. i stanowiska Wójta Gminy D., z którego wynika, że jako właściciel działki nr [...] Gmina D. nigdy nie wyraziła zgody na realizację przedmiotowej inwestycji, jak również takiej zgody nie wyraża.
Słuszne są również uwagi ŚWINB dotyczące konieczności zbadania przez organ pierwszej instancji, czy przedłożony projekt budowlany odpowiada prawu. Otóż, lektura projektu budowlanego pozwala stwierdzić, że nie zawiera on kategorii obiektu, na stronie tytułowej nie ma podpisów osób sporządzający projekt, a jako lokalizację obiektu wskazano działkę nr [...]A. Tymczasem z akt sprawy niniejszej wynika, że obiekt usytuowany jest na działce nr [...] w m. G.. W projekcie brak jest również informacji, że został on sprawdzony pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a karty nie są ponumerowane. Jak trafnie zauważył ŚWINB, w części opisowej projektu budowlanego, opracowanego w styczniu 2009 r., jego autor wskazał, że projekt ten ma posłużyć do uzyskania pozwolenia na budowę, co przeczy ustaleniom dokonanym przez PINB, z których wynika, że budynek powstał w latach 2008/2009.
Końcowo stwierdzić należy, że wskazanie w osnowie kontrolowanej decyzji błędnej daty decyzji organu pierwszej instancji (27 maja 2021 r. zamiast 10 stycznia 2022 r.) nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ opis tej decyzji i jej rozstrzygnięcie w powiązaniu z uzasadnieniem kontrolowanej decyzji nie pozostawia wątpliwości co do rzeczywistej daty jej wydania.
Mając na wadze powyższe, zarzuty zawarte w sprzeciwie są nieuzasadnione.
W tym stanie rzeczy, ponieważ zaskarżona decyzja nie uchybia wymogom art.138 § 2 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku - na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.