II SA/Ke 163/23

II SA/Ke 163/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-05-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Dorota Pędziwilk-Moskal /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 147 par. 1, art. 200 i art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Krzysztof Armański Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2023 r. sprawy ze skargi M. D. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie w jakim ustala przeprowadzenie drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem KDW 15 przez działkę położoną w miejscowości J., gmina K., oznaczoną w ewidencji gruntów numerem [...]; II. zasądza od Gminy K. na rzecz M. D. kwotę [...](siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Dnia 30 września 2021 r. Rada Miasta, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. - w dacie wydania aktu - Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm., zwanej dalej "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. - w dacie podjęcia uchwały - Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., zwanej dalej "u.p.z.p."), w związku z Uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 29 grudnia 2017 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy K. obejmującego część sołectwa Janik, zmienioną Uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 28 marca 2019 r. oraz Uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 30 września 2021 r., po stwierdzeniu, że nie zostają naruszone ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 29 marca 2018 r., podjęła [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy K. obejmującego część sołectwa Janik (dalej też "mpzp Janik").
M. D. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach powyższą uchwałę Rady Miasta w części tekstowej i graficznej ustalającej przeprowadzenie drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem KDW15 przez działkę położoną w miejscowości J., gmina K., oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...], zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj.:
art. 1 ust. 3 i art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 u.p.z.p. poprzez brak właściwego wyważenia przez organ interesu publicznego i interesu prywatnego, co w rezultacie doprowadziło do nadmiernego ograniczenia własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], nie mającego żadnego uzasadnienia w kontekście celu, jakiemu miało by ono służyć, co jednocześnie stanowi o rażącym naruszeniu zasady proporcjonalności;
art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9 oraz art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz zw. z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP, a także w zw. z art. 1 Protokołu nr [...] do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez nadużycie władztwa planistycznego gminy, istotne i nieproporcjonalne do zamierzonego celu naruszenie konstytucyjnego prawa własności skarżącej oraz pozbawienie jej prawa korzystania z własności w sposób zgodny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swojego prawa.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej w części tekstowej i graficznej ustalającej przeprowadzenie drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem KDW15 przez działkę położoną w miejscowości J., gmina K., oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...].
W uzasadnieniu skargi jej autorka wskazała, że w obszarze objętym ustaleniami planistycznymi powyższej uchwały znajduje się należąca do niej działka nr [...], dla której Sąd Rejonowy w O. Ś. V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] i wobec której przewidziano zmianę przeznaczenia w całości na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (teren oznaczony symbolem MN25) oraz poprowadzenie na jej powierzchni drogi wewnętrznej o symbolu [...] Przyjęte w treści zaskarżonej uchwały zasady wprowadzają ograniczenia w warunkach zagospodarowania terenu, co oddziałuje na wykonywanie przez skarżącą prawa własności jako właściciela nieruchomości objętej planem, w związku z czym niniejszą skargą skarżąca zakwestionowała zasadność podjętej uchwały w części tekstowej i graficznej, ustalającej przeprowadzenie drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem [...]
Skarżąca wyjaśniła, że wielokrotnie, w tym przed datą rozpoczęcia procedury planistycznej, występowała z wnioskiem o zmianę przeznaczenia ww. działki w całości na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, uzasadniając, że działka na całej długości graniczy właśnie z terenami takiej zabudowy. Taki wniosek został złożony również w toku procedury planistycznej, kiedy to projekt mpzp Janik został wyłożony do publicznego wglądu od 10 listopada 2020 r. do 1 grudnia 2020 r., zaś 27 listopada 2020 r. odbyła się dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu miejscowego. We wskazanym projekcie przewidziano bowiem, że działka skarżącej w przeważającym zakresie pozostanie jako teren rolny oznaczony symbolem R19. W związku z tym, 19 listopada 2020 r. skarżąca złożyła uwagi do wyłożonego projektu, wskazując na zasadność jej wniosku o zmianę przeznaczenia terenu jej działki w całości na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Następnie, w dacie drugiego wyłożenia projektu mpzp do publicznego wglądu skarżąca otrzymała informację, że przedstawiona przez nią uwaga została w całości uwzględniona. Powyższe znalazło swoje potwierdzenie w wykazie uwag do projektu wyłożonego do publicznego wglądu, w którym uwagę skarżącej jednoznacznie oznaczono jako wniosek o zmianę przeznaczenia całej działki nr [...] z rolnej na budowlaną, w nawiązaniu do terenów budowlanych bezpośrednio sąsiadujących. Wobec powyższego skarżąca była w uzasadnionym przekonaniu, że projekt mpzp podlegający drugiemu wyłożeniu do publicznego wglądu, zawiera zmianę jedynie w zakresie przeznaczenia terenu z rolnego na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Dopiero dacie uchwalenia mpzp skarżąca zauważyła, że oprócz uwzględnienia jej uwag organ gminy z własnej inicjatywy, w sposób bezzasadny przeznaczył część terenu stanowiącego jej własność, pod drogę wewnętrzną oznaczoną numerem [...]
Mając na uwadze powyższe skarżąca stwierdziła, że podejmując zaskarżoną uchwałę w zakresie przeznaczenia części działki nr [...] pod drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem KDW15 organ gminy dopuścił się rażącego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w związku z nadużyciem władztwa planistycznego, skutkującego ograniczeniem przysługującego jej prawa własności nieruchomości, bez wskazania okoliczności uzasadniających przeznaczenie jej części pod drogę wewnętrzną i bez rozważenia alternatywnych rozwiązań w tym zakresie. Nieznany jest skarżącej powód, dla którego Gmina przewidziała postanowienia dotyczące drogi wewnętrznej KDW15, gdy skarżąca z takim wnioskiem nigdy nie występowała, zaś możliwość następczej budowy dróg wewnętrznych na gruntach prywatnych uzależniona jest od zgody właściciela, której skarżąca nie udziela.
Skarżąca podniosła nadto, że uchwalając zaskarżony akt prawa miejscowego organ zaniechał jakiegokolwiek rozważenia, czy ograniczenie uprawnień skarżącej w sposobie korzystania z prawa własności pozostaje w zgodzie z zasadą proporcjonalności, czy możliwe będzie zrealizowanie planowanej drogi wewnętrznej i czy w związku z tym, ograniczenie prawa własności przyniesie zamierzony w uchwalonym planie skutek. Jak wynika z rysunku planu droga KDW15 przewidziana została jako dostęp do drogi publicznej KDL6, jednak nie wiadomo jakim konkretnie terenom ma ona służyć i w jakim zakresie ma ona służyć skarżącej, skoro wyłącznie część jej działki została przeznaczona pod drogę wewnętrzną. Analiza rysunku planu wskazuje, że zarówno działka [...], stanowiąca własność skarżącej, jak i działki znajdujące się po przeciwległej stronie zaplanowanej drogi KDW15 miały już zapewniony dostęp do drogi publicznej [...] Co więcej, działki leżące po przeciwległej stronie zaplanowanej drogi stanowią w przeważającej części tereny rolnicze oznaczone symbolem R19, a ich właściciele również nie są zainteresowani przeprowadzeniem drogi wewnętrznej w oznaczony przez organ sposób, ani nie zgłaszali żadnych wniosków w tym zakresie w toku procedury planistycznej. Przewidziana w załączniku nr [...] do zaskarżonej uchwały droga wewnętrzna KDW15 przebiega w swoim początkowym odcinku praktycznie po granicy istniejącego już w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały budynku mieszkalnego położonego na stanowiącej własność skarżącej działce nr [...]. Ta okoliczność poprowadzenia drogi praktycznie po granicy zabudowań stanowi przykład rażącego nadużycia władztwa planistycznego i braku należytej precyzji przy tworzeniu aktów prawa miejscowego. Organ nie uwzględnił bowiem, że takie usytuowanie drogi wewnętrznej może w przyszłości zagrażać stanowi technicznemu budynku, a także powodować jego uszkodzenie, co stanowi jeden z głównych powodów do obaw skarżącej.
Konkludując skarżąca podniosła, że w realiach sprawy organ w sposób nieuprawniony przekroczył granice władztwa planistycznego, istotnie naruszając tym samym zasadę proporcjonalności, co w rezultacie doprowadziło do rażącego ograniczenia skarżącej możliwości korzystania z prawa własności. Powyższe naruszenia organu w zakresie działki nr [...], której to skarżąca jest właścicielem przesądzają jednocześnie o przysługującej jej legitymacji skargowej.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi w całości. Uzasadniając swoje stanowisko organ przedstawił przebieg procedury planistycznej. Ustosunkowując się natomiast do pierwszego z zarzutów organ odniósł, że dokładnie wyważono interes publiczny i interes prywatny, poprzedzając uchwalenie planu wnikliwymi analizami środowiskową, ekonomiczną i społeczną. Wprowadzenie terenu drogi wewnętrznej na nieruchomości skarżącej pozwoliło na poszerzenie terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w miejscowym planie, który nie wynikał bezpośrednio z zapisów Studium i bilansu terenów. Wprowadzenie terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w projekcie planu bez wskazania obsługi komunikacyjnej naruszałoby art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Układ drogi wewnętrznej został "dowiązany" do istniejącego układu dróg publicznych, zapobiegając w przyszłości powstawaniu chaosu przestrzennego i sytuacji, w których droga obsługująca tereny budowlane musiałaby zostać wyznaczana jako droga konieczna. Cel wprowadzenia drogi wewnętrznej na działce skarżącej jest zasadny i jasny - obsługa terenów budowlanych na nieruchomości skarżącej, a nade wszystko zachowanie ładu przestrzennego. Ustalenia planu realizujące formę obsługi nowych terenów mieszkaniowych nie wykraczają poza ramy dopuszczone prawem. Art. 2 pkt 14 u.p.z.p. definiuje bowiem "dostęp do drogi publicznej", jako "bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej". Dlatego warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na wskazaną działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Za przyjęciem takiego rozwiązania przemawia fakt, że ustalenia planu w tym brzmieniu nie wpływają negatywnie na sferę prawnomaterialną i stwarzają możliwości atrakcyjnego zagospodarowania nieruchomości, określając niezbędne warunki dla realizacji takiego zagospodarowania, poprzez jej podział na działki budowalne, czego zresztą skarżąca próbuje dokonać.
Odnosząc się zaś do drugiego z zarzutów organ wskazał, że przeznaczenie części działki nr ewid. [...] pod drogę wewnętrzną dojazdową jest w pełni uzasadnione planistycznie i co ważniejsze, skarżąca brała czynny udział w procedurze tworzenia planu. Uchwała w sprawie planu miejscowego zawsze ogranicza prawo własności nieruchomości, czemu zresztą ustawodawca dał normatywny wyraz w art. 6 ust. 1 u.p.z.p., wskazując, że ustalenia planu kształtują sposób wykonywania prawa własności. W tym przypadku doszło do ingerencji organu w prawo własności skarżącej, ale nie ma ono znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych interesem publicznym.
Zdaniem organu gminy, ustalenia skarżonego planu są w znacznej mierze korzystniejsze dla skarżącej, gdyż poprzedni plan obowiązujący na tym terenie, przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miasta z 31 maja 2006 r. przewidywał na działce nr ewid. [...] w części od strony drogi gminnej teren oznaczony symbolem 43KDL jako tereny dróg publicznych lokalnych (na poszerzenie istniejącego pasa drogowego drogi publicznej gminnej nr 336016T - obszar około 150 m2), następnie: [...] jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej (obszar około 2100 m2), G71R jako tereny rolnicze (obszar około 9300 m2). Po uchwaleniu mpzp Janik, przeznaczenie ww. działki zostało ustalone w części od strony drogi gminnej jako teren oznaczony symbolem KDL6 - tereny dróg publicznych klasy lokalnej (obszar około 150 m2), następnie: MN25 jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (obszar około 10000 m2), KDW15 jako tereny dróg wewnętrznych (obszar około 1400 m2). Wobec tego na nieruchomości skarżącej może powstać nawet 6 działek budowlanych, o co skarżąca wnioskowała.
Z ostrożności procesowej organ wskazał, że gdyby jednak Sąd uznał skargę za zasadną, to należy stwierdzić nieważność części graficznej i tekstowej uchwały w części obejmującej całą działkę nr [...], bowiem pozostawienie terenów zabudowy mieszkaniowej bez obsługi komunikacyjnej oraz z wrysowaną nieprzekraczalną linią zabudowy (która docelowo została wyznaczona od terenu drogi wewnętrznej) będzie sprzeczne z art. 15 ust. 2 pkt 6 i 10 u.p.z.p.
W piśmie procesowym z 2 maja 2023 r. skarżąca odnosząc się do powyższej odpowiedzi organu, podtrzymała skargę w całości.
Na rozprawie 9 maja 2023 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę. Sąd oddalił wniosek organu o dopuszczenie dowodu z postanowienia Burmistrza [...] i Gminy w K. z 28 lutego 2022 r. i wniosku skarżącej z 22 lutego 2022 r. skierowanego do organu o wydanie opinii dotyczącej wstępnego podziału działki nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Skarżąca wywiodła swoją skargę w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wykazując istnienie własnego, indywidualnego, aktualnego i bezpośredniego interesu prawnego, wynikającego z prawa własności działki nr ewid. [...],której to nieruchomości dotyczą zapisy zaskarżonej uchwały. Treść księgi wieczystej nr [...] wskazywanej w skardze potwierdza, że skarżąca jest właścicielem ww. nieruchomości.
Zatem przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie stała się uchwała Rady Gminy w K. w części tekstowej i graficznej ustalającej przeprowadzenie drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem KDW15 przez działkę skarżącej położoną w miejscowości J., gmina K., oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...].
Ocenę zasadności tej skargi poprzedzić należy wyjaśnieniem, że zasadę samodzielności planistycznej gminy zwanej doktrynalnie "władztwem planistycznym", ustanawia art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tymi przepisami, gmina ustala w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Ustawodawca przekazał zatem gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się także wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności. Nie oznacza to jednak, że uprawnienie gminy, o jakim mowa w art. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ma charakter nieograniczony i że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz szeregu elementów, wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., także prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 tej ustawy). Oczywistym jest zatem, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Sprawując władztwo planistyczne, gmina powinna mieć zawsze na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W orzecznictwie podkreśla się, że w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych (por. wyrok NSA z dnia 17 kwiecień 2018 r., sygn. akt II OSK [...], dostępny na [...] i tam powołane wyroki NSA z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK [...] i z dnia z 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK [...]).
Konieczne jest takie wyważenie ww. interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie, dotyczącym ochrony własności, Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu podkreślając, że każde ograniczenie własności musi być legitymowane publicznym interesem (zob. ww. wyrok NSA sygn. akt II OSK [...] i tam; Terazzi S.r.l. przeciwko [...], skarga nr [...], § 85, 17 października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko [...], skarga nr [...], § 77, ECHR [...]).
W niniejszej sprawie bezspornym jest, że działka nr [...], stanowiąca własność skarżącej leży w obszarze objętym ustaleniami m.p.z.p. wobec której przewidziano zmianę przeznaczenia w całości na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (teren oznaczony symbolem MN25) oraz poprowadzenie na jej powierzchni drogi wewnętrznej o symbolu [...] Jak wynika z akt sprawy, przed datą rozpoczęcia procedury planistycznej, skarżąca występowała z wnioskiem o zmianę przeznaczenia ww. działki w całości na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, uzasadniając, że działka na całej długości graniczy z terenami takiej zabudowy. Taki wniosek został złożony również w toku procedury planistycznej, kiedy to projekt mpzp Janik został wyłożony do publicznego wglądu od 10 listopada 2020 r. do 1 grudnia 2020 r., zaś 27 listopada 2020 r. odbyła się dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu miejscowego. We wskazanym projekcie przewidziano bowiem, że działka skarżącej w przeważającym zakresie pozostanie jako teren rolny oznaczony symbolem R19. W związku z tym, 19 listopada 2020 r. skarżąca złożyła uwagi do wyłożonego projektu, wskazując na zasadność jej wniosku o zmianę przeznaczenia terenu jej działki w całości na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Następnie, w dacie drugiego wyłożenia projektu mpzp do publicznego wglądu skarżąca otrzymała informację, że przedstawiona przez nią uwaga została w całości uwzględniona. Powyższe znalazło swoje potwierdzenie w wykazie uwag do projektu wyłożonego do publicznego wglądu, w którym uwagę skarżącej jednoznacznie oznaczono jako wniosek o zmianę przeznaczenia całej działki nr [...] z rolnej na budowlaną, w nawiązaniu do terenów budowlanych bezpośrednio sąsiadujących.
Rację ma skarżąca i Sąd argumentację tę podziela, że organ podejmując zaskarżoną uchwałę w zakresie przeznaczenia części działki nr [...] pod drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem KDW15 dopuścił się rażącego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w związku z nadużyciem władztwa planistycznego, skutkującego ograniczeniem przysługującego jej prawa własności nieruchomości, bez wskazania okoliczności uzasadniających przeznaczenie jej części pod drogę wewnętrzną i bez rozważenia alternatywnych rozwiązań w tym zakresie. Słusznie również skarżąca podnosi, że podejmując zaskarżoną uchwałę organ zaniechał rozważenia, czy ograniczenie jej uprawnień co do sposobu korzystania z prawa własności pozostaje w zgodzie z zasadą proporcjonalności, czy możliwe będzie zrealizowanie planowanej drogi wewnętrznej i czy w związku z tym, ograniczenie prawa własności przyniesie zamierzony w uchwalonym planie skutek. Jak wynika z rysunku planu droga KDW15 przewidziana została jako dostęp do drogi publicznej KDL6, jednak nie sposób dostrzec jakim konkretnie terenom ma ona służyć i w jakim zakresie ma ona służyć skarżącej, skoro wyłącznie część jej działki została przeznaczona pod drogę wewnętrzną. Analiza rysunku planu wskazuje, że zarówno działka [...], stanowiąca własność skarżącej, jak i działki znajdujące się po przeciwległej stronie zaplanowanej drogi KDW15 miały już zapewniony dostęp do drogi publicznej [...] Co więcej, działki leżące po przeciwległej stronie zaplanowanej drogi stanowią w przeważającej części tereny rolnicze oznaczone symbolem R19.
Trafnie również skarżąca zauważa, że droga oznaczona symbolem KDW15, mająca na celu obsługę komunikacyjną przyległych do niej działek, nie została zaplanowana jako droga publiczna, lecz droga wewnętrzna w rozumieniu art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, co oznacza, że nieruchomości, na których zaprojektowano taką drogę nie mogą podlegać wywłaszczeniu na cel publiczny, o jakim mowa w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym, budowa drogi wewnętrznej nie będzie mogła zostać zrealizowana bez zgody właścicieli nieruchomości, przez które ma prowadzić i bez zawarcia pomiędzy nimi a Gminą stosownej umowy cywilno-prawnej uprawniającej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu.
Z tych właśnie względów ustalanie przebiegu dróg wewnętrznych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powinno być poprzedzone bardzo wnikliwą analizą stanu faktycznego i prawnego, aby do niezbędnego minimum ograniczać sytuacje, w których Gmina planuje tego typu drogi na gruntach prywatnych. Chodzi bowiem o to, aby w sposób realny zaspokoić usprawiedliwione potrzeby lokalnej społeczności w zakresie dostępu do drogi publicznej, a taką gwarancję daje jedynie niewątpliwe ustalenie, że realizacja drogi wewnętrznej nie napotka przeszkód niezależnych od gminy (np. spotka się z oporem właścicieli nieruchomości, na których jej przebieg został przewidziany w miejscowym planie) i budowę takiej drogi będzie można przeprowadzić. W przeciwnym przypadku może dojść do sytuacji, w której mimo ograniczenia prawa własności poprzez ustalenie w planie miejscowym przebiegu drogi wewnętrznej przez grunt prywatny, nie dojdzie do realizacji zamierzonego w prawie miejscowym skutku w postaci budowy takiej drogi (zob. wyrok NSA sygn. akt II OSK [...]). Nie można wówczas uniknąć zarzutu, że ograniczenie prawa własności nastąpiło z poszanowaniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W wyroku z dnia 12 stycznia 2000 roku, sygn. akt P [...] (OTK [...]/3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził miedzy innymi, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2). Trybunał wskazał także, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji szczególny nacisk położył na kryterium "konieczności w demokratycznym państwie", co oznacza, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli – innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności. Z kolei w orzeczeniu z dnia 26 kwietnia 1995 roku, sygn. akt K [...] (OTK [...]/12) Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, iż dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Także Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z dnia 20 lipca 2004 roku, nr sprawy [...] (Lex nr 139381) stwierdził, że: "Ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi jednakże zachowywać "sprawiedliwą równowagę" pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. (...) W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej".
W efekcie ustalenie w mpzp przebiegu drogi oznaczonej symbolem KDW 15 nastąpiło z przekroczeniem granic władztwa planistycznego odnośnie działki nr [...]. W ocenie Sądu, powody znacznej ingerencji zapisami mpzp w prawo własności skarżącej, z jaką mamy do czynienia w tej sprawie, dotykającej istoty tego prawa poprzez pozbawienie właściciela możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, nie odpowiadają realizacji zasady proporcjonalności w przedstawionym wyżej rozumieniu.
Z tych wszystkich przyczyn, w ocenie Sądu nie do zaakceptowania jest zaprojektowanie drogi wewnętrznej na działce skarżącej nr [...] w taki sposób, w jaki uczyniła to Rada Gminy w K., tym bardziej, że w uzasadnieniu uchwały jak również w dokumentacji planistycznej zabrakło wyjaśnienia motywów przyjęcia takich ustaleń, które ingerują w objęte ochroną konstytucyjną prawo własności.
Sąd nie miał zatem w tej sprawie żadnych wątpliwości, że organ w sposób nieuprawniony wyszedł poza granice przysługującego mu władztwa planistycznego, co skutkowało uwzględnieniem skargi (zarzutów prawa materialnego zawartych w skardze) i na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczeniem jak w punkcie I sentencji wyroku.
O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., a złożył się na nie wpis od skargi w kwocie [...]zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie [...]zł - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.