III SA/WR 247/07

III SA/Wr 247/07 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2007-07-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2007-05-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Moskała /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Strzebińczyk
Maciej Guziński
Symbol z opisem
6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II OSK 1599/07 - Wyrok NSA z 2008-01-31
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
_Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 24 ust. 3
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 190 ust. 1  art. 8 art. 78 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 272
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędzia WSA Maciej Guziński, Jerzy Strzebińczyk, , Protokolant Paulina Rosiak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 34 lipca 2007 r. sprawy ze skargi W. K. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia 25 stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu burmistrza Miasta i Gminy S. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana; III. zasądza od Gminy Miejskiej w S. na rzecz skarżącego kwotę 540 (słownie: pięćset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewoda D., w postępowaniu prowadzonym do sygn. [...] ustalił i poinformował Radę Miejską w S., że skarżący złożył oświadczenie o prowadzeniu przez małżonkę działalności gospodarczej na terenie gminy S. w dniu 3 stycznia 2007 r. Zdaniem Wojewody, 30-dniowy termin do złożenia tego oświadczenia rozpoczął swój bieg 26 listopada 2006 r., tj. w dniu wyboru skarżącego na stanowisko Burmistrza Miasta i Gminy S. Oświadczenie zostało złożone z przekroczeniem terminu.
Uchwałą Nr [...] z dnia 2 lutego 2007 r. – na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 26 ust. 1 pkt 1a oraz art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta Rada Miejska w S. stwierdziła wygaśnięcie mandatu Burmistrza Miasta i Gminy S. z powodu niezłożenia w terminie określonym w art. 24j ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oświadczenia o działalności gospodarczej prowadzonej przez małżonka.
W dniu 20 lutego 2007 r. skarżący wezwał Radę Miejską w S. do usunięcia naruszenia prawa. Uchwałą nr [...] z dnia 29 marca 2007 r. Rada Miejska w S. udzieliła odpowiedzi na to wezwanie podając, że nie znajduje podstaw do uwzględnienia żądania skarżącego.
Skargę skarżący złożył 2 kwietnia 2007 r. Domagał się w niej stwierdzenia nieważności uchwały nr [...], jako niezgodnej z art. 26 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta oraz z art. 2, art. 31 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Podniósł w uzasadnieniu swojego stanowiska, że przedmiotowa uchwała narusza art. 26 ust. 1 pkt 1a ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta w ten sposób, że została wydana w sytuacji, gdy przepis ten, stanowiący jej materialną podstawę prawną, był w sposób oczywisty niekonstytucyjny i utracił później moc obowiązującą, a możliwość taka była Radzie wiadoma (jako fakt notoryjny, nagłośniony w mediach) przed podjęciem uchwały, co stanowi naruszenie powołanych przepisów Konstytucji.
Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia 2 lipca 2007 r. wskazał, że przedmiotowa uchwała naruszyła jego interes prawny, skoro pozbawiła go funkcji burmistrza, co pociągnęło za sobą ustanie stosunku pracy.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz S. wniósł o jej oddalenie.
Wskazał, że zgodnie z obowiązującym stanem prawnym na dzień podjęcia uchwały nr [...] niezłożenie w terminie oświadczenia o prowadzeniu przez małżonkę działalności gospodarczej skutkowało wygaśnięciem mandatu burmistrza, zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1a ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta. Uchwała ta nie została uchylona w trybie nadzoru przez Wojewodę D. i funkcjonuje w obiegu prawnym.
Potwierdzeniem zaistniałego stanu prawnego było rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 lutego 2007r. w sprawie przedterminowych wyborów burmistrza S. i przeprowadzenie na tej podstawie wyborów w dniu 18 marca 2007r. Skarżący przystępując do wyborów w dniu 18 marca 2007 r. tym samym zaakceptował zaistniały stan prawny i poddał się społecznej ocenie w demokratycznych wyborach.
W piśmie procesowym z dnia 3 lipca 2007r. podniesiono dodatkowo, że legitymacją do sprawowania funkcji burmistrza jest wola mieszkańców stanowiących wspólnotę samorządową. Wola ta, jak już powiedziano, znalazła swoje odzwierciedlenie w wyborach przeprowadzonych w dniu 18 marca 2007 r., w wyniku których nowym burmistrzem wybrano S. K. Każda ingerencja w to rozstrzygnięcie byłaby równoznaczna z zanegowaniem woli wyborców i korygowaniem wyniku demokratycznych wyborów przeprowadzonych zgodnie z prawem. Zwrócono także uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt U 5/06, opubl. OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 3, w uzasadnieniu którego powiedziano, że "wobec sytuacji już ukształtowanych na podstawie normy prawnej uznanej za niekonstytucyjną – sanację zapewnia art. 190 ust. 4 Konstytucji, mówiący o ponownym rozstrzygnięciu sprawy, w której wykorzystano niekonstytucyjną normę prawną jako podstawę rozstrzygnięcia. (...) W niektórych sytuacjach (...) restytucja konstytucyjności nie może się dokonać z przyczyn faktycznych, z powodu nieodwracalności zaszłości".
Nie bez znaczenia jest w sprawie również i to, że podjęcie zaskarżonej uchwały spowodowało nieodwracalne lub też daleko idące skutki, a to przede wszystkim przez zarządzenie wyborów na burmistrza i wybór na to stanowisko S. K., wygaśnięcie jego mandatu radnego Rady Miejskiej w S., zarządzenie wyborów uzupełniających do Rady oraz szereg podjętych przez nowego Burmistrza czynności wywołujących skutki faktyczne i prawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola to obejmuje zarówno organy samorządu terytorialnego, jak również organy administracji rządowej. Kryterium sprawowania tej kontroli stanowi zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 powołanej ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, umożliwia sądowi administracyjnemu stwierdzenie nieważności uchwały lub aktu jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Jednakże przed przystąpieniem do oceny zaskarżonego aktu Sąd zobligowany jest skontrolować (oprócz dopuszczalności skargi - w niniejszej sprawie niespornej) czy skarga pochodzi od uprawnionej do jej złożenia strony. Postępowanie sądowoadministracyjne bezwzględnie oparte jest bowiem na zasadzie skargowości. I tak w myśl art. 50 p.p.s.a. "Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjny" (§1). "Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skarg" (§2). Przepis zaś art.101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) reguluje tę kwestię w ten sposób, że "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Ustrojowa ustawa samorządowa wprowadza zatem szczególny wymóg naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia; podzielić przy tym należy pogląd, że jest to pewne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej, wyrażonej w cytowanym wyżej art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i sąd zobligowany jest do zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie.
Pojęcia "interesu prawnego" i "uprawnienia" nie zostało normatywnie dookreślone. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest jednak pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że kryterium "interesu prawnego" w postępowaniu administracyjnym czy w sprawie sądowoadministracyjnej rozumieć należy w ten sposób, że akt organu administracji musi dotyczyć własnego, indywidualnego i wynikającego z konkretnego przepisu prawa administracyjnego interesu. O interesie prawnym mówić można zatem, gdy strona - w rozumieniu procesowym - może lub powinna na podstawie obowiązującego prawa uzyskać konkretne korzyści albo może być (lub powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania - jednakże po skonkretyzowaniu decyzją administracyjną (uchwałą) przez organ administracji publicznej. Istotna jest bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony - kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Powyższe oznacza, że o tym czy strona ma interes prawny (a nie faktyczny) przesądza istnienie przepisu prawa administracyjnego stanowiącego o prawach lub obowiązkach strony. Interes prawny skarżącego musi zatem wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Odróżnić przy tym należy interes prawny od interesu faktycznego.
Tak pojmowany interes prawny lub uprawnienie skarżącego do wniesienia przedmiotowej skargi w niniejszej sprawie - zdaniem składu orzekającego – występuje.
Jak słusznie podnosiła pełnomocnik skarżącego, uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia 25 stycznia 2007 r., stwierdzając wygaśnięcie mandatu Burmistrza Miasta W. K., wywołała daleko idące skutki prawne w stosunku do jego osoby, bowiem nie tylko pozbawiła go pełnionej funkcji (burmistrza) ale jednocześnie spowodowała ustanie jego stosunku pracy.
Mając na uwadze poczynione wyżej wywody uznać należy, że tego typu okoliczności dowodzą naruszenia po stronie W. K. interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Uzasadniają one bowiem przyjęcie, że istnieje zależność między zaskarżoną uchwałą a prawnie gwarantowaną, indywidualną sytuacją skarżącego.
Odnośnie natomiast do dalszych zarzutów sformułowanych w skardze, wskazać należy, że podstawą prawną zaskarżonej uchwały są przepisy art. 26 ust. 1 pkt 1a i art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.) w związku z art. 24j ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1a wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek niezłożenia w terminach, określonych w odrębnych przepisach, oświadczenia o swoim stanie majątkowym, oświadczenia o działalności gospodarczej prowadzonej przez małżonka, oświadczenia o umowach cywilnoprawnych zawartych przez małżonka lub informacji o zatrudnieniu, rozpoczęciu świadczenia pracy lub wykonywania czynności zarobkowych albo zmianie stanowiska małżonka. Stosownie do ust. 2 wygaśnięcie mandatu radnego w przypadkach określonych w ust. 1 stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu. Art. 24j ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że radny i wójt (...) są obowiązani do złożenia oświadczenia o działalności gospodarczej prowadzonej przez ich małżonka, wstępnych, zstępnych oraz rodzeństwo, jeżeli działalność ta wykonywana jest na terenie gminy, w której osoba zobowiązana do złożenia oświadczenia pełni funkcję lub jest zatrudniona, zaś w ust. 3 tego przepisu zamieszczono zapis, że oświadczenie to jest składane w ciągu 30 dniu od dnia wyboru, powołania lub zatrudnienia.
Z zaistniałego w sprawie stanu faktycznego wynika bezspornie, że skarżący W. K. w wyborach samorządowych w 2006 roku został wybrany Burmistrzem Miasta i Gminy S. i nie dopełnił powinności złożenia oświadczenia majątkowego, o którym mowa w wyżej powołanym przepisie, w terminie 30 dni od dnia wyboru, tj. najpóźniej do dnia 27 grudnia 2006 r., albowiem oświadczenie to złożył z uchybieniem ustawowego terminu – dopiero w dniu 3 stycznia 2007 r. Rada Miejska w S. podjęła wobec tego w dniu 25 stycznia 2007 r. zaskarżoną uchwałę stwierdzając wygaśnięcie mandatu Burmistrza Miasta i Gminy S. W. K.
Powołany jako zasadnicza podstawa prawna zakwestionowanej uchwały przepis art. 26 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta został uznany za niezgodny z art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji RP, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r. (Dz. U. z 2007 r. Nr 48, poz. 327). Wymieniony wyżej przepis stracił moc z datą ogłoszenia wyroku, tj. w dniu 19 marca 2007 r.
Na tym tle rozstrzygnięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przedmiotowego sporu i badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, wiąże się w pierwszym rzędzie z oceną prawnych konsekwencji zapadłego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Jakkolwiek bowiem stwierdzić należy, że w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, sąd ten ma co do zasady obowiązek oceny legalności zaskarżonej decyzji, aktu, czy też czynności, według stanu prawnego na dzień ich podjęcia, to jednak nie może pominąć zdarzenia, jakim jest wejście w życie wymienionego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w okresie między uchwaleniem przez radę gminy zaskarżonego aktu a wyrokowaniem w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej. Niewątpliwie stan ten stwarza nową sytuację prawną.
Przechodząc do omówienia przedmiotowego zagadnienia trzeba podnieść, iż w świetle art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, co oznacza, że wiążą one wszystkich adresatów bez wyjątku, sądów nie wyłączając, a zatem winny być przez nie respektowane. W ujęciu ust. 3 powołanego artykułu, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego.
Generalnie ujmując, w doktrynie i orzecznictwie odnośnie skutków wyroków Trybunału Konstytucyjnego odnośnie (nie)konstytucyjności danego aktu podkreśla się ich zróżnicowanie zależnie od treści orzeczenia (por. np. M. Safjan "Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w praktyce sądowej" Państwo i Prawo nr 9/2002, L. Garlicki "Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, wyd. Liber, Warszawa 2005, str. 389, B. Banaszak "Prawo konstytucyjne" Wyd. C. H. Beck Warszawa 2004, str. 131). Przy rozstrzygnięciach o charakterze kasatoryjnym (negatywnym) Trybunału, czyli orzekających jak w niniejszym wypadku o niekonstytucyjności zakwestionowanego przepisu, dotychczasowa norma prawna przestaje być regułą powinnego zachowania, jest bowiem ostatecznie eliminowana z systemu prawnego. Pośrednim skutkiem takiego wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest możność sanowania rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniach administracyjnych, sądowych i innych, co wynika z treści art. 190 ust. 4 Konstytucji, po myśli którego orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania.
W doktrynie podkreśla się, że wprawdzie do wszelkich stosunków prawnych ukształtowanych po wejściu w życie orzeczenia Trybunału należy stosować regulację prawną uwzględniającą skutki tego orzeczenia, a więc w przypadku wyroku negatywnego – bez aktu normatywnego (przepisu prawnego), który utracił moc obowiązującą, lecz zasada ta znajduje zastosowanie nie tylko do stosunków ukształtowanych po wejściu w życie orzeczenia Trybunału, ale również do stosunków wcześniejszych, co do których nie zostało wydane ostateczne rozstrzygnięcie w administracyjnym toku instancji ani nie zapadło jeszcze prawomocne orzeczenie sądowe. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, o której mowa w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, oznacza bowiem, że niekonstytucyjny akt normatywny jest derogowany z systemu prawnego w sposób bezwzględny i bezwarunkowy, a zatem nie może być stosowany również do oceny stanów faktycznych ukształtowanych w czasie, gdy jeszcze obowiązywał. (M. Florczak-Wątor "Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne", Przedsiębiorstwo wydawnicze "Ars boni et aequi", Poznań 2006, str.72 i n.). Wyjątki od tej reguły odnoszą się tylko do wypadków, gdy Trybunał odroczy w czasie utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnego aktu normatywnego lub gdy w sentencji tzw. wyroku aplikacyjnego wyłączy wprost wsteczne działanie niekonstytucyjnego aktu (przepisu). Oba te przypadki wszakże w niniejszej sytuacji nie zaistniały.
W opisywanej materii trzeba podkreślić, iż analogiczny pogląd zarysował się ewidentnie w praktyce orzeczniczej sądów. W szczególności należy przywołać tu tezy licznych orzeczeń Sądu Najwyższego, który niejednokrotnie stwierdzał, że akt normatywny uznany przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją nie powinien być stosowany przez sąd w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, uzasadniając to przede wszystkim względami wynikającymi z treści cytowanego wyżej art. 190 ust. 4 Konstytucji, traktującego orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego jako podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rodzaju rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Według poglądu wyrażonego przez Sąd Najwyższy – skoro może być wzruszone orzeczenie prawomocne wydane przed datą wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, to nie można wymagać, by w sprawach zawisłych i nierozstrzygniętych do tej daty, sądy stosowały sprzeczne z Konstytucją przepisy (postanowienie z dnia 7.12.2000 r. III ZP 27/00, publ. OSNAPiUS 2001 nr 10, poz. 331, wyrok z 27.09.2002 r., sygn. II UKN 581/01 publ. OSNP 2002/23/581, niepublikowane wyroki z dnia 5 września 2001 r., II UKN 542/00 oraz z dnia 12 czerwca 2002 r., II UKN 281/01). Z kolei w wyroku z 4.12.2002r., sygn. III RN 202/01 (OSNP 2003/24/584) Sąd Najwyższy wyraził przekonanie, iż przepis ustawowy, który został uznany za niekonstytucyjny orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, opublikowanym wprawdzie po wydaniu ostatecznej decyzji, ale przed rozpoznaniem skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie powinien być stosowany jako wzorzec kontroli decyzji organów administracji publicznej. Tym samym należy przyjąć, iż sprawy, które zostały wszczęte w poprzednim stanie prawnym i nie zostały zakończone do chwili ogłoszenia orzeczenia Trybunału, powinny być rozstrzygnięte z pominięciem niekonstytucyjnego przepisu.
Przedstawione stanowisko doktryny i judykatury Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – w składzie orzekającym – podziela w całej rozciągłości. Zważywszy zatem na uregulowania zawarte w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP - wprawdzie dany akt normatywny (przepis prawny) uznany za niekonstytucyjny musi być kwalifikowany jako mający moc obowiązującą do dnia ogłoszenia wyroku Trybunału, to nie powinien być jednak zastosowany przez sąd w konkretnej sprawie ze względu na fakt wiążącego wszystkich adresatów (art. 190 ust.1) uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że pozostaje on w sprzeczności z aktem normatywnym hierarchicznie najwyższej rangi (Konstytucją), albowiem sprzeczność ta z reguły istnieje od samego początku, tj. od daty wydania danego aktu normatywnego, bądź wejścia w życie przepisu prawnego, których domniemanie konstytucyjności zostało przez Trybunał obalone. W takim świetle przeważa zapatrywanie, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w zakresie obowiązywania prawa materialnego wywiera skutki na przyszłość, ale w zakresie stosowania odnosi skutek retroaktywny, wsteczny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału.
Sąd administracyjny, orzekając w sprawie, w której doszło do zmiany stanu prawnego wskutek wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego eliminującego z porządku prawnego niekonstytucyjną normę prawną, musi wobec tego podjąć rozstrzygnięcie z pominięciem przepisu, który utracił moc obowiązującą.
W motywach przedmiotowego orzeczenia z dnia 13 marca 2007 r. Trybunał Konstytucyjny w części wywodów dotyczących skutków omawianego wyroku (w pkt 6), aprobując poglądy Sądu Najwyższego w tej mierze, sformułował pewne wskazania interpretacyjne, a mianowicie zauważył - na temat wpływu i znaczenia samego faktu ogłoszenia wyroku przez Trybunał na toczące się postępowania administracyjne i sądowe – że, cyt: "Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności danej normy stwarza dla organów stosujących prawo wskazówkę, przełamującą zwykłe zasady prawa intertemporalnego i zasady decydujące o wyborze prawa właściwego w momencie stosowania prawa (por. SN I KZP 16/05 z 31 września 2005 r., BPK 5/05). To powoduje, że organy stosujące przepisy uznane za niekonstytucyjne albo w okresie wejścia w życie wyroku Trybunału (odroczenie derogacji przepisu wyrokiem Trybunału), albo z uwagi na zasady intertemporalne, albo np. z uwagi na posiłkowanie się zasadą tempus regit actum (co jest charakterystyczne właśnie dla sądów administracyjnych), powinny uwzględniać fakt, że chodzi o przepisy pozbawione domniemania konstytucyjności. Sądy orzekają na podstawie procedur w obrębie których toczy się postępowanie i z wykorzystaniem instrumentów będących do ich dyspozycji oraz kompetencji im przysługujących. Okoliczność, że w tych ramach sądy mają zastosować przepisy, które obowiązywały w dacie zaistnienia zdarzeń przez nie ocenianych, ale następnie zostały uznane za niekonstytucyjne w wyroku Trybunału Konstytucyjnego i na skutek tego nie obowiązują w dacie orzekania, w zasadniczy sposób wpływa na swobodę sądów w zakresie dokonywania wykładni tych przepisów. (...) Tego rodzaju autonomia interpretacyjna przysługująca sądom znajduje zakotwiczenie w art. 8 Konstytucji i jest wyrazem bezpośredniego stosowania Konstytucji w drodze kierowania się wykładnią zgodną z Konstytucją."
Dlatego należało rozważyć, czy badając legalność zaskarżonej uchwały, Sąd powinien zastosować przepis art. 26 ust. 1 pkt 1a ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, czy też odmówić stosowania tego przepisu.
Rozważając tę kwestię wskazać należy, że zgodnie z art. 8 Konstytucji RP, Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczpospolitej i jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że stanowi ona inaczej. Stosownie zaś do art. 178 ust. 1 Konstytucji – sędziowie są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji i ustawom.
Z regulacji tych wynika po pierwsze – że przepisy Konstytucji są prawem najwyższej rangi i po drugie, że podlegają - tak jak przepisy innych ustaw – bezpośredniemu stosowaniu przez sądy.
Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie, Sąd władny był dokonać oceny zgodności zaskarżonej uchwały bezpośrednio z przepisami Konstytucji, zwłaszcza w sytuacji gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis na podstawie którego uchwała została podjęta, jest niezgodny z Konstytucją. Za celowością badania przez Sąd w niniejszej sprawie zgodności zaskarżonej uchwały bezpośrednio z przepisami Konstytucji, a z pominięciem przepisu art. 26 ust. pkt 1a, którego niekonstytucyjność została stwierdzona dopiero po jej podjęciu, przemawiają także uregulowania zawarte w art. 190 ust. 4 Konstytucji oraz art. 272 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji – orzeczenie Trybunału o niegodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego wydane zostało prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania.
O ile przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują w takim wypadku możliwość wznowienia postępowania (art. 145a). o tyle już przepisy ustawy o samorządzie gminnym takiej możliwości nie przewidują. Brak jest bowiem unormowań, które pozwoliłyby osobie, której interes prawny został naruszony uchwałą podjętą na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją domagania się od organu samorządowego podjęcia w trybie wznowienia lub w jakimś innym trybie - kolejnej uchwały w tym samym przedmiocie. Brak jest również podstaw prawnych, do zastosowania w takim przypadku przywołanych powyżej przepisów k.p.a. Skoro zaś orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności przepisu z Konstytucją stanowi podstawę do wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym, pozbawione racji byłoby kierowanie się przez Sąd przy rozpoznawaniu skargi przepisem niekonstytucyjnym ze świadomością, że jego zastosowanie uzasadnia wznowienie postępowania sądowego na podstawie art. 272 p.p.s.a.
W motywach wyroku podjętego w dniu 13 marca 2007 r., Trybunał Konstytucyjny wskazał zresztą, że "Konieczność takiego postępowania interpretacyjnego, jak wyżej opisano, wynika z art. 190 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem orzeczenie o niekonstytucyjności musi bowiem prowadzić do dalszych działań, mających na celu przywrócenie stanu zgodności z Konstytucją. Można to osiągnąć w wyniku wznowienia postępowania po orzeczeniu niekonstytucyjności, co jest możliwe tylko w warunkach wskazanych w art. 190 ust. 4 Konstytucji i w ustawach implementujących tę zasadę (...). Nie wszystkie zresztą skutki wywierane przez przepisy niekonstytucyjne dadzą się odwrócić w wyniku instrumentów przewidzianych w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Czasem usunięcie tych skutków jest możliwe, lecz wiąże się z ryzykiem wtórnej niekonstytucyjności (...). Byłoby jednak nielogiczne, gdyby dopuszczając (w celu przywrócenia stanu konstytucyjności) możliwość wznowienia w sprawach już rozstrzygniętych na tle norm uznanych za niekonstytucyjne, ustrojodawca aprobował zarazem możliwość dalszego naruszania Konstytucji na przyszłość, przez dalsze stosowanie przepisu już uznanego za niekonstytucyjny w postępowaniach, w których zgodnie z zasadami dotyczącymi ratione temporis sformułowanymi w ustawodawstwie lub doktrynie, miałoby dochodzić do dalszego stosowania przez sądy tego niekonstytucyjnego przepisu".
Przechodząc do kwestii zarzutów stron podnoszonych w postępowaniu, w szczególności odnoszących się do zasad ogólnoustrojowych i demokratycznego państwa prawnego, wskazać należy, że Trybunał, podejmując w dniu 13 marca 2007 r. wyrok uznający przepis art. 26 ust. 1 pkt 1a ustawy o bezpośrednim wyborze wójta (...) za niekonstytucyjny, podkreślił, że przepis ten "narusza wskazane normy konstytucyjne jednakże nie z powodu samego wprowadzenia sankcji w postaci wygaśnięcia mandatu na skutek niezłożenia w terminie oświadczenia majątkowego lecz z tego powodu, że sankcja ta miała zastosowanie wobec wszystkich osób bez względu na to, czy w sposób trwały, świadomie i celowo uchylają się od realizacji obowiązku złożenia oświadczenia nałożonego przez ustawę, czy też dopuściły się nieznacznego uchybienia w zakresie realizacji tegoż obowiązku (na przykład złożyły oświadczenie z niewielkim uchybieniem terminu albo z przyczyn od nich niezależnych).Regulacja ta zdaniem Trybunału charakteryzuje się niezrozumiałym rygoryzmem co do charakteru sankcji oraz mimo tego rygoryzmu nie gwarantuje procedury weryfikacyjnej zmierzającej do ustalenia i oceny rzeczywistych przesłanek nieterminowego wykonania obowiązku oraz sanacji uchybienia. Trybunał za wadliwe i potwierdzające nieproporcjonalność sankcji utraty mandatu m in. burmistrza, uznał jej związanie z istnieniem przeszkód o charakterze odwracalnym (przejściowych, usuwalnych przeszkód sprawowania mandatu) wskazując, że automatyzm sankcji wygaśnięcia mandatu nie jest konieczny po to, aby uzyskać samo złożenie oświadczenia i tym samym aby został zrealizowany cel (ratio legis) związany z obowiązkiem składania oświadczeń majątkowych, jakim jest wzmocnienie instrumentów antykorupcyjnych oraz uczynienie stosunków majątkowych osób sprawujących funkcje z wyboru bardziej przejrzystymi dla wyborców i organów kontrolnych. Temu właśnie celowi miała służyć nowelizacja dokonana ustawą z dnia 8 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 175, poz. 1457), która wprowadziła między innymi do ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r., o bezpośrednim, wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta art. 26 ust. 1 pkt 1 a. Zastosowanie sankcji wygaśnięcia mandatu także za nieistotne drobne uchybienie obowiązkowi składania oświadczeń, które w istocie nie prowadzi do zniweczenia celu jaki przyświecał wprowadzeniu obowiązku ich składania, w sposób nieproporcjonalny wkracza w chronione konstytucyjnie dobra jak bierne i czynne prawo wyborcze".
Zdaniem Trybunału "surowość sankcji w zestawieniu z wagą uchybienia przy braku uszczerbku dla założonego celu składania oświadczeń majątkowych, niekonieczność sankcji w zestawieniu z celem składania oświadczeń; nieadekwatność długotrwałej procedury wygaszania mandatu w zestawieniu z brakiem przesłanek weryfikacji przyczyn i wagi uchybienia w tym postępowaniu; waga dobra poświęconego (ograniczenie biernego i czynnego prawa wyborczego przez pozbawienie wyborów skutku, rezygnacja z zasady trwałości mandatu pochodzącego z wyborów przez społeczność lokalną, co powinno doznawać ochrony wynikającej z zasady pomocniczości) wskazują na naruszenie obu wskazanych wzorców konstytucyjności tj. art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji".
W kwestii dotyczącej terminów składania stosownych oświadczeń należy powtórzyć za Trybunałem Konstytucyjnym, że pojęcie użyte w art. 24 j ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym nawiązujące do "dnia wyboru" nie jest jasne i tym samym może prowokować pytanie, czy termin ten ma charakter dostatecznie określony. Termin "dzień wyboru" nie jest terminem jednoznacznym i występuje na tle kontrolowanej normy jako "dzień wyboru" (odnosząc się, do sytuacji osoby wybieranej), a nie "dzień wyborów" (głosowania). Powstaje zatem pytanie, czy termin ten liczy się od dnia przeprowadzenia głosowania (tak termin ten interpretują organy administracji rządowej, utożsamiające "dzień wyboru" z "dniem wyborów), czy od dnia ogłoszenia wyników wyborów, czy też od ostatecznego ustalenia wyników wyborów.
Godzi się zatem podkreślić, że brak jest jednoznacznej regulacji określającej termin do złożenia oświadczeń majątkowych, a w takim kontekście, surowe sankcje przewidziane za jego niedochowanie, tym bardziej muszą budzić uzasadnione wątpliwości.
Odnośnie zarzutu gminy S., że ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały zniweczyłoby skutki wolnych i demokratycznych wyborów, podkreślić należy, iż W. K. wywodził swój mandat z identycznej procedury wyborczej. Nie ma podstaw, aby wybory późniejsze, przedkładać nad wcześniejszymi, tym bardziej, że wybory uzupełniające odbyły się w dniu 18 marca 2007 r. natomiast wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł w dniu 13 marca 2007 r.
Organom władzy wykonawczej, w rękach której spoczywało zarówno opublikowanie orzeczenia Trybunału (które przypadło na dzień 19 marca 2007 r.), jak i rozpisanie uzupełniających wyborów do rady gminy, treść orzeczenia Trybunału była znana. Jak wyjaśniano powyżej, orzeczenia te wiążą od chwili ich publikacji, jednakże, już z chwilą podjęcia wyroku o niekonstytucyjności normy prawnej, obalone zostaje domniemanie jej zgodności z ustawą zasadniczą. W kompetencji tej władzy było zatem, odwołanie wyznaczonych na dzień 18 marca 2007 r. wyborów, z czego jednak nie skorzystano.
Nie zasługiwał na aprobatę również podnoszony przez Gminę zarzut powstania nieodwracalnych czy też trudnych do usunięcia skutków zaskarżonej uchwały, przede wszystkim dlatego, że regulacja ustawy samorządowej nie przewiduje takiej przesłanki, jako wykluczającej stwierdzenie nieważności uchwały (art. 94 u.o s.g.). Brak jest natomiast jakichkolwiek podstaw, do zastosowania w takiej sytuacji przepisów. K.p.a.
W tym stanie sprawy, z uwagi na to, że zaskarżona uchwała narusza zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oraz zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym stwierdził jej nieważność.
W punkcie II wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Rozstrzygnięcie to jest wykonaniem obowiązku, jaki nałożył na Sąd ustawodawca w art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przepis ten stanowi, że "W razie uwzględnienia skargi, Sąd w wyroku określa czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku"
Ratio legis określenia czy i w jakim zakresie uchylony akt (a więc także uchwała organu samorządu terytorialnego) podlega wykonaniu do czasu uprawomocniania się wyroku, polega na zajęciu stanowiska, po dokonaniu oceny, czy celowe jest położenie kresu bytu prawnego wadliwego aktu administracyjnego z chwilą ogłoszenia wyroku przez Sąd pierwszej instancji, a wiec zanim wyrok ten stanie się prawomocny, czy też akt ten powinien pozostać w obrocie prawnym do czasu uprawomocnienia się wyroku
Jest oczywiste, że Sąd orzekając w niniejszej sprawie o nieważności zaskarżonej uchwały, orzekł z pełnym przekonaniem o trafności swego rozstrzygnięcia. Z przekonania tego czerpie źródło uznanie za niezbędne stwierdzenie niewykonalności zaskarżonej uchwały do czasu uprawomocnienia się wyroku.
Brak rozstrzygnięcia w tym przedmiocie powodowałby, że stan niekonstytucyjny polegający na wygaśnięciu mandatu Burmistrza S. trwałby w dalszym ciągu, mimo stwierdzenia przez Sąd nieważności uchwały i istniałby aż do uprawomocnienia się wyroku, co w przypadku wniesienia skargi kasacyjnej mogłoby potrwać nawet kilka miesięcy.
Stwierdzenie niewykonalności przedmiotowej uchwały rodzi ten skutek, że
skarżący odzyskuje uprawnienie do pełnienia mandatu Burmistrza S. którego został pozbawiony uchwałą podjętą na podstawie przepisów, które Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjne i która Konstytucję tę narusza.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 13 ust. 2 pkt 1 ppkt rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa pomocy prawnej udzielonej z urzędu – Dz. U. z 2003 r. Nr 97, poz. 888 ze zm.).