II SA/Ke 177/23

II SA/Ke 177/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-04-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-03-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek
Dorota Pędziwilk-Moskal
Jacek Kuza /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 51 ust. 4 i ust. 1 pkt 3, art. 17 ust. 7, art. 35
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1225
par. 12 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 97 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi S. B. i M. B. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2023 r. [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach decyzją z 16 stycznia 2023 r. [...], po rozpatrzeniu odwołania S. i M. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 25 listopada 2022 r., którą zatwierdzono projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce nr ewid.[...] w msc. [...], gm. B. i udzielono A. i P. B. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową tego budynku zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym zamiennym oraz nałożono na inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że przedstawiciele PINB w Kielcach przeprowadzili 12 lutego 2020 r., kontrolę budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid.[...] w miejscowości L. S. Wieś, gm. B.. Podczas kontroli ustalono, że Starosta Powiatu Kieleckiego decyzją z 24 listopada 2015 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. i P. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi oraz zbiornika na ścieki sanitarne na działce nr [...]. Projektowany budynek usytuowany został w odległości 20 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej, w odległości 5,0 m od zachodniej granicy działki nr ewid.[...] z działką nr ewid.[...], w odległości 3,20 m od wschodniej granicy działki nr ewid.[...] z działką nr [...] oraz w odległości 7 m od znajdującego się w budowie budynku na działce nr ewid.[...] Według treści projektu budowlanego realizowany budynek jest dwukondygnacyjny, z podpiwniczeniem, projektowany poziom posadzki parteru miał wynosić 302,00 m nad poziom morza. Pomiędzy działką nr ewid.[...], a istniejącą obecnie działką nr ewid. [...] (powstałą z podziału działki nr ewid [...]) nie ma wybudowanego ogrodzenia. Realizowany budynek na działce nr ewid.[...] usytuowany jest w odległości 7 m od budynku zrealizowanego na działce nr ewid. [...]. Z kolei narożnik południowo-zachodni realizowanego budynku usytuowany jest około 20 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej, co odpowiada wartości z projektu. Ponadto ustalono, że aktualna rzędna posadzki parteru budynku wynosi około 302,70 m nad poziom morza i jest to jeszcze posadzka bez warstw podłogowych, podczas gdy projektowana rzędna posadzki wynosiła 302,00 m nad poziom morza. W związku z powyższym zwiększyła się wysokość budynku mierzona od poziomu terenu do kalenicy. P. B. oświadczył do protokołu kontroli, że jest wraz z żoną inwestorem budowy budynku mieszkalnego na działce nr ewid.[...], realizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z 24 listopada 2015 r. M. B. do protokołu kontroli oświadczył, że działka nr ewid. [...] stanowi własność jego i żony oraz, że budynek na działce nr ewid.[...] usytuowany jest w części na działce nr ewid. [...], a konkretnie zajmuje pas około 20 cm. Zażądał usunięcia części budynku z jego działki.
Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach wydał postanowienie z 18 lutego 2020 r., którym nakazano wstrzymać roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid.[...] Postanowieniem z 30 marca 2020 r. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Z kolei WSA w Kielcach wyrokiem z 15 lipca 2020 r., II SA/Ke 514/20 oddalił skargę na postanowienie organu odwoławczego.
Decyzją z 7 kwietnia 2020 r., organ I instancji nałożył na właścicieli działki nr ewid.[...] obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego realizowanego budynku mieszkalnego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Kieleckiego o pozwoleniu na budowę z 24 listopada 2015 r. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją ŚWINB z 12 maja 2020 r. Z kolei WSA w Kielcach, prawomocnym wyrokiem z 24 listopada 2020 r., II SA/Ke 631/20 uchylił decyzję organu I i II instancji.
Prowadząc ponownie postępowanie PINB w Kielcach uzyskał informację z Wydział Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w Kielcach, że w zasobach archiwum tego urzędu znajduje się operat nr [...] przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 17 stycznia 2013 roku, dotyczący podziału działki nr ewid.[...] (obecnie nr ewid. [...]), w którym zawarty został protokół z przyjęcia granic nieruchomości oznaczonej nr ewid.[...], w tym wspólnej granicy między działkami nr ewid.[...] i 622 (obecnie nr ewid. [...]).
Decyzją z 13 stycznia 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach nałożył na właścicieli działki nr ewid.[...] obowiązek przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego realizowanego budynku mieszkalnego, uwzględniającego zmiany dokonane w trakcie budowy w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z 24 listopada 2015 r.
Po przedłożeniu czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, postanowieniem z 28 kwietnia 2022 r. organ I instancji nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w przedłożonym projekcie. Obowiązek ten został wykonany 21 czerwca 2022 r. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach wydał decyzję z 25 listopada 2022 r.
Rozpatrując odwołanie od tej decyzji organ odwoławczy podał, że niniejsze postępowanie toczy się na podstawie przepisów Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r., a podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji jest art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.
Wojewódzki Inspektor zaznaczył, że inwestor przedłożył żądany projekt budowlany zamienny dotyczący realizowanego budynku. W rozpatrywanym przypadku, bez uprzedniego uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, inwestor wprowadził zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, które zgodnie z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego należą do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Złożony projekt budowlany zamienny, spełnia warunki określone w tym przepisie. Projekt ten jest kompletny i został sporządzony przez osoby posiadające wymagane prawem uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu stosownym zaświadczeniami.
Z analizy projektu budowlanego zamiennego wynika, że przedmiotowy budynek spełnia wymagania Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W § 12 ust. 1 tego rozporządzenia wskazano podstawowe minimalne odległości budynków od granicy z działką sąsiednią, usytuowanych równolegle do granicy, a zatem przedmiotowy budynek usytuowano w odległości 3,25 m od granicy z działką o nr ewid. [...] (ściana pełna), 4,65 od granicy z działką nr ewid.[...] oraz 21,00 m od krawędzi drogi powiatowej (działka nr ewid.[...]). W przedłożonym zamiennym projekcie budowlanym uwzględniono zmianę rzędnej posadzki parteru, która w aktualnym stanie wynosi 302,80 m n.p.m.
Zatem kwestia dotycząca wysokości budynku i odstępstwa od pierwotnego projektu budowlanego została rozwiązana w projekcie budowlanym zamiennym. Co więcej, obszar oddziaływania obiektu obejmuje niewielki obszar działki nr ewid. [...] (ok. 1 m od granicy), a zatem nie zacienia istniejącego budynku mieszkalnego usytuowanego w odległości ok. 3,65 od tej granicy. Skoro więc przedłożony projekt budowlany zamienny jest zgodny z przepisami, to należało go zatwierdzić.
Odnośnie wyroku WSA w Kielcach z 24 listopada 2020 r., II SA/Ke 631/20 organ II instancji zaznaczył, że przedłożona przez inwestora 4 stycznia 2021 r., kopia szkicu wytyczenia budynku mieszkalnego nie zawiera elementów zagospodarowania, a określa wytyczenie osi fundamentów przedmiotowego budynku. Inspektor dodał, że, organ I instancji uzyskał z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej informację, że po modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla miejscowości L. S. Wieś przebieg granicy między działką nr ewid.[...], a działką nr ewid. [...] wynika z opracowania geodezyjnego nr [...] z 12 lutego 2013 r. Wobec powyższego pomiary przedstawione przez PINB w K. oraz pomiary geodezyjne wskazane przez geodetę uprawnionego odpowiadają zatwierdzonemu projektowi zagospodarowania działki nr ewid.[...] odnośnie usytuowania budynku, stanowiącemu załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę, w stosunku do granicy pomiędzy tymi działkami, której przebieg wynika z opracowania geodezyjnego nr [...].
Odnosząc się do treści odwołania, organ odwoławczy stwierdził, że pozyskany z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego materiał dowodowy, potwierdza aktualne pomiary geodezyjne wykonane przez geodetę uprawnionego zamieszczone na szkicu usytuowania budynku mieszkalnego wykonanego 26 kwietnia 2021 r., jak również pomiary wykonane przez pracowników PINB w Kielcach podczas przeprowadzonej kontroli 12 lutego 2020 r. Powyższe dokumentuje, że wzięto pod uwagę stan faktyczny i prawny granicy pomiędzy działkami inwestorów a skarżących, obowiązujący w dacie orzekania.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję S. B. i M. B. zaskarżonej decyzji zarzucili obrazę:
1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez powierzchowną i dowolną ocenę przedłożonego projektu zamiennego, w szczególności przez zaniechanie zweryfikowania ustaleń w zakresie aktualnego usytuowania budynku w oparciu o przyjęty do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w Starostwie Powiatowym w Kielcach operat z 3 sierpnia 2022 r., co doprowadziło do błędnego uznania, że przedłożony projekt budowlany zamienny spełnia "warunki określone w art. 35 ustawy Prawo budowlane", a w szczególności wymagania opisane w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, podczas gdy projekt ten takim warunkom nie odpowiada;
2. art. 94 § 1 pkt 4 kpa polegającą na niezawieszeniu z urzędu postępowania odwoławczego, pomimo istnienia nieprawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Starachowicach z 24 listopada 2022 r., na mocy którego doprowadzono do rozgraniczenia nieruchomości, na której usytuowano budynek inwestorów, co miało istotny wpływ na treść orzeczenia, w zakresie zdolności oceny organu co do prawidłowego ustalenia odległości budynku od prawnej granicy i w konsekwencji skutkowało uwzględnieniem projektu zamiennego, w sytuacji prawomocnego nierozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego.
Wobec podniesionych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów:
- postanowienia Sądu Rejonowego w Starachowicach z 14 listopada 2022 r., I Ns 453/17 wydanego w sprawie o rozgraniczenie, na okoliczność wydania przez sąd powszechny nieprawomocnego orzeczenia w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonych jako działka nr [...] z nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...], a tym samym na okoliczność istnienia podstaw do zawieszenia postępowania, a także na okoliczność powierzchownej oceny dowodów i zaniechania podjęcia niezbędnych czynności do załatwienia sprawy;
- szkicu granicznego sporządzonego przez geodetę uprawnionego z 27 lipca 2022 roku, przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Starostwie Powiatowym w K. 3 sierpnia 2022 r. za numerem [...], na okoliczność przebiegu ustalonej przez Sąd Rejonowy w Starachowicach granicy pomiędzy powyższymi nieruchomościami, a tym samym na okoliczność braku zgodność z przepisami prawa przedłożonego przez inwestorów
projektu zamiennego oraz nieprawidłowych ustaleń faktycznych organu mających istotny wpływ na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie;
W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że organy obu instancji od początku trwania postępowania w niniejszej sprawie miały świadomość prowadzenia pomiędzy inwestorami, a skarżącymi postępowania w sprawie o rozgraniczenie. Z powyższego płynął jasny wniosek dla organów, że pomiędzy stronami występuje spór graniczny, w którym - jak wykazywali skarżący - usytuowanie budynku inwestorów mogło naruszać odległości wskazane w § 12 ust. 1 rozporządzenia. Ponadto organ miał wiedzę o toczącym się postępowaniu przed Sądem Rejonowym w Starachowicach w sprawie o rozgraniczenie, a w związku z tym przed wydaniem decyzji winien był dokonać ustaleń, aktualnych na datę jej wydania, co do usytuowania budynku względem granicy. Tego jednak w sprawie nie uczyniono. Dodatkowo skarżący wskazali, że wykonany w toku postępowania przed Sądem Rejonowym w Starachowicach operat techniczny, zawierający szkic graniczny, który posłużył do wydania postanowienia rozgraniczeniowego - został przyjęty do zasobu 3 sierpnia 2022 r., a więc ponad dwa miesiące przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji i przeszło 5 miesięcy przed wydaniem decyzji przez organ drugiej instancji. Tym samym wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - nie wzięto pod uwagę stanu faktycznego z daty orzekania.
Wnoszący skargę zauważył, że Sąd Rejonowy w Starachowicach 14 listopada 2022 r. w sprawie I Ns 453/17 postanowił rozgraniczyć nieruchomość położoną w miejscowości L. S. Wieś, gmina B., oznaczoną w ewidencji gruntów numerem działki [...], według linii koloru niebieskiego przebiegającej pomiędzy punktami 124 - 130 przedstawionych na szkicu granicznym sporządzonym przez geodetę uprawnionego 27 lipca 2022 r. Z treści tego postanowienia i szkicu granicznego jednoznacznie wynika, że wcześniej wyliczona przez organy obu instancji odległość od granicy tzw. ewidencyjnej (koloru czarnego) obliczona jako 3,25 m, została zgodnie z orzeczeniem Sądu Rejonowego w S. przybliżona do budynku inwestorów na odległość ok. 1,5 m (linia niebieska) lub nawet (dot. wariant linii czerwonej) o ok. 30 cm przesunięta w głąb budynku inwestorów. Ponadto o ile w postanowienie jest nieprawomocne, to jednak operat został przyjęty do zasobu w Starostwie Powiatowym w Kielcach 3 sierpnia 2022 r.
Skarżący podkreślili, że bez względu na to jaki wariant tj. czy linii niebieskiej czy linii czerwonej, zostanie wariantem ustalonym prawomocnie, to i tak brak podstaw do obliczania odległości budynku inwestora od granicy oznaczonej kolorem czarnym na załączonej mapie, tj. od granicy tzw. ewidencyjnej, jak zaprezentował to geodeta w przedłożonym projekcie zamiennym. Innymi słowy, nie jest możliwe zachowanie takiej odległości od granicy (oznaczonej linią niebieską) wynikającej z postanowienia Sądu Rejonowego w Starachowicach, a tym bardziej nie ma takiej możliwości przy przyjęciu granicy oznaczonej na szkicu granicznym kolorem czerwonym.
Dalej skarżący stwierdzili, że w okolicznościach niniejszej sprawy, w której Sąd Rejonowy w Starachowicach rozgraniczył nieruchomości stron, uzasadnione było zawieszenie postępowania, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem powszechnym. Z treści tego orzeczenia bowiem wynika, że inwestor nawet w korzystnym dla niego wariancie (granica po linii niebieskiej szkicu granicznego), i tak nie zachowa odległości budynku od granicy wymaganej przepisami. Prowadzenie zatem postępowania, w zupełnym pominięciu już wydanego rozstrzygnięcia i wynikających z przyjętych do zasobu ustaleń operatu z 3 sierpnia 2022 r., może prowadzić do rażącego naruszenia przepisów prawa, a skrajnie może prowadzić do usankcjonowania rozwiązań sprzecznych z prawem.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
W piśmie z 17 kwietnia 2023 r. uczestnik postępowania P. B. wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że postanowienia Sądu Rejonowego w Starachowicach z 14 listopada 2022 r. oraz szkic graniczny z 27 lipca 2022 r. nie istniały w dacie wydawania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przez Starostę Kieleckiego w 2015 r., przez co nie miały wpływu na istniejące w tej dacie prawo do dysponowania nieruchomością przez inwestorów na cele budowlane, a tym samym na podjęte w tej dacie rozstrzygnięcie z uwzględnieniem tego prawa. Ponadto dokumenty te nie uzyskały do dnia dzisiejszego przymiotu prawomocności i w związku z tym niczego nowego do sprawy nie wnoszą.
Uczestnik podkreślił, że skoro wydane w sprawie decyzje nie dotyczyły wydania pierwotnej decyzji - pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego - a zostały zainicjowane na skutek odstąpienia przez inwestorów od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki, to przedmiotem zaskarżonej decyzji nie jest usytuowanie zrealizowanego w stanie surowym zamkniętym budynku mieszkalnego na działce nr [...], a wyłącznie stwierdzone odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie zmienionej względem projektu rzędnej posadzki parteru budynku. Posadowienie budynku mieszkalnego na działce nr [...] względem granic tej działki, zostało prawomocnie ustalone w dacie wydania i na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę. Zatem przedmiotem postępowania kontrolnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w zakresie posadowienia będącego w toku budowy budynku, mogło być wyłącznie ustalenie, czy realizowany obiekt budowlany jest posadowiony w odległościach od granicy działki, wykazanej w ewidencji gruntów i budynków w dacie wydanej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i zgodnie z projektem zagospodarowania tej działki stanowiącym integralną część projektu budowlanego. Skoro rozbieżności i odstępstwa od projektu w tym zakresie nie stwierdzono, to usytuowanie budynku mieszkalnego na działce nr [...] względem granic tej działki, w tym względem granicy działki nr [...] z działka nr [...], nie stanowiło podstawy do wydania postanowienia z 18 lutego 2020 r. o wstrzymaniu robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid.[...] Tym samym wydana w ślad za powyższym postanowieniem decyzja z 7 kwietnia 2020 r., uwzględniająca zmiany dokonane w trakcie budowy w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Kieleckiego o pozwoleniu na budowę, również nie dotyczyła i nie obejmowała swoim zakresem usytuowania realizowanego budynku na działce nr [...] względem ustaleń zawartych w projekcie zagospodarowania działki.
Uczestnik również podniósł, że skarżący nie uwzględniają okoliczności, że postanowienie Sądu Rejonowego w S. o rozgraniczeniu jest nieprawomocne, a opracowanie geodezyjne nr ewid. [...] nie zawiera żadnego ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] a działka nr [...], a jedynie przedstawia różny przebieg tej granicy według różnych projektów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji sprawowana jest w granicach sprawy, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. 2023.259 ze zm.), dalej p.p.s.a.
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi ( art. 145 § 1 p.p.s.a.).
W skardze sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika znalazły się tylko zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Jednak ich ocena wymaga odniesienia się również do zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego, w szczególności regulujących przeprowadzone w sprawie postępowanie naprawcze oraz do przepisów prawa geodezyjnego i kartograficznego.
Jak to trafnie wyjaśnił organ II instancji, ze względu na treść przepisu intertemporalnego art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.471) oraz fakt wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie przed dniem 19 września 2020 r., kiedy wspomniana zmiana prawa budowlanego weszła w życie, zastosowanie miała w sprawie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r. (t.j. Dz.U. 2020.1333 ze zm.), dalej Prawo budowlane.
Utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją ŚWINB w Kielcach, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z 25 listopada 2022 r. dotyczyła zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, udzielenia A. i P. B. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową tego budynku oraz nałożenia na nich obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego budynku.
Podstawą prawną tej decyzji był art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, który przewiduje jedno z możliwych następstw postępowania legalizacyjnego wdrożonego w stosunku do robót budowlanych prowadzonych w warunkach określonych w art. 50
ust. 1 Prawa budowlanego. Aby przy tym mogło dojść do wydania przewidzianej w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego decyzji zatwierdzającej przedstawiony przez inwestora projekt budowlany zamienny i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, wcześniej musi dojść do wydania ostatecznej decyzji, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, tj. decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego konkretnego obiektu budowlanego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Decyzja taka determinuje przedmiot dalszego postępowania naprawczego w tym sensie, że określa jaki konkretnie obiekt budowlany, gdzie położony i o jakiej funkcji będzie przedmiotem tego postępowania.
Podkreślić trzeba, że projekt budowlany zamienny podlega merytorycznej ocenie organu, tak jak projekt "pierwotny". Stosownie bowiem do treści art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w odniesieniu do projektu budowlanego zamiennego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego "pierwotnego". Oznacza to, że stosownie do art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, znajdującego w stosunku do projektu zamiennego odpowiednie zastosowanie, przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego właściwy organ sprawdza zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także z wymaganiami ochrony środowiska; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń; wykonanie projektu, a w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu także sprawdzenie, przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Dopiero w razie spełnienia tych wymagań organ na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego wydaje decyzję zatwierdzającą projekt budowlany. Sam fakt przedłożenia żądanego projektu w żadnej mierze nie obliguje organu nadzoru budowlanego do automatycznego jego zatwierdzenia. Jeżeli bowiem okaże się, że zatwierdzenie projektu jest niemożliwe (czy to ze względu na jego sprzeczność z przepisami techniczno - budowlanymi, czy z uwagi na sprzeczność z planem zagospodarowania przestrzennego, bądź decyzją o warunkach zabudowy) organ
wydaje decyzję przewidzianą w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, czyli decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Dlatego także na etapie postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania zgodności przedłożonego projektu budowlanego zamiennego z przepisami techniczno - budowlanymi, a nie tylko jego kompletności (por. wyrok WSA w Poznaniu z 12 maja 2021 r., IV SA/Po 1712/20).
Wbrew zarzutom skargi, organy nadzoru budowlanego dokonały wszechstronnego i zgodnego z powyższymi wymogami zbadania przedłożonego w sprawie projektu budowlanego zamiennego. W ramach kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny poza zarzutami skargi należy bowiem zauważyć, że w zaskarżonej decyzji wnikliwie i szczegółowo przeanalizowano przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany zamienny z punktu widzenia spełnienia wymagań, o jakich mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponieważ w tym zakresie ani Sąd nie dostrzegł żadnych nieprawidłowości, ani nie zostały one wskazane przez skarżących (za wyjątkiem zarzutu, o którym niżej będzie mowa), nie było w sprawie podstaw do zakwestionowania zaskarżonej decyzji w tej części.
Wspomniane zarzuty sprowadzały się jedynie do twierdzenia, że przedłożony przez inwestorów projekt budowlany zamienny nie spełnia warunków określonych w art. 35 Prawa budowlanego, a w szczególności wymagań opisanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2022.1225 t.j. ze zm.), dalej rozporządzenie ws. warunków technicznych, ponieważ nie uwzględnia rzeczywistego położenia granicy pomiędzy działką inwestorów oznaczoną numerem 621, a sąsiadującą z nią od zachodu działką skarżących oznaczoną numerem [...]. Granica ta natomiast została ustalona w toku postępowania rozgraniczeniowego toczącego się przed Sądem Rejonowym w Starachowicach Wydział I Cywilny, sygn. akt I Ns 453/17, o którym to postępowaniu i o będącym jego źródłem sporze granicznym pomiędzy inwestorami, a skarżącymi - organ wiedział.Konsekwencją natomiast tego rozgraniczenia jest ustalenie przebiegu tej granicy w odległości 1,5 metra od budynku inwestorów, zamiast przyjętej w projekcie zamiennym odległości 3,25 m. Taka natomiast odległość jest niezgodna z treścią § 12 ust. 1 rozporządzenia ws. warunków technicznych, czego organy obu
instancji nie uwzględniły. Skarżący twierdzili też, że choć wspomniane postanowienie rozgraniczeniowe jest nieprawomocne, to operat techniczny zawierający szkic graniczny, który posłużył Sądowi do wydania postanowienia o rozgraniczeniu, został przyjęty do zasobu geodezyjno-kartograficznego, przez co powinien być uwzględniony w zaskarżonych rozstrzygnięciach organów nadzoru budowlanego. Zarzucili też, że wiedząc, o toczącym się postępowaniu rozgraniczeniowym organy te powinny zawiesić prowadzone postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia tego rozgraniczenia stanowiącego zagadnienie wstępne w niniejszej sprawie. Postępowanie to wpływa bowiem na ocenę prawa dysponowania przez inwestorów nieruchomością na cele budowlane, gdyż określa sporny w sprawie zasięg dysponowania tym prawem.
Z taką argumentacją nie można się zgodzić z następujących powodów.
Elementy projektu budowlanego, a także elementy wchodzące w jego skład oraz szczegółowy zakres i forma projektu budowlanego zostały określone w art. 34 i 34b Prawa budowlanego. Według tych przepisów projekt budowlany powinien zawierać między innymi projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta, obejmujący: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich (art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego). Mapy do celów projektowych wykorzystywane w procesie budowlanym powinny być opatrzone klauzulą urzędową określoną w przepisach prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowiącą potwierdzenie przyjęcia materiałów lub zbiorów danych, w oparciu o które mapy te zostały sporządzone, do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego albo oświadczeniem wykonawcy prac geodezyjnych o uzyskaniu pozytywnego wyniku weryfikacji (art. 34b Prawa budowlanego). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, według którego, w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę nie można kwestionować treści mapy zasadniczej opatrzonej klauzulą uwierzytelniającą, która daje pewność organowi zatwierdzającemu projekt budowlany, że został on sporządzony na mapie zasadniczej przyjętej do zasobu. Należy przyjąć, że mapa ta przedstawia aktualny stan faktyczny i prawny odzwierciedlony w zasobie geodezyjnym i kartograficznym (wyrok NSA z 6 października 2022 r., II OSK 3141/19).
Zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt budowlany zamienny zawiera projekt zagospodarowania działki nr ewid.[...], który sporządzony został na kopii aktualnej mapy do celów projektowych, która opatrzona jest klauzulą uwierzytelniającą określającą datę wpisania operatu technicznego do ewidencji materiałów zasobu w dniu 22 maja 2020 r. (k. 7 Projektu Zamiennego). Ponadto, w związku z wiążącym z mocy art. 153 p.p.s.a. wskazaniem co do dalszego postępowania wyrażonym w prawomocnym wyroku WSA w Kielcach z 24 listopada 2020 r. dotyczącym ustalenia, poprzez zwrócenie się do organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków o informację, czy w latach 2009-2015 dochodziło do zmian (aktualizacji) w zakresie przebiegu przedmiotowej granicy, a jeśli tak to na podstawie jakiej dokumentacji – organ I instancji uzyskał w dniu 24 listopada 2021 r. ze Starostwa Powiatowego w Kielcach, tj. organu prowadzącego ewidencję gruntów dla terenu przedmiotowej inwestycji, informację, z której wynika, że po przeprowadzanej w 2021 r. modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gm. B., w bazie danych tej ewidencji przebieg granicy pomiędzy działką nr [...], a działką nr [...] wynika z opracowania geodezyjnego nr [...] z 12 lutego 2013 r. Opracowanie to dotyczyło dokonanego w 2013 r. podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...], w czasie którego ustalony został również przebieg zewnętrznych granic dzielonej działki, w tym również granicy z działką nr [...].
Powoływany w skardze szkic graniczny, mimo tego, że jest częścią operatu rozgraniczenia przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Starostwie Powiatowym w K. w dniu 3 sierpnia 2022 r. za numerem [...], nie mógł być podstawą projektu zagospodarowania działki będącego częścią zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego, ponieważ nie stał się podstawą aktualizacji, czy też modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Trzeba przy tym zauważyć, że choć zgodnie z § 30 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r.
w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U.2021.1390 ze zm.), przebieg granic działek ewidencyjnych w procesie zakładania, modernizacji albo bieżącej aktualizacji ewidencji wykazuje się między innymi na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej na potrzeby postępowania rozgraniczeniowego, to nie może to dotyczyć dokumentacji geodezyjnej takiego postępowania, które nie zostało jeszcze prawomocnie zakończone. Do tego czasu bowiem nie jest wiadome, jaki ostatecznie przebieg będzie miała granica pomiędzy rozgraniczanymi działkami. Dodatkowo, w wypadku powołanego w skardze szkicu granicznego do rozgraniczenia sporządzonego zgodnie ze zleceniem Sądu Rejonowego w Starachowicach do sprawy I Ns 453/17 (k. 12 -13) trzeba zauważyć, że wskazuje on trzy różne linie graniczne pomiędzy działkami nr [...] i [...] bez określenia, która z nich została ustalona prze sąd w prawomocnym postanowieniu rozgraniczeniowym. Sam szkic graniczny nie rozstrzyga więc ostatecznego przebiegu spornej granicy. Zgodnie z § 33 ust. 3 tego rozporządzenia taki szkic mógłby być jedną z podstaw ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych i położenia punktów granicznych w trybie określonym w tym przepisie. Przewiduje on bowiem, że w przypadku, gdy spokojnego stanu posiadania, o którym mowa w § 33 ust. 2, nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujących te grunty wraz z danymi dotyczącymi punktów granicznych tj. ustalony przez geodetę uprawnionego po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów. Do przeprowadzenia takiego postępowania aktualizującego, bądź modernizującego ewidencję gruntów na obszarze przedmiotowej inwestycji w sprawie jednak nie doszło, przez co dla organów nadzoru budowlanego wiążący był przebieg granicy między działkami nr [...] i [...] odzwierciedlony na dołączonej do akt kopii aktualnej mapy do celów projektowych poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta.
Nie był również zasadny zarzut niezawieszenia przez prowadzące sprawę organy postępowania naprawczego zakończonego zaskarżoną decyzją do czasu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego granicy pomiędzy działkami stron.
Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji (W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989 r., s. 127-128). O istnieniu kwestii prejudycjalnej decyduje jej związek z aktualnie rozpatrywaną sprawą administracyjną i charakter stosowanych w niej norm prawa materialnego (wyrok WSA w Lublinie z 29 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 420/08). W świetle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno "zależeć" rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, co błędnie przyjęły organy w kontrolowanej sprawie, ponieważ prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., II OSK 1570/11, CBOSA). To zaś, że wynik tego innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 27 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 461/20 oraz wyrok WSA w Warszawie z 15 lipca 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 248/21, publ. CBOSA). Zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ i wydanie decyzji. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. O ile nie można wykluczyć, że wynik prawomocnie zakończonego postępowania rozgraniczeniowego toczącego się przed sądami powszechnymi (okoliczność przyznana na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2023 r. przez profesjonalnego pełnomocnika skarżących), mógłby mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją, to dla możliwości wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego tamto rozstrzygnięcie nie ma znaczenia. Przywołane bowiem wyżej przepisy Prawa budowlanego określają zakres kontroli projektu budowlanego zamiennego składanego w toku postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, i dopuszczają zatwierdzenie takiego projektu w sytuacji przedłożenia projektu budowlanego zawierającego projekt zagospodarowania działki sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych lub jej kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta. Taka mapa natomiast została w sprawie złożona, o czym była wyżej mowa. W nawiązaniu do wywodów uzasadnienia skargi można jeszcze dodać, że wbrew zaprezentowanemu tam poglądowi postępowanie rozgraniczeniowe nie ma wpływu na prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postępowanie rozgraniczeniowe nie ma bowiem charakteru sporu o własność sąsiadujących ze sobą nieruchomości, gdyż ma na celu ustalenie przebiegu linii granicznej pomiędzy takimi nieruchomościami. Sprawą o rozgraniczenie jest sprawa, w której przyczyną konfliktu i istotą sporu jest przebieg granicy, natomiast kwestia własności gruntu przyległego do tej granicy stanowi przesłankę rozstrzygnięcia, czyli ma charakter wtórny, jeżeli ponadto sporny grunt z uwagi na swą powierzchnię, zwłaszcza w zestawieniu z powierzchnią całej nieruchomości, i swój kształt jest tematycznie związana z granicą (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 maja 2000 r., I CKN 723/98, uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 22 marca 1972 r., III CZP 13/72, OSNCP 1972, nr 7 - 8, poz. 130 i postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 31 sierpnia 1963 r., III CR 136/63, OSNCP 1964, nr 10, poz. 203).
Ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.