II SA/Ke 168/26

II SA/Ke 168/26 - Postanowienie WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2026-03-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-03-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Krzysztof Armański /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Odrzucono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 w zw. z art. 64b § 1 w zw. z art.  64f , art. 232 § 1 pkt1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Armański po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Starosty Skarżyskiego od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 12 lutego 2026 r. znak: SKO.RL-62/4258/25/2025 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej p o s t a n a w i a : I. odrzucić sprzeciw; II. zwrócić z urzędu Powiatowi Skarżyskiemu kwotę 100 (sto) złotych, uiszczoną jako wpis sądowy od sprzeciwu.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 12 lutego 2026 r. znak: SKO.RL-62/4258/25/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez P4 Sp. z o.o. na postanowienie wydane z upoważnienia Starosty Skarżyskiego znak: GG-II.6124.1.76.2025 z 20 października 2025 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej w związku z planowaną inwestycją polegającą na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w granicach działki ewidencyjnej [...], uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdyż postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Sprzeciw od ww. postanowienia SKO wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Starosta Skarżyski, domagając się uchylenia tego rozstrzygnięcia – w całości i uiszczając 100 zł tytułem wpisu sądowego (k. 13).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny powinien zbadać w pierwszej kolejności jej dopuszczalność, tzn. czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143), dalej "p.p.s.a.". Zgodnie z tym ostatnim przepisem sąd odrzuca skargę:
1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego;
2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia;
3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi;
4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona;
5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie;
5a) jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego;
6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.
Z kolei zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Jak stanowi art. 64f p.p.s.a. d postanowienia, do którego odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści postanowienia może wnieść od niego sprzeciw. Przepisy art. 64b-64e stosuje się odpowiednio.
Tym samym niedopuszczalność skargi – jak również sprzeciwu – może mieć miejsce z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Przyczyny podmiotowe obejmują sytuacje wniesienia skargi (skargi) przez podmiot, który nie jest legitymowany do jej wniesienia. Postępowanie sądowoadministracyjne, jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, może być bowiem prowadzone tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Ustalenie zatem zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym, a oczywisty brak legitymacji skargowej jest podstawą do odrzucenia skargi (por. wyrok NSA z 8 marca 2005 r. o sygn. akt OSK 1229/04).
Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi (a zatem również sprzeciwu) jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Skuteczne złożenie skargi/sprzeciwu uzależnione jest zatem istnienia interesu prawnego. W związku z tym skargę/sprzeciw co do zasady może wnieść podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej.
W orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie powszechnie wskazuje się, że organ, który w I instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nie jest uprawniony do wniesienia w tej sprawie skargi do sądu administracyjnego, chociażby sprawa dotyczyła jego interesu prawnego lub reprezentowanego przez niego podmiotu. W jednym postępowaniu nie może mieć bowiem miejsce łączenie funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tego postępowania, gdyż niedopuszczalne jest, aby ten sam podmiot działał jako organ administracji publicznej, a następnie składał skargę na akt organu odwoławczego o odmiennej treści (por. wyrok NSA z 3 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 824/05, akceptowany przez J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010r., str. 102; T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2009 r., s. 273; wyrok NSA z 1 lutego 2006r., sygn. akt I OSK 386/05; postanowienie NSA z 2 marca 2005 r., sygn. akt II GSK 387/05, wyrok NSA z 3 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 931/07; postanowienie NSA z 24 stycznia 1997 r., sygn. akt IV SA 802/95, uchwała składu 7 sędziów NSA z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, postanowienie NSA z 4 stycznia 2012 r., sygn. I OZ 1085/11, dostępne w CBOSA).
W tym miejscu należy również przytoczyć uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r. o sygn. akt I OPS 2/15 (ONSAiWSA 2016/4/54), w której potwierdzono, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest bowiem wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego, realizując przez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. W orzeczeniu tym wskazano także, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. W zakresie, w jakim pełni on funkcje organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej, nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych.
Jakkolwiek przywołana uchwała o sygn. akt I OPS 2/15 stanowi rozstrzygnięcie konkretnego, przedstawionego zagadnienia prawnego, przez co nie ma charakteru wiążącego w niniejszej sprawie, to analiza orzecznictwa dowodzi, że po jej podjęciu judykatura konsekwentnie stoi na stanowisku, że tam gdzie sprawę rozstrzygał organ administracji, będący jednocześnie organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, jednostka ta nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. do bycia stroną postępowania. W równym stopniu dotyczy to przy tym postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w I instancji w postępowaniu zwykłym przez organ gminy, co znajduje potwierdzenie w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanych po podjęciu powyższej uchwały (por. wyroki NSA z 23 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2440/20, z 22 września 2020 r., sygn. akt I OSK 283/20, z 2 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2664/17, z 23 października 2018r., sygn. akt I OSK 2277/16, postanowienie NSA z 24 maja 2023 r., sygn. II OSK 711/23, dostępne w CBOSA).
W rezultacie, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 24 maja 2023 r. o sygn. akt II OSK 711/23, "w sprawie, w której organ jednostki samorządu terytorialnego wydawał decyzję, jako organ I instancji w toku postępowania administracyjnego, rola jednostki samorządu terytorialnego skończyła się z chwilą wydania decyzji. W efekcie, jednostka ta nie ma legitymacji do ewentualnego udziału w postępowaniu odwoławczym, ani inicjowania postępowania w trybach nadzwyczajnych. W systemie prawa obowiązuje zasada, według której rola organu orzekającego nie może być łączona bądź zamienna z rolą strony w danej sprawie. To przepisy prawa rozstrzygają, w jakiej roli w postępowaniu administracyjnym występuje organ administracji publicznej, czyli czy będzie on organem posiadającym kompetencje do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też w danym postępowaniu występuje w roli strony tego postępowania. Oznacza to, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (tzw. władztwo w sferze imperium) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego opartego na sferze uprawnień cywilnoprawnych (tzw. sfery dominium) w trybie postępowania administracyjnego (instancyjnego), jak też nadzwyczajnego, czy sądowo-administracyjnego. Załatwiający w drodze decyzji sprawę indywidualną organ administracji publicznej pierwszej instancji nie działa bowiem w tym przypadku jako nosiciel interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., lecz jako podmiot wykonujący przyznane mu kompetencje władczego rozstrzygania spraw administracyjnych."
W niniejszej sprawie podmiotem, który wniósł sprzeciw do tut. Sądu, jest Starosta Skarżyski – który jako organ I instancji wydał postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, w odniesieniu do którego SKO podjęło zaskarżone obecnie rozstrzygnięcie kasacyjne – wydane na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. Starosta Skarżyski nie jest zatem stroną postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż występował uprzednio jako organ administracji publicznej w stosunkach publicznoprawnych na mocy przyznanych ustawowo kompetencji.
Wniesiony sprzeciw należało zatem uznać za niedopuszczalny. Odmienna interpretacja mogłaby prowadzić do paradoksalnej sytuacji, w której w ramach jednego postępowania organy jednostki samorządu terytorialnego mogłyby występować w podwójnej roli zarówno organu administracji, jak również strony postępowania, która to strona byłaby tym samym w sposób nieuzasadniony uprzywilejowana wobec innych stron postępowania. W ocenie Sądu, powyższa sytuacja jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia zadań sądownictwa administracyjnego, w tym kontroli działalności administracji publicznej, a także konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa.
W tym miejscu jeszcze raz należy zaakcentować, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej, jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Na tej zasadzie zostały oparte zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Z tych względów w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, dlatego że postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej. W takiej sytuacji uzasadnionym byłoby twierdzenie, że jednostki te nie działają zgodnie z prawem, lecz kierują się własnymi interesami, nierzadko niemającymi podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Dodać przy tym należy, że pogląd ten znajduje wsparcie również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 29 października 2009 r. o sygn. K 32/08 (OTK-A 2009/9/139) uznał art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał jako organ pierwszej instancji decyzję, a także art. 50 § 1 p.p.s.a. za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów. Podkreślono przy tym, że jednostki samorządu terytorialnego nie mają własnych ani prawnie chronionych interesów, których mogłoby dochodzić w relacjach z administrowanymi (por. wyrok NSA z 16 września 2020r. o sygn. akt II OSK 1449/20).
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w pkt I sentencji postanowienia – na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 w zw. z art. 64b § 1 w zw. z art. 64f p.p.s.a.
W przedmiocie zwrotu uiszczonego wpisu sądowego orzeczono jak w pkt II postanowienia – na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.