II SA/OP 220/05

II SA/Op 220/05 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2006-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-06-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Ewa Janowska /przewodniczący/
Grażyna Jeżewska
Krzysztof Bogusz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Janowska sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędziowie asesor sądowy Grażyna Jeżewska Protokolant: st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2006 r., sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz Z. R. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
E. B., Z. R. i C. D. domagali się w skardze uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] w przedmiocie udzielenia K. P. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, w tym pobór, piętrzenie i zrzut wód powierzchniowych Potoku A dla potrzeb stawów rybnych w M. gmina [...].
Postępowanie administracyjne w tej sprawie toczyło się ponownie, gdyż wyrokiem z 16 marca 2004 r. WSA w Opolu uchylił wcześniejszą decyzje Wojewody [...] z 25 stycznia 2001 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego.
W tamtym orzeczeniu Sąd rozpoznający skargę stwierdził uchybienia zasadom postępowania administracyjnego wynikającym z art. 7 i 77 k.p.a. oraz zasadom zawartym w art. 8 i 11 k.p.a. Zwrócono również uwagę na uchybienie treści art. 107 paragraf 3 k.p.a. wyrażające się brakami, uzasadnienia tak faktycznego jak i prawnego wydanej decyzji. Sąd ten zwrócił uwagę na tle ustalonego stanu faktycznego przez organy obu instancji, że strony w swoim odwołaniu zarzuciły iż pozwolenie wodnoprawne nie rozstrzyga wielu kwestii, które w ich ocenie są istotne i niezbędne, gdyż bez ich wyjaśnienia i uregulowania wystąpi uszczuplenie zasobów wodnych w Potoku A w stopniu "uniemożliwiającym" prowadzenie gospodarki rybnej w ich gospodarstwach rybackich. Wskazał, że nie ustalono przepływu nienaruszalnego w korycie Potoku A poniżej ujęcia wody dla planowanych do budowy stawów, nie ustalono przepływu nienaruszalnego w Potoku A w odcinku od km 0 +000 do 2+300. Podniósł, iż wszelkie obliczenia wzorami empirycznymi należy prowadzić, m.in. dwoma wzorami, a w zaskarżonej decyzji projektant zastosował tylko jeden wzór. Kwestionowano przyjęty współczynnik odpływu w wysokości cp 0,30, który w ich ocenie jest zawyżony m.in. o 20 %. Stwierdzono w oparciu o "Podział hydrologiczny Polski", iż powierzchnia potoku A przy ujściu do Potoku B wynosi Ac - 73 km2, a projektant w operacie wodnoprawnym przyjął 82 km2. Natomiast z atlasu opadów suma średniego rocznego opadu wokół zlewni Potoku A wynosi 0,575 m do 0,622 m zaś, w operacie wodnoprawnym projektant przyjął 0,678m. Podnoszono, że przyjęcie średnich przepływów dla miesiąca września tak jak dla maja i czerwca jest chybione, bowiem w tym miesiącu są one najniższe. Projektant zawnioskował, aby przepływ nienaruszalny wyniósł 20 % średniego niskiego rocznego przepływu, gdy powinien on wynosić 50 %. Istotny w ocenie stron był fakt, iż nie uwzględniono na rozprawie przeprowadzonej przez organ I instancji, wyjaśnienia ich pełnomocnika, że jego obliczenia zostały wykonane dla dostępnego wówczas 15 - letniego okresu obserwacji wodowskazowych (1961 - 1980 r.) i są obarczone błędem statystycznym sięgającym nawet 40 %, tymczasem opinia biegłego, jak też operat wodnoprawny bazują na tych danych.
W ocenie Sądu rozpoznającego tamtą sprawę, wobec przedstawionych zarzutów, decyzja organu odwoławczego, której uzasadnienie sprowadza się do autorytarnego zaakceptowania operatu wodnoprawnego, odmawiając wiarygodności zarzutom stron, stwierdzając brak "podstaw do nie uznania danych pozyskanych z obserwacji IMGW", z powołaniem się na opinię biegłego bez przywołania w uzasadnieniu decyzji ustaleń w niej zawartych oraz odpierając zarzut strony, co do błędnego ustalenia wielkości zlewni zaprzeczając, iż nie przyjęto w operacie wodnoprawnym wielkości zlewni o powierzchni 82,0 km2, gdyż w opinii biegłego przepływ wody ustalono dla zlewni 74,6 km2, tak jak w operacie wodnoprawnym opracowanym dla potrzeb wydania pozwolenia dla odwołujących w sytuacji, gdy integralną częścią decyzji organu I instancji jest "Projekt budowlano - wykonawczy stawy rybne Aa", który bezspornie przyjął powierzchnię zlewni 82 km2 nie może się ostać.
Sąd zważył też, że organ odwoławczy wskazał, iż na rozprawie wodnoprawnej podniesiony przez odwołujących "problem wiarygodności" przyjętego współczynnika odpływu do obliczenia średniego rocznego przepływu został przez autora operatu wyjaśniony. Faktu tego nie potwierdza protokół z rozprawy administracyjnej z dnia 11 grudnia 2000 r. Uszło uwadze organowi II instancji, iż w opinii W. J. wskazano, że przed wydaniem pozwolenia wodnoprawnego należy jednoznacznie wyjaśnić istniejące zrzuty i rozbiory powyżej stawów Ab, w celu aktualizacji bilansu wodnego Potoku B oraz wyjaśnić sposób doboru współczynnika odpływu.
W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził należy, iż zaskarżona decyzja nie zawiera w zasadzie żadnego uzasadnienia prawnego (powołuje się wyłącznie na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.), nie powołuje jakichkolwiek przepisów prawa materialnego i procesowego, a uzasadnienie faktyczne ogranicza się do stwierdzenia zgodności decyzji organu I instancji z prawem, bez odniesienia się do uwarunkowań wynikających z operatu wodnoprawnego i argumentów podnoszonych przez strony.
Tego rodzaju wada decyzji administracyjnej powoduje, że w sposób istotny narusza ona przepisy postępowania, a w konsekwencji może mieć wpływ na wynik sprawy. Wada ta uniemożliwia sądowi kontrolę prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy winien ponownie, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. zająć merytoryczne stanowisko w sprawie, wskazując fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz wyjaśnić przyczyny z powodu których uznał argumenty stron, bądź dlaczego ich nie uznał, przedstawiając ściśle i dokładnie motywy rozstrzygnięcia w uzasadnieniu. Winien również wskazać przepisy prawa materialnego, na podstawie których rozpatrzył sprawę.
Końcowo Sąd rozpoznający poprzednią sprawę podniósł, że w myśl art. 204 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 z późn. zm.) do spraw wszczętych przed dniem wejścia ustawy, a niezakończonych wydaniem decyzji ostatecznej, stosuje się przepisy tej ustawy z zastrzeżeniem ust. 2 i 3.
W toku ponownego rozpatrywania sprawy czynności postępowania dowodowego organ pierwszej instancji ograniczył do zobowiązania K. P. stosownym pismem z 30 lipca 2004 r. do "dostosowania dokumentacji do wymagań ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, zakreślając jednocześnie termin jej uzupełniania. Inwestor wykonując to zobowiązanie przedłożył projekt budowlano-wykonawczy stawów rybnych Aa oraz bilans wodno-gospodarczy rzeki Potoku A opracowany przez S. W. osobę uprawnioną do projektowania, nadzorowania i kierowania robotami w specjalności wodno-melioracyjnej, sprawdzony przez T. P. legitymującego się uprawnieniami hydrologa.
Skarżący pismem z dnia 8 lutego 2005 r. wnieśli zastrzeżenia do przedłożonej dokumentacji a w szczególności zarzucili, że:
- dokumentacja złożona przez inwestora autoryzowana przez hydrologa zawiera uchybienia w wyniku, których nastąpiło fikcyjne zawyżenie zasobów dyspozycyjnych Potoku A, których w rzeczywistości brak. Zwrócili uwagę, że w związku z tym występował będzie brak wody dla prowadzonych przez nich stawów znajdujących się poniżej stawów Aa. Podkreślili, że wadliwie dobrano tzw. zlewnię analogiczną, gdyż rzeka a zakwalifikowana jest do regionu "3 c", natomiast rzeka b wraz z rzeką c do regionu "4c". Zlewnia w B. pokryta jest lasami w około 75 %, natomiast zlewnia c tylko w około 20%. Średni roczny opad zlewni rzeki a wynosi 690-700 mm natomiast rzeki c 580-590 mm. Zwrócili uwagę, że jako zlewnia analogiczna właściwsza byłaby zlewnia rzeki d położona w bezpośrednim sąsiedztwie c mająca zbliżone parametry opadów i zalesienia. Zwrócili uwagę, że nie uwzględniono zróżnicowania średnich rocznych opadów, które dla a są wyższe o 18%. Podkreślili, że bezzasadnie przyjęto przepływ nienaruszalny w wysokości Q = 0,017 m3/sek. Zwrócili uwagę, że przepływ nienaruszalny nie został uzgodniony z administratorem rzeki c.
W zarzutach stron podkreślano też, że w bilansie wodnym nie uwzględniono poborów wody przez innych użytkowników, tak posiadających pozwolenia wodnoprawne, jak i pobierających wodę bezprawnie.
Kończąc tę część zastrzeżeń strony zwróciły uwagę, że wody dyspozycyjne rzeki c są zawyżane o około 25-35 dcm3/sek i wydanie K. P. pozwolenia wodnoprawnego spowoduje: wyschnięcie koryta rzeki c, wyeliminowanie prowadzonych przez nich stawów z produkcji rybackiej i straty idące w dziesiątki tysięcy złotych.
W odniesieniu do przedstawionego operatu wodnoprawnego strony podniosły, że nie załączono do dokumentacji żadnych uzyskanych decyzji ani uzgodnień w tym co do przepływu nienaruszalnego. Zwrócili uwagę, że z punktu widzenia prowadzonej przez nich gospodarki wodnej koniecznym jest wybudowanie koryta pomiarowego na rzece c, zlokalizowanego na odcinku od ujścia do km 0+500 w celu możliwości sprawnego dojazdu i odczytu danych.
Reasumując strony wniosły o uwzględnienie obniżenia ilości wody pobieranej przez inwestora o tą ilość, którą zawyżono w bilansie wodnym.
Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 37 pkt. 1 i 4, art. 122 ust. 1 pkt 1, art. 127 ust 1 i ust 2, art. 128, art. 131, art. 140 ust 1 w zw. z art. 204 ustawy z dnia 18 lipca 2001 Prawo wodne (Dz. U. 2001 Nr 115 poz. 1229 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 k.p.a. Starosta [...] udzielił K. P. pozwolenia wodnoprawnego na:
1. pobór wody powierzchniowej z Potoku A w km 2+300 dla potrzeb stawów Aa o powierzchni lustra wody 32,8 ha oraz magazynu ryb o powierzchni lustra wody 0,10 ha, w ilości:
- Q = 155,0 l/s w okresie od 01.03. - 31.03. każdego roku na zalew stawów,
Q = 45,0 l/s w okresie od 01.04. - 30.05. każdego roku na podtrzymanie
zalewu, Q = 51,0 l/s w okresie od 01.06. - 31.08. każdego roku na podtrzymanie zalewu, Q = 46,0 l/s w okresie od 01.09. - 30. 09. każdego roku na podtrzymanie zalewu, Q = 45,0 l/s w okresie od 01.10 - 31. 10. każdego roku na podtrzymanie zalewu w stawach i potrzeby magazynu ryb,
- Q = 25,0 l/s w okresie od 01.11 - 30. 11. każdego roku na potrzeby magazynu ryb,
Q = 15,0 l/s w okresie od 01.12 do końca lutego każdego roku na potrzeby magazynu ryb.
2. piętrzenie wód w Potoku A za pomocą istniejącej zastawki betonowej z zamknięciami szandorowymi w km 2+300 do rzędnej 138,60 m n.p.m.
3. piętrzenie wody na stawach za pomocą mnichów betonowych typu NMm-4 o 0 0,40 m:
staw Nr 1 do rzędnej 138,60 m n.p.m.
staw Nr 2 do rzędnej 138,4m. n.p.m.
staw Nr 3 do rzędnej 138,30 m n.p.m.
staw Nr 4 do rzędnej 138,40 m n.p.m.
staw Nr 5 do rzędnej 138,20 m n.p.m.
staw Nr 6 do rzędnej 13 8,15 m n.p.m.
magazyn do rzędnej 138,60m n.p.m.
4. zrzut wody ze stawów w ilości Q = 245,0 l/s w okresie od 01.11 do 15.11 każdego roku ze stawu:
* Nr 1 do Potoku A w km 2+235 poprzez magazyn ryb,
* Nr 2 do doprowadzalnika w km 0+653,
Nr 3 do rowu opaskowo - zrzutowego nr 1 w km 0+494,
Nr 4 do rowu opaskowo - zrzutowego nr km 0+350,
- Nr 5 do rowu opaskowo - zrzutowego nr 1 w km 0+215,
Nr 6 do rowu opaskowo - zrzutowego nr 1 w km 0+015
II. Ustalił uprawnionemu K. P. następujące warunki i obowiązki:
1) zapewnić przepływ biologiczny w Potoku A poniżej zastawki piętrzącej w wysokości Q = 17 l/s.
2) nie przekraczać rzędnych dozwolonego piętrzenia, okresów i wielkości poboru wody oraz ilości i terminów zrzutu wody,
3) prowadzić gospodarkę wodą w stawach w sposób nie powodujący ujemnego wpływu na terenach sąsiednich,
1) rzędne dozwolonego piętrzenia oznakować w następujący sposób:
na zastawce piętrzącej w Potoku A w km 2+300 w postaci bolca metalowego osadzonego w lewym przyczółku od strony wody górnej na rzędnej 138,60 m n.p.m. - na mnichach zrzutowych (piętrzących wodę) stawów nr 1 do 6 - w postaci linii poziomych namalowanych farbą olejną na stojakach mnichów na rzędnych określonych w punkcie 1.3 niniejszej decyzji.
5) utrzymywać w należytym stanie technicznym i eksploatacyjnym:
a) urządzenia związane z piętrzeniem, poborem i zrzutem wody ze stawów i magazynu,
b) rowy zrzutowe i opaskowe na całej długości,
c) doprowadzalnik na całej długości,
d) Potok A od km 2+300 do km 3+700 na długości cofki tj. 1400 m oraz od km 2+300 do km 1+400 na długości stawów tj. 900 m,
6) przed przystąpieniem do robót konserwacyjnych każdorazowo powiadamiać Wojewódzki Zarząd i Melioracji i Urządzeń Wodnych - Oddział [...],
7) ponosić odpowiedzialność za wszelkie szkody wynikłe z nienależytegowykonawstwa i eksploatacji stawów, obiektów oraz budowli z nimi związanych,
8) Użytkownikowi stawów nie przysługuje prawo do odszkodowania z tytułu Okresowego braku wody wynikłego z występujących niekorzystnych zjawisk hydrologiczno - meteorologicznych,
9) w przypadku występowania niskich stanów wód obniżyć piętrzenie na polecenie kompetentnych organów,
10) opracować harmonogram poboru wody na stawach w m. M. w powiązaniu z rozbiorem wody na potrzeby kompleksu stawów Ab.
III. Pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód wydano się na czas określony tj. do dnia 31 marca 2015 r.
IV. Końcowo zaznaczono, że decyzję wydano w oparciu o:
1. "Operat wodnoprawny na piętrzenie i pobór wód rzeki c" Stawy rybne Aa"- opracowany przez mgr inż. S. W. [...], sierpień 2004 r. sprawdzony przez mgr inż. T. P. - uprawnionego hydrologa-świadectwo Nr [...].
2."Bilans wodnogospodarczy rzeki c" opracowany przez mgr inż. S. W. [...], sierpień 2004 r. sprawdzony przez mgr inż. T. P. - uprawnionego hydrologa - świadectwo Nr [...].
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji przedstawił przebieg postępowania administracyjnego i zważył ustosunkowując się do zastrzeżeń stron, że "nie ma podstaw do podważenia bilansu wodnego opracowanego przez uprawnionego hydrologa. Powierzchnie zlewni Potoku A przyjęto zgodnie z podziałem hydrograficznym Polski opracowanym w Instytucie Meteorologii i Gospodarki Wodnej. Przy opracowaniu bilansu wodnego Potoku A wzięto pod uwagę bilans wodno-gospodarczy Potoku B opracowany dla potrzeb udzielenia pozwolenia wodnoprawnego dla kompleksu stawów Ab. Podniesiono, że administrator Potoku, Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. jako strona postępowania nie wniósł zastrzeżeń do wielkości przepływu nienaruszalnego."
Organ podniósł, że "odrzucono wniosek o zobowiązanie K. P. do wybudowania koryta pomiarowego na rzece c". Do sporządzenia warunków korzystania z wód regionu wodnego zgodnie z prawem wodnym zobowiązany jest Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, który poinformował pismem z 8 września 2004 r., że dopiero do końca 2006 roku opracuje projekt planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, który będzie podstawą sporządzania warunków korzystania z wód regionu wodnego.
Końcowo zwrócono uwagę, że "ponieważ z przedłożonego bilansu wodnego wynika, iż w latach średnio suchych może wystąpić w sierpniu nieznaczny deficyt wody z Potoku B dla potrzeb stawów Ab to decyzja zobowiązuje inwestora K. P. do obniżenia piętrzenia na polecenie kompetentnych organów."
Decyzję tę zaskarżyli E. B., C. D. i Z. R. domagając się uchylenia pozwolenia wodnoprawnego, gdyż dokumentacja hydrologiczna została sporządzona wadliwie w celu wywołania efektu dostatecznej ilości wody w Potoku A, podczas gdy jest zupełnie przeciwnie, oraz nie zabezpieczenie w decyzji warunków do utrzymania życia biologicznego w korycie c zlokalizowanym na terenie Stobrawskiego Parku Krajobrazowego i brak ochrony ich gospodarstw rybackich przed samowolną gospodarka wodną K. P. Uznali też, że decyzja nie spełnia warunków z art. 2 ust 3 Prawa wodnego. W uzasadnieniu odwołania powołano się na te same argumenty, które były zawarte w piśmie z 8 lutego 2005 r. rozwijając niektóre z nich.
W nawiązaniu do tych zarzutów organ drugiej instancji uzyskał pisemne wyjaśnienia S. W. z dnia 21 marca 2005 r.
Rozpoznawszy odwołanie Wojewoda [...] wydał decyzję nr [...] z [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...].
W uzasadnieniu tego aktu organ odwoławczy także przedstawił przebieg postępowania administracyjnego i na jego tle zważył, że "zarówno obliczenia hydrologiczne" jak i bilans wodny zostały wykonane prawidłowo. Przepływy wód zostały obliczone za pomocą wzoru empirycznego Iszkowskiego oraz analogii hydrologicznej -po uprzedniej korekcie wielkości zlewni zgodnie z podziałem hydrograficznym Polski (opracowanie IMGiW w W.), zgodnie z uwagą Starosty [...] [vide: pismo z 30.07.2005 r.], a przy opracowaniu bilansu wodnego dla Potoku A wzięto pod uwagę bilans wodnogospodarczy Potoku B, opracowany dla potrzeb kompleksu stawów rybnych Ab. Wszystkie obliczenia hydrologiczne zostały autoryzowane przez uprawnionego hydrologa, posiadającego wymagane świadectwo (świadectwo nr [...] wydane przez Ministra Środowiska)."
Organ II instancji odrzucił zarzut podniesiony przez odwołujących się, dotyczący "obowiązku posiadania uprawnień hydrologicznych przez osoby wydające pozwolenie wodnoprawne". Zdaniem organu "taka interpretacja art. 2 ust. 3 ustawy Prawo wodne jest całkowicie nietrafiona. Zgodnie z cytowanym przepisem wymóg posiadania odpowiednich kwalifikacji hydrologicznych spoczywa na opracowujących dokumentację hydrologiczną stanowiącą m.in. podstawę wydania decyzji administracyjnych - w tym pozwoleń wodnoprawnych, a nie na organach wydających decyzje administracyjne."
Nieprawdziwy jest też zarzut dotyczący traktowania odwołujących jako obywateli drugiej kategorii, osoby wysuwające nieuzasadnione żądania i roszczenia, jak również, że nie ustalono żadnych zabezpieczeń dla odwołujących się, a związanych z deficytami wody. Zaznaczono, że "Starosta [...] w decyzji z dnia [...] [...] zobowiązał Pana K. P. do obniżania piętrzenia na polecenie kompetentnych organów w przypadku wystąpienia niskich stanów wód."
Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona przez E. B., Z. R. i C. D. skargą sądowo-administracyjną. Skarżący domagali się uchylenia decyzji Wojewody [...] zarzucając naruszenie zasad postępowania administracyjnego wymienionych w przepisie art. 8 i art. 11 k.p.a. oraz przepisach art. 89 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a.
Podnieśli, że w toku postępowania nie ustosunkowano się do podnoszonych przez nich zarzutów m.in. w pismach z dnia 10 lipca 2004 i 8 lutego 2005 r. Zaznaczyli, że nie wykonano zaleceń Sądu zawartych w wyroku z 16 marca 2004 r. zasadniczo przez sposób przeprowadzania postępowania dowodowego oraz wady uzasadnienia decyzji. Zwrócono uwagę, że w ramach postępowania dowodowego organ powinien przeprowadzić rozprawę, nie wyłączając oględzin.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zastosowania art. 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm), a w motywach tego pisma procesowego podtrzymał argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji.
W toku podstępowania sądowo-administracyjnego skarga E. B. i C. D. zostały odrzucone w trybie art. 220 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Podczas rozprawy skarżący Z. R. i organ odwoławczy podtrzymali swoje stanowiska procesowe.
Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 Ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. 153 poz. 1269) sady administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwości między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (paragraf 1). Kontrola, o której mowa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (paragraf 2 cyt. artykułu). Oznacza to, że badaniu postępowaniu sądowo-administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.
Trzeba także dodać, że w myśl art. 134 paragraf 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Z tego ostatniego przepisu wynika ta przede wszystkim konsekwencja, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze sąd z urzędu bada czy nie nastąpiło naruszenie prawa materialnego lub procesowego skutkujące koniecznością usunięcia zaskarżonego aktu z obrotu przez jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności.
Dokonana w tak zakreślonych granicach kognicji kontrola zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem pozwala na przyjęcie, że decyzja Wojewody [...] i poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] nie są zgodne z prawem, co czyni skargę uzasadnioną. Wydając poprzednio decyzję z dnia 21 lipca 2004 r., uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy podniósł, że "badając zasadność podniesionych przez stronę zarzutów uznano, że postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia w znacznym zakresie. W związku z powyższym uchylono decyzję Starosty [...] z 11 grudnia 2000 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wzięto przy tym pod uwagę w szczególności fakt, że przepisy ustawy z 24 października 1974 r. Prawo wodne, na podstawie których udzielono K. P. pozwolenia wodnoprawnego zostały uchylone z dniem 1 stycznia 2002 r przez ustawę z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2001 r. nr 115 poz. 1229 ze zm), która wprowadziła nowe regulacje w przedmiotowym zakresie. Stosownie do art. 204 ust. 1 nowej ustawy wniosek K. P. o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego należy rozpatrzyć w oparciu o jej zapisy z uwzględnieniem uwag i wniosków wniesionych przez skarżących, co wymaga uzupełnienia w znacznym zakresie".
Zaznaczyć trzeba, że przepisy dotychczasowe stosowane są w myśl art. 204 ust. 2-4 Prawa wodnego z 2001 r. tylko w zakresie opłat, w tym za szczególne korzystanie z wód.
Pomimo tych uwag organ odwoławczy nie wykazał konsekwencji w ocenie postępowania administracyjnego przeprowadzonego ponownie przed organem pierwszej instancji, mimo, że nie spełniło ono wymogów wskazanych decyzją z 21 lipca 2004 r.
Organ pierwszej instancji, jak już wyżej zaznaczono, w opisie przeprowadzonego postępowania administracyjnego ograniczył się do przedłożonego operatu wodnoprawnego i bilansu wodnogospodarczego przez inwestora, sporządzonego przez osobę uprawnioną w specjalności wodno – melioracyjnej.
W postępowaniu odwoławczym z kolei – wobec zarzutów podniesionych przez strony w tym skarżącego Z. R. – ograniczono się do zobowiązania autora operatu i bilansu do ustosunkowania się do nich.
Sąd celowo w opisie przebiegu postępowania i treści wydanych decyzji obu instancji przytoczył fragmenty orzeczeń administracyjnych, aby podkreślić że w istocie brak jest w wydanych aktach administracyjnych "przedmiotu" (treści) podlegającego ocenie legalności.
Obie decyzje naruszają prawo, gdyż zostały podjęte bez przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego, co oznacza że nie podjęto kroków zmierzających i niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego a przez to istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Temu bowiem służy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który wynika z zasad ogólnych postępowania administracyjnego uregulowanych w art. 7 i art. 10 kpa. Rozwinięciem tej pierwszej są z kolei zapisy art. 77 i 80 kpa, a tej drugiej art. 81 kpa. Ocenia czy dana okoliczność została udowodniona musi opierać się na całokształcie materiału dowodowego. Wyraz swój znajdować natomiast w uzasadnieniu decyzji.
Przepis art. 107 § 3 kpa wymaga, aby uzasadnienić faktyczne decyzji zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy prawnej.
Tok postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji dowodzi naruszenia tych zasad postępowania. Zaakceptowanie tego stanu rzeczy w decyzji organu odwoławczego dyskwalifikuje także i ten akt.
Organ administracji publicznej stosownie bowiem do art. 7 i art. 77 § 1 kpa w toku postpowania administracyjnego zobowiązany jest podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokłdnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oznacza to, iż organ a nie strona postępowania ma obowiązek podjęcia kroków w tym zakresie i to na nim spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania a następnie rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Jeśli jednak strona wykazuje inicjatywę dowodową to organ musi się do złożonych wniosków odnieść Następuje to albo przez dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu zgodnie z wnioskiem, albo – w wypadku odmowy – przez umotywowanie w uzasadnieniu decyzji odpowiadające wymogom art. 107 § 3 kpa. Stosownie bowiem do art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczce z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.
Tymczasem mimo, że strony składały w sprawie szereg pism i oświadczeń żadnego z nich nie potraktowano jako wniosek dowodowy. Takie elementy zawierają na przykład pisma stron postępowania administracyjnego E. B. i C. D. oraz skarżącego Z. R. z dnia 9 września 2004 r., z dnia 13 września 2004 r., a zwłaszcza z dnia 8 lutego 2005 r. Domagano się w nich między innymi rzetelnych obliczeń hydrologicznych adekwatnych do warunków zlewni rzeki c, sprawdzenia wielkości poboru wody przez innych użytkowników posiadających pozwolenie wodnoprawne czy też wybudowania koryta pomiarowego na rzece c. Organ pierwszej instancji de facto pominął te wnioski milczeniem, gdyż nie stanowi odniesienia się do jednego z żądań np. sformułowanie decyzji, iż "nie ma podstaw do podważenia bilansu wodnego". Stwierdzenie to nie opiera się na żadnych dalszych wywodach, pozbawione jest odniesienia tak do treści dokumentów zawartych w aktach administracyjnych jak i do zarzutów stron.
Podobnie argumentacja odmowy nakazania budowy koryta pomiarowego sprowadza się do sformułowania, że "odrzucono wniosek o zobowiązanie K. P. do wybudowania koryta pomiarowego na c".
Organ odwoławczy tak wadliwie przeprowadzone postępowanie organ I instancyjnego zaakceptował. Trzeba dlatego przypomnieć, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 kpa). Tej możliwości skarżący nie posiadał po pierwsze dlatego, że nie wyznaczono rozprawy, po wtóre także dlatego, że ustosunkowanie się projektanta S. W. do zarzutów "znane" było tylko organowi odwoławczemu.
Na tle przepisów prawa wodnego z dnia 18 lipca 2001 roku wyznaczenie rozprawy wodnoprawnej nie jest obowiązkowe.
Nie mniej obowiązuje nadal art. 89 § 2 kpa. Zgodnie z nim organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie wyjaśnienie istotnych wątpliwości wymagało wysłuchania projektanta i to przy udziale stron co powinno nastąpić prze wyznaczenie rozprawy połączonej ewentualnie z oględzinami. Tych ostatnich domagał się skarżący lecz czynności takiej z wiadomych tylko organom przyczyn nie przeprowadzono.
Dopiero wówczas strony postępowania miałyby zachowane prawo wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 kpa) jako rozwinięcia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym z art. 10 § 1 kpa.
Tak przeprowadzone postępowanie realizowałoby także zasadę wynikającą z art. 8 kpa pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.
Nie może także organ pomijać obowiązku płynącego z art. 10 § 1 kpa o umożliwieniu stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (por. np. wyrok NSA/Kr 743/82 z 3.12.1982 opubl. O NSA 1982/2/111 i z 8.7.1998 III SA 1375/97 opubl. Lex 44703).
Tymczasem w sprawie organ odwoławczy by konwalidować uchybienie zasadom z art. 10 i art. 81 kpa podjął próbę odniesienia się do zarzutów skarżącego, ale uczynił to także wadliwie. Jeśli bowiem nie zdecydowano się na rozprawę, to uzyskawszy wyjaśnienia projektanta S. W. należało co najmniej wyznaczyć stronom termin zapoznania się i ustosunkowania się do nich. Brak tej czynności stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu mające istotny wpływ na wynik sprawy (por. też wyrok NSA IV SA 806/87 8.01.1088 o NSA 1988/1/24).
Skoro po sporządzeniu operatu wodnoprawnego i bilansu wodnogospodarczego skarżący wnosił zastrzeżenia do jego treści, to już rzeczą organu I instancji było doprowadzenie do takiej sytuacji, w której strona mogła zadawać pytania i żądać wyjaśnień. Organ winien przesłuchać projektanta w obecności stron. Ocena przedłożona przez biegłego (rzeczoznawcę, projektanta) nie wiąże organu administracji, który jest obowiązany poddać ją swojej ocenie jak każdy inny dowód. To organ rozstrzyga sprawę a nie projektant. Ocena tego ostatniego, jak opinia biegłego, nie jest niepodważalna i strona ma prawo domagać się odpowiedzi na swe zarzuty od takiego uczestnika postępowania administracyjnego. (Por. też wyrok NSA 5.3.2002 r. I SA 1978/00 Lex 81669, z 19.1.1990 SA/Gd 1115/89 POP 1993/4/67 i z 7.7.1983, II SA 635/83 o NSA 1983/2/53).
Jeżeli organ I instancji takich czynności postępowania dowodowego nie podjął, winien to uczynić organ odwoławczy, w ramach zasady dwuinstancyjności. Zasada wyrażona w art. 15 kpa obliguje bowiem do dwukrotnego, merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem organ odwoławczy poprzestał na odniesieniu się do zarzutów stawianych decyzji I instancji, co więcej uczynił to – jak już wyżej wskazano – w bardzo ograniczonym zakresie i nie popartym żadnymi motywami prawnymi.
Jak już wskazano w poprzednim orzeczeniu Sądu brak rozważań prawnych w zasadzie uniemożliwia kontrolę sądowo-administracyjną decyzji organów. Tamte zastrzeżenia Sądu pozostawały w pełni aktualne i wobec obecnie zaskarżonych decyzji.
Stwierdzając zatem, że opisane uchybienia oczywiście miały istotny wpływ na wynik sprawy Sąd z mocy art. 145 § 1 pkt 1 litera c i art 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi który jest podstawą uchylenia decyzji organu I i II instancji orzekł jak w wyroku. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. O kosztach postępowania Sąd orzekł z mocy art. 200, a w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.