II SA/KE 158/17

II SA/Ke 158/17 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2018-02-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-03-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Anna Żak /przewodniczący/
Beata Ziomek /sprawozdawca/
Dorota Chobian
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 3290/19 - Wyrok NSA z 2022-10-06
II OZ 1574/17 - Postanowienie NSA z 2017-12-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 54 par. 3, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2016 poz 23
art. 24 par. 1 pkt 1-3 i par. 3, art. 25 par. 1 pkt 2, art. 156 par. 1 pkt 2, art. 26 par. 2 pkt 2, art. 5 par. 2 pkt 4 i 6
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2018r. sprawy ze skargi Gminy K. reprezentowanej przez Prezydenta Miasta na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 stycznia 2017r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 23 stycznia 2017 r., znak: [...], wydaną w następstwie skargi Prezydenta Miasta na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 grudnia 2016 r. znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Z. z dnia 26.09.2016 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu dziesięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługową i garażami podziemnymi oraz wewnętrznym układem komunikacyjnym na działkach o numerach ewidencyjnych 574/1, 573/1, 571/1 i 562/1 przy ul. D. w K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: Ppsa) :
1) uwzględniło w całości skargę Prezydenta Miasta;
2) uchyliło w całości własną decyzję z dnia 5 grudnia 2016 r., znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Z. o ustaleniu warunków zabudowy;
3) uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy Z. o ustaleniu warunków zabudowy i umorzyło w całości postępowanie prowadzone przed tym organem;
4) uchyliło w całości własne postanowienie z dnia 19 maja 2016 r., znak [...] o wyłączeniu Prezydenta Miasta od załatwiania sprawy.
W pkt 5 sentencji skarżonej decyzji SKO stwierdziło, że w niniejszej sprawie nie działało bez podstawy prawnej i nie naruszyło prawa w sposób rażący.
Jak wynika z akt sprawy, w dniu 9 stycznia 2015 r. M. K. i K. S. złożyli do Prezydenta Miasta wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie dziesięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługową i garażami podziemnymi oraz wewnętrznym układem komunikacyjnym na działkach o numerach ewidencyjnych 574/1, 573/1, 571/1 i 562/1 przy ul. D. w K., zwanego dalej "inwestycją".
W dniu 16 października 2015 r. Prezydent Miasta wydał w sprawie decyzję nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Na skutek odwołania złożonego przez wnioskodawców SKO wydało decyzję z dnia 6 listopada 2015 r., znak [...] o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta i przekazaniu sprawy Prezydentowi Miasta do ponownego rozpatrzenia.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent Miasta wydał decyzję z dnia 8 marca 2016 r., nr [...], powtórnie odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Wnioskodawcy ponownie złożyli odwołanie. SKO rozpoznając odwołanie uznało, że zachodzą podstawy do wyłączenia Prezydenta Miasta od załatwienia sprawy. Postanowieniem z dnia 19 maja 2016 r., znak [...], zwanym dalej "postanowieniem", SKO na podstawie art. 26 § 2 pkt 2 w zw. z art. 144 Kpa wyłączyło Prezydenta Miasta od załatwienia sprawy oraz wyznaczyło do jej załatwienia Wójta Gminy Z.
W uzasadnieniu organ przytoczył brzmienie art. 24 § 1 pkt 1 Kpa zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki, wskazując, że składający wniosek podnieśli istnienie wątpliwości dotyczących bezstronności organu w załatwieniu ich sprawy, z uwagi na rozpoczęcie procedury odwołania W. L. z funkcji Prezydenta Miasta K i pretendowania do tej funkcji K. S.. Kolegium uznało, że uzyskanie przez K. S. II miejsca w publikowanych w miejscowej prasie sondażach na powyższe stanowisko powoduje, że między organem a wnioskodawcą istnieje taki stosunek prawny, że wynik sprawy administracyjnej może mieć wpływ na prawa i obowiązki wnioskodawców. Natomiast podjęcie rozstrzygnięcia spowoduje również automatyczne uwolnienie ww. organu od zarzutów nierozpoznania sprawy wnioskodawców w sposób bezstronny.
W dniu 26 września 2016 r. Wójt Gminy Z. wydał decyzję nr [...], znak [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji. Korzystając z przyznanego statusu strony, Prezydent Miasta pismem z dnia 10 października 2016 r., znak [...] wniósł odwołanie od decyzji Wójta Gminy Z.
Decyzją z dnia 5 grudnia 2016 r. znak [...] SKO utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Z. Od decyzji tej - pismem z dnia 3 stycznia 2017 r., znak [...] - Prezydent Miasta wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnosząc o jej uchylenie w całości, stwierdzenie nieważności, ewentualnie uchylenie decyzji Wójta Gminy Z. nr [...] o warunkach zabudowy z dnia 26.09.2016 r. Sprawa ze skargi została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Ke 46/17.
W odpowiedzi na skargę z dnia 15.03.2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że po ponownym zapoznaniu się z całym materiałem dowodowym zebranym w sprawie oraz zarzutami skargi Prezydenta Miasta stwierdziło, że skarga zasługuje na uwzględnienie w całości z uwagi na trafny zarzut naruszenia przepisów o właściwości. Swemu stanowisku dało wyraz w opisanej na wstępie decyzji z 23.01.2017 r. znak: [...].
W uzasadnieniu Kolegium scharakteryzowało instytucję wyłączenia organu oraz przedstawiło różnorodne poglądy na tle dopuszczalności zastosowania przepisów o wyłączeniu pracownika do osoby piastującej funkcję organu administracji publicznej. Podkreśliło, że stanowisko, które pozwala na stosowanie do instytucji wyłączenia organu przewidzianej w art. 25 Kpa, w odniesieniu do osoby piastującej funkcję organu administracyjnego, przepisów o wyłączeniu pracownika z art. 24 Kpa zostało wyrażone w uchwale 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06 7, oraz w uchwale 7 Sędziów Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, zgodnie z którą prezydent miasta, jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, może także podlegać wyłączeniu. Również z wypowiedzi w doktrynie wynikało, że pożądanym jest stosowanie instytucji wyłączenia pracownika organu administracji publicznej i całego organu w możliwie najszerszym dopuszczalnym zakresie z uwagi na zapewnienie bezstronności i obiektywizmu orzekania (glosa do wyroku NSA z dnia 29.04.2014 r. sygn. akt II GSK 320/13 prof. Chróścielewskiego). Odmienny pogląd zaprezentował NSA w uchwale 7 Sędziów z dnia 20.05.2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 przyjmując, że "przypisywanie kompetencji organowi administracji publicznej ma tę konsekwencję prawną, że w postępowaniu administracyjnym, ma on zawsze pozycję organu, nigdy pracownika", a następnie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7.12.2016 r. sygn. akt II GSK 917/15, z dnia 18.10.2016 r. sygn. akt II GSK 200/16, z dnia 4.11.2016 r. sygn. akt II OSK 558/15, z dnia 8.01.2016 r. sygn. akt I OSK 1155/14. Uznając zatem za dominujący w aktualnym orzecznictwie niniejszy pogląd, na podstawie art. 54 § 3 Ppsa, kolegium orzekło jak w osnowie zaskarżonej decyzji.
Odwołując się do znaczenia i treści rażącego naruszenia prawa, Kolegium stwierdziło, że z uwagi na rozbieżne stanowisko sądów administracyjnych w zakresie dotyczącym wyłączenia od załatwienia sprawy organów monokratycznych, okoliczność, że SKO postanowieniem z dnia 19.05.2016 r. znak: [...] – wyłączyło Prezydenta Miasta od załatwienia sprawy dotyczącej wydania na wniosek M. K. oraz K. S., decyzji o warunkach zabudowy i wyznaczyło do jej załatwienia Wójta Gminy Z., nie daje podstaw do przyjęcia, że działanie Kolegium było obarczone rażącym naruszeniem prawa, skoro do jego uznania wymagana jest oczywistość w rozumieniu danego przepisu.
W dniu 22.02.2017 r. Prezydent Miasta wniósł skargę na wyżej wskazaną decyzję w części dotyczącej pkt 5 sentencji, zawierającego stwierdzenie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie działało bez podstawy prawnej i nie naruszyło prawa w sposób rażący. Wydanemu rozstrzygnięciu strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 54 § 3 zd. 2 Ppsa, art. 7, art. 8, art. 24 § 1 pkt 1, art. 24 § 3 i art. 25 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, z późn. zm.). Biorąc pod uwagę wskazane wyżej zarzuty wniosła o:
uchylenie zaskarżanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w części dotyczącej pkt 5 sentencji;
stwierdzenie, że w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło prawo w sposób rażący, ewentualnie zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do stwierdzenia w określonym terminie, że w niniejszej sprawie naruszyło ono prawo w sposób rażący;
przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci opinii prawnej powołanej w uzasadnieniu skargi na wskazane tam okoliczności;
zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zdaniem skarżącego, stwierdzenie w pkt 5 zaskarżonej decyzji jest niezasadne, albowiem działanie SKO w niniejszej sprawie stanowiło rażące naruszenie prawa z uwagi na: oczywisty charakter naruszenia, fundamentalną z punktu widzenia praworządności wagę naruszonego przepisu, który określa właściwość organu administracji publicznej, powagę negatywnych skutków naruszenia. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organem I instancji był w niniejszej sprawie Prezydent Miasta. W związku z tym, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera w tym zakresie odmiennych uregulowań, znajduje zastosowanie ogólna reguła z art. 17 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organem wyższego stopnia było w sprawie SKO. Regułę tę potwierdza art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1659, z późn. zm.).
Wydając postanowienie, SKO rażąco naruszyło art. 25 § 1 pkt 2 Kpa, powołany w uzasadnieniu postanowienia. W jego świetle, w przedmiotowych okolicznościach Prezydent Miasta podlegałby wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych: 1) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w SKO; 2) małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia osoby zajmującej stanowisko kierownicze w SKO; 3) osoby związanej tytułem przysposobienia, opieki lub kurateli z osobą zajmującą stanowisko kierownicze w SKO. Powyższe przesłanki z przyczyn oczywistych nie zaistniały w niniejszej sprawie. Nadto, z uzasadnienia postanowienia wynika, że SKO nie prowadziło jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie. W uzasadnieniu postanowienia SKO podniosło zupełnie inne kwestie, a mianowicie okoliczność rozpoczęcia procedury odwołania W. L. z funkcji Prezydenta Miasta i pretendowanie do tej funkcji K. S., będącego wnioskodawcą w tej sprawie. Oznacza to, że postanowienie rażąco naruszyło prawo, a wydając je, członkowie Samorządowego Kolegium Odwoławczego przekroczyli swoje uprawnienia.
Skarżący wskazuje, że Prezydent Miasta nie podlegał również wyłączeniu na podstawie art. 25 § 1 pkt 1 Kpa z uwagi na fakt, że przedmiotowa sprawa nie dotyczyła interesów majątkowych W. L. jako piastuna organu Prezydenta Miasta. Interesy majątkowe w sprawie, odnoszą się wyłącznie do wnioskodawców, czyli M. K. i K. S., którzy zamierzają realizować inwestycję.
Prezydent Miasta nie podlegał także wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 Kpa. Zgodnie bowiem z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09 (opubl. ONSAiWSA 2010/5/82, Prok.i Pr.-wkł. 2011/11/54) przypisanie kompetencji organowi administracji publicznej ma tę konsekwencję prawną, że w postępowaniu administracyjnym ma on zawsze pozycję organu, nigdy pracownika. Niezbędne jest wyraźne rozróżnienie organu od obsady personalnej organu administracji publicznej. Organ administracji publicznej, wykonując zadania publiczne, działa w imieniu państwa lub wspólnoty samorządowej, jest organem państwa lub organem wspólnoty samorządowej, któremu dla realizacji tych zadań przyznano określony zakres kompetencji. Z tego względu nie można do organu stosować przepisów o wyłączeniu pracownika organu administracyjnego. Stosowanie do organu administracji publicznej przepisów o wyłączeniu pracownika jest sprzeczne z istotą wykonywania zadań publicznych, a w konsekwencji prowadzi do pozbawienia państwa lub wspólnoty samorządowej zdolności wykonywania zadań publicznych.
W ocenie skarżącego, powołane w uzasadnieniu postanowienia przepisy art. 24 § 1 pkt 1 oraz art. 25 § 1 pkt 2 Kpa nie mogły zostać zastosowane w sprawie i niemożność ta była oczywista z uwagi na ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne w tym zakresie, które było znane SKO już w dacie wydawania postanowienia, o czym świadczy treść uzasadnienia skarżonej decyzji, str. 5, akapit przedostatni i ostatni.
Z kolei w uzasadnieniu skarżonej decyzji SKO wskazało, że podstawą wydania postanowienia był art. 24 § 3 Kpa. W oparciu o ten przepis została także wydana uchwała 7 sędziów NSA, którą SKO wskazało jako uzasadnienie interpretacji przyjętej w postanowieniu. Tymczasem art. 24 § 3 Kpa nigdzie w postanowieniu nie był przez SKO powoływany.
Skarżący podniósł, że skutki, które wywołało postanowienie, są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów praworządności. Działanie SKO stanowi naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Postanowienie doprowadziło do tego, że zamiast Prezydenta Miasta - właściwego do załatwienia sprawy z mocy art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - decyzję wydał organ niewłaściwy, dowolnie wskazany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Co gorsze, postanowienie nie mogło zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, bowiem nie przysługiwało od niego zażalenie (por. art. 141 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego).
Skutkiem postanowienia było wyłączenie od załatwienia sprawy organu właściwego, którym jest Prezydent Miasta, i jej rozpoznanie przez organ niewłaściwy, czyli Wójta Gminy Z.. Przestrzeganie przepisów o właściwości przez organy administracji publicznej jest fundamentalnym wymogiem normy wynikającej z powołanego wyżej art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co z kolei stanowi zasadniczy element państwa prawnego, o którym mowa w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. O wadze tego zagadnienia świadczy fakt, że skutkiem naruszenia przepisów o właściwości jest nieważność decyzji administracyjnej (por. art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Wadliwość tę ustawodawca obwarował najsurowszą sankcją znaną prawu administracyjnemu.
Wydając postanowienie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło także normę art. 7 Kpa, nakazującą mu stać na straży praworządności. Wbrew art. 8 Kpa postanowienie doprowadziło również do zachwiania zaufania do władzy publicznej. Obywatele mają bowiem prawo oczekiwać, że decyzje i postanowienia administracyjne będą stabilne i przewidywalne oraz że będą gwarantem pewności obrotu prawnego.
Wydając postanowienie, SKO przedłużyło postępowanie administracyjne w sprawie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu o ponad osiem miesięcy. Ponadto prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Z. spowodowało poniesienie nieuzasadnionych wydatków z budżetu tej gminy. Działanie SKO, mające jakoby na względzie uwolnienie Prezydenta Miasta od zarzutów kierowanych przez wnioskodawców, przyniosło skutek w postaci podważenia zaufania obywateli do Prezydenta Miasta, SKO oraz Wójta Gminy Z.. Sprawa jest bowiem szeroko komentowana przez lokalne media i portale społecznościowe, a dyskusja ta - zamiast koncentrować się na aspekcie prawnym - przedstawia sprawę jako spór polityczny.
W ocenie Skarżącego, podniesione okoliczności powodują, że społeczne konsekwencje naruszenia prawa, będące skutkiem wydania postanowienia, są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.
Nadto, powołując się na treść opinii prof. Zbigniewa Ćwiąkalskiego stanowiącej uzupełnienie skargi, skarżący zarzucił członkom Samorządowego Kolegium Odwoławczego przekroczenie uprawnień, które z wysokim prawdopodobieństwem pozwala na stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie doszło do popełnienia przestępstwa z art. 231 § 1 k.k.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżona w pkt 5 decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23.01.2017 r. została wydana na podstawie art. 54 § 3 Ppsa. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu na datę jej wydania, organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio.
Przywołana norma prawna umożliwia organowi weryfikację decyzji we własnym zakresie bez potrzeby uruchamiania kontroli sądowoadministracyjnej rozstrzygnięcia, co ma służyć realizacji postulatu sprawności i szybkości postępowania. Uwzględnienie przez organ skargi oznacza dokonanie przez organ oceny postawionych w skardze zarzutów i zaaprobowanie ich w całości. Wykładnia gramatyczna art. 54 § 3 Ppsa, w szczególności zdania drugiego, pozwala stwierdzić, iż uznając podnoszone przez stronę skarżącą naruszenia prawa, organ równocześnie ocenia, czy naruszenia miały charakter zwyczajny, czy też kwalifikowany, ewentualnie że działano bez podstawy prawnej. Potwierdzeniem dokonanej oceny jest nakaz umieszczenia w sentencji decyzji uwzględniającej skargę odpowiadającego zawartej w zdaniu drugim cyt. przepisu stwierdzenia.
W realiach niniejszej sprawy warunki dopuszczające orzekanie w trybie tzw. autokontroli zostały spełnione, albowiem Kolegium zgodnie z żądaniem skarżącego zawartym w skardze z dnia 3.01.2017 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję tego organu z dnia 5.12.2016 r. i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Z. oraz uchyliło postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 19.05.2016 r. znak: [...]. Jednocześnie w pkt 5 stwierdziło, że Kolegium nie działało bez podstawy prawnej i nie naruszyło prawa w sposób rażący.
Uwzględniając podniesiony w skardze zarzut odnośnie do pkt 5 zaskarżonej decyzji, istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Samorządowe Kolegium odwoławcze wydając ww. postanowienie rażąco naruszyło prawo, albowiem decyzja podjęta w trybie autokontroli jest konsekwencją tego postanowienia, w wyniku którego doszło do wyłączenia Prezydenta Miasta od załatwienia sprawy i do wyznaczenia do jej załatwienia innego organu – Wójta Gminy Zk.
Z treści uzasadnienia skargi wynika, że zdaniem skarżącego postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19.05.2016 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na: oczywisty charakter naruszenia, fundamentalną z punktu widzenia praworządności wagę naruszonego przepisu, który określa właściwość organu administracji publicznej, powagę negatywnych skutków naruszenia. Wskazana oczywistość polega na tym, że powołane w uzasadnieniu postanowienia przepisy art. 24 § 1 pkt 1 oraz art. 25 § 1 pkt 2 Kpa z uwagi na ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne w tym zakresie, nie mogły zostać w sprawie zastosowane. Organ natomiast temu stwierdzeniu przeczy.
Przede wszystkim, aby rozstrzygnąć spór należy w pierwszej kolejności odwołać się do znaczenia i treści ustawowego pojęcia "rażącego naruszenia prawa". W tym zakresie niewątpliwie pomocne stają się zarówno wypowiedzi doktryny i orzecznictwo sądów administracyjnych, związane z oceną przesłanki rażącego naruszenia prawa jako przesłanki nieważności.
W orzecznictwie dominuje pogląd, zgodnie z którym o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (porównaj: wyrok NSA z 27.10.2015 r. II OSK 397/14, LEX nr 1987244, wyrok NSA z 3.10.2017 r, II OSK 113/16). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyroki NSA: z 9.08.2016 r. II OSK 2868/14, LEX nr 2119359; z 2.03.2011 r. II OSK 2226/10, LEX nr 824448; z 11.05.1994 r. III SA 1705/93, opubl. Wspólnota 1994, nr 42, poz. 16; z 4.11.1994 r. IV SA 1176/94, opubl. ONSA-OZ 1997, nr 2, poz. 9; z 6.02.1995 r. II SA 1531/94, opubl. ONSA 1996, nr 1, poz. 37).
Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia stanowił art. 26 § 2 pkt 2 w zw. z art. 144 Kpa, zgodnie z którym: W przypadku wyłączenia organu sprawę załatwia w okolicznościach przewidzianych w art. 25 § 1 pkt 2 – organ wyższego stopnia nad organem, w którym osoba wymieniona w tym przepisie zajmuje stanowisko kierownicze. Stosownie do treści art. 25 § 1 pkt 2: organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3. Jednocześnie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało przepis art. 24 § 1 pkt 1 zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki.
W treści zaskarżonej decyzji Kolegium przywołując uchwały 7 sędziów NSA: z dnia 19.05.2003 r. sygn. I OPS 1/03 oraz z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06 a także stanowisko niektórych przedstawicieli doktryny (prof. Wojciech Chróścielewski glosa do wyroku NSA z 29.04.2014 r. sygn. akt II GSK 320/13) wywiodło, że w orzecznictwie akceptowano pogląd o dopuszczalności zastosowania przepisów o wyłączeniu pracownika do osoby piastującej funkcję organu administracji publicznej na podstawie art. 25 Kpa. W nawiązaniu do takiej wykładni art. 24 i 25 Kpa SKO wydając postanowienie z 19.05.2016 r. uznało, że wniosek K.S. i M.K. o wyłączenie organu zasługiwał na uwzględnienie. Rozpoczęcie procedury odwołania W. L. z funkcji Prezydenta Miasta i pretendowania do tej funkcji K. S., w powiązaniu z dyskusją jaka miała miejsce w lokalnej prasie zdaniem Kolegium wskazywały, że między organem a wnioskodawcą istnieje taki stosunek prawny, że wynik sprawy administracyjnej może mieć wpływ na prawa i obowiązki wnioskodawców.
Analiza przywołanych regulacji prawnych w kontekście zarzutów podnoszonych przez osoby ubiegające się o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji prowadzi do wniosku, że taka argumentacja Kolegium nie uzasadnia wyłączenia organu z przyczyn określonych w art. 25 § 1 pkt 2 Kpa. Bezspornie bowiem K. S. nie zajmuje stanowiska kierowniczego w organie bezpośrednio wyższego stopnia jak również sprawa nie dotyczy osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 Kpa. Nie można również uznać, że pomiędzy W. L. a K. S. istnieje stosunek prawny pozwalający na wyłączenie W. L. pełniącego funkcję piastuna organu monokratycznego z przyczyn określonych w art. 24 § 1 pkt 1 Kpa. Źródłem stosunku prawnego nie może być udział w kampanii wyborczej związanej z odwołaniem W. L. z funkcji Prezydenta Miasta i pretendowanie do tej funkcji K. S..
Jednakże należy zauważyć, że w świetle przyjętej przez organ koncepcji, okoliczności, na które wskazywały osoby ubiegające się o wydanie decyzji ustalającej warunki, w pełni uzasadniały zastosowanie art. 24 § 3 Kpa. Według tego przepisu, bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony, albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika
Powszechnie przyjmuje się, że przepis art. 24 § 3 Kpa ma charakter gwarancyjny i służy zapewnieniu bezstronnego wykonywania czynności w postępowaniu administracyjnym. Jego istotą jest eliminacja nawet jedynie potencjalnych wątpliwości co do braku bezstronności pracownika organu, czy biegłego. Dla zastosowania art. 24 § 3 Kpa wystarczy więc uprawdopodobnienie istnienia okoliczności mogących wywoływać wątpliwość co do bezstronności, a nie okoliczności powodujących stronniczość. Wystarczy zatem, że z uwagi na konkretną okoliczność nie jest pewne i jasne czy dana czynność procesowa zostanie wykonana w sposób bezstronny (tak zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 47/12, LEX 1139341 oraz przywołane tam orzecznictwo i literatura). Niewątpliwie rywalizacja w konkretnej procedurze, w wyniku której może dojść do zmiany piastuna organu – odwołania urzędującego prezydenta miasta i wybór na jego miejsce osoby będącej przeciwnikiem politycznym, uprawdopodobnia, że zachodzą okoliczności tego rodzaju, iż mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności w sprawie.
W ocenie Sądu w tej sytuacji, powołanie się organu w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia na przepis art. 24 § 1 pkt 1 zamiast art. 24 § 3 Kpa stanowiło naruszenie prawa nie mające wpływu na rozstrzygnięcie. Wobec powyższego nie można stwierdzić, że przedmiotowe postanowienie SKO zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, a w związku z tym, podniesione w tym zakresie zarzuty skargi nie mogły okazać się skutecznymi.
Kolegium rozpoznając sprawę na skutek wniesionej skargi stwierdziło istnienie różnorodnych poglądów odnośnie stosowania do instytucji wyłączenia organu przepisów dotyczących wyłączenia pracownika. Potwierdzeniem stanowiska, że zagadnienia związane z przesłankami wyłączenia pracownika oraz organu (regulacje art. 24 – 25 Kpa), a w tym dopuszczalność wyłączenia piastuna organu monokratycznego (w szczególności wójta, burmistrza lub prezydenta miasta) na podstawie przesłanek wyłączenia pracownika, nastręczają trudności interpretacyjne, są spory doktrynalne oraz ilość orzeczeń składów powiększonych Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego wydanych w ostatnich latach. (por. uchwała NSA z 22.02.2007 r. II GPS 2/06, wyrok składu 7 sędziów NSA z 10.03.2009 r. II OPS 2/09, uchwała NSA z 20.05.2010 r. I OPS 13/09, uchwała NSA z 18.02.2013 r. II GPS 4/12, wyrok TK z 15.12.2008 r. P 57/07, wyrok TK z 6.12.2011 r. SK 3/11). Sam autor opinii, na którą powołał się skarżący tej okoliczności nie kwestionuje stwierdzając cyt.: "Kwestia zakresu podmiotowego przepisów o wyłączeniu pracownika stanowi od lat przedmiot ożywionej dyskusji zarówno w doktrynie, jak i w judykaturze. Podstawowym problemem rozważanym na tym tle jest dopuszczalność zastosowania przepisów o wyłączeniu pracownika (art. 24 Kpa) do osoby piastującej funkcję organu administracji publicznej" (str. 5 opinii).
Uwzględniając skargę Kolegium podniosło, że w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, nawiązujący do uchwały NSA w sprawie I OPS 13/09 w której stwierdzono, że "przypisywanie kompetencji organowi administracji publicznej ma tę konsekwencje prawną, że w postępowaniu administracyjnym ma on co do zasady, pozycję organu, a nie pracownika. Przepisy o wyłączeniu pracownika organu można jednak stosować, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania, a zatem gdy jej jako osoby fizycznej dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego. Nie można zatem "uznać, by zwrot pracownik organu w znaczeniu, o jakim mowa w art. 24 Kpa obejmował także osobę będącą personalną obsadą organu. Piastun organu nie działa w sprawie jako pracownik organu, lecz wykonuje kompetencje przypisane organowi".
Biorąc pod uwagę bieżącą linię orzeczniczą Kolegium w zaskarżonej decyzji przyjęło, że przepis art. 24 Kpa, dotyczący wyłączenia pracownika, nie ma zastosowania do wyłączenia organu, którego to przyczyny wyłączenia zostały określone w art. 25 Kpa. Powyższe stwierdzenie legło u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w trybie autokontroli, którym wyeliminowano z obrotu prawnego zarówno obie decyzje organów, które merytorycznie załatwiły sprawę z wniosku K. S. i M. K. jak i postanowienie Kolegium, którym wyłączono od załatwienia sprawy Prezydenta Miasta i wyznaczono w tym zakresie nowy organ – Wójta Gminy Z..
Nie negując stanowiska zajętego przez Kolegium w niniejszej sprawie, zauważyć jednak należy, że powołana wyżej uchwała dotyczy organu w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 Kpa (ministra), w postępowaniu o którym mowa w art. 127 § 3 Kpa (tj. z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). W niniejszej sprawie mamy zaś do czynienia z organem samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 Kpa orzekającym jako organ I instancji w postępowaniu zwyczajnym tj. w którym właściwość organu wynika z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym wspomniana uchwała nie znajduje wprost zastosowania w niniejszej sprawie.
Sąd podziela argumentację Kolegium, że w rozpoznawanej sprawie działaniom organów nie można przypisać rażącego naruszenia prawa, skoro z uwagi na rozbieżne stanowisko sądów administracyjnych w zakresie dotyczącym wyłączenia od załatwienia sprawy organów monokratycznych brak jest wymaganej przesłanki oczywistości w rozumieniu art. 54 § 3 Ppsa. Jak już wyżej podniesiono, pogląd zgodnie z którym odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji został zaprezentowany w orzecznictwie i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni to stanowisko akceptuje. Nie można bowiem w takich warunkach uznać przesłanki oczywistości naruszenia prawa za spełnioną.
W ocenie Sądu brak także podstaw do twierdzenia, że względy praworządności oraz skutki ekonomiczne przemawiają za uznaniem działania organów w niniejszej sprawie z rażącym naruszeniem prawa. Instytucja wyłączenia uregulowana w art. 24 i 25 Kpa jest z natury rzeczy gwarancją rzetelnego wypełniania powierzonych zadań, w postępowaniu administracyjnym służy przede wszystkim realizacji zasady prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa) oraz zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 Kpa). W działaniach Kolegium, standardy bezstronności zostały zachowane.
Z podniesionych wyżej względów, prawidłowo SKO w pkt. 5 osnowy zaskarżonej decyzji stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie działaniom organów nie można przypisać rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 54 § 3 Ppsa.
W tym stanie faktycznym i prawnym Sąd na podstawie art. 151 Ppsa oddalił skargę.