II SA/KE 159/23

II SA/Ke 159/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-04-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek
Dorota Pędziwilk-Moskal /sprawozdawca/
Jacek Kuza /przewodniczący/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Ochrona zwierząt
Sygn. powiązane
I OSK 1715/23 - Wyrok NSA z 2025-04-25
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 572
art. 11a ust. 7 pkt 2, art. 18 ust. 2 pkt 15
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Miejskiej w Połańcu z dnia 29 marca 2022 r. nr LIV/364/2022 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy oddala skargę.
Uzasadnienie
Dnia 29 marca 2022 r. Rada Miasta, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 559, zwanej dalej "u.s.g.") oraz art. 11a ust. 1, ust. 2, ust. 3a i ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 572, zwanej dalej "u.o.z." lub "ustawą"), podjęła [...] w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy P. na rok 2022 - w brzmieniu określonym w załączniku do tej uchwały (§ 1 uchwały, zwany dalej "Programem").
P. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach powyższą uchwałę w całości, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj. art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283, zwanego dalej "rozporządzeniem"), jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g., polegające na niezaczerpnięciu opinii od organizacji społecznych lub dokonania konsultacji w zakresie przyjętej uchwały.
W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że pismami z 8 września, 14 listopada oraz 30 grudnia 2022 r. zwrócił się do Rady Miasta o udzielenie informacji, czy projekt Programu został przekazany do zaopiniowania podmiotom wskazanym w art. 11a ust. 7 ustawy. Skarżący podniósł, że z odpowiedzi organu z 16 stycznia 2023 r. wynika, że projekt Programu nie został przekazany do zaopiniowania organizacjom społecznym, których statutowym celem jest ochrona zwierząt działających na obszarze gminy. Jak wynika bowiem ze stanowiska organu, projekt uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy P. w latach ubiegłych przesyłany był do Fundacji na rzecz Ochrony Zwierząt im. T. M. w W., jednak korespondencja nie była odbierana i wracała do adresata. Gmina zaś nie posiadała informacji o działalności takich organizacji na jej terenie w 2022 r. wobec czego nie wystąpiła o opinię do takiej organizacji społecznej.
W ocenie skarżącego, wyjaśnienia organu nie uzasadniają postępowania przyjętego w ramach podejmowania zaskarżonej uchwały. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że w przypadku braku ww. organizacji społecznych działających na obszarze gminy należy obowiązkowo umieścić projekt programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na stronie internetowej gminy lub w BIP z informacją o możliwości zaopiniowania projektu w zakreślonym terminie. Prokurator podniósł, że w niniejszej sprawie projekt uchwały nie został przedstawiony do zaopiniowania ani na stronie internetowej urzędu gminy, ani też w BIP z informacją o możliwości zaopiniowania go w określonym terminie.
Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że jedyną organizację zajmującą się ochroną zwierząt jaką ustalił była Fundacja na rzecz Ochrony Zwierząt im. T. M. w W., do której przesyłał Program do zaopiniowania w latach ubiegłych, jednak organizacja ta nie odbierała korespondencji. Organ dodał, że z treści skargi nie wynika na podstawie czego skarżący twierdzi, iż niewłaściwie wykonano obowiązek, skoro ustalono tylko jedną organizację działającą na terenie gminy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, zwanej dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem.
W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97 wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, zob. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Jednocześnie przewidziana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Konsekwencją tych regulacji w przypadku rad gmin jest unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak każdy akt prawa miejscowego, nie może więc wykraczać poza ustawowo wyznaczoną prawodawcy lokalnemu kompetencję, w tym zwłaszcza ingerować w sferę praw i obowiązków obywateli lub innych podmiotów. Rada gminy w ramach udzielonej jej delegacji przy tworzeniu aktu prawa miejscowego nie może również wkraczać w materię uregulowaną ustawą. W przeciwnym wypadku uchwała istotnie narusza prawo.
Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miasta z dnia 29 marca 2022 r. nr [...] w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy P. na rok 2022.
Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 11a u.o.z., rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stanowi ważny instrument ochrony zwierząt oraz jest równocześnie istotnym elementem systemu działań podejmowanych przez organy administracji publicznej na rzecz ochrony zwierząt. Cele programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt realizują obowiązek prawny humanitarnego traktowania zwierząt (art. 4 pkt 2 u.o.z.) oraz zadania gminy związane z wykonaniem tego obowiązku. Zadania te są natomiast skonkretyzowane w treści uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy. Przedmiotowy program ma moc powszechnie obowiązującą. Adresatami norm ujętych w tej uchwale nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, lecz również przedstawiciele społeczności lokalnej, do których adresowany jest obowiązek humanitarnej ochrony zwierząt. Określenie w uchwale podmiotów realizujących program pozwala mieszkańcom gminy zachować się w sposób w nim przewidziany.
Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie należy przytoczyć treść art. 11a u.o.z., zgodnie z którym:
1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.
2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:
1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
3) odławianie bezdomnych zwierząt;
4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
6) usypianie ślepych miotów;
7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie.
3a. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają.
4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.
5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.
6. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta).
7. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania:
1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii;
2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy;
3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy.
8. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu.
Z powyższego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1 - 8 i ust. 5 u.o.z., element fakultatywny określony został w ust. 3, zaś obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 - 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.
Sąd nie podzielił zarzutu Prokuratora dotyczącego istotnego naruszenia przepisów prawa, tj. art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283, zwanego dalej "rozporządzeniem"), jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g., polegającego na niezaczerpnięciu opinii organizacji społecznych lub dokonania konsultacji w zakresie przyjętej uchwały.
Zgodnie art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z. projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy. Jak już wcześniej podniesiono, stosownie do treści art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że tylko sprzeczność z prawem może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Stwierdzenie nieważności może nastąpić więc tylko wtedy gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z konkretnym przepisem; naruszenie prawa nie może być dorozumiane, nie może też być wyprowadzane w drodze analogii czy też oceny racjonalności (czy jej braku) rozwiązań prawnych. Tymczasem żaden przepis, w tym art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z., jak dotąd nie obliguje prawodawcy gminnego do zamieszczania na stronie internetowej gminy, czy w BIP informacji o możliwości zaopiniowania projektu programu w określonym terminie. Skarżący również nie wskazał takiej regulacji, odwołując się do orzecznictwa sądowego, którego pogląd - niezależnie od jego słuszności - nie stanowi samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., a może być co najwyżej rozpatrywany jako postulat o charakterze de lege ferenda pod adresem ustawodawcy. Jeżeli według argumentacji organu, na terenie Gminy P. nie ma zarejestrowanych i nie działają organizacje społeczne, których celem statutowym jest ochrona zwierząt, co wynika z pisma Rady Miasta z 16 stycznia 2023 r., to nie sposób zarzucić prawodawcy gminnemu istotnego naruszenia art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z. poprzez brak zamieszczenia na stronie internetowej gminy czy w BIP informacji o możliwości zaopiniowania projektu programu, w sytuacji gdy przepis ten takiego obowiązku nie wprowadza. Nadto, jak wyjaśnił organ w odpowiedzi na skargę, jedyną organizację zajmującą się ochroną zwierząt jaką ustalił była Fundacja na rzecz Ochrony Zwierząt im. T. M. w W., do której przesyłał Program do zaopiniowania w latach ubiegłych, jednak organizacja ta nie odbierała korespondencji.
W tych okolicznościach faktycznych i prawnych trudno zarzucić organowi, że nie wywiązał się z obowiązku określonego w art. 11a ust. 7 pkt 2 u.o.z., co miałoby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Jedynie końcowo zauważyć należy, że również skarżący Prokurator nie wskazał w skardze żadnej konkretnej organizacji, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt na terenie Gminy P..
W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.