II SA/Ke 166/07

II SA/Ke 166/07 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2007-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-03-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Anna Żak /przewodniczący/
Jacek Kuza
Renata Detka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 1356/07 - Wyrok NSA z 2008-07-02
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.),, Asesor WSA Jacek Kuza, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Dziubińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 maja 2007 r. sprawy ze skargi S.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.
Uzasadnienie
II SA/Ke 166/07
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. odmówił S. D. udzielenia pomocy w postaci zasiłku celowego w ramach programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, w wysokości 1.000 zł, zwiększone o 392 zł, co stanowi łączną kwotę 1392 zł jednorazowo. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 7 pkt 14, art. 17 ust. 1 pkt 6, art. 18 ust. 1 pkt 6, art. 24, art. 40 ust. 2 i 3 art. 106 ust. 1, art. 110 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 o pomocy społecznej, przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy oraz art. 104, 107 i 130 § 4 k.p.a.
W uzasadnieniu organ podał, że z przeprowadzonego przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej postępowania i przedstawionych dowodów wynika, że S. D. nie jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy, co uzasadnia odmowę przyznania jednorazowego zasiłku celowego.
Rozpoznając odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniesione przez S. D., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] utrzymało je w mocy.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że kwestię przyznawania zasiłków celowych na złagodzenie skutków suszy regulują przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy, wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Stosownie do § 2 cytowanego rozporządzenia, pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli:
1) co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem w rozumieniu przepisów
o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy,
2) w gospodarstwie rolnym w rozumieniu przepisów ustawy o podatku rolnym,
w którym szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą, oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji, wynoszą średnio powyżej 30 %.
Zgodnie zaś z przepisem § 4 ust. 2 powołanego wyżej Rozporządzenia, po wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pomocy, kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym, na podstawie protokołu oszacowania szkód, sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę.
Organ II instancji podkreślił, że tylko łączne spełnienie warunków określonych w § 2 Rozporządzenia, tj. poniesienie strat w uprawach rolnych, które zostały oszacowane przez komisję, łącznie średnio powyżej 30 % oraz podleganie ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy, uprawnia do otrzymania pomocy w formie zasiłku celowego na złagodzenie szkód powstałych w wyniku klęski suszy, która miała miejsce w 2006 r.
Z załączonego do akt zaświadczenia KRUS w K. z dnia 2 lutego 2007 r. wynika natomiast, że S. D. nie figuruje w ewidencji osób podlegających ubezpieczeniu społecznemu rolników. Oznacza to, że zainteresowany nie jest ubezpieczony jako rolnik w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego ani na wniosek, ani z mocy ustawy. Ponadto z akt sprawy nie wynika, jakoby członek najbliższej rodziny zainteresowanego, wspólnie z nim gospodarujący podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy. Mimo wezwania przez Kolegium pismem z dnia 7 lutego 2007 r. do przedłożenia stosownych dokumentów na powyższą okoliczność, odwołujący nie dostarczył dokumentów potwierdzających ewentualny fakt podlegania ubezpieczeniu społecznemu z mocy ustawy przez co najmniej jedną osobę w jego rodzinie.
Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy przyjął, że zarówno w chwili orzekania przez organ I instancji, jak i w toku postępowania odwoławczego sam zainteresowany, ani żaden z członków jego rodziny nie podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy, a zatem jedna z przesłanek warunkujących przyznanie pomocy na złagodzenie skutków suszy nie została spełniona, dlatego też w przekonaniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ I instancji zasadnie odmówił przyznania S. D. wnioskowanego świadczenia.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. S. D., zarzucając naruszenie art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej w stosunku do niego, "gdzie pomoc do doznanej klęski została skierowana do określonej grupy ludzi." Warunek ubezpieczenia w KRUS skarżący określił jako "sprzeczny z innymi ustawami rolnymi, jak chociażby dopłaty bezpośrednie dla rolników".
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli w niej podniesione.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że jako skargę na decyzję organu odwoławczego Sąd potraktował pismo skarżącego złożone dnia 12 marca 2007 r., nie zaś "uzupełnienie odwołania" datowane na dzień 23 lutego 2007 r.- co sugerowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze To ostatnie, wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 28 lutego 2007 r., a więc jeszcze przed doręczeniem decyzji organu II-giej instancji stronie, czyli przed wprowadzeniem jej do obrotu prawnego. Ponadto zarówno z treści tego pisma jak i z jego oznaczenia wynika wyraźnie, że stanowi ono dodatkowe wyjaśnienie do odwołania złożonego przez skarżącego od decyzji organu I-szej instancji. W tej sytuacji, skoro pismo datowane na dzień 12 marca 2007 r. nazwane "wyjaśnieniem" wpłynęło w terminie do wniesienia skargi, o jakim mowa w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., i wynika z niego niezadowolenie strony z decyzji organu odwoławczego, Sąd potraktował je jako skargę w rozumieniu przepisów tej ustawy.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności
z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.
Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny zbadał w pierwszej kolejności podniesiony w skardze zarzut niekonstytucyjności przepisu § 2 ust.1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy ( Dz.U. nr 155, poz. 1109), zwanej dalej rozporządzeniem. Jego brzmienie zostało prawidłowo zacytowane
w uzasadnieniu decyzji organu II-giej instancji i wynika z niego, że z pomocy przewidzianej rozporządzeniem, skorzystać mogą jedynie ci rolnicy, którzy podlegają z mocy ustawy ubezpieczeniu społecznemu rolników. Analizując kwestionowany
w skardze przepis należy uwzględnić, że rozporządzenie wydane zostało w oparciu
o ustawę z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( DZ.U. nr 64, poz. 593 ze zm.), a to oznacza, że przewidziana w nim pomoc przewidziana jest w założeniu dla osób najuboższych, w celu przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są oni w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości
( art. 2 ust.1 ustawy o pomocy społecznej). Dlatego właśnie w zamyśle prawodawcy było skierowanie pomocy w formie zasiłku celowego do tych spośród rolników, których susza dotknęła w największym stopniu, a więc takich, którzy utrzymują się jedynie z rolnictwa. Takie osoby podlegają bowiem z mocy ustawy ubezpieczeniu społecznemu rolników. Pozostali rolnicy, ubezpieczeni na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.07.11.74 ze zm.), mają - poza pracą w rolnictwie - inne źródła dochodów, które umożliwiają im pokrycie strat związanych z suszą w większym stopniu aniżeli osobom utrzymującym się wyłącznie z roli.
Mając na uwadze takie założenie prawodawcy, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się sprzeczności kwestionowanego przepisu rozporządzenia ani z ustawą
o pomocy społecznej ani z Konstytucją, a w szczególności z art. 32, zgodnie
z którym:
1. Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.
2. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.
Przepisy określające pomoc społeczną państwa dla najuboższych, zawsze kierowane są jedynie do pewnej grupy osób - nie posiadających żadnych dochodów bądź uzyskujących je w wysokości niewystarczającej do utrzymania siebie i rodziny, ale nie może to w żadnym razie oznaczać sprzeczności takich uregulowań z art. 32 Konstytucji. Tak samo należy ocenić przepisy rozporządzenia, które wprawdzie eliminują z programu pomocy rolników ubezpieczonych poza KRUS, jednak czynią to w określonym, usprawiedliwionym z punktu widzenia zasad pomocy społecznej celu, a mianowicie udzielenia jej jedynie tym, których skutki suszy dotknęły w sposób najbardziej odczuwalny.
Niezasadność zarzutu podniesionego w skardze nie wpływa jednak na wynik kontrolnego postępowania sądowego, którego zakres określa powołany na wstępie przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygając sprawę organ odwoławczy dopuścił się bowiem naruszenia prawa procesowego ( art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa) w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.
Oceniając zgromadzone w sprawie dowody Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło bowiem, iż zaświadczenie Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddziału Regionalnego w K. z dnia 2 lutego 2007 r.( którego kserokopia znajduje się w aktach sprawy k.11), iż S. D. nie figuruje w ewidencji osób podlegających ubezpieczeniu społecznemu rolników, świadczy o niespełnieniu przez niego podstawowego warunku uzyskania pomocy określonej
w rozporządzeniu, polegającego na tym, aby rolnik ubiegający się o zasiłek podlegał z mocy ustawy ubezpieczeniu społecznemu rolników. Wymóg ten, wynikający z § 2 pkt 1 rozporządzenia, nie ma jednak nic wspólnego z obowiązkiem opłacania przez rolnika składek na ubezpieczenie społeczne rolników czy też
z figurowaniem w ewidencji KRUS. Okoliczność stwierdzona zaświadczeniem,
o jakim mowa wyżej świadczy jedynie o tym, że S. D. nie zgłosił się jako osoba podlegająca ubezpieczeniu na podstawie ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników ( Dz.U.98.7.25 ze zm.), zwanej dalej ustawą. O tym natomiast, czy podlega on temu ubezpieczeniu z mocy ustawy, a więc czy spełnia wymogi określone w § 2 pkt 1 rozporządzenia, decyduje sytuacja danego rolnika w powiązaniu z przepisami ustawy określającymi kto ubezpieczeniu społecznemu rolników podlega.
Przepis art. 7 ust.1 oraz art. 16 ust.1 i 3 ustawy stanowi mianowicie, że z mocy ustawy ubezpieczeniu wypadkowemu, chorobowemu, macierzyńskiemu oraz emerytalno-rentowemu podlega m.in. rolnik, którego gospodarstwo obejmuje obszar użytków rolnych powyżej 1 ha przeliczeniowego lub dział specjalny, jeżeli ten rolnik nie podlega innemu ubezpieczeniu społecznemu lub nie ma ustalonego prawa do emerytury lub renty albo nie ma ustalonego prawa do świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Rolnikiem w rozumieniu ustawy jest natomiast pełnoletnia osoba fizyczna, zamieszkująca i prowadząca na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osoba, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia ( art. 6 pkt 1). Osoba podlegająca innemu ubezpieczeniu społecznemu, to z kolei osoba podlegająca obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu
i rentowym na podstawie przepisów o systemie ubezpieczeń społecznych lub objęta przepisami o zaopatrzeniu emerytalnym ( art. 6 pkt 13).
Stosownie zaś do treści art. 37 ust.1 ustawy, każdy rolnik, nie czekając na wezwanie obowiązany jest zgłosić Kasie wszystkie osoby podlegające ubezpieczeniu w jego gospodarstwie, co oczywiście dotyczy także jego samego. Jeżeli powinności tej nie dopełni, nie będzie figurował w ewidencji KRUS, co jednak wcale nie oznacza, że nie podlega z mocy ustawy ubezpieczeniu społecznemu rolników.
Jak wynika ze znajdujących się w aktach dokumentów oraz pisemnych wyjaśnień strony, S. D. prowadzi gospodarstwo rolne o pow. ponad 4 ha przeliczeniowe, które przejął po zmarłym ojcu. Jest zatem rolnikiem w rozumieniu ustawy, a wielkość gospodarstwa kwalifikuje go do podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu rolników, o jakim mowa w przytaczanych wyżej art. 7 ust.1 oraz 16 ust.1. Z treści złożonego przez niego odwołania od decyzji organu
I-szej instancji wynika nadto, że w roku 2006 nie był ubezpieczony nie tylko
w KRUS-ie, ale także w ZUS, co dawało organowi odwoławczemu podstawy do zbadania, czy S. D. podlega innemu ubezpieczeniu społecznemu
w rozumieniu powołanych wyżej przepisów w zw. z art. 6 pkt 13 ustawy. Negatywne ustalenie tej okoliczności świadczyłoby bowiem o tym, że skarżący podlega z mocy ustawy ubezpieczeniu społecznemu rolników, a co za tym idzie - spełnia warunki do uzyskania pomocy określone w § 2 pkt 1 rozporządzenia.
Omówione wyżej uchybienia prawu procesowemu, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powodowały konieczność uchylenia nie tylko zaskarżonej decyzji odwoławczej, ale także - co jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy - poprzedzającej ją decyzji organu I-szej instancji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1b i c w zw. z art. 135 p.p.s.a.
Orzeczenie zawarte w pkt II oparto o przepis art. 152 p.p.s.a.
Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyjaśni w pierwszym rzędzie wszystkie okoliczności niezbędne dla oceny, czy skarżący podlega z mocy ustawy ubezpieczeniu społecznemu rolników w rozumieniu przedstawionym wyżej, a w razie potwierdzenia tej okoliczności zbada, czy spełnia on pozostałe przesłanki rozporządzenia w celu uzyskania pomocy dla złagodzenia skutków suszy, jak miała miejsce w roku 2006.