II SA/KE 177/25

II SA/Ke 177/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-06-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Krzysztof Armański
Renata Detka /sprawozdawca/
Sylwester Miziołek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 40
art. 18 ust. 1 i 2, art. 18 ust. 2 pkt 9,
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2021 poz 679
art. 7 ust 1 pkt 7,
Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 37 ust. 3 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 725
art. 4 ust. 1 i 3,
Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Gminy Górno z dnia 20 listopada 2024 r. nr XIV/76/2024 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie wystąpienia ze spółki I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy Górno na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
20 listopada 2024 r. Rada Gminy Górno podjęła uchwałę nr XIV/76/2024
w sprawie zmiany uchwały nr II/9/2024 Rady Gminy Górno z dnia 27 maja 2024 r.
w sprawie wystąpienia ze spółki SIM KZN Świętokrzyski sp. z o.o. w organizacji
z siedzibą w Daleszycach, określania zasad lokalizacji inwestycji mieszkaniowych SIM KZN Świętokrzyski sp. z o.o. z siedzibą w Daleszycach na terenie Gminy Górno, wyrażenia zgody na zawarcie przez Wójta Gminy Górno umowy powierzenia świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym.
Podstawę uchwały stanowiły: art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 7 oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465), zwanej dalej u.s.g., oraz art. 33p ust. 1 w zw. z art. 33l pkt 1 ustawy
z dnia 26 października 1995 r. o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa (Dz.U.2024.1440 t.j.).
Zgodnie z § 1 "zmienia się uchwałę Rady Gminy Górno numer II/9/2024 z dnia 27 maja 2024 r. w ten sposób, że uchyla się uchwałę Rady Gminy Górno II/9/2024
z dnia 27 maja 2024 r., w wyniku czego Gmina Górno wycofuje swoje oświadczenie o wystąpieniu ze spółki SIM KZN Świętokrzyski z siedzibą Daleszycach
i w konsekwencji nadal pozostaje wspólnikiem spółki SIM KZN Świętokrzyski
z siedzibą Daleszycach."
Stosownie do § 2 "Rada Gminy Górno postanawia wyłączyć z potencjalnych lokalizacji dla inwestycji mieszkaniowych SIM KZN Świętokrzyski sp. z o.o. z siedzibą w Daleszycach nieruchomość gminną składającą się z działki oznaczonej numerem ewidencyjnym numer 228/1 położonej w miejscowości Cedzyna, Gmina Górno, powiat kielecki, której lokalizacja jest wskazana na załączniku graficznym do niniejszej uchwały."
§ 3 stanowi:
"1. Rada Gminy Górno, mając na względzie obowiązki
o charakterze ustawowym, nałożone na nią na mocy art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U.2023.725 t.j.) w zakresie tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, powierza spółce SIM KZN Świętokrzyski spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą
w Daleszycach tj. spółce utworzonej na mocy art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 października 1995 r. o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa obowiązkowe zadania własne Gminy Górno tj. świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym polegających na wybudowaniu mieszkań w ramach sektora budownictwa społecznego i ich późniejszego wynajmu celem zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców gminy związanych z budownictwem mieszkaniowym.
2. Zadanie, o którym mowa w ust. 1 ma charakter usługi publicznej
i będzie realizowane na zasadach przewidzianych w decyzji Komisji z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie stosowania art. 106 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych przyznawanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do wykonywania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym.
3. Powierzenie świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym następuje na czas oznaczony do dnia 31 grudnia 2044 roku.
4. W związku z realizacją zadania własnego Gminy Górno o którym mowa
w st. 1 SIM KZN Świętokrzyski sp. z o.o. z siedzibą w Daleszycach otrzyma od Gminy rekompensatę kosztów.
5. Rekompensata z tytułu świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym została przekazana przez Gminę Górno dla SIM KZN Świętokrzyski sp. z.o.o., celem nabycia 60 000 udziałów o wartości nominalnej 3.000.000 złotych (słownie: trzy miliony złotych). Środki na objęcie powyższych udziałów pochodzą
z Rządowego Funduszu Rozwoju Mieszkalnictwa.
6. Ustala się, że wysokość rekompensat przekazywanych spółce SIM KZN Świętokrzyski spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Daleszycach celem realizacji powierzenia zadań własnych w realizacji świadczenia usługi
w ogólnym interesie gospodarczym będzie stanowiła kwotę na pokrycie uzasadnionych kosztów realizacji powierzonego zadania i nie przekroczy kwoty koniecznej do pokrycia kosztów zadania z uwzględnieniem rozsądnego zysku, przy czym jednocześnie będzie stanowiła przysporzenie w wysokości nieprzekraczającej w skali roku kwoty 15 mln euro, liczonej jako średnia roczna kwota rekompensaty przewidywana w okresie powierzenia zadania.
7. Szczegółowy zakres realizacji powierzonego zadania własnego Gminy Górno oraz zasady przekazywania przez Gminę Górno rekompensat na rzecz spółki SIM KZN Świętokrzyski spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą
w Daleszycach w rozumieniu art. 33p ustawy z dnia 26 października 1995 r.
o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa z tytułu powierzonego zadania określone zostaną w umowie wykonawczej, tzw. umowie powierzenia, zawartej pomiędzy Gminą Górno a SIM KZN Świętokrzyski spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Daleszycach."
W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że Rada Gminy Górno uchwałą nr LIII/552/2023 z dnia 28 lutego 2023 r. wyraziła zgodę na utworzenie spółki SIM KZN Świętokrzyski sp. z o.o. z siedzibą w Daleszycach. Podstawowym celem gospodarczym utworzonej spółki jest budowanie budynków mieszkalnych oraz ich eksploatacja na zasadach najmu zgodnie z przepisami ustawy z dnia 26 października 1995 r. o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa.
27 maja 2024 r. Rada Gminy Górno uchwałą numer II/9/2024 postanowiła wystąpić ze spółki SIM KZN Świętokrzyski sp. z o.o. w organizacji z siedzibą
w Daleszycach.
Na skutek podjętej uchwały Rady Gminy Górno, Nadzwyczajne Zgromadzenie Wspólników spółki SIM KZN Świętokrzyski Sp. z o.o. siedzibą w Daleszycach
11 września 2024 r. na zwołanym zgromadzeniu poddało pod głosowanie uchwałę numer nr 11/IX/2024 w sprawie umorzenia udziałów Gminy Górno. Uchwały tej nie podjęło z uwagi na fakt, że zgodnie z umową spółki wyrażenie zgody na umorzenie udziałów wymaga jednomyślności wspólników w obecności wspólników reprezentujących co najmniej 4/5 kapitału zakładowego, którego to warunku nie spełniono wobec braku jednomyślności wspólników.
Wobec stanowiska spółki Rada Gminy Górno postanowiła wyłączyć
z potencjalnych lokalizacji inwestycji mieszkaniowych SIM KZN Świętokrzyski nieruchomość składającą się z działki oznaczonej numerem ewidencyjnym numer 228/1 położoną w miejscowości Cedzyna, Gmina Górno, powiat kielecki, wskazując, że jej przeznaczenie winno mieć inny charakter niż mieszkalny, ze szczególnym uwzględnieniem funkcji rekreacyjno-sportowych.
Mając na względzie obowiązki o charakterze ustawowym, na mocy art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, w zakresie tworzenia warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, powierza się spółce SIM KZN Świętokrzyski sp. z o.o. z siedzibą w Daleszycach obowiązkowe zadania własne Gminy Górno tj. świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym polegających na wybudowaniu mieszkań w ramach sektora budownictwa społecznego i ich późniejszego wynajmu celem zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców gminy związanych z budownictwem mieszkaniowym.
SIM KZN Świętokrzyski sp. z o.o. z siedzibą w Daleszycach na terenie gminy Górno będzie odpowiedzialna za realizację inwestycji mieszkaniowej budynków wielorodzinnych we wskazanej przez Gminę Górno lokalizacji "z uwzględnieniem warunku określnego". Realizacja wyżej wymienionego przedsięwzięcia przyczyni się do istotnego zaspokojenia mieszkaniowych potrzeb mieszkańców Gminy Górno.
Zadanie, o którym mowa powyżej, ma charakter usługi publicznej i będzie realizowane na zasadach przewidzianych w decyzji Komisji z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie stosowania art. 106 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych przyznawanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do wykonywania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Wojewoda Świętokrzyski zaskarżył uchwałę z 20 listopada 2024 r. w całości, zarzucając istotne naruszenie prawa materialnego tj. § 6, § 141 w zw. z § 85 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r.
w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), przywoływanego dalej jako ZTP, w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości
i zasądzenie kosztów postępowania.
Zdaniem Wojewody, postanowienia § 1 zaskarżonej uchwały są ze sobą,
w sposób oczywisty, wewnętrznie sprzeczne. Nie jest możliwa zmiana uchwały i jej równoczesne uchylenie w całości, albowiem prowadzi to do sytuacji, w której de facto dochodzi do podjęcia próby nadania nowego brzmienia uchwale wyeliminowanej
z obrotu prawnego. Mając na względzie powyższe, nie sposób obecnie ustalić biorąc pod uwagę tytuł skarżonej uchwały ("w sprawie zmiany uchwały numer II/9/2024....") oraz brzmienie jej § 1, jaka była rzeczywista wola Rady Gminy Górno - czy chodziło
o uchylenie uchwały nr II/9/2024 z 27 maja 2024 r., czy też Rada Gminy Górno chciała rzeczoną uchwałę pozostawić w obrocie, a dokonać jedynie jej zmiany. Przy przyjęciu drugiego założenia Rada Gminy Górno wbrew temu, co stanowią przepisy § 141 w zw. z § 85 ZTP nie wskazała precyzyjnie zakresu dokonywanej zmiany, tzn. nie podała jednostki redakcyjnej uchwały zmienianej, która ulega zmianie, ani też nie wskazała nowej, zmienionej treści tejże jednostki. Wszystko to powoduje, że odbiorca uchwały nie jest w stanie ustalić, czy uchwała nr II/9/2024 Rady Gminy Górno z 27 maja 2024 r. pozostaje w obrocie prawnym, a jeśli tak, jaka jest jej aktualna treść, co już samo w sobie uzasadnia wniosek o stwierdzenie jej nieważności w całości. Powyższy przepis uchwały został sformułowany w sposób całkowicie niejasny i nieprecyzyjny, co stanowi istotne naruszenie art. 2 Konstytucji RP.
Ustalenie obowiązywania bądź nieobowiązywania uchwały z 27 maja 2024 r. determinuje ocenę zgodności z prawem dalszych postanowień uchwały, zawartych
w jej § 3, gdyż nie wydaje się możliwym powierzenie przez radę gminy zadań własnych podmiotowi, w którym gmina w żadnym stopniu nie partycypuje i nie ma jakichkolwiek możliwości wpływania na jego działania.
Zarzut braku jasności i przejrzystości należy powtórzyć również w odniesieniu do § 2 skarżonej uchwały, albowiem uchwała nie precyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem "wyłączyć z potencjalnych lokalizacji dla inwestycji SIM KZN Świętokrzyski sp. z o.o. nieruchomość gminną", a Rada nie wskazała przy tym podstawy prawnej do uchwalenia przepisu w takim brzmieniu. Jeśli przyjąć, że w kwestionowanym § 2 Rada zamierzała nie wyrazić zgody na zbycie, czy obciążenie oznaczonej nieruchomości, to godzi się w tym miejscu zwrócić uwagę, że na podstawie delegacji z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a u.s.g., Rada Gminy Górno podjęła 29 marca 2012 r. uchwałę nr XVIII/140/2012 w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Górno. Zgodnie z postanowieniami § 9 tejże uchwały, zgody Rady wyrażonej odrębną uchwałą wymagają: 1. wszelkie formy przekazania nieruchomości Gminy w drodze darowizny, 2. sprzedaż nieruchomości Gminy Skarbowi Państwa lub innym jednostkom samorządu terytorialnego za cenę niższą niż wartość określona przez rzeczoznawcę majątkowego oraz oddanie nieodpłatnie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste Skarbowi Państwa lub innym jednostkom samorządu terytorialnego, 3. zrzeczenie się własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości odpowiednio na rzecz Skarbu Państwa lub innej jednostki samorządowej, 4. Wnoszenie nieruchomości jako aportu do spółek z udziałem Gminy w postaci prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego, 5. przekazywanie nieruchomości jako wyposażenie tworzonych przez Gminę jednostek organizacyjnych, samorządowych osób prawnych oraz jako majątek tworzonych fundacji, stowarzyszeń, związków, porozumień międzygminnych, a także w ramach partnerstwa publicznoprywatnego.
Wskazując na art. 18 ust. 1 u.s.g. Wojewoda podniósł, że rada gminy nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów samorządu terytorialnego na organy wykonawcze i stanowiące. Jeśli zatem sprawa należy do kompetencji organu wykonawczego gminy, to bez wyraźnej podstawy prawnej rada gminy nie może wkraczać w kompetencje tego organu.
Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g., uprawniający radę gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu ustanawia wyjątki od generalnej zasady wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., stanowiącej, że to wójt gminy gospodaruje mieniem komunalnym. Także przepisy u.g.n. przewidują wyjątki od ogólnej kompetencji wójta do gospodarowania mieniem gminy przez obowiązek uzyskania uprzedniej zgody rady gminy, wyrażonej w formie uchwały. Przekazanie pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę kompetencji do rozstrzygania w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy.
Zdaniem Wojewody zestawienie powoływanych przepisów oraz przeprowadzona na ich podstawie analiza, prowadzi do wniosku, że przyjęcie przez Radę Gminy Górno uchwały, w której w § 2 postanawia ona o przeznaczeniu wskazanej tam nieruchomości stanowiącej własność Gminy Górno, jest naruszeniem właściwości rzeczowej organów gminy, bo o przeznaczeniu nieruchomości decyduje wójt. Prawidłowo sformułowana uchwała powinna zawierać stwierdzenie o wyrażeniu zgody na dokonanie takiej czynności przez wójta, gdyż do tego ograniczają się kompetencje rady gminy w tym zakresie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości uznając jej zarzuty za bezzasadne.
W odniesieniu do podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia § 6 załącznika do rozporządzenia ZTP organ wskazał, że z powołanej jednostki redakcyjnej uchwały w sposób oczywisty wynika, że uchwała z 27 maja 2024 r. zostaje uchylona. Użyte przez Radę Gminy określenie "zmienia się uchwałę" miało na celu jedynie zaznaczenie odniesienia się do uprzednio podjętej uchwały
w przedmiocie SIM KZN nr II/9/2024 z dnia 27 maja 2024 r.
Zdaniem organu treść § 1 skarżonej uchwały nie nasuwa żadnych wątpliwości co do tego, czy intencją radnych Gminy Górno było uchylenie w całości uchwały nr II/9/2024, czy też pozostawienie jej w obrocie prawnym, a dokonanie jedynie jej zmian. Wola organu została dodatkowo sprecyzowana w dalszej części § 1 poprzez dodanie sformułowania: "w wyniku czego Gmina Górno wycofuje swoje oświadczenie o wystąpieniu ze spółki SIM KZN Świętokrzyski z siedzibą w Daleszycach
i w konsekwencji nadal pozostaje wspólnikiem spółki SIM KZN Świętokrzyski
z siedzibą w Daleszycach". Powyższe w sposób jasny i niewzbudzający wątpliwości pokazuje wolę Rady i wskazuje cel podjęcia skarżonej uchwały.
Nieuzasadnione w pełni jest twierdzenie Wojewody Świętokrzyskiego, że
z uwagi na treść § 1 skarżonej uchwały odbiorca nie jest w stanie ustalić, czy uchwała nr II/9/2024 pozostaje w obrocie prawnym, a jeśli tak, to jaka jest jej aktualna treść. Podkreślić bowiem należy, że zarówno z § 1 jak i z całokształtu treści uchwały Rady Gminy Górno Nr XIV/76/2024 wynika, że intencją jej podjęcia jest uchylenie uchwały z 27 maja 2024 r.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP Gmina wskazała, że skarżona uchwała nie jest aktem normatywnym, lecz aktem stosowania prawa dotyczącym nie sfery imperium, lecz sfery dominium. Skarżona uchwała nie wprowadziła żadnych przepisów prawa, lecz jedynie objęła oświadczenia dotyczące kwestii uczestniczenia Gminy Górno w spółce prawa handlowego.
W odniesieniu do zarzutu niezgodności z prawem dalszych postanowień skarżonej uchwały zawartych w jej § 3 poprzez wskazanie, iż nie jest możliwe powierzenie przez Radę Gminy zadań własnych gminy podmiotowi, w którym gmina w żadnym stopniu nie partycypuje i nie ma jakichkolwiek możliwości wpływania na jego działania, organ wskazał, że zadanie to ma charakter usługi publicznej i będzie realizowane na zasadach przewidzianych w decyzji Komisji z dnia 20 grudnia 2011 roku w sprawie stosowania art. 106 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych przyznawanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do wykonywania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym. Powierzenie spółce wykonania zadania wynika z faktu, że jej podstawowym celem gospodarczym jest budowanie budynków mieszkalnych oraz ich eksploatacja na zasadach najmu zgodnie
z przepisami ustawy z dnia 26 października 1995 r. o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa.
Mając na względzie obowiązki o charakterze ustawowym, Rada Gminy Górno posiadała uprawnienie do powierzenia spółce SIM KZN Świętokrzyski sp. z o.o.
z siedzibą w Daleszycach obowiązkowe zadanie własne Gminy Górno w przedmiocie świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym.
Nie ulega wątpliwości, że sformułowanie użyte w skarżonej uchwale nie narusza zasad obowiązujących przepisów prawa, a wręcz konieczność powierzenia przez Gminę Górno wykonania zadania spółce SIM KZN wynika z unormowania zawartego w decyzji Komisji z dnia 20 grudnia 2011 r.
W odniesieniu do okoliczności, że w uchwale nie zostało sprecyzowane określenie "wyłączyć" w odniesieniu do nieruchomości nr ewid. 228/1 położonej
w Cedzynie organ wskazał, że intencją Rady Gminy Górno było wyeliminowanie możliwości wzięcia pod uwagę przedmiotowej działki jako potencjalnej lokalizacji dla inwestycji mieszkaniowych SIM KZN Świętokrzyski sp. z o.o.
Zdaniem radnych wskazane określenie nie wymagało szczegółowego wyjaśnienia, ponieważ nadano mu w zaskarżonej uchwale zwyczajne znaczenie, zgodne z jego definicją. Ponadto treść jednostki redakcyjnej nie nasuwa żadnych wątpliwości oraz jest jasna i zrozumiała dla przeciętnego odbiorcy wskazanego postanowienia.
W odniesieniu do zarzutu przekroczenia przez Radę Gminy Górno uprawnień, jakie przysługują jej na podstawie przepisów prawa poprzez sformułowanie zawarte w § 2 skarżonej uchwały, organ wskazał na art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) i art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.i podniósł, że Rada Gminy Górno w treści skarżonej uchwały nie wkracza w żadnym stopniu w zakres kompetencji Wójta, bowiem formułuje jedynie wytyczne dotyczące sposobu gospodarowania mieniem gminy, które winien uwzględnić wójt realizując zadania w zakresie gospodarowania mieniem gminnym. Wyłączenie
z potencjalnych lokalizacji dla inwestycji mieszkaniowych SIM KZN działki nr ewid. 228/1 nie stanowi określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości stanowiących własność gminy, do których konieczne jest zachowanie odrębnych przepisów, które szczegółowo regulują zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność publiczną.
Uwzględniając powyższe nie ma podstaw do uznania że Rada w jakikolwiek sposób wkroczyła w kompetencje władzy wykonawczej jednostki samorządu terytorialnego, w związku z czym zarzut podniesiony przez skarżącego jest chybiony i nie zasługuje na uwzględnienie.
Organ nadmienił, że uwzględniając w skarżonej uchwale kwestię wyłączenia nieruchomości z potencjalnych lokalizacji dla inwestycji mieszkaniowych SIM KZN Rada Gminy kierowała się dobrem ogółu społeczności lokalnej. Stała bowiem na stanowisku, że w pełni zasadnym jest przeznaczenie na realizację Społecznej Inicjatywy Mieszkaniowej innej działki będącej własnością gminy, niż działka o nr ewid. 228/1 położonej w miejscowości Cedzyna. Powyższe wynikało z faktu, że
w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości znajduje się budynek żłobka gminnego. Ze względu na charakter przeznaczenia lokali mieszkalnych wybudowanych
w ramach zadania SIM uzasadniona jest zmiana lokalizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego bowiem jego posadowienie na działce o nr 228/1 mogłoby w sposób negatywny wpływać na bezpieczeństwo i rozwój przebywających w żłobku dzieci.
Rada podjęła więc uchwałę mając na uwadze dobro gminy oraz tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej
i rozwój społecznej inicjatywy mieszkaniowej, a także w trosce o zapewnienie właściwego i zgodnego z prawem wykorzystania środków pozyskanych ze wsparcia Rządowego Funduszu Rozwoju Mieszkalnictwa na sfinansowanie objęcia udziałów
w Społecznej Inicjatywie Mieszkaniowej SIM KZN Świętokrzyski sp. z o.o. z siedzibą w Daleszycach.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935
z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron
w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym zawarty został w skardze, zaś organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przedmiotem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne są między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego
i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.). Kryterium kontroli stanowi zgodność z prawem aktu, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego
w dacie jego wydania. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art.
3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub
w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Wyjaśnić należy, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest jej istotna sprzeczność z prawem. W orzecznictwie
i doktrynie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. przykładowo wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2021 r., VIII SA/Wa 281/21, wraz z przywołanym tam orzecznictwem oraz stanowiskiem wyrażonym w doktrynie; dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA).
W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, zwrócono uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na prawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, a mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się
w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista
i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu
w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo.
Przypomnieć należy, iż ustawodawca, uwzględniając konstytucyjną zasadę praworządności, zobowiązując wszystkie podmioty władzy publicznej do działania na podstawie prawa i w celu jego wykonania, wprowadził w przepisach ustaw kształtujących ustrój jednostek samorządu terytorialnego generalną klauzulę kompetencyjną, zobowiązującą te jednostki do stanowienia aktów prawa miejscowego oraz innych aktów "na podstawie upoważnień ustawowych". Przepisy te stanowią uszczegółowienie konstytucyjnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Podstawa prawna do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej) albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych.
Jak podkreśla się w orzecznictwie i w doktrynie, zasada praworządności bądź legalizmu ustanowiona w art. 7 Konstytucji RP głosi, że wszystkie organy władzy publicznej powinny działać na podstawie prawa i w jego granicach. Prawo powinno zatem nie tylko stanowić kompetencję do działania, ale również być źródłem nakazów i zakazów wyznaczających ramy prawne owego działania. Kompetencji do działania nie można domniemywać, konstruują ją przepisy o różnym charakterze (przepisy materialne, proceduralne, ustrojowe). Celem zasady legalizmu jest przeciwdziałanie dowolności i arbitralności działania organów państwa oraz poddanie tego działania kontroli w oparciu o kryterium zgodności z obowiązującym prawem.
Zasada legalizmu ma wyłącznie charakter formalny. Wymagania materialne dotyczące treści prawa leżącego u jej podstaw wynikają z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Zasada legalizmu jest elementarną zasadą każdego systemu prawnego, który musi zakładać jej obowiązywanie, ponieważ "dopuszczenie łamania prawa przez organy władzy publicznej podważa samą ideę prawa jako systemu wiążących norm postępowania" (zob. TK – K 35/08).
Artykuł 7 stanowi ważną dyrektywę interpretacyjną, która zakazuje rozszerzającej wykładni przepisów kompetencyjnych (zob. TK – K 20/01)
i domniemywania kompetencji organów władzy publicznej. Ten ostatni zakaz wyklucza działania organów władz publicznych bez odpowiedniego przyzwolenia przez prawo. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy upoważniającej i nie może poszukiwać analogii w innych przepisach prawa odnoszących się do innych czy nawet podobnych regulacji w ramach przyznanych mu przez ustawodawcę kompetencji (WSA w Łodzi – II SA/Łd 203/21). Warto zauważyć, że wobec obywatela obowiązuje zasada odwrotna, ponieważ może on czynić wszystko to, czego prawo mu nie zakazuje (M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, Warszawa 2023, art. 7).
Przenosząc zaprezentowane wyżej rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały Rada Gminy Górno wskazała następujące przepisy:
- art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 7 oraz art. 15 u.s.g.
Art. 18 ust. 1 stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei
w art. 18 ust. 2 w punktach 1 – 15 wyszczególniono sprawy, które należą do wyłącznej właściwości rady gminy, przy czym w zaskarżonej uchwale nie wskazano żadnego z tych przypadków jako delegacji ustawowej do jej podjęcia.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 7 u.s.g. do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności gminnego budownictwa mieszkaniowego.
Art. 15 ust. 1 u.s.g. stanowi natomiast, że z zastrzeżeniem art. 12 organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy.
- art. 33p ust. 1 w zw. z art. 33l pkt 1 ustawy z dnia 26 października 1995 r.
o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa.
Art. 33p ust. 1 tej ustawy stanowi, że objęcie udziałów lub akcji SIM,
z wykorzystaniem wsparcia, o którym mowa w art. 33l, stanowi udzieloną SIM rekompensatę z tytułu świadczenia usługi publicznej w rozumieniu przepisów prawa Unii Europejskiej, dotyczących pomocy publicznej z tytułu świadczenia usług
w ogólnym interesie gospodarczym.
Zgodnie zaś z art. 33l pkt 1, minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego udziela gminie wsparcia ze środków Rządowego Funduszu Rozwoju Mieszkalnictwa, zwanego dalej "Funduszem", na sfinansowanie części lub całości działania polegającego na objęciu przez tę gminę udziałów lub akcji w tworzonej albo istniejącej SIM, która przed dniem objęcia tych akcji lub udziałów nie prowadziła działalności na terenie tej gminy.
Zdaniem Sądu, żaden ze wskazanych przez Radę Gminy przepisów nie stanowi delegacji ustawowej dla podjęcia uchwały objętej skargą, gdyż w żadnym
z nich nie znajduje się norma kompetencyjna upoważniająca radę gminy do podjęcia uchwały tej treści.
Podstawę podjęcia uchwały nie stanowi norma ogólna zawarta w art. 18 ust. 1 u.s.g., gdyż bez szczegółowego upoważnienia ustawowego rada gminy nie może podjąć uchwały w sprawie pozostającej w zakresie działania gminy. Kompetencji do podjęcia uchwały nie stanowią także przepisy dotyczące określenia zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 u.s.g.) czy stanowiąco-kontrolnych uprawnień rady gminy (art. 15 u.s.g.). Z kolei art. 33p ust. 1 oraz art. 33l pkt 1 ustawy o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa to przepisy prawa materialnego, które nie zawierają upoważnienia dla rady gminy do podejmowania jakiejkolwiek uchwały.
Podstawy prawnej do podjęcia zaskarżonej uchwały nie stanowi także decyzja Komisji z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie stosowania art. 106 ust. 2 Traktatu
o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy państwa w formie rekompensaty
z tytułu świadczenia usług publicznych, przyznawanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do wykonywania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym (Dz. U. UE. L. z 2012 r. Nr 7, str. 3), na którą powołuje się organ, gdyż norma kompetencyjna do stanowienia aktów prawnych przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego musi się wywodzić z krajowego porządku prawnego rangi ustawowej.
Regulacja zawarta w § 1, niezależnie od oceny poprawności legislacyjnej tego przepisu, znajduje natomiast oparcie w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f u.s.g., zgodnie
z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał
w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania
i występowania z nich.
Natomiast przepis § 3 ust. 1 uchwały, dotyczący powierzenia podmiotowi zewnętrznemu – SIM KZN Świętokrzyski sp. z o.o. z siedzibą w Daleszycach - wykonywania zadań własnych gminy, o jakich mowa w art. 7 ust. 1 pkt 7 u.s.g., podjęty został w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy
z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 679).
Powyższe przepisy nie zostały jednak wskazane jako podstawa prawna uchwały, co samo w sobie nie wpływa wprawdzie na jej ważność, jednak świadczy
o wadliwym legislacyjnym przygotowaniu zaskarżonego aktu.
Nie ma przy tym racji Gmina Górno argumentując, że zaskarżona uchwała nie zawiera żadnych przepisów o charakterze normatywnym, gdyż nie dotyczy sfery imperium lecz dominium. Postanowienia tej uchwały regulują kwestie przeznaczenia określonej nieruchomości gminnej (§ 2) i powierzają wykonywanie zadań własnych podmiotowi spoza struktury organizacyjnej Gminy (§ 3). Niewątpliwie zatem uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, a umocowanie rady gminy do tego rodzaju działalności uchwałodawczej powinno wynikać z konkretnego przepisu ustawy zezwalającego na uregulowanie określonego obszaru funkcjonowania gminy przez radę gminy w formie uchwały.
Należy zgodzić się ze skarżącym, że zaskarżona uchwała istotnie narusza prawo, co powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności.
1. Postanowienie zawarte w § 1 nie zdaje testu określoności prawa, o jakim mowa na wstępie, gdyż nie jest precyzyjne, jasne oraz poprawne legislacyjnie. Sąd
w pełni podziela argumentację Wojewody w tym zakresie.
Zgodnie z § 39 ust. 1 i § 82 w zw. z § 141 załącznika do rozporządzenia ZTP, nie można jednocześnie uchylić poprzedniej uchwały i ją zmienić. Zmiana uchwały
i jej uchylenie to dwie różne techniki prawodawcze.
Jak stanowi § 39 ust. 1 w zw. z § 141 ZTP, w przepisie uchylającym wyczerpująco wymienia się uchwały (uchwałę), które uchwała uchyla; nie poprzestaje się na domyślnym uchyleniu poprzedniej uchwały przez odmienne uregulowanie danej sprawy w nowej uchwale. Uchwałę regulującą dotychczas daną dziedzinę spraw uchyla się w całości, bez pozostawiania w mocy poszczególnych jej jednostek systematyzacyjnych, zwłaszcza pojedynczych przepisów (§ 41 ust. 1).
Z kolei zmianie aktu normatywnego poświęcony jest dział II ZTP, którego przepisy stosuje się odpowiednio także do aktów podejmowanych przez radę gminy (§ 141). Zgodnie z § 82 w zw. z § 141 ZTP zmiana (nowelizacja) uchwały polega na uchyleniu niektórych jej przepisów, zastąpieniu niektórych jej przepisów przepisami
o innej treści lub brzmieniu lub na dodaniu do niej nowych przepisów.
Wadliwość postanowienia zawartego w § 1 zaskarżonej uchwały polega zatem na braku precyzji i poprawności legislacyjnej, które składają się na test określoności prawa stanowionego przez organy władzy publicznej. Bez znaczenia jest twierdzenie organu, że treść omawianego przepisu, zwłaszcza jego końcowa część, ujawnia wolę Rady Gminy do cofnięcia oświadczenia o wystąpieniu ze spółki SIM KZN Świętokrzyski. Sprzeczność z przepisami ZTP w zakresie prawidłowej redakcji tego przepisu jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia jego nieważności.
2. Brak precyzji dotyka również § 2 uchwały, gdyż – jak słusznie zauważył Wojewoda – z prawnego punktu widzenia nie wiadomo, co oznacza stwierdzenie
o "wyłączeniu z potencjalnych lokalizacji dla inwestycji mieszkaniowych SIM KZN Świętokrzyski sp. z o.o. w Daleszycach" nieruchomości gminnej oznaczonej jako działka nr 228/1 w Cedzynie. Tego rodzaju regulacja nie znajduje umocowania
w jakiejkolwiek normie kompetencyjnej, której zresztą Rada Gminy Górno nie wskazała. Jeżeli wolą Rady, jak wskazuje w odpowiedzi na skargę, było niedopuszczenie do tego, aby na tej działce powstała inwestycja mieszkaniowa
z uwagi na znajdujący się tam żłobek, to niewątpliwie jest to uchwała dotycząca spraw majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, gdyż określa sposób przeznaczenia nieruchomości gminnej, polegający na braku możliwości zagospodarowania jej na cele budownictwa mieszkaniowego realizowanego przez konkretnie oznaczony podmiot.
Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g., rada gminy ma wyłączne uprawnienie do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, ale przypadki dopuszczalności podjęcia tego rodzaju uchwały zostały wyczerpująco wymienione w kolejnych jednostkach redakcyjnych tego przepisu pod literami a – j. Żaden z nich nie upoważnia rady do podjęcia uchwały
o takiej treści, jak przyjęta w § 3.
Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., gmina jest uprawniona do podjęcia uchwały dotyczącej zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.
Gospodarowanie mieniem komunalnym jest zadaniem organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta), o czym stanowi art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Do czasu określenia przez radę gminy zasad, o jakich mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a tej ustawy, przed podjęciem czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu majątkiem gminy, wójt zobowiązany jest każdorazowo uzyskać zgodę rady. W przypadku podjęcia przez radę uchwały w trybie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., wójt samodzielnie gospodaruje mieniem komunalnym stosując się do zasad ustalonych w uchwale rady gminy oraz do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia
1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm.). Stosownie do art. 37 ust. 3 pkt 1 i 2 tej ustawy, zgoda rady jest potrzebna jedynie
w razie zamiaru odstąpienia od ustawowego obowiązku zbycia nieruchomości gminnej w drodze przetargu w przypadkach określonych w tym przepisie.
W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały w obrocie prawnym znajdowała się uchwała Nr XVIII/140/2012 Rady Gminy Górno z dnia 29 marca 2012 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Górno, podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., (Dz.Urz.Woj.Święt. z 2012 r. poz. 1428; uchwała ta została uchylona z dniem 16 kwietnia 2025 r. na podstawie uchwały nr XXVI/155/2025 – Dz.Urz.Woj.Święt. 2025.1305). Tym samym Rada Gminy Górno nie miała podstawy prawnej do narzucania Wójtowi sposobu zagospodarowania działki nr 228/1 i to bez względu na intencje, jakie nią kierowały.
Omawiany przepis § 2 zaskarżonej uchwały podjęty został zatem bez upoważnienia ustawowego naruszając w sposób istotny art. 7 Konstytucji RP w zw.
z art. 18 ust. 2 pkt 9 i art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.
3. Jeśli chodzi o postanowienie zawarte w § 3 zaskarżonej uchwały, to zdaniem Sądu możliwość powierzenia przez radę gminy zadania własnego spółce prawa handlowego, będącej poza strukturą organizacyjną gminy, znajduje podstawę prawną w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej.
Zadaniem własnym gminy jest niewątpliwie sprawa gminnego budownictwa mieszkaniowego (art. 7 ust. 1 pkt 7 u.s.g.), zaś w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi (art. 9 ust. 1 u.s.g.).
Zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, określa ustawa o gospodarce komunalnej (art. 1 ust. 1). Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy, jednostki samorządu terytorialnego w drodze umowy mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej. Jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej).
Co do zasady, gmina może więc realizować zadania własne zlecając je innemu podmiotowi, w tym także spółce prawa handlowego, pod tym jednakże warunkiem, że przepisy innych ustaw tego nie zakazują.
Stosownie do art. 4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 725), tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która wykonuje je wykorzystując mieszkaniowy zasób gminy lub w inny sposób. Gminy mogą otrzymywać dotacje celowe z budżetu państwa min. na zadanie, o którym mowa w ust. 1 (art. 4 ust. 4 ww. ustawy).
Jednym ze sposobów wykonania zadania własnego gminy, polegającego na tworzeniu warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej jest wykorzystanie możliwości przewidzianych w ustawie z dnia 26 października 1995 r. o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa, w tym przy udziale społecznych agencji najmu (art. 22b tej ustawy) lub spółek z ograniczoną odpowiedzialnością tworzonych w ramach społecznych inicjatyw mieszkaniowych - SIM (art. 23 ust. 1). Przedmiotem działania SIM, w tym SIM, której udziałowcem jest gmina, jest budowanie domów mieszkalnych i ich eksploatacja na zasadach najmu (art. 27 ust. 1 ustawy o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa).
Przywołane już na wstępie przepisy art. 33l i 33p ust. 1 ww. ustawy regulują kwestie dotyczące udzielenia dla gminy wsparcia z budżetu Państwa na sfinansowanie części lub całości działania polegającego na objęciu przez tę gminę udziałów lub akcji w SIM.
Z przedłożonej Sądowi dokumentacji wynika, że uchwałą nr LIII/552/2023
z dnia 28 lutego 2023 r., podjętą na podstawie delegacji ustawowej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.f u.s.g., Rada Gminy Górno wyraziła zgodę na utworzenie przez Gminę Górno SIM KZN Świętokrzyski sp. z o.o. z siedzibą w Daleszycach, której udziałowcem będzie także Krajowy Zasób Nieruchomości (§ 1 ust. 1). Podstawowym celem działalności spółki jest budowanie domów mieszkalnych oraz ich eksploatacja na zadach najmu zgodnie z przepisami ustawy o społecznych formach rozwoju mieszkalnictwa (§ 1 ust. 2).
Nie można więc podzielić stanowiska wyrażonego w skardze, że "(...) nie wydaje się możliwym powierzenie przez Radę Gminy zadań własnych podmiotowi,
w którym Gmina w żadnym stopniu nie partycypuje i nie ma jakichkolwiek możliwości wpływania na jego działania (...)", gdyż wskazane wyżej przepisy nie sprzeciwiają się takiemu działaniu i to niezależnie od tego, czy wskutek stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Gmina Górno jest udziałowcem SIM KZN Świętokrzyski sp.
z o.o. z siedzibą w Daleszycach, czy też nie.
Sąd podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że nie ma przeszkód, aby rada gminy przekazała istniejącej spółce zadanie własne, gdyż mieści się to w ramach wyboru sposobu prowadzenia gospodarki komunalnej,
o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej (por. wyrok NSA z 26 listopada 2013 r. II OSK 2283/13, wyroki WSA: w Gliwicach z 21 stycznia
2020 r. II SA/Gl 1502/19, w Poznaniu z 17 kwietnia 2024 r. II SA/Po 74/24; dostępne w CBOSA).
Przepis § 3 zaskarżonej uchwały narusza jednak istotnie prawo z innych powodów. Ponieważ przekazuje on kompetencje i zadania ustawowo przypisane organowi jednostki samorządu terytorialnego na podmiot pozostający poza strukturą tej jednostki, stanowi akt prawa miejscowego, który winien być podany do powszechnej wiadomości poprzez ogłoszenie go w wojewódzkim dzienniku urzędowym (por. także stanowisko zaprezentowane w przywołanym wyżej wyroku WSA w Gliwicach z 21 stycznia 2020 r. II SA/Gl 1502/19, które Sąd orzekający w tej sprawie akceptuje i przyjmuje jako własne).
Należy podkreślić, że kwestionowany przepis nie jest aktem wewnętrznym, gdyż dotyczy nieokreślonej liczy adresatów nieoznaczonych z imienia i nazwiska
i reguluje sposób, w jaki gmina wykonuje zadania własne. Skutki prawne tego aktu dotykają wszystkich mieszkańców Gminy Górno, którzy będą korzystać
z mieszkaniowego zasobu Gminy, tym bardziej, że w § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały Rada Gminy powierzyła spółce SIM KZN Świętokrzyski sp. z o.o. w Daleszycach nie tylko świadczenie usług polegających na wybudowaniu mieszkań w ramach sektora budownictwa społecznego, ale także usług ich późniejszego wynajmu w celu zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców Gminy związanych
z budownictwem mieszkaniowym.
Tymczasem w niniejszej sprawie, kwestionowana uchwała nie została skierowana do publikacji, stanowiąc w § 5, że "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia".
Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie (art. 88 Konstytucji RP). Ogłoszenie aktów prawa miejscowego odbywa się na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych
i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Skoro więc zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego podejmowany przez organ gminy, to powinna na podstawie art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku
z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych zostać ogłoszona
w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Wobec jednoznacznego brzmienia § 5 uchwały, Rada Gminy Górno nie zaliczyła przedmiotowej uchwały – w zakresie regulacji zawartej w § 3 - do aktów prawa miejscowego i nie skierowała jej do publikacji, czym istotnie naruszyła powołane wyżej przepisy. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia.
Mając na uwadze przedstawioną wyżej argumentację Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.