II SA/Ke 156/08

II SA/Ke 156/08 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2008-05-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-03-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Sylwester Miziołek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Ordynacje wyborcze
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1998 nr 95 poz 602
art. 194 ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 7
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 maja 2008r. sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchylenia uchwały o uzupełnieniu składu Rady Miejskiej w S. oddala skargę.
Uzasadnienie
II SA/Ke 156/08
U z a s a d n i e n i e
Uchwałą Nr [...] podjętą w dniu [...] Rada Miejska
na podstawie art. 17 pkt 3 i art. 18 ust.2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, uchyliła własną uchwałę nr [...] z dnia [...] w sprawie obsadzenia mandatu radnego Rady Miejskiej , na skutek której to uchwały w miejsce K. K. wybranego w Okręgu Wyborczym nr [...] utworzonym dla wyboru Rady Miejskiej z Listy nr [...] "Komitet Wyborczy [...]", bezprawnie stwierdzono wstąpienie A. K.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że dnia [...] Rada Miejska podjęła uchwałę nr [...] o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miejskiej K. K. Na skutek skargi złożonej przez K. K. w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 31 maja 2007r. sygn. akt II SA/Ke 248/07 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały
i wstrzymał jej wykonanie do chwili uprawomocnienia się wyroku. Skarga kasacyjna złożona od tego rozstrzygnięcia przez Przewodniczącego Rady Miejskiej została przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalona wyrokiem z dnia 15 stycznia 2008r., sygn. akt III OSK 1679/07. Organ podniósł, że w zaistniałej sytuacji konieczne jest przywrócenie stanu zgodności z prawem poprzez przywrócenie ustawowej liczby radnych zgodnie z treścią art. 17 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Usunięte zostaną również skutki podjętej bezprawnie uchwały naruszającej treść art. 194 ust.1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.
Skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. K. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.
W uzasadnieniu podniósł, że w dniu 12 marca 2007r. Rada Miejska
podjęła uchwałę w sprawie obsadzenia przez niego wakującego mandatu radnego, który to mandat wygasł z mocy prawa na skutek niezłożenia w terminie przez jego poprzednika stosownego oświadcza majątkowego, wynikającego z przepisów antykorupcyjnych ustawy o samorządzie gminnym. W tym też dniu skarżący złożył ślubowanie. Przepis art. 190 ust.1 pkt 1a ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, na podstawie którego Rada Miejska stwierdziła wygaśnięcie mandatu poprzednika, uznany został za niekonstytucyjny w dniu 13 marca 2007r. i utracił moc dnia 29 marca 2007r. tj, w dniu ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dz.U. nr 48, poz. 327. Uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu na skutek zaskarżenia jej do sądu administracyjnego została wycofana z obrotu prawnego, gdyż prawomocnie stwierdzono jej nieważność, bez wskazania przez sądy administracyjne sprzeczności uchwały z przepisami prawa. W uzasadnieniu jako podstawę rozstrzygnięcia powołano orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego.
Skarżący podniósł, że mandat radnego sprawował "swobodnie" aż do [...], kiedy to Rada Miejska bezprawnie stwierdziła jego wygaśnięcie podejmując uchwałę o uchyleniu własnej uchwały w przedmiocie obsadzenia przez niego mandatu. W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała rażąco narusza prawo, gdyż
w art. 190 ust.1 ustawy ordynacja wyborcza do rad... ustawodawca jasno określił, kiedy następuje wygaśnięcie mandatu. Nie stanowi podstawy ku temu wola aktualnego składu Rady Miejskiej, gdyż wygaśnięcie mandatu następuje z mocy prawa, a nie z woli radnych. Uchwała Rady ma w takim przypadku jedynie charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Tak więc, aby możliwe było pozbawienie radnego mandatu musi wystąpić podstawa ustawowa, a nie polityczna, jak to miało miejsce w tym przypadku. Skarżący podkreślił, że zaskarżona uchwała narusza jego obywatelskie prawo wykonywania mandatu radnego objętego zgodnie z prawem
i w dobrej wierze, czego nie zakwestionował nigdy żaden organ sprawujący nadzór nad samorządem terytorialnym.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie, przedstawiając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Podniosła dodatkowo, że Rada Miejska podejmując w dniu [...] uchwałę w sprawie obsadzenia mandatu radnego przez A. K., wiedziała o toczącym się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach postępowaniu w sprawie "o uchylenie" nieważnej uchwały z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu sprawowanego przez K. K. Również było powszechnie wiadome – w tym ówczesnemu Przewodniczącemu Rady oraz radnym – o zaskarżeniu do Trybunału Konstytucyjnego przepisów ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, na podstawie których uchwała ta została podjęta. Znany był także termin rozprawy przed Trybunałem, wyznaczony na dzień 13 marca 2007r. Obie uchwały zostały zatem podjęte w czasie, gdy zawisła już sprawa przed Trybunałem Konstytucyjnym.
W takiej sytuacji Rada Miejska, a w szczególności jej ówczesny Przewodniczący, nie powinni byli dopuścić do podejmowania uchwał dotyczących wygaszenia mandatu
w oparciu o zaskarżony do Trybunału przepis ustawy, a już z całą pewnością nie powinni inicjować "na siłę" stanu niezgodności z prawem przez uzupełnianie składu Rady. Celem obecnego przewodniczącego RM jak i przeważającej grupy radnych jest doprowadzenie do ustawowej zgodności ilości radnych w Radzie oraz do umożliwienia wykonywania mandatów radnym, którzy nigdy tego mandatu nie utracili. Zarzut zawarty w skardze, dotyczący braku podstawy prawnej zaskarżonej uchwały jest całkowicie niezasadny, gdyż w świetle zaistniałego stanu faktycznego i stanu prawnego A. K. nigdy nie był radnym, gdyż mandat radnego objął bezprawnie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalaj p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że
w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego
i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a). W przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego, kontrola sądowa sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów,
gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa – stosownie do treści art. 147 § 1 ustawy.
Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej uchwały podnieść w pierwszym rzędzie należy, że skarga wniesiona została w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. 01.142.1591 ze zm.), po spełnieniu przewidzianych w nim formalnych przesłanek, podlega zatem merytorycznemu rozpoznaniu. Nie ulega także wątpliwości, że interes prawny skarżącego został tym aktem naruszony, albowiem wskutek jego podjęcia nie będzie on wykonywał mandatu radnego.
Przystępując do oceny zgodności zaskarżonej uchwały z prawem podkreślić na wstępie należy, że niewątpliwie pozostaje ona w bezpośrednim związku
z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach
z dnia 31 maja 2007r. w sprawie II SA/Ke 248/07, stwierdzającym nieważność uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego K. K. Bezspornym jest także, że zanim zapadł wyrok Sądu, Rada Miejska uchwałą podjętą dnia [...] stwierdziła wstąpienie na zwolnione po K. K. miejsce – A. K., kandydata z tej samej listy, który uzyskał kolejno największą liczbę głosów.
Stwierdzenie przez Sąd w trybie art. 147 p.p.s.a. nieważności uchwały podjętej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ma skutek ex tunc, co
w stanie faktycznym sprawy oznacza, że uchwała Rady Miejskiej
z dnia [...] stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego K. K. była nieważna od samego początku, a zatem od momentu jej podjęcia. Tym samym wszelkie akty wydane przez Radę w oparciu o nieważną uchwałę z dnia [...] muszą być uznane za niezgodne z prawem.
Uchwała Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] podjęta została na podstawie art. 194 ust.1 ustawy dnia 16 lipca 1998r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. 03.159.1547 ze zm.), zwanej dalej ordynacją, zgodnie z którym w przypadku wygaśnięcia mandatu radnego wybranego w okręgu wyborczym dla wyboru rady w gminie liczącej ponad 20.000 mieszkańców oraz mandatu radnego powiatu lub województwa, właściwa rada, po stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, podejmuje na następnej sesji uchwałę o wstąpieniu na jego miejsce kandydata z tej samej listy, który w wyborach uzyskał największą liczbę głosów, a nie utracił prawa wybieralności i nie zachodzi wobec niego przesłanka, o której mowa w art. 190 ust.1 pkt 4. Podstawą do podjęcia uchwały w oparciu o zacytowany przepis jest zatem uprzednie podjęcie przez radę ważnej uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego w oparciu o jedną
z przyczyn wymienionych w art. 190 ust. 1 Ordynacji wyborczej.
Stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] dotyczącej wygaśnięcia mandatu radnego K. K. (ze skutkiem ex tunc) musi powodować ocenę, że uchwała Rady z dnia [...] o wstąpieniu w zwolnione miejsce A. K., podjęta została bez podstawy prawnej. Nie zachodziła bowiem jedna z podstawowych przesłanek do zastosowania art. 194 ust.1 ordynacji, na podstawie którego radni przegłosowali uchwałę z dnia [...], a mianowicie nie nastąpiło wygaśnięcie mandatu radnego K. K. i stwierdzenie tego faktu stosowną, ważną uchwałą.
Oczywistym jest, że rada gminy, tak jak każdy inny organ podejmujący rozstrzygnięcia z zakresu administracji publicznej, działa na podstawie przepisów prawa (art. 7 kpa). Wprawdzie ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym nie przewiduje - tak jak Kodeks Postępowania Administracyjnego - nadzwyczajnych trybów postępowania mających na celu wyeliminowanie przez radę własnych uchwał podjętych w sposób sprzeczny z prawem, nie oznacza to jednak,
w ocenie Sądu, że organ stanowiący gminy nie jest władny w takie akty ingerować np. poprzez ich zmianę bądź uchylenie. Przykładem tego typu ingerencji jest zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała z dnia [...] będąca rezultatem prawidłowo dokonanej przez Radę Miejską oceny własnej uchwały z dnia [...] - jako podjętej bez podstawy prawnej. Ocena ta znalazła wyraz w uchyleniu uchwały sprzecznej z prawem i wyeliminowaniu jej z obrotu prawnego.
Nie bez znaczenia dla przeprowadzonej przez Sąd kontroli prawidłowości procedowania organu stanowiącego Gminy są okoliczności niniejszej sprawy. Podkreślenia wymaga, że uchwała powołująca nowego radnego w osobie A. K., zapadła zaledwie dzień przed wyznaczoną przez Trybunał Konstytucyjny rozprawą mającą na celu skontrolowanie przepisów art. 190 ust.1 pkt 1a ordynacji oraz art. 24j ust.3 ustawy o samorządzie gminnym, będących podstawą stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego K. K., a tym samym jedną z przesłanek podjęcia kolejnej uchwały w trybie art. 194 ust.4 ordynacji. Oba wymienione przepisy utraciły z dniem 19 marca 2007 r. moc obowiązującą na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt K 8/07, który orzekł o ich niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej – art. 190 ust.1 pkt 1a ordynacji z art. 31 ust.3 oraz art. 2 Konstytucji, zaś art. 24j ust.3 ustawy o samorządzie gminnym – z art. 2 Konstytucji (Dz.U. nr 48 poz.327). W uzasadnieniu wyroku z dnia 13 marca 2007 r. Trybunał Konstytucyjny podniósł, że "kwestionowana regulacja dotyka konstytucyjnie chronionych praw podmiotowych. Jest to z jednej strony czynne prawo wyborcze, które wyraża się nie tylko w akcie głosowania, lecz także w skuteczności dokonanego wyboru. Także bierne prawo wyborcze radnego/wójta jest przedmiotem ingerencji. Mandat bowiem, który jest (...) korelatem tego prawa, zostaje wygaszony przez ustawodawcę na skutek czysto formalnie ujętego uchybienia, (...) a tym samym w niekonstytucyjny sposób wkraczającego w prawo wyborcze ( zniweczenie wyniku przeprowadzonego glosowania)". Trybunał podkreślił także, iż "kontrolowane normy oddziałują na sferę konstytucyjnych praw podmiotowych obywateli, a więc dóbr bardzo wysoko umiejscowionych w hierarchii interesów, których realizacji ma sprzyjać system prawny".
Działanie Rady polegające na wyeliminowaniu z obrotu prawnego uchwały zaskarżonej w niniejszej sprawie było zatem ze wszech miar pożądane, gdyż miało na celu ochronę wartości konstytucyjnych, o których mowa wyżej i przywrócenie porządku prawnego. Skoro w kompetencji rady jest podejmowanie uchwał
w przypadkach, o jakich mowa w art. 194 ust.4 ordynacji, to tym samym – a contrario – rada władna jest wyeliminować uchwałę podjętą w tym przedmiocie, jeżeli jest ona sprzeczna z prawem – jak w niniejszym przypadku.
Podnieść także należy, że uchwała z dnia 12 marca 2007r. nie wywołała tego rodzaju skutków prawnych, które stanowiłyby przeszkodę do jej uchylenia. Powołanie A. K. na stanowisko radnego nie było bowiem bezpośrednią konsekwencją aktu wyborczego (największą liczbę głosów uprawniającą do objęcia mandatu radnego uzyskał bowiem K. K.), lecz uchwały podjętej przez organ stanowiący gminy w trybie art. 194 ust.4 ordynacji. Ten sam organ - w ramach posiadanych instrumentów prawnych - uprawniony był w tej sytuacji do uchylenia własnej, podjętej bez podstawy prawnej uchwały i przywrócenia w ten sposób porządku konstytucyjnego.
Odnosząc się do argumentów zawartych w skardze wyjaśnić jedynie należy, że przedmiotem uchwały z dnia [...] nie było stwierdzenie wygaśnięcia mandatu A. K., a tym samym jej podstawą materialnoprawną nie był art. 190 ust.1 ordynacji – jak zdaje się to rozumieć skarżący. Tym samym nie można mówić o naruszeniu tego przepisu przez Radę Miejską, co zarzuca skarga.
Ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Stanowisko takie zostało również zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 31 marca 2008 r. - sygn. II SA/Ke 712/07.