III SA/Gd 495/23

III SA/Gd 495/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-03-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Górska /Sędzia Zastępca/
Jolanta Sudoł /przewodniczący sprawozdawca/
Maja Pietrasik
Symbol z opisem
6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 147 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1461
art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1372
art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Maja Pietrasik Protokolant: Asystent sędziego Joanna Karpińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Lęborku na uchwałę Rady Miejskiej w Łebie z dnia 23 listopada 2021 r., nr XXXVI/334/2021 w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Miejskiej w Łebie stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
W dniu 23 listopada 2021 r. Rada Miejska w Łebie podjęła uchwałę
nr XXXVI/334/2021 w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Miejskiej w Łebie.
W podstawie prawnej podjętej uchwały wymieniono przepisy art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "u.s.g." oraz Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 października 2001 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy (Dz. U. z 2001 r., poz. 1974).
Przepis § 9 opisanego aktu stanowi, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i ma zastosowanie do ustalenia wysokości diet należnych od dnia 1 listopada 2021 r.
W dniu 21 sierpnia 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Gdańsku wpłynęła przekazana przez organ skarga Prokuratora Rejonowego
w Lęborku na opisaną uchwałę Rady Miejskiej w Łebie nr XXXVI/334/2021.
Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości Prokurator zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa, a mianowicie przepisów art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461), zwanej dalej w skrócie: "u.o.a.n.", w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.
(Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483) oraz art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g. poprzez zaniechanie publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego mimo, że jako akt prawa miejscowego powinna być opublikowana i wejść w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia, chyba że termin jej wejścia w życie został określony jako dłuższy.
W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnym jednostek samorządu terytorialnego jest aktem prawa miejscowego i zawiera normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, ponieważ diety mają charakter powtarzalny, a adresatami regulujących je przepisów nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego w Radzie. Wprawdzie krąg adresatów zaskarżonej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak przez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji radnego, przepisy ww. uchwały mają charakter generalny. Zaskarżony akt nie jest związany z kadencyjnością Rady, zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, to jest Rady, która go uchwaliła, co również świadczy o tym, że jest to akt normatywny powszechnie obowiązujący.
Zaskarżona uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do otrzymania diety, a przepisy te wydano na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4 i ust. 8 u.s.g. Zgodnie z tymi przepisami radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych na zasadach ustalonych przez radę gminy. Zaskarżona uchwała nie może być uznana za akt kierownictwa wewnętrznego, bowiem tego rodzaju akty prawa wewnętrznego kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje.
W literaturze wskazuje się, że takim aktem może być np. zarządzenie wójta skierowane do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (zob. m.in.: wyroki NSA: z dnia
28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19 i z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt
II OSK 2794/16 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt
II SA/Rz 1701/15).
Zakwalifikowanie danej uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego pociąga za sobą konieczność jej publikacji zgodnie z prawem. Warunkiem wejścia w życie prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeśli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinny być zgodnie z art. 42 u.s.g. ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie
o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
Przepis art. 2 ust. 1 u.o.a.n. stanowi, że ogłoszenie aktu normatywnego
w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe, zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie
po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne
z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust.1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna. Skutkiem braku ogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest bowiem brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Niepublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć, w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej
(zob. wyroki NSA: z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia
9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12).
Stosownie natomiast do art. 13 pkt 2 u.o.a.n., w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu
i gminy. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Skoro zaskarżona uchwała należy do aktów prawa miejscowego, należało ją opublikować w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji jest istotnym naruszeniem prawa.
W ocenie Prokuratora, prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie w zakresie jego obowiązywania, jest bowiem warunkiem
jego wejścia w życie. Akt normatywny, którego nie opublikowano (nie ogłoszono), zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych. Skoro konsekwencją nieprawidłowego ogłoszenia aktu normatywnego jest uznanie, że akt taki nie wiąże w pełnym zakresie, nie posiada mocy obowiązującej, należy stwierdzić jego nieważność w całości. Takie stanowisko zaprezentowane zostało wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych i jest ugruntowane.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łebie wniosła o jej oddalenie.
W ocenie organu, przepis art. 13 u.o.a.n. zawiera zamknięty katalog aktów prawnych podlegających publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Przedmiotowa uchwała nie należy do żadnej z kategorii aktów prawnych wymienionych w tym przepisie. Zgodnie z prezentowanym w judykaturze poglądem, warunkiem koniecznym przyznania aktowi prawnemu statusu aktu prawa miejscowego jest bowiem ustanowienie w tym akcie norm abstrakcyjnych i generalnych, adresowanych
do podmiotów znajdujących się poza strukturą organizacyjną organów gminy. Powszechnie obowiązujący charakter aktu prawa miejscowego wyraża się
w kształtowaniu sytuacji prawnej to jest praw i obowiązków różnych mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego, którzy organizacyjnie lub służbowo nie są podporządkowani organowi wydającemu dany akt.
Przedmiotowa uchwała nie posiada wskazanych właściwości. Nie jest to akt zewnętrzny, kształtujący sytuację prawną podmiotów spoza struktury administracji publicznej. Uchwała ta jest natomiast aktem kierownictwa wewnętrznego, skierowanym do organów gminy oraz radnych gminy. Nie wkracza ona w strefę praw i obowiązków mieszkańców gminy, normując zagadnienie wyłącznie w obrębie organizacji gminy.
Nie można uznać takiej uchwały za akt powszechnie obowiązującego prawa.
Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądowym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Gdańsku w Opolu z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt II Sa/Op 351/18, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 970/07, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1701/15, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II SA/Po 149/17, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 727/17, wyrok WSA w Poznaniu z 30 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 292/19).
Za rozstrzygającą dla braku podstaw do uznania przedmiotowej uchwały za akt prawa miejscowego należy zdaniem organu uznać okoliczność, że uchwała ta nie
ma powszechnego charakteru, ponieważ jej adresatami nie są podmioty stojące
na zewnątrz struktury organizacyjnej gminy.
W piśmie procesowym z dnia 19 marca 2024 r. Burmistrz Miasta Łeby wskazał, że w dniu 27 lutego 2024 r. została podjęta uchwała nr LXII/624/2024 Rady Miejskiej
w Łebie w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Miejskiej w Łebie, na podstawie której zaskarżona uchwała utraciła moc. Z tego względu organ wniósł o umorzenie postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.),
sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, w zakresie swojej właściwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Przepis art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r.,
poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola
ta sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi
w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
W myśl art. 147 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.
Zgodnie natomiast z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1), natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).
Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane
w demokratycznym państwie prawnym. Są to w głównej mierze uchwały podjęte
z naruszeniem: przepisów prawa miejscowego (np. bez wymaganej statutem
opinii komisji organu stanowiącego); przepisów wyznaczających kompetencje
do podejmowania uchwał; podstawy prawnej podejmowanych uchwał; przepisów prawa ustrojowego; przepisów prawa materialnego (przez ich wadliwą wykładnię); przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki WSA: w Kielcach z dnia
20 września 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 428/22; w Krakowie z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 519/22; w Łodzi z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 1083/21;
w Rzeszowie z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1280/21, a także wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 542/21). Nieistotne naruszenie prawa
nie zostało zdefiniowane - lecz wydaje się, że obejmuje ono naruszenie prawa
o drobnym, nieistotnym wręcz charakterze czy mało znaczące dla istoty danego zagadnienia - jak np.: błędy, oczywiste omyłki o charakterze pisarskim i rachunkowym, wskazanie w treści uchwały niewłaściwej podstawy prawnej, jeśli przepis stanowiący rzeczywistą normę kompetencyjną faktycznie istnieje (zob.: Legalis/el - komentarz
do art. 91 u.s.g. [w:] P. Drembkowski, P. J. Suwaj (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. I, Warszawa 2023).
Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie była uchwała nr XXXVI/334/2021 Rady Miejskiej w Łebie z dnia 23 listopada 2021 r. w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Miejskiej w Łebie.
Przechodząc do oceny zasadności wniesionej przez Prokuratora skargi należy wskazać, że dotyczy ona podstaw prawnych działania organu władzy publicznej,
jaką jest rada gminy. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Natomiast art. 87 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obwiązującego prawa
na obszarze działania organów, które je ustanowiły i podlegają ogłoszeniu na zasadach określonych w ustawach, co wynika z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, która określa ich zasady
i tryb wydawania. I tak, ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych reguluje sposób ogłaszania aktów, organy publikacyjne, zasady dotyczące wejścia w życie czy sposób prowadzenia zbiorów aktów prawa miejscowego w postaci elektronicznej.
Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego.
W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że aktem prawa miejscowego jest taki akt, który został wydany na podstawie wyraźnej kompetencji ustawowej przez organ samorządu terytorialnego, określający w sposób generalny i abstrakcyjny reguły postępowania adresatów. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera
on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w takim akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie go z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym,
że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji.
Akty muszą dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji (por. wyrok NSA z dnia
20 września 2023 r., sygn. akt III OSK 2760/21). Ponadto w judykaturze ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć
do czynienia z aktem prawa miejscowego (por. wyroki NSA z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1572/14; z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17).
Sąd podziela pogląd wielokrotnie wyrażany już w orzecznictwie sądów administracyjnych, że uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego stanowi akt prawa miejscowego
(por. wyroki NSA: z dnia 14 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5279/21;
z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19; z dnia 20 września 2018 r.,
sygn. akt II OSK 2353/16 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 356/23).
Wskazać bowiem należy, że uchwała w sprawie ustalenia wysokości i zasad wypłacania diet oraz zwrot kosztów podróży służbowych obejmująca radnych zawiera normy abstrakcyjne, gdyż tak jak to wskazał w skardze Prokurator, diety (podobnie jak koszty podróży służbowych) mają charakter powtarzalny. Regulacje zawarte w uchwale nie dotyczą konkretnego, pojedynczego zdarzenia ale mają charakter generalny,
gdyż ich adresatem jest każdy mieszkaniec gminy, który pełniłby określoną w tej uchwale funkcję. Zatem zaskarżona uchwała zawiera przepisy normatywne,
na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety w wysokości zależnej od zajmowanego stanowiska. Ponadto, uchwała nie jest związana z kadencyjnością rady w związku z tym zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił.
Zaskarżona uchwała nie jest więc aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącym jedynie określony układ organizacyjny. Radny jako przedstawiciel wspólnoty samorządowej jest członkiem organu stanowiącego gminy. Samo pełnienie funkcji radnego bądź zajmowanie konkretnego stanowiska w radzie nie wiąże się
z nawiązaniem stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa od organów gminy lub gminnej administracji.
Kwalifikacja uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego skutkuje obowiązkiem jej publikacji zgodnie z prawem, czyli - stosownie do treści art. 13 pkt 2 u.o.a.n. - w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, akty normatywne podlegające ogłoszeniu w dzienniku urzędowym wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.
Skoro zaś zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Łebie w sprawie zasad przyznawania i wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych Rady Miejskiej w Łebie należy do aktów prawa miejscowego, to powinna była zostać opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego. Tymczasem § 9 tej uchwały stanowi, że: "uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i ma zastosowanie do ustalenia wysokości diet należnych od dnia 01 listopada 2021 r.". Uchwała ta nie została zatem ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym i nie weszła w życie
w sposób określony mocą przepisów ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych
i niektórych innych aktów prawnych dla aktów prawa miejscowego.
Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji - wynikających z art. 42 u.s.g. w z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. - jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. W sytuacji, gdy uchwała jest aktem prawa miejscowego nie zachodzą przeszkody do stwierdzenie jej nieważności, mimo upływu
1 roku od dnia jej podjęcia (art. 94 ust. 1 u.s.g.).
Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma bowiem zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie.
Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zawartych.
W sytuacji, gdy zaskarżona uchwała zawierała istotną wadę prawną, polegającą na braku określenia obowiązku publikacji w dzienniku urzędowym, jak i nieprawidłowym określeniu trybu jej wejścia w życie ("z dniem podjęcia"), to uzasadnia to stwierdzenie, iż uchwała ta została podjęta z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Naruszenie to ma charakter istotnego naruszenia prawa, co z kolei uzasadnia stwierdzenie nieważności tej uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g.
Jednocześnie Sąd nie uznał za zasadny wniosku Rady Miejskiej w Łebie
o umorzenie postępowania w związku z podjęciem w dniu 27 lutego 2024 r. uchwały nr LXII/624/2024 uchylającej zaskarżoną uchwałę.
W tym aspekcie sprawy trzeba zaznaczyć, że uwzględniając stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, opubl. OTK 1994, cz. 2, poz. 44) oraz w uchwale z dnia 14 lutego 1994 r. (K 10/93, opubl. OTK 1994, cz.1, poz. 7) należy przyjąć, że uchylenie (zmiana) zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznanie skargi na tą uchwałę. W tym też kontekście istotnym pozostaje, iż skutkiem stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego od chwili podjęcia ze skutkiem (ex tunc). Oznacza to zatem uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego podjęcia (wydania). Ponadto, uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi opartej na żądaniu stwierdzenia nieważności uchwały, nie budzi bowiem wątpliwości, iż skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały wywierające skutki od daty uchylenia uchwały wywierające skutki od daty uchylenia. Można dodać, że za dopuszczalnością orzekania o legalności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego, uchylonej po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06 czy wyrok z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07). Trzeba również pamiętać, że nieważność uchwały sprzecznej z przepisami prawa rozciąga się na cały okres obowiązywania tego aktu, poczynając od momentu jego uchwalenia (skutek ex tunc), co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 40/20).
Wada ocenianej uchwały polegająca na braku publikacji w dzienniku urzędowym uzasadnia stwierdzenie, że została ona podjęta z naruszeniem art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Naruszenie to ma charakter istotnego naruszenia prawa, co uzasadnia rozpoznanie sprawy i stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł
o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod internetowym adresem: "orzeczenia.nsa.gov.pl.".