II SA/Ke 16/24

II SA/Ke 16/24 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Krzysztof Armański /sprawozdawca/
Renata Detka
Sylwester Miziołek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 147 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2022 poz 2519
do art. 4 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 3, art. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pińczowie na uchwałę Rady Gminy w Kijach z dnia 30 stycznia 2023 r. nr XLVI/352/23 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 16 ust. 2 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
W dniu 30 stycznia 2023 r. Rada Gminy Kije, działając na podstawie art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2022r. poz. 2519 ze zm.), zwanej dalej "u.c.p.g.", art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2023r. poz. 40), zwanej dalej u.s.g.", po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Busku-Zdroju, podjęła uchwałę nr XLVI/352/23 w sprawie przyjęcia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kije", będącego załącznikiem do tej uchwały (§ 1), zwanego dalej "Regulaminem", stanowiąc w § 16 ust. 2 pkt 1 tego Regulaminu, że: "Ustala się sposób i częstotliwość pozbywania odpadów ściekowych z przydomowych oczyszczalni ścieków: 1) W celu zagwarantowania prawidłowej pracy przydomowej oczyszczalni ścieków osady ściekowe w niej zgromadzone należy usuwać zgodnie z zaleceniami wynikającymi z dokumentacji technicznej z częstotliwością określoną w instrukcji eksploatacji urządzenia."
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skierował Prokurator Rejonowy w Pińczowie, podnosząc zarzuty istotnego naruszenia art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. oraz § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez istotne naruszenia prawa i przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 u.c.p.g. poprzez przyjęcie ww. zapisu § 16 ust. 2 pkt 1 Regulaminu – gdyż Rada Gminy, uchwalając ten przepis, nie określiła częstotliwości pozbywania się osadów ściekowych przez właścicieli nieruchomości wyposażanych w przydomowe oczyszczalnie ścieków – do czego była zobligowana zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., zaś przyjęta regulacja, stanowiąca że osady ściekowe należy opróżniać z częstotliwością wynikającą z instrukcji obsługi urządzenia wydanej przez producenta, nie stanowi o wypełnieniu przez organ normy kompetencyjnej i regulacja ta nie jest wystarczająca, gdyż w istocie nie określa żadnej częstotliwości, a regulamin winien określać w jakich minimalnych odstępach czasowych należy pozbywać się osadów ściekowych.
W konsekwencji, zdaniem skarżącego, przyjęta regulacja nie realizuje upoważnienia do określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych z nieruchomości, gdyż instrukcja obsługi, która nie jest aktem prawnym, nie może zastępować powszechnie obowiązującego na terenie gminy prawa miejscowego w zakresie częstotliwości opróżniania tych zbiorników. Ponadto pojęcie nieczystości ciekłych nie jest tożsame z pojęciem osadu i brak jest podstawy prawnej w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. do określania w regulaminie obowiązków właścicieli przydomowych oczyszczalni ścieków w zakresie wywozu osadów.
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 16 ust. 2 pkt 1 jej załącznika.
W odpowiedzi na skargę organ uznał jej zasadność.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2021 poz. 137 ze zm.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. o sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r. o sygn. akt IV SA/Wa 821/05, dostępne - jak wszystkie powołane orzeczenia - na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji).
Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 u.c.p.g., stosownie do którego rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który jest aktem prawa miejscowego (ust. 1). Z kolei stosownie do ust. 2 art. 4 regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:
1) wymagań w zakresie:
a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,
b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych, które powstały w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon oraz odpadów tekstyliów i odzieży, a także odpadów budowlanych i rozbiórkowych z gospodarstw domowych,
c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,
d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;
2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:
a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,
b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;
2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;
3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;
4) (uchylony);
5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;
6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;
7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;
8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.
Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonego przez Prokuratora przepisu załącznika do zaskarżonej uchwały należy wskazać, że w przypadku § 16 ust. 2 pkt 1 Regulaminu doszło do istotnego naruszenia cyt. wyżej art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez nałożenie obowiązku usuwania osadów ściekowych zgromadzonych w przydomowych oczyszczalniach ścieków zgodnie z zaleceniami wynikającymi z dokumentacji technicznej z częstotliwością opróżniania określoną w instrukcji eksploatacji urządzenia. Odesłanie do takiej instrukcji nie stanowi o wypełnieniu przez Radę normy kompetencyjnej. Regulacja ta nie jest wystarczająca, gdyż w istocie nie określa żadnej częstotliwości, natomiast regulamin winien określać w jakich minimalnych odstępach czasowych należy pozbywać się nieczystości ciekłych (jak często). Taka regulacja nie realizuje zatem upoważnienia do określenia częstotliwości i sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych z nieruchomości, gdyż instrukcja obsługi, która nie jest aktem prawnym, nie może zastępować powszechnie obowiązującego na terenie gminy prawa miejscowego w zakresie częstotliwości opróżniania tych zbiorników. Ponadto, posiadacze oczyszczalni przydomowych mogą nie dysponować instrukcjami ich eksploatacji i opróżniać je z osadów ściekowych według swego uznania. Powyższe rozważania i ocena prawna wpisują się w utrwaloną linię orzeczniczą sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 690/23 i przywołane tam orzeczenia). Poza tym zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. rada winna określić częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Jak wynika z treści art. 2 pkt 1 u.c.p.g. nieczystości ciekłe to ścieki gromadzone przejściowo w zbiornikach bezodpływowych, zatem postanowienia Regulaminu powinny odnosić się wyłącznie do nieczystości ciekłych gromadzonych w takich zbiornikach. Brak jest zatem podstawy w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. do określania w regulaminie obowiązków właścicieli przydomowych oczyszczalni ścieków w zakresie usuwania osadów.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.