II SA/KE 144/24

II SA/Ke 144/24 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-06-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Jacek Kuza
Krzysztof Armański /sprawozdawca/
Renata Detka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135, art. 250 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 48 ust. 2 i 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi B. R. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 stycznia 2024 r. znak: WOA.7722.53.2023 w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji z 3 listopada 2023 r. znak: NB.520.29.2.2012; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata S. D. kwotę 590,40 (pięćset dziewięćdziesiąt 40/100) złotych, w tym VAT w kwocie 110,40 (sto dziesięć 40/100) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 26 stycznia 2024 r. znak: WOA.7722.53.2023 Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach (zwany dalej "ŚWINB") utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jędrzejowie (zwanego dalej "PINB") z 3 listopada 2023 r. znak: NB.520.29.2.2012 w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu 6 czerwca 2012 r. do PINB wpłynął wniosek B. R. (zwanego też dalej "stroną") o przeprowadzenie kontroli budynku na działce nr ewid. A. Organ I instancji ustalił, że na ww. działce zlokalizowany jest budynek sklepu o wymiarach ok. 12,08 m x 5,50 m, w odległości około 6,60 m od krawędzi drogi oraz w odległości od około 1,50 m do 3,50 m od granicy wskazanej przez obecnego podczas kontroli M.P. - ojca R. P. (zwanego dalej "inwestorem"), który okazał pozwolenie na budowę z 30 grudnia 2003 r. dotyczące tego budynku. W oparciu o okazaną dokumentację projektową ustalono, że budynek winien posiadać wymiary 11,0 m x 5,00 m i zostać wybudowany w odległości 1,5 m od granicy południowej. M. P. oświadczył, że ww. budynek został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę oraz projektu budowlanego w miejscu starego sklepu, tj. w miejscu istniejących fundamentów, które zostały wzmocnione, a granica pomiędzy działkami nr A i C nie była wyznaczona na gruncie i jej przebieg nie został dokładnie ustalony.
Pismem z 30 października 2012 r. organ I instancji udzielił stronie informacji o tym, że przebieg granicy pomiędzy działkami jest sporny, a organ nadzoru budowlanego nie ma kompetencji do rozstrzygania sporu granicznego, wobec czego sprawę rozstrzygnięcia przebiegu granicy należy kierować na drogę cywilnoprawną.
W dniu 14 października 2016 r. strona ponownie złożyła wniosek o kontrolę ww. budynku.
W dniu 26 stycznia 2017 r. pracownicy PINB podczas kontroli nie stwierdzili zmian w lokalizacji budynku, wymiarów i robót budowlanych przy budynku w porównaniu do uprzednio przeprowadzonej kontroli z dnia 31 lipca 2012 r. Niemniej, w wyniku porównania projektu zagospodarowania działki, załączonego do zatwierdzonego projektu budowlanego ww. sklepu oraz mapy do ustalenia drogi koniecznej opracowanej do sprawy sądowej sygn. akt I Ns 706/12 przez geodetę uprawnionego stwierdzono, że roboty budowlane przy budynku wykonane przez inwestora w sposób istotny różnią się od zatwierdzonego projektu budowlanego, a odstępstwa te polegają na usytuowaniu budynku w innym miejscu niż na mapie zagospodarowania działki oraz zwiększeniu wymiarów zewnętrznych budynku w stosunku do wymiarów określonych w projekcie budowlanym.
Mając na uwadze powyższe decyzją z 26 czerwca 2017 r. PINB nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego zawierającego: inwentaryzację i ocenę techniczną oraz projekt zamienny uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy przebudowie ww. budynku sklepu – w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
W dniu 26 stycznia 2018 r. inwestor przedłożył wymagany projekt budowlany zamienny, uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy przebudowie budynku, opracowany w styczniu 2018 r.
Wobec spełnienia obowiązku przedłożenia wymaganej dokumentacji PINB decyzją z 16 kwietnia 2018 r. zatwierdził projekt budowlany zamienny oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania po zakończeniu budowy pozwolenia na użytkowanie. Niemniej, w wyniku wniesionego przez stronę odwołania, decyzją z 6 lipca 2018 r. ŚWINB uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z powodu braku ustaleń stanu faktycznego w sprawie mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Organ I instancji nie wyjaśnił zasadniczej kwestii mającej wpływ na wybór trybu postępowania w sprawie budowy przedmiotowego sklepu, tj. w oparciu o art. 51 czy też art. 48 ustawy Prawo budowlane.
Następnie zebrano materiał dowodowy w sprawie, tj. m.in. szkic polowy oraz mapę do celów projektowych dla działki Nr ewid. B, zdjęcia lotnicze obrazujące tę działkę, zeznania świadków oraz kserokopie dokumentów ze sprawy sądowej o sygn. akt I C 44/13. Do akt sprawy organ I instancji załączył też fragment tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu gminy [...], uchwalonego Uchwałą Nr XXXV/194/2013 Rady Gminy [...]z dnia 27 listopada 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu gminy [...]oraz fragment z załącznika graficznego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym położona jest przedmiotowa działka, a także fotografie przedmiotowego sklepu wykonane przez inspektorów PINB w Jędrzejowie w latach 2012 r. i 2017 r. podczas prowadzonych kontroli. Ponadto organ I instancji załączył do akt zdjęcia lotnicze terenu, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość w 2004 r. oraz 2009 r., udostępnione na portalu powiatu jędrzejowskiego.
Po analizie zebranego materiału dowodowego w sprawie PINB wydał w dniu 15 listopada 2018 r. decyzję, którą nakazał rozbiórkę budynku sklepu o branży spożywczo-przemysłowej zlokalizowanego w m. [...] na działce o Nr wid. B, którego inwestorem jest R. P.
Decyzją z 1 marca 2019 r. ŚWINB, po rozpatrzeniu odwołania inwestora, uchylił ww. decyzję z 15 listopada 2018 r. i umorzył postępowanie organu I instancji prowadzone w trybie art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (zwanej dalej "ustawą"), wskazując że przedmiotowy budynek nie został wykonany na podstawie pozwolenia na przebudowę, wydanego w dniu 30 grudnia 2003 r. Uznano, iż przedmiotowy budynek w obecnym usytuowaniu na działce nie istniał do roku 2004, co wynika ze zdjęć lotniczych z 2004 r. i z dnia 8 maja 2003 r., na których widoczny jest obiekt o kształcie kwadratu usytuowany przy krawędzi jezdni, czyli drewniany kiosk, który istniał na tej działce od lat 70-tych, jak to wskazuje kilkoro świadków, natomiast na tych zdjęciach brak jest przedmiotowego budynku. Budynek będący przedmiotem postępowania usytuowany jest w głębi działki, o podłużnym kształcie zbliżonym do prostokąta, po raz pierwszy uwidoczniony został na zdjęciu lotniczym z 2009 r. Budynek o wymiarach zewnętrznych 5,61m x 12,05m i usytuowaniu ukośnym w stosunku do granicy sąsiada nie powstał w wyniku przebudowy lub remontu budynku, gdyż w tym usytuowaniu taki obiekt nie istniał na tej działce, co w ostateczności doprowadziło do wniosku, że przedmiotowy budynek sklepu nie jest istotnym odstąpieniem od pozwolenia na budowę, ani nie powstał w wyniku przebudowy istniejącego w tym samym miejscu obiektu, lecz został wybudowany w całości od fundamentów, bez pozwolenia na budowę, jest zatem samowolą budowlaną, w stosunku do której winien być zastosowany tryb postępowania na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, a nie art. 51 Prawa budowlanego.
Wyrokiem z 4 lipca 2019 r. o sygn. akt II SA/Ke 232/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił ww. decyzje (ŚWINB z 1 marca 2019 r. i PINB z 15 listopada 2018 r.) wskazując, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji z dnia 1 marca 2019 r. nie wyjaśnił motywów uchylenia w całości decyzji PINB w Jędrzejowie i umorzenia postępowania organu I instancji prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd wskazał, iż postępowanie w sprawie budynku sklepu będącego własnością R. P. zlokalizowanego na działce Nr B zostało wszczęte z urzędu, a ocena organu II instancji, że w przedmiotowej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy art. 48 Prawa budowlanego, a nie art. 51 Prawa budowlanego nie stanowi przesłanki do umorzenia postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Przedmiot postępowania administracyjnego - budynek sklepu - bowiem nadal istnieje, a tym samym nie ma podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. W powołanym orzeczeniu sądowym przychylono się do stanowiska organu drugoinstancyjnego w przedmiocie trybu w jakim organ I instancji winien prowadzić postępowanie - art. 48 Prawa budowlanego.
Wyrokiem z 2 marca 2023 r. sygn. akt: II OSK 3638/19 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne od wyroku WSA w Kielcach.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB w Jędrzejowie dwukrotnie zwracał się do Urzędu Gminy [...] z zapytaniem, czy budowa sklepu zlokalizowanego na działce o Nr ewid. B jest zgodna z ustaleniami m.p.z.p. Gminy [...]. Przy piśmie z dnia 15 czerwca 2023 r. Gmina przesłała zaświadczenie, że lokalizacja budynku sklepu jest zgodna z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. zatwierdzonego Uchwałą Nr XXXV/194/2013 z dnia 27 listopada 2013 r. (ogłoszoną w Dz.Urz. Województwa Świętokrzyskiego z 2014 r., poz. 52) oraz rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 8 stycznia 2014 r. (ogłoszonego w Dz.Urz. Województwa Świętokrzyskiego z 2014 r., poz. 53). W przedmiotowym zaświadczeniu wskazano, że działka o Nr ewd. B wchodzi w skład terenu oznaczonego symbolami: od północy - teren dróg publicznych - drogi (ulice) dojazdowe (symbol KDD), od południa - teren zabudowy usługowej o charakterze komercyjnym (symbol K1U). Kolejnym pismem z dnia 18 października 2023 r. Gmina [...] potwierdziła swoje stanowisko, że budowa sklepu spożywczego zlokalizowanego na działce o Nr ewid. B w m. [...] jest zgodna z ustaleniami m.p.z.p.
Mając na uwadze powyższe PINB, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy, wydał 3 listopada 2023 r. opisane na wstępie postanowienie, nakazując wstrzymać roboty budowlane wykonywane przy budowie budynku przedmiotowego sklepu – ze wskazaniem, że wykonane roboty budowlane należy zabezpieczyć przed stratami materialnymi i ujemnymi wpływami atmosferycznymi. Dodatkowo nałożono obowiązek przedstawienia w terminie do 15 marca 2024 r.: zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności obiektu z ustaleniami m.p.z.p. (bądź decyzji w-z), 4 egzemplarzy projektu budowlanego sporządzonego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, potwierdzone stosownym zaświadczeniem oraz posiadającą aktualne zaświadczenie z właściwej miejscowo izby samorządu zawodowego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W zażaleniu na ww. postanowienie strona zwróciła się o rozgraniczenie działki o nr ewid. B, doprowadzenie do konfrontacji wszystkich wykonawców map geodezyjnych, w tym wykonawcy mapy zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], rzetelnego wyjaśnienia wszystkich aktów notarialnych powstałych w tej sprawie. W szeregu kolejnych pism strona uzupełniła swoją argumentację, wskazując m.in. na mapy, wyroki, jak również kwestie dotyczące drogi koniecznej, samowoli budowlanej, inwestora oraz jego następcy prawnego. W załączeniu przedstawiono szereg dokumentów.
ŚWINB, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, wskazał że w toku trwania postępowania administracyjnego zmieniły się przepisy Prawa budowlanego na mocy ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), która to zmiana weszła w życie 19 września 2020 r. Z przepisu art. 25 tej ostatniej ustawy wynika jednak, że do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Tym samym, obecne postępowanie zażaleniowe toczy się na podstawie przepisów Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r. – jako że postępowanie administracyjne w sprawie ww. budynku sklepu zostało wszczęte w 2017r. (pismo PINB w Jędrzejowie z 31 maja 2017 r.). Z tych względów ŚWINB przytoczył art. 28 ust. 1 ustawy – w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r., podkreślając że ustawodawca nie zwolnił inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu handlowego. W związku z powyższym, w sytuacji wykonania obiektu w warunkach samowoli budowlanej, organ I instancji prawidłowo prowadzi w przedmiotowej sprawie postępowanie w trybie przepisów art. 48 ustawy. Z brzmienia art. 48 ust. 2 ustawy wynika, że organ nadzoru budowlanego działając w stosunku do samowoli budowlanej wymagającej pozwolenia na budowę i odpowiadającej warunkom przepisu wydaje postanowienie o wstrzymaniu robót bez względu na to w jakim stanie jest samowola budowlana. Postanowienie to jest wydawane nawet w przypadku gdy samowolny obiekt jest już dawno wybudowany, ukończony i użytkowany. W związku z tym PINB prawidłowo wstrzymał budowę budynku sklepu o branży spożywczo-przemysłowej, gdyż zgodnie z treścią art. 48 ust. 2 ustawy zobowiązany był do tego bez względu na stopień zaawansowania budowy, również w przypadku jej zakończenia – przy czym ŚWINB zauważył, że budowa nie jest zakończona pod względem prawnym. Wskazano, że z ustawy wprost wynika, że w sytuacji ujawnienia samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego, po wykluczeniu, że obiekt jest niezgodny z przepisami planistycznymi i nie narusza innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie doprowadzenia go do zgodności z przepisami, zobowiązany jest do wszczęcia postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego, zmierzając do zalegalizowania obiektu. Skoro PINB uzyskał od Wójta Gminy [...] informację o zgodności przedmiotowego obiektu z m.p.z.p., to zasadnie nałożono na obecnych właścicieli obowiązek przedłożenia dokumentów, o jakich mowa w art. 48 ust. 3 ustawy.
ŚWINB, odnosząc się do zarzutów odwołania, wskazał że kwestie związane z ustaleniem granic, nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego i nie będzie się wypowiadał co do toczącego się postępowania komorniczego z udziałem strony oraz treści orzeczenia Sądu Rejonowego w Jędrzejowie w przedmiocie ochrony własności.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach (następnie uzupełnianej), skierowanej na ww. postanowienie z 26 stycznia 2024 r. w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych, B. R. powtórzył sformułowaną w zażaleniu argumentację, wskazując m.in. na – niezrozumiały dlań – stan rozbieżności wydanych w sprawie wyroków i postanowień, podkreślając że w dalszym ciągu nie poczyniono żadnych wiarygodnych ustaleń co do legalności wykonywanych w tym zakresie map geodezyjnych – które zakwestionował. Mapą, która oddaje rzeczywisty stan prawny jest, zdaniem skarżącego, mapa zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Wniósł o zwrócenie się do Starostwa Powiatowego w Jędrzejowie o nadesłanie wskazywanych przez niego map geodezyjnych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Na rozprawie sądowej 12 czerwca 2024 r. pełnomocnik strony poparł skargę i wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone w żadnej części.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie zostało objęte rozstrzygnięcie, którym ŚWINB utrzymał w mocy postanowienie PINB, nakazujące wstrzymać roboty budowlane wykonywane przy budowie budynku sklepu zlokalizowanego na ww. działce nr B w miejscowości [...], nakazujące zabezpieczyć wykonane roboty budowlane i nakładające obowiązek przedłożenia stosownej dokumentacji, tj. zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności obiektu z ustaleniami m.p.z.p. (bądź decyzji w-z w przypadku braku m.p.z.p.), 4 egzemplarzy projektu budowlanego sporządzonego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane potwierdzone stosownym zaświadczeniem oraz posiadającą aktualne zaświadczenie z właściwej miejscowo izby samorządu zawodowego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Ww. postanowienie PINB zostało wydane w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w wersji obowiązującej do 18 września 2020 r. (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333), zwanej dalej również "ustawą", a zatem przed wejściem w życie zmiany wprowadzonej ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471). Zgodnie bowiem z art. 25 tej ostatniej ustawy do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (tj. ustawą Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (a zatem tak jak w niniejszym przypadku), przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.
Podkreślić należy na wstępie, że kwestia związana z zastosowaniem w rozpatrywanym przypadku trybu przewidzianego w art. 48 ustawy została przesądzona prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z 4 lipca 2019 r., sygn. II SA/Ke 232/19, gdzie przyjęto, że przedmiotowy budynek został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skargi kasacyjne od tego wyroku zostały oddalone wyrokiem NSA z 2 marca 2023 r., sygn. II OSK 3638/19, w którego uzasadnieniu podzielono stanowisko Sądu I instancji, nakazując organowi nadzoru budowlanego przy ponownym rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 48-49 ustawy wyjaśnić wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, w tym czy zachodzą podstawy do zalegalizowania przedmiotowego budynku. Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie nie wywiązały się z ww. wytycznych.
W pierwszej kolejności należy jednak podnieść, że nie mogły odnieść skutku podnoszone przez skarżącego kwestie związane z nieprawidłowym ustaleniem granic działki, na której doszło do realizacji inwestycji oraz działki należącej do skarżącego. Rację ma w tym zakresie ŚWINB, że organy nadzoru budowlanego nie są powołane do ustalania przebiegu granic nieruchomości ani rozstrzygania sporów granicznych. Kwestie te należą bowiem do właściwości sądów powszechnych, a w ograniczonym zakresie, dotyczącym administracyjnego etapu postępowania rozgraniczeniowego, do wójtów (burmistrzów, prezydentów miast). Z tego też powodu nie zasługiwały na uwzględnienie wnioski dowodowe skarżącego.
Zgodnie natomiast z zastosowanym przez organ I instancji art. 48 ust. 2 ustawy – w wersji obowiązującej do dnia 18 września 2020 r. – jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.
Art. 48 ust. 3 ustawy stanowi, że w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:
1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.
Przepis art. 48 ust. 2 ustawy trzeba odczytywać w ten sposób, że przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania, czy jest możliwa legalizacja danego obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W związku z tym w pierwszej kolejności organ administracyjny powinien ustalić, czy budowa jest zgodna m.in. z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Negatywna ocena w zakresie zgodności wzniesionego obiektu budowlanego z powyższymi przepisami będzie skutkować wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę samowoli budowlanej. Jeśli więc legalizacja nie jest możliwa z uwagi na zawarte w art. 48 ust. 2 ustawy obwarowania, wydanie decyzji o rozbiórce jest obligatoryjne i niezależne od woli organu (por. m.in. wyroki WSA w Gdańsku z 17 lipca 2019 r., sygn. II SA/Gd 52/19, z 18 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Gd 497/19).
Należy przy tym zauważyć, że skoro zgodnie z art. 48 ust. 3 ustawy wydając postanowienie, o jakim mowa w tym przepisie organ nakłada w nim obowiązek przedstawienia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, to na etapie przewidzianym w art. 48 ust. 2 ustawy – wstępnym, poprzedzającym wydanie tego postanowienia, organ nadzoru jest zobligowany do samodzielnego zbadania, czy inwestycja jest zgodna z m.p.z.p. (jeśli został uchwalony).
W rozpatrywanym przypadku PINB jeszcze przed wydaniem ww. postanowienia zwrócił się dwukrotnie do Urzędu Gminy [...] z zapytaniem, czy budowa sklepu zlokalizowanego na działce o Nr ewid. B jest zgodna z ustaleniami m.p.z.p. Gminy [...]. Przy piśmie z dnia 15 czerwca 2023 r. Wójt Gminy [...] przesłał zaświadczenie, z którego wynika że lokalizacja budynku sklepu jest zgodna z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. zatwierdzonego Uchwałą Nr XXXV/194/2013 z dnia 27 listopada 2013 r. (ogłoszoną w Dz.Urz. Województwa Świętokrzyskiego z 2014 r., poz. 52) oraz rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 8 stycznia 2014 r. (ogłoszonego w Dz.Urz. Województwa Świętokrzyskiego z 2014 r., poz. 53). W zaświadczeniu wskazano, że działka o Nr ewd. B obręb [...] wchodzi w skład terenu oznaczonego symbolami: od północy - teren dróg publicznych - drogi (ulice) dojazdowe (symbol KDD), od południa - teren zabudowy usługowej o charakterze komercyjnym (symbol K1U). W kolejnym zaświadczeniu z dnia 18 października 2023 r. Wójt Gminy [...] potwierdził powyższe stanowisko, że budowa sklepu spożywczego zlokalizowanego na działce o Nr ewid. B w m. [...] jest zgodna z ustaleniami m.p.z.p.
Należy jednak odnotować, że wydając decyzję rozbiórkową z dnia 15 listopada 2018 r. PINB w Jędrzejowie uznał, że podstawą takiego orzeczenia jest fakt niezgodności lokalizacji przedmiotowego budynku z (tym samym) m.p.z.p., a to z uwagi na fakt, iż obiekt znajduje się przed nieprzekraczalną linią zabudowy, a jednocześnie częściowo w pasie drogowym – określonym jako teren KDD, podczas gdy, jak stwierdzono, usytuowanie nowych obiektów zgodnie z m.p.z.p. w tej lokalizacji nie jest możliwe. Zaświadczenie Wójta Gminy [...] z 18 stycznia 2018 r. zinterpretowano wówczas jako niewłaściwe, uznając ponadto że brak jest możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z przepisami. Powyższe stanowisko, jak i samo zagadnienie nie było na późniejszym etapie postępowania przedmiotem oceny czy to przez organ odwoławczy czy przez Sąd (nota bene ówczesne stanowisko PINB zostało przytoczone w decyzji tego organu z dnia 3 listopada 2023 r., utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją). Nawiązuje zaś ono do poglądowego wydruku mapy z 15 listopada 2018 r. (k. KI-80 t. I akt organu I instancji), złożonego przy piśmie samego inwestora, gdzie przedmiotowy budynek sklepu został nakreślony częściowo w granicach obszaru KDD – w planowanym pasie drogowym. Część pisemna przywoływanej uchwały Rady Gminy [...] Nr XXXV/194/2013 z dnia 27 listopada 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu gminy [...]w § 7 ust. 6 ustala nieprzekraczalne linie zabudowy dla nowych budynków mieszkaniowych oraz nowych obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi, m.in. w odległości 5 m od linii rozgraniczających ulice KDD, ze wskazanymi wyjątkami. Mając na uwadze powyższe okoliczności, jak również fakt że z ww. zaświadczenia Wójta Gminy [...] z 15 czerwca 2023 r. wynika, iż działka inwestycyjna częściowo wchodzi w skład terenu dróg publicznych o symbolu KDD (co istotne, zarówno w ww. zaświadczeniu z 18 stycznia 2018 r., dołączonym do projektu zamiennego ze stycznia 2018 r., jak i w ramach projektu zagospodarowania terenu, przyjęto że teren działki B w całości znajduje się na obszarze MU tego samego m.p.z.p., a więc odmiennie niż stwierdzono to obecnie), a usytuowanie budynku na mapach do celów projektowych z roku 2003 i 2017 (obu przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego) względem granic działki było różne, należało w ocenie Sądu jednoznacznie wyjaśnić kwestię zgodności z m.p.z.p. ocenianej budowy. Organy natomiast w sposób bezkrytyczny oparły się na zaświadczeniach nadesłanych przez Wójta, mimo że – jak już wspomniano – na tym etapie to organ nadzoru winien ocenić zgodność budowy z planem miejscowym. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1625/08, fakt, że w art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy przewidziano możliwość nałożenia na samowolnych inwestorów obowiązku przedstawienia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wyklucza uprawnienia organów nadzoru budowlanego do samodzielnego zdecydowania o tej przesłance legalizacji (nota bene wspomniana decyzja PINB z 15 listopada 2018 r. zawiera ustalenia przeciwstawne treści zaświadczenia). W każdym zaś razie istnienie ww. wątpliwości co do zgodności inwestycji z m.p.z.p. nie pozwalało w ocenie Sądu na oparcie się wyłącznie na treści pozyskanych zaświadczeń, ale obligowało organ do jednoznacznego wyjaśnienia tych wątpliwości już na etapie wydawania postanowienia przewidzianego w art. 48 ust. 2 ustawy.
Co więcej, ostatnio powołany przepis przewiduje ponadto, że organ nadzoru przed wydaniem ww. postanowienia ma dokonać sprawdzenia, czy budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Zaskarżone postanowienie, jak też postanowienie organu I instancji, nie zawierają zaś jakiejkolwiek analizy w tym zakresie czy choćby odniesienia się do tej kwestii.
Wreszcie należy zauważyć, że zaakceptowane przez ŚWINB postanowienie organu I instancji w punkcie 3. nakłada obowiązek przedstawienia określonych dokumentów do 15 marca 2024 r., ale w zasadzie nie wiadomo do kogo ten obowiązek jest skierowany. W punkcie 1. stwierdza się, że wstrzymaniu podlegają roboty budowlane wykonywane przy budowie budynku sklepu, którego inwestorem jest R. P., a obecnymi właścicielami D. i M. S., w punkcie 2. nakazano współwłaścicielom zabezpieczenie wykonanych robót budowlanych, zaś punkt 3. decyzji nie wymienia żadnego adresata. Można jedynie domyślać się, że tak jak w punkcie 2. obowiązek ten jest kierowany do obecnych współwłaścicieli. Uchybienie to także wymaga ewentualnego wyeliminowania.
Nade wszystko jednak, jak dowodzą powyższe rozważania, zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji, zostały wydane przedwcześnie, bez wyjaśnienia zagadnień istotnych z punktu widzenia art. 48 ust. 2 ustawy w stopniu takim, który umożliwiałby wydanie rozstrzygnięcia. Oznacza to naruszenie przez organy przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych powodów Sąd orzekł jak pkt I sentencji wyroku – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji uwzględni wyrażone wyżej stanowisko, dokona niezbędnych ustaleń, a wydane w efekcie rozstrzygnięcie należycie uzasadni.
O kosztach postępowania sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. w związku z § 4 ust. 1 i 2 oraz § 23 ust.1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2024 r. poz. 763).