II SA/Ke 166/25

II SA/Ke 166/25 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2025-06-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Jacek Kuza /sprawozdawca/
Renata Detka
Sylwester Miziołek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 15, art. 134, art. 10 par. 1, art. 39 par. 1 i par. 3 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. C. na postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 22 stycznia 2025 r. [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody Świętokrzyskiego na rzecz M. C. kwotę [...](pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 22 stycznia 2025 r., [...], Wojewoda Świętokrzyski na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania M. C. od decyzji Starosty Jędrzejowskiego z 22 listopada 2024 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej dla R. F. pozwolenia na budowę instalacji fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1 MW Dalechowy I wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości D., gmina I. (obręb 0003).
W uzasadnieniu organ wskazał, że po wniesieniu przez E. S. odwołania z 9 grudnia 2024 r. od opisanej wyżej decyzji organu I instancji, Starosta Jędrzejowski pismem z 17 grudnia 2024 r. przekazał je Wojewodzie Świętokrzyskiemu oraz jednocześnie poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w Świętokrzyskim Urzędzie Wojewódzkim w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma. Pismo Starosty Jędrzejowskiego nie zostało odebrane przez M. C. – adresat nie podjął awizowanej przesyłki i w dniu 8 stycznia 2025 r. została ona zwrócona do nadawcy. Wojewoda Świętokrzyski, kierując się zasadą szybkości i prostoty postępowania zawartą w art. 12 k.p.a., decyzją z 10 stycznia 2025 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Jędrzejowskiego z 22 listopada 2024 r. Tuż po wydaniu ww. decyzji Wojewody Świętokrzyskiego, 10 stycznia 2025 r. do organu II instancji wpłynęło odwołanie M. C. z 23 grudnia 2024 r. Wojewoda ustalił, że odwołanie J. S. wpłynęło do Starosty Jędrzejowskiego 30 listopada 2024 r. Powołując art. 133 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że pismo z 7 stycznia 2025 r., przekazujące odwołania M. C. oraz J. S., zostało nadane w Urzędzie P. J. 1 dopiero 8 stycznia 2025 r., tj. w 9 dniu od wpływu odwołań do organu I instancji.
W ocenie Wojewody, w sytuacji, w której odwołanie od decyzji organu
I instancji wpłynęło do organu odwoławczego już po wydaniu decyzji w trybie art. 138 k.p.a. (na skutek innych odwołań), organ II instancji ma obowiązek stwierdzić niedopuszczalność takiego odwołania. Przeszkodą do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej na skutek takiego odwołania nie jest bowiem to, że np. złożono odwołanie po terminie, lecz to, że sprawa administracyjna została już wcześniej, przed wpływem odwołania do organu odwoławczego, ostatecznie rozstrzygnięta decyzją organu II instancji.
W realiach niniejszej sprawy odpowiedzialność za taki stan rzeczy nie spoczywa na odwołującym, lecz na Staroście Jędrzejowskim, który nie przekazał odwołania M. C. w terminie wynikającym z art. 133 k.p.a., niemniej jednak, nawet w takiej sytuacji, organ odwoławczy nie może tego odwołania rozpoznać w ramach postępowania zwyczajnego inaczej niż wydając postanowienie stwierdzające jego niedopuszczalność, skoro sprawa administracyjna została już rozstrzygnięta ostatecznie.
M. C., podobnie jak wszystkim stronom postępowania w sprawie, przysługuje prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w terminie 30 dni od daty doręczenia stronom decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z 10 stycznia 2025 r.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze M. C. zaskarżył postanowienie z 22 stycznia 2025 r. w całości zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a., polegające na nierozpoznaniu przez Wojewodę Świętokrzyskiego odwołania skarżącego od decyzji Starosty Jędrzejowskiego z 22 listopada 2024 r. i stwierdzeniu jego niedopuszczalności
z uwagi na wydanie w sprawie decyzji ostatecznej z dnia 10 stycznia 2025 r. na skutek środka zaskarżenia wniesionego przez E. S., w sytuacji gdy obowiązkiem organu II instancji było łączne rozpoznanie wszystkich odwołań, co zaś doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i odebrało prawo skarżącemu do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji;
2. art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na odstąpieniu przez organ II instancji od wszczęcia z urzędu postępowania w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji, zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z 10 stycznia 2025 r. podjętej na skutek rozpoznania jednego z kilku złożonych odwołań, pomimo takiego obowiązku;
3. art. 140 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 i art. 15 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 7 k.p.a., polegające na przeprowadzeniu przez organ postępowania odwoławczego kierując się zasadą szybkości i prostoty postępowania,
z jednoczesnym naruszeniem zasady dwuinstancyjności i czynnego udziału stron
w postępowaniu, obowiązku wnikliwego działania, uprawnień procesowych stron postępowania, a także pozostałych reguł prawa, a zwłaszcza mającej szczególne znaczenie zasady ogólnej prawdy obiektywnej, w konsekwencji potraktowanie zasady szybkości postępowania administracyjnego jako pretekstu do jak najszybszego zakończenia sprawy poprzez wydanie decyzji o charakterze ostatecznym;
4. art. 39 § 1 i 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ II instancji doręczenia pełnomocnikowi skarżącego niniejszego postanowienia na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r.
o doręczeniach elektronicznych, pomimo takiego obowiązku.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że odwołanie zostało wniesione
w terminie tj. 23 grudnia 2024 r. Pomimo to, organ II instancji przystąpił do niezwłocznego i pobieżnego rozpoznania pierwszego wniesionego odwołania -
w sytuacji, gdy uprawnionych do zaskarżenia decyzji organu I instancji było wiele stron, a żadna z nich nie zrzekła się prawa do wniesienia odwołania. Skarżący zauważył, że w decyzji z 10 stycznia 2025 r. Wojewoda Świętokrzyski wskazał, że stronami postępowania są m. in. właściciele działek sąsiadujących z inwestycją nr [...] i pomimo tego nie zweryfikował faktu wniesienia przez te strony odwołań. Co więcej, organ nie dopełnił wymaganej staranności i odstąpił od ustalenia, czy wszystkie prawidłowo wniesione odwołania zostały przekazane do rozpoznania przez organ I instancji. W przypadku, gdy w administracyjnym toku instancji kilka osób wniesie odwołanie od tej samej decyzji administracyjnej, przed organem powinno toczyć się tylko jedno postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji przerzucił niejako winę za konieczność stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na Starostę Jędrzejowskiego, wskazując na nieprawidłowość w przekazaniu odwołania skarżącego (uchybienie art. 133 k.p.a.). Jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy to oba organy naruszyły obowiązujące
przepisy, co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności, w konsekwencji zaskarżone orzeczenie godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa.
Skarżący podniósł, że powołanie się na zasadę szybkości postępowania miało stanowić upoważnienie (a ściślej pretekst) dla pomijania form postępowania, naruszania uprawnień procesowych stron w imię "szybkości". Celem działania organu II instancji było możliwie jak najszybsze przeprowadzenie postępowania odwoławczego i wydanie decyzji ostatecznej - tak, aby inwestor mógł rozpocząć budowę farmy fotowoltaicznej.
Wbrew twierdzeniom wyrażonym w treści postanowienia, organ II instancji nie zapewnił skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym. Skarżący nie został poinformowany o wszczęciu tego postępowania pomimo takiego obowiązku. Wskutek powyższego, nie miał możliwości zapoznania się z treścią odwołania wniesionego przez E. S.. A co najważniejsze, organ II instancji odebrał skarżącemu uprawnienie do wypowiedzenia się w kwestii materiału dowodowego przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie oraz możliwości zapoznania się z aktami postępowania. Nie została w postępowaniu odwoławczym podjęta nawet próba pozornego zapewnienia stronie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, czym niewątpliwie organ odwoławczy naruszył zasadę wskazaną w art. 10 k.p.a.
Wojewoda Świętokrzyski dopuścił się naruszenia obowiązków dotyczących doręczeń. Skarżący wskazał na art. 39 § 1 k.p.a. i podniósł, że podstawowym
i obligatoryjnym trybem doręczenia pism w postępowaniu administracyjnym jest doręczenie elektroniczne z tego przepisu tj. doręczenie pisma na adres do doręczeń elektronicznych. W okolicznościach niniejszej sprawy, zaskarżone postanowienie zostało 28 stycznia 2025 r. doręczone pełnomocnikowi skarżącego z naruszeniem tego obowiązku tj. za pokwitowaniem przez operatora pocztowego. Pełnomocnik
w dacie wydania postanowienia posiadał aktywny adres do doręczeń elektronicznych, zatem nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 39 § 2 k.p.a. umożliwiające organowi odstępstwo od tej zasady.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 39 § 1 k.p.a. Wojewoda wyjaśnił, że pełnomocnik skarżącego nie wskazała adresu do doręczeń elektronicznych i ze względu na brak możliwości doręczenia pism na taki adres – brak danych adresata
w wyszukiwarce BAE – korespondencja doręczona została pełnomocnikowi przesyłką rejestrowaną. Organ wezwał pełnomocnika pismem z 17 marca 2025 r. do wskazania adresu e-doręczeń, jednak wezwanie to pozostało bez odpowiedzi.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane
w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem skargi było postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego w terminie przez stronę postępowania, tj. M. C.. Powodem podjęcia takiego postanowienia było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że odwołanie innej strony tamtego postępowania, tj. E. S., wniesione od tej samej decyzji (tj. decyzji Starosty Jędrzejowskiego Nr [...] z 22 listopada 2024 r.), zostało rozpoznane jeszcze przed wpłynięciem odwołania M. C. od decyzji Starosty Jędrzejowskiego z 22 listopada 2024 r. Mimo więc tego, że odwołanie M. C. zostało wniesione w terminie, przez stronę tamtego postępowania i nie stwierdzono żadnych jego braków – Wojewoda Świętokrzyski uznał, że nie może ono być merytorycznie rozpoznawane. Z takim rozstrzygnięciem nie można się zgodzić.
Nie jest kwestionowane w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie, że wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpoznania w jednym czasie. W sytuacji występowania w postępowaniu wielu stron, organ odwoławczy obowiązany jest w ramach rozpoznawania środków zaskarżenia w pierwszej kolejności ustalić, czy wszystkie prawidłowo wniesione odwołania zostały przekazane do rozpoznania przez organ I instancji, aby móc zrealizować postulat łącznego rozpoznania wszystkich odwołań w jednym terminie. Jednocześnie nie jest dopuszczalne podejmowanie kolejnego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie - po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy. W sytuacji podjęcia decyzji przez organ odwoławczy, wyłączona jest bowiem możliwość rozpoznania innych dotychczas nierozpoznanych odwołań i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym (wyrok NSA z dnia 2 października 2003 r. sygn. akt IV SA 3643/02 niepublikowany).
W takiej sytuacji aby rozpoznać wszystkie prawidłowo złożone w terminie odwołania, obowiązkiem organu administracji II instancji jest spowodowanie wszczęcia z urzędu postępowania w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji, zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podjętej na skutek rozpoznania tylko jednego z kilku złożonych odwołań. Dopiero po uchyleniu takiej decyzji można zrealizować obowiązek łącznego rozpoznania wszystkich wniesionych odwołań (wyrok NSA z 31 sierpnia 2010 r. II OSK 1198/09).
Wskazanego wyżej obowiązku ustalenia, czy wszystkie prawidłowo wniesione odwołania zostały przekazane do rozpoznania przez organ I instancji oraz obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań w jednym terminie – nie dochował Wojewoda Świętokrzyski w niniejszej sprawie. Jak to już bowiem wyżej wskazano, w dacie wydawania przez Wojewodę Świętokrzyskiego, po rozpoznaniu odwołania E. S. od decyzji Starosty Jędrzejowskiego Nr [...] z 22 listopada 2024
r., decyzji z 10 stycznia 2025 r. utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, w obrocie prawnym pozostawało odwołanie innej strony tego samego postępowania, tj. M. C. (a także jeszcze innej strony J. S.), które to odwołanie zostało wniesione w ustawowym terminie i nie było obarczone brakami uniemożliwiającymi jego rozpoznanie. W tej sytuacji stwierdzenie niedopuszczalności tego odwołania prowadzące do jego nierozpoznania, stanowi niewątpliwie naruszenie art. 15 w zw. z art. 134 k.p.a. Wojewoda Świętokrzyski, mając już w chwili wydawania zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania wiedzę o tym, że nie zostały rozpoznane wszystkie prawidłowo wniesione odwołania od decyzji Starosty Jędrzejowskiego Nr [...] z 22 listopada 2024 r., miał obowiązek wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z 10 stycznia 2025 r., zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego tej decyzji podjętej na skutek rozpoznania tylko jednego z kilku złożonych odwołań. Nie czyniąc tego, Wojewoda Świętokrzyski naruszył art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Organ odwoławczy naruszył też art. 10 § 1 k.p.a., również w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie stosując się do obowiązków wynikających z zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, organ ten uniemożliwił M. C. wyrażenia stanowiska w sprawie przed wydaniem decyzji ostatecznej z 10 stycznia 2025 r., która to decyzja nie uwzględniała faktu wniesienia odwołań przez inne strony postępowania, w tym też przez M. C.. Nie badając, czy wszystkie prawidłowo wniesione odwołania zostały rozpoznane przez organ odwoławczy oraz nie inicjując wszczęcia postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji z 10 stycznia 2025 r. mimo posiadania wiedzy o nierozpoznaniu odwołań innych stron, Wojewoda Świętokrzyski naruszył również art. 78 Konstytucji RP w zw. z art. 15 k.p.a., ponieważ pozbawił skarżącego prawa zaskarżenia decyzji wydanej w sprawie w pierwszej instancji oraz prawa rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji.
Nie miał natomiast wpływu na rozstrzygnięcie sprawy zarzut skargi dotyczący niedoręczenia pełnomocnikowi skarżącej postanowienia Wojewody Świętokrzyskiego z 22 stycznia 2025 r., [...], w wymaganym trybie doręczeń elektronicznych określonym w art. 39 § 1 k.p.a. Taką ocenę powoduje to, że
zrealizowane przez organ doręczenie profesjonalnemu pełnomocnikowi skarżącego zaskarżonego postanowienia w dniu 28 stycznia 2025 r. w trybie art. 39 § 3 pkt 1 k.p.a., tj. przesyłką rejestrowaną, o której mowa w art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 1041 i 2320), nie spowodowało uchybienia terminu do wniesienia niniejszej skargi. Nie miało więc wpływu na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.
O kosztach postępowania, na które złożył się uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenie adwokata reprezentującego stronę skarżącą w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, orzeczono stosownie do postanowień art. 200, 205 § 2 i art. 210 p.p.s.a., § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. 2023.1964 ze zm.), art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz załącznik do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz.U. 2023.2111 ze zm.).