II SA/Ke 174/24

II SA/Ke 174/24 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-05-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek
Jacek Kuza
Renata Detka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 48 ust. 1 pkt 1, art. art. 41 ust. 1 i 2 pkt 2-4, art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4, art. 28,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Jacek Kuza po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 maja 2024 r. sprawy ze skargi R. C. na postanowienie Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2024 r., [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
II SA/Ke 174/24
UZASADNIENIE
Postanowieniem z 30 stycznia 2024 r., [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego (ŚWINB) po rozpatrzeniu zażalenia R. C. uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w K. z 19 grudnia 2023 r. wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych związanych z budową centrum logistycznego, w skład którego wchodzą:
- budowa budynku hali magazynowej z częścią biurowo-socjalną oznaczonego nr [...]
i 2 w zatwierdzonym projekcie zagospodarowania działki z instalacjami wewnętrznymi: wodnokanalizacyjną, kanalizacją deszczową, wody technologicznej, grzewczą, wentylacji i klimatyzacji, gazową, elektryczną i niskoprądową;
- budowa budynku pompowni z instalacjami wewnętrznymi: wodno-kanalizacyjną, kanalizacją deszczową, grzewczą, gazową, wentylacji i klimatyzacji, elektryczną
i niskoprądową oraz instalacją fotowoltaiczną;
- budowa obiektów: wiaty na belownice, zbiornika wody p.poż, fundamentów pod agregaty prądotwórcze, placu opakowań ze ścianami osłonowymi i wiatą magazynową, wiaty rowerowej, zbiornika retencyjnego o poj. 3840 m3, wagi pomostowej, wiaty przy budynku handlowo-usługowym, trzech murów oporowych;
- budowa infrastruktury drogowej: placów, dróg, parkingów, chodników;
- budowa instalacji zewnętrznych: wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, gazowej, elektrycznej kablowej SN i NN, oświetleniowej, niskoprądowej, zbiornikowej LNG wraz z budową dwóch zbiorników o poj. 50 m3 (każdy),
na działkach oznaczonych nr. ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb geodezyjny 0005 Chałupki, gm. M., realizowanych na podstawie nieostatecznej decyzji z 19 października 2023 r., którą Starosta [...] zatwierdził projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla [...] S.A.
z siedzibą: ul. [...], [...] i [...] Sp. z o.o.
z siedzibą: ul. [...] K, [...] (dalej: inwestor), wykonywanych
w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach,
z uwagą, że stan zaawansowania wykonanych robót nie wymaga zabezpieczenia
i umorzył postępowanie pierwszoinstancyjne w przedmiocie wstrzymania ww. robót budowlanych.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w zażaleniu na postanowienie organu I instancji R. C., zwana dalej również skarżącą, wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez wstrzymanie budowy centrum logistycznego na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), przytaczanej w dalszym ciągu jako Prawo budowlane lub ustawa, i wszczęcie postępowania, o którym mowa
w powyższym przepisie. W uzasadnieniu podniesiono m. in., że słusznie organ powiatowy wstrzymał roboty budowlane, jednak nie powinno to nastąpić na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4, ust. 2, 4 i 5 Prawa budowlanego, a trybu określonego w art. 48 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Inwestor dopuścił się bowiem naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy poprzez rozpoczęcie budowy na podstawie nieostatecznej i niewykonalnej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Rozpatrując sprawę w trybie zażaleniowym ŚWINB ustalił, że decyzją Starosty [...] z 19 października 2023 r. zatwierdzono projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielono dla [...] 6 S.A. z siedzibą w K. oraz dla [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. pozwolenia na budowę opisanego na wstępie centrum logistycznego.
Odwołanie od tej decyzji złożyła R. C., zaś pismem
z 1 grudnia 2023 r. zwróciła się do PINB w K. z wnioskiem o wstrzymanie robót budowlanych.
5 grudnia 2023 r. inspektorzy organu I instancji dokonali kontroli, podczas której stwierdzili, że inwestor przystąpił do prac związanych z przygotowaniem zaplecza budowy tj. ustawiono kontenery konstrukcji stalowej z przeznaczeniem na zaplecze socjalno-biurowe i szatnie, dwie toalety przenośne, kontener morski z przeznaczeniem na magazyn, przenośną stację - system monitoringu i w części ogrodzono teren budowy. Na obszarze nieruchomości znajdują się maszyny budowlane. Nie stwierdzono przystąpienia do prac geodezyjnych związanych z wytyczeniem projektowanych obiektów. Podczas kontroli teren nieruchomości pokryty był grubą warstwą śniegu, brak więc było możliwości zweryfikowania zakresu wykonanych robót ziemnych. Nie rozpoczęto robót budowlanych związanych z realizacją obiektów budowlanych wymienionych w decyzji Starosty [...] z 19 października 2023 r. Ponadto stwierdzono, że inwestor nie zawiadomił organu nadzoru budowlanego o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych oraz nie ustanowił kierownika budowy i inspektora nadzoru inwestorskiego zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy.
Obecny podczas kontroli pełnomocnik inwestora oświadczył, że decyzję Starosty [...] z 19 października 2023 r. otrzymał 2 listopada 2023 r., zaś
9 listopada 2023 r. inwestor przystąpił do opisanych wyżej prac związanych
z przygotowaniem zaplecza budowy. Podał także, że zdjęto humus w ilości szacowanej ok. 60 % zadania, który złożono na działce sąsiedniej za zgodą właściciela. Po otrzymaniu informacji o złożonym odwołaniu od decyzji Starosty [...] udzielającej pozwolenia na budowę inwestor wstrzymał wszelkie prace.
Pismem z 8 grudnia 2023 r. PINB w K. poinformował Wojewodę Ś. o wynikach dokonanej kontroli, dodając, iż organ szczebla powiatowego nie stwierdził, aby inwestor rozpoczął roboty budowlane związane
z realizacją obiektów budowlanych wymienionych w decyzji Starosty [...].
15 grudnia 2023 r. pracownicy PINB w K. dokonali ponownej inspekcji
w terenie, w czasie której stwierdzili, że na terenie nieruchomości tj. na części objętej inwestycją wykonano niwelację terenu - zdjęto warstwę humusu, ponadto w części,
w której ustawiono kontenery konstrukcji stalowej z przeznaczeniem na zaplecze socjalno-biurowe i szatnie wykonano utwardzenie terenu kruszywem stanowiące dojazd, plac manewrowy i miejsca postojowe. Zamontowano w gruncie bezodpływowy zbiornik na ścieki sanitarne, zrealizowano przyłącze do sieci infrastruktury technicznej budowy - przyłącze elektryczne do zaplecza socjalno-biurowego i szatni. Nie stwierdzono przystąpienia do prac geodezyjnych związanych z wytyczeniem projektowanych obiektów. Ustalenie powyższego było możliwe, ponieważ roztopieniu uległ śnieg, który podczas kontroli przeprowadzonej 5 grudnia 2023 r. grubą warstwą pokrywał teren, skutecznie zasłaniając teren nieruchomości. Stwierdzono również mniejszą ilość maszyn budowlanych. Do sporządzonej notatki służbowej dołączono dokumentację fotograficzną oraz załącznik graficzny.
18 grudnia 2023 r. do siedziby organu I instancji przybył E. Ś. - pełnomocnik inwestora, który uzupełnił zeznania złożone do protokołu kontroli
z 5 grudnia 2023 r. oświadczając, że w okresie między 9-16 listopada 2023 r. zrealizowano bezodpływowy zbiornik na ścieki sanitarne o poj. 10 m3 mający obsługiwać zaplecze socjalno-biurowe oraz wykonano utwardzenie z kruszywa dojść, dojazdów i miejsc postojowych w obrębie kontenerów zaplecza socjalno-biurowego. Natomiast po przeprowadzonej 5 grudnia 2023 r. kontroli zrealizowano przyłącze elektryczne do kontenerów stanowiących zaplecze socjalno-biurowe, znajdujących się w dalszej części działki. Innych robót budowlanych nie wykonywano. Ponadto oświadczył, iż w związku z wstrzymaniem robót budowlanych maszyny budowlane znajdujące się na placu budowy sukcesywnie są wywożone z terenu budowy.
Pismem z 19 grudnia 2023 r. PINB w K. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z budową centrum logistycznego, realizowanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach.
Następnie organ I instancji wydał opisane na wstępie postanowienie z 19 grudnia 2023 r.
Dalej organ II instancji wskazał, że w toku postępowania zażaleniowego wpłynęło pismo, w którym poinformowano o wydaniu przez Wojewodę Ś. decyzji z 15 stycznia 2024 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z 19 października 2023 r. zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą inwestorom pozwolenia na budowę centrum logistycznego oraz wniesiono o uchylenie postanowienia PINB
w K. z 19 grudnia 2023 r. i umorzenie postępowania w sprawie wstrzymania robót z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
Rozpatrując sprawę merytorycznie ŚWINB wskazał, że roboty budowlane związane z budową centrum logistycznego znajdują się na etapie podjętych prac przygotowawczych na terenie budowy. Organ przywołał treść art. 41 ust. 1 i 2, art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego i podniósł, że rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jest niewątpliwie naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, nie jest to jednak budowa bez wymaganego pozwolenia na budowę, w konsekwencji wymagająca sankcji z art. 48 ustawy. Inwestor podejmując roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę działa na własne ryzyko, gdyż istnieje możliwość wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego, czego powinien mieć świadomość. Takiej sytuacji nie można traktować jako rozpoczęcia budowy bez pozwolenia w ogóle (tzn. samowolę budowlaną). Inna jest bowiem sytuacja inwestora, który buduje lub wybudował obiekt nie posiadając wymaganego pozwolenia na budowę, a inna inwestora, który rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji.
Zdaniem ŚWINB, zasadnie organ I instancji wstrzymał rozpoczęte roboty budowlane związane z tą inwestycją z uwagi na to, że inwestor wykonał roboty przygotowawcze, a ponadto wpłynęło odwołanie od decyzji Starosty [...] z 19 października 2023 r. o pozwoleniu na budowę. W niniejszym przypadku decyzja ta została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Wojewody Ś. z 15 stycznia 2024 r.
W związku z powyższym, ponieważ inwestor nie rozpoczął żadnych robót objętych pozwoleniem na budowę (związanych z budynkami, obiektami budowlanymi wymienionymi w tej decyzji, tj. nie przystąpił do budowy żadnego z obiektów objętych pozwoleniem na budowę), a jedynie podjął wstępne roboty przygotowawcze, to wobec uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, uprawniającej do realizacji inwestycji, należało orzec jak w sentencji postanowienia.
Odpowiadając na zarzut zażalenia dotyczący kwalifikacji i trybu postępowania ŚWINB wskazał, że w sytuacji rozpoczęcia robót na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę postępowanie organów winno być prowadzone w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, nie można przyjąć bowiem, że doszło do spełnienia przesłanek z art. 48, który dotyczy sytuacji całkowitego ignorowania obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.
Organ II instancji podkreślił, że orzekając w sprawie uwzględnia stan prawny
i faktyczny istniejący w chwili wydawania rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze R. C. zaskarżyła postanowienie z 30 stycznia 2024 r. zarzucając naruszenie:
1. art. 41 ust. 1 Prawa budowlanego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że wykonanie przez inwestora prac przygotowawczych, w tym niwelacji terenu dla realizacji obiektów budowlanych, zagospodarowania terenu przyszłej budowy wraz z budową tymczasowych obiektów, wykonania przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy, nie oznacza rozpoczęcia robót objętych pozwoleniem na budowę oraz budowy obiektów budowlanych, których dotyczy pozwolenie na budowę;
2. art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niezastosowanie i niewstrzymanie budowy rozpoczętej przez inwestora na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie ww. przepisu;
3. art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4, ust. 2, 4 i 5 Prawa budowlanego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wstrzymanie budowy rozpoczętej przez inwestora na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie określonym przez w/w przepisy;
4. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się
bezpodstawnym uchyleniem postanowienia PINB w K. z 19 grudnia 2023 r. oraz umorzeniem postępowania w sprawie, w sytuacji, gdy zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia i wstrzymania budowy w oparciu o przepis art. art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w trybie art. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.;
5. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego przejawiającą się w uznaniu, że czynności faktyczne podjęte przez inwestora polegające na wykonaniu robót przygotowawczych w terenie nie oznaczają budowy lub rozpoczęcia robót budowlanych objętych nieostatecznym pozwoleniem na budowę.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz zobowiązanie organu – na podstawie art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; zwanej dalej p.p.s.a.) - do wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy centrum logistycznego w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a także zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organ odwoławczy dopuścił się
w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia rażącej niekonsekwencji ponieważ
z jednej strony wskazuje wprost, że organ I instancji ustalił, że "roboty budowlane związane z budową centrum logistycznego znajdują się na etapie podjętych prac przygotowawczych", a z drugiej strony argumentuje, że inwestor "nie rozpoczął żadnych robót objętych pozwoleniem na budowę (związanych z budynkami, obiektami budowlanymi wymienionymi w tej decyzji, tj. nie przystąpił do budowy żadnego
z obiektów objętych pozwoleniem na budowę), a jedynie podjął wstępne roboty przygotowawcze (...)".
Organ odwoławczy dokonał więc wykładni przepisu art. 41 ust. 1 ustawy wbrew jego literalnej treści. Ustawa Prawo budowlane nie posługuje się bowiem pojęciem "wstępnych prac przygotowawczych".
Wobec faktu, że w chwili rozpoczęcia budowy inwestor legitymował się nieostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę nie ulega wątpliwości, że zrealizowane prace przygotowawcze nie stanowiły prac samych w sobie lub nie zmierzały do realizacji zamierzenia budowlanego, dla którego nie jest wymagane pozwolenie na budowę lub zgłoszenie zamiaru wykonywania robót budowlanych, lecz były to roboty budowlane stanowiące budowę centrum logistycznego w fazie prac przygotowawczych.
Skarżąca wskazała, że powyższe uchybienie organu odwoławczego może również zostać zakwalifikowane jako naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. Organy obu instancji dokonały rozważenia materiału dowodowego w sposób dowolny uznając, że czynności faktyczne podjęte przez inwestora polegające na wykonaniu robót przygotowawczych w terenie nie oznaczają budowy lub rozpoczęcia robót budowlanych obiektów objętych nieostatecznym pozwoleniem na budowę.
Konsekwencją m. in. wadliwej kwalifikacji przez organy obu instancji charakteru czynności podjętych przez inwestora w postaci prac przygotowawczych w rozumieniu art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego i wbrew literalnej treści art. 41 ust. 1 tej ustawy uznanie, że inwestor nie rozpoczął budowy, jest naruszenie przez organ odwoławczy przepisów art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 Prawa budowlanego przejawiające się nieuprawnionym uznaniem, że postępowanie w przedmiocie wstrzymania robót winno być prowadzone w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4, a nie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy.
Skoro zatem inwestor rozpoczął budowę obiektów stanowiących centrum logistyczne, a według stanu sprzed uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę budowa ta znajdowała się w stadium prac przygotowawczych, to zastosowanie znajduje art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Dotyczy on bowiem przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego i nie wskazuje stadium budowy, od którego uzależnia się zastosowanie tego przepisu.
Zdaniem skarżącej, wykładnia organu odwoławczego, jakoby nie można zrównywać sytuacji inwestorów nie legitymujących się decyzją o pozwoleniu na budowę w ogóle, a legitymujących się taką decyzją, jest wadliwa bowiem nie wynika ani z literalnej treści przepisu, ani z jego celu ani wreszcie z systematyki ustawy - Prawo budowlane i treści przepisów powiązanych. Racjonalny ustawodawca użył bowiem w przepisach art. 48 ust. 1 oraz art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego dokładnie tego samego pojęcia "bez wymaganego pozwolenia na budowę". Nie ma więc podstaw, by to samo pojęcie rozumieć inaczej w przypadku art. 48 ust. 1 (brak decyzji o pozwoleniu na budowę w ogólności), a inaczej w przypadku art. 50 ust. 1 (brak ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę).
Skarżąca wskazała, że nawet fakt późniejszego uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie może sanować nielegalnego wykonywania budowy i prac zrealizowanych przed jej uzyskaniem ponieważ stan wykonywania robót budowlanych w okresie braku legitymowania się przez inwestora ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę już zaistniał. Postępowanie w tym zakresie nie stało się bezprzedmiotowe ponieważ w obrocie istnieją efekty nielegalnego działania inwestora w postaci zrealizowanej części robót w ramach budowy centrum logistycznego bez wymaganej prawem ostatecznej decyzji
o pozwoleniu na budowę.
W związku z powyższym postępowanie w sprawie powinno być prowadzone
w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z aktualnym poglądem orzeczniczym, jeżeli w wyniku wszczętego postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 50 ustawy okaże się, że samowola budowlana wypełnia przesłanki art. 48, wówczas postępowanie to podlega co prawda umorzeniu jako bezprzedmiotowe, ale właściwy organ winien wszcząć postępowanie na podstawie art. 48.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z pierwszym przywołanym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stan faktyczny ustalony w zaskarżonym postanowieniu jest bezsporny i wynika ze zgromadzonych dowodów.
Nie ulega wątpliwości, że zanim decyzja Starosty [...] z 19 października 2023 r. udzielająca pozwolenia na budowę opisanego na wstępie centrum logistycznego uzyskała walor ostateczności, inwestor wykonał na terenie inwestycji prace przygotowawcze polegające na ustawieniu: 11 kontenerów konstrukcji stalowej z przeznaczeniem na zaplecze socjalno-biurowe i szatnie, dwóch toalet przenośnych, kontenera morskiego z przeznaczeniem na magazyn, przenośnej stacji - systemu monitoringu oraz w części ogrodził teren budowy. Ponadto na terenie nieruchomości inwestycyjnej wykonano niwelację terenu - zdjęto warstwę humusu,
a w części, w której ustawiono kontenery konstrukcji stalowej z przeznaczeniem na zaplecze socjalno-biurowe i szatnie, wykonano utwardzenie terenu kruszywem stanowiące dojazd, plac manewrowy i miejsca postojowe. Zamontowano w gruncie bezodpływowy zbiornik na ścieki sanitarne i zrealizowano przyłącze do sieci infrastruktury technicznej budowy tj. przyłącze elektryczne do zaplecza socjalno-biurowego i szatni.
W świetle art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 – 4 Prawa budowlanego inwestor rozpoczął więc budowę, co następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Pracami przygotowawczymi są natomiast:
1) wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie;
2) wykonanie niwelacji terenu;
3) zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów;
4) wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy.
W takim stanie faktycznym orzekał organ I instancji, który zasadnie postanowieniem z 19 grudnia 2023 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 Prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane prowadzone na etapie podjętych prac przygotowawczych z uwagi na ich realizowanie w oparciu o nieostateczną decyzję
o pozwoleniu na budowę.
Okoliczności faktyczne sprawy uległy jednak zmianie na etapie postępowania zażaleniowego, w trakcie którego decyzją z 15 stycznia 2024 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną przez R. C. decyzję Starosty [...] z 19 października 2024 r. udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę centrum logistycznego. Tym samym, w dacie wydania kontrolowanego postanowienia inwestor legitymował się już ostateczną decyzją
o pozwoleniu na budowę, co organ nadzoru budowlanego, orzekając w drugiej instancji na skutek zażalenia skarżącej, zobowiązany był wziąć pod uwagę. Obowiązek taki wynika z konstrukcji postępowania administracyjnego i przewidzianej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności tego postępowania. Polega ona na tym, że organ odwoławczy nie ogranicza się do kontroli orzeczenia objętego środkiem odwoławczym (w tym przypadku postanowienia PINB w K. z 19 grudnia
2023 r., na które wniesione zostało zażalenie), ale merytorycznie rozstrzyga sprawę po raz drugi co do jej istoty biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny w dacie własnego orzekania.
Rozstrzygając sprawę wedle tej zasady, ŚWINB podejmując kontrolowane przez Sąd postanowienie uwzględnił zmianę okoliczności faktycznych sprowadzających się do ustalenia, że inwestor rozpoczął wprawdzie roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, ale w trakcie postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego decyzja ta stała się ostateczna. Spór w sprawie sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy
w tym przypadku organ odwoławczy prawidłowo ocenił prawny skutek uzyskania przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przyjmując, że wszczęte postępowanie naprawcze stało się bezprzedmiotowe.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Pomijając szczególne przypadki związane ze zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na rzecz dokonania zgłoszenia budowy lub robót budowlanych, a także pomijając przypadki zwalniające inwestora z jakiejkolwiek formy prawnej reglamentacji, rozpoczęcie robót budowlanych możliwe jest co do zasady po uzyskaniu decyzji administracyjnej. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że aktualne brzmienie zacytowanego przepisu jest następstwem wyeliminowania przez ustawodawcę z jego dotychczasowej treści słowa "ostatecznej" (decyzji o pozwoleniu na budowę) na mocy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 443).
Sąd podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego należy odczytywać z uwzględnieniem treści art. 130 § 1 k.p.a., który stanowi, że wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Aktualne brzmienie art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oznacza wprawdzie zezwolenie na rozpoczęcie robót budowlanych zanim decyzja o pozwoleniu na budowę stanie się ostateczna, jednak w razie wniesienia od niej odwołania, należy wziąć pod uwagę, że przestaje ona być wykonalna. Jeśli mimo tego inwestor kontynuuje rozpoczęte roboty budowlane, powinien liczyć się ze skutkami prawnymi, jakie niesie możliwość wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego w toku instancyjnym. Negatywne skutki budowy przed ostatecznym (prawomocnym) rozstrzygnięciem obciążają zatem co do zasady inwestora, który powinien mieć tego świadomość. Inwestor może więc legalnie prowadzić budowę, z tym że jego działania są obarczone ryzykiem, iż w razie usunięcia z obrotu prawnego nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę znajdzie się w sytuacji zaistnienia przesłanki wymienionej w art. 50 ust. 1 pkt 1, jeżeli wcześniej, mając świadomość ewentualności pozbawienia legalności jego działań budowlanych, sam jej nie przerwie (por. wyroki NSA: z 28.03.2023 r., II OSK 851/20, LEX nr 3568327; z 26.11.2019 r., II OSK 49/18, LEX nr 2782338).
Sądowi znany jest również inny pogląd sprowadzający się do tezy, że aktualne brzmienie art. 28 ust. 1 k.p.a. nie oznacza, że inwestor może realizować roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (por. np. wyrok NSA z 18.05.2020 r., II OSK 2784/19, LEX nr 3058886). O ile stanowisko to ma istotne znaczenie w sprawach dotyczących udzielenia pozwolenia na budowę (w takim przedmiocie wydany został w/w wyrok) z uwagi na treść art. 35 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego (zgodnie z którym wykonywanie robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi podstawę do odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę), o tyle na tym etapie postępowania naprawczego, które jest przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, wydanie w trakcie postępowania zażaleniowego decyzji Wojewody Ś. z 15 stycznia 2024 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę centrum logistycznego, skutkować musiało umorzeniem postępowania naprawczego jako bezprzedmiotowego. Taka ocena wynika z celu postępowania prowadzonego na podstawie art. 50 i nast. Prawa budowlanego polegającego na doprowadzeniu obiektu budowlanego realizowanego w warunkach, o jakich mowa w art. 50 ust. 1, do stanu zgodnego z prawem. W stanie faktycznym sprawy nie było podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy, czyli w sytuacji rozpoczęcia robót budowlanych bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, skoro w trakcie tego postępowania taką decyzją inwestor już dysponował. Odpadła tym samym przyczyna, dla której postępowanie naprawcze zostało wszczęte.
Zdaniem Sądu, dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia nie ma znaczenia fakt, że prace przygotowawcze wymienione w art. 41 ust. 2 pkt 2-4 ustawy zostały wykonane i tym samym – jak twierdzi skarżący – nielegalny "stan wykonywania robót budowlanych w okresie braku legitymowania się Inwestora ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę już zaistniał.". Jak wynika z rozwiązań zawartych w art. 50 i 51 ustawy, roboty budowlane wykonane zgodnie z ostatecznym pozwoleniem na budowę nie wymagają przeprowadzenia postępowania w trybie tych przepisów. Jeżeli przyczyną wszczęcia postępowania naprawczego była okoliczność, że roboty budowlane zostały rozpoczęte na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, to fakt uzyskania przez inwestora decyzji ostatecznej w trakcie postępowania naprawczego, tak jak w tym przypadku, powoduje, że roboty budowlane, wykonane zanim pozwolenie na budowę uzyskało walor ostateczności, mogą być objęte kontrolą organów nadzoru budowlanego przy spełnieniu przesłanek z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy, czyli w razie stwierdzenia, że roboty te zostały zrealizowane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Z tymi sytuacjami nie mamy do czynienia w stanie sprawy i z pewnością nie były one przesłankami wszczęcia kontrolowanego postępowania naprawczego.
Tym samym, organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 105 § 1 w zw. z art. 126, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 144 k.p.a. Nie doszło także do naruszenia pozostałych przepisów postępowania administracyjnego wskazanych w skardze, gdyż organ rozważył należycie wszystkie okoliczności rozpoznawanego przypadku, którego stan faktyczny – co raz jeszcze trzeba podkreślić – był niesporny między stronami.
W sprawie nie doszło także do uchybienia art. 41 ust. 1 Prawa budowlanego, chociaż słusznie skarżąca podkreśla, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia może wprowadzać w błąd co do poznania i zrozumienia argumentacji prawnej, jaką posłużył się organ odwoławczy, a to poprzez użycie nieznanego Prawu budowlanemu sformułowania o "wstępnych pracach przygotowawczych" czy też stwierdzenie, że "inwestor nie rozpoczął żadnych robót objętych pozwoleniem na budowę". Okoliczność ta nie ma jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż ostatecznie kontrolowane rozstrzygnięcie odpowiada prawu.
Organ nie naruszył również art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 50 ust. 1 pkt 1 i 4, ust. 2, 4 i 5 Prawa budowlanego.
Wbrew twierdzeniom skargi, w stanie kontrolowanej sprawy podjęcie robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowiło podstawy do wszczęcia postępowania legalizacyjnego przewidzianego
w art. 48 ust. 1 pkt 1 i nast. Prawa budowlanego, tym bardziej, że inwestor uzyskał decyzję ostateczną jeszcze w czasie postępowania naprawczego. Sytuację taką,
z jaką mamy do czynienia w sprawie, organy prawidłowo zakwalifikowały jako przypadek inny niż określony w art. 48, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy. Inwestor, który rozpoczął roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji
o pozwoleniu na budowę nie może być traktowany jak podmiot dopuszczający się samowoli budowlanej, o jakiej mowa w art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż w tym ostatnim przepisie chodzi o budowę obiektu budowlanego bez jakiejkolwiek decyzji o pozwoleniu na budowę. Pogląd taki wynika z wykładni przywołanych wyżej przepisów i był wielokrotnie prezentowany w orzecznictwie. Sąd orzekający w tej sprawie podziela go i przyjmuje jako własny (por. przywołany wyżej wyrok NSA
w sprawie II OSK 1620/14, wyrok NSA w Warszawie z 21.03.2001 r., IV SA 241/99, LEX nr 657238; wyrok NSA w Szczecinie z 5.09.2001 r., SA/Sz 2652/00, OSP 2002, nr 12, poz. 155; wyrok WSA w Warszawie z 30.03.2004 r., IV SA 3653/02, LEX nr 156954; wyrok NSA z 19.12.2006 r., II OSK 116/06, LEX nr 327825).
W dacie orzekania Sądowi znany był także fakt wydania przez WSA w Kielcach nieprawomocnego wyroku z 30 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 103/24, w którym uchylona została decyzja Wojewody [...] z 15 stycznia 2024 r.
w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Nie ulega więc wątpliwości, że na chwilę obecną inwestor nie dysponuje ostateczną decyzją
o pozwoleniu na budowę. Okoliczność ta nie mogła jednak mieć wpływu na wynik tej sprawy, gdyż sądowa kontrola aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej sprawowana jest jedynie pod kątem ich zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz. U.
z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.). Oznacza to, że sąd administracyjny ocenia, czy poddany mu pod osąd akt (w tym przypadku zaskarżone postanowienie z 30 stycznia 2024 r.) odpowiadał prawu obowiązującemu w dacie jego podjęcia, zastosowanemu
w stanie faktycznym istniejącym w dniu orzekania przez organ. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a (niemającym zastosowania
w sprawie), przy czym granice sprawy wyznaczane są przez stan faktyczny i prawny, w jakim podjęte zostało zaskarżone orzeczenie. Zmiana okoliczności faktycznych, jaka nastąpiła po wydaniu kontrolowanego aktu (uchylenie ostatecznej decyzji
o pozwoleniu na budowę), nie może więc mieć znaczenia dla przeprowadzonej przez sąd kontroli. Może natomiast stanowić podstawę dla organów administracji do wszczęcia odrębnego postępowania, którego wynik w postaci podjętej decyzji lub postanowienia, w razie zaskarżenia, podlegać będzie kontroli sądu administracyjnego.
W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak
w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.