II SA/Ke 144/13

II SA/Ke 144/13 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2013-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-02-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Dorota Pędziwilk-Moskal /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 83 ust. 1, 2, art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 66 ust. 1 pkt 2, art. 61
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 33, par. 2 art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2011 nr 212 poz 1263
art. 27
Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity.
Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
art. 144
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
Dz.U. 1971 nr 12 poz 114
art. 144
Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2013r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 grudnia 2012r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010r. Nr 243 poz. 1623), po rozpatrzeniu odwołania M. C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], którą umorzono postępowanie w sprawie nieprawidłowego użytkowania lokalu M. w budynku na posesji przy ul. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją podjętą na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. organ I instancji orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie nieprawidłowego użytkowania lokalu M. w budynku na posesji przy ul. [...].
W uzasadnieniu tej decyzji organ podał m.in., że organy nadzoru budowlanego nie są właściwe w sprawach skarg na nadmierny hałas i zakłócanie spokoju związane z użytkowaniem obiektu budowlanego, jeżeli sposób użytkowania tego obiektu jest zgodny z jego funkcją określoną w pozwoleniu na budowę lub przyjętym bez sprzeciwu zgłoszeniu zmiany sposobu użytkowania obiektu. Organ dodał, że użytkowanie zgodne z prawem oznacza użytkowanie zgodne z funkcją, dla jakiej obiekt został wybudowany, ewentualnie zgodnie z pozwoleniem lub przyjętym zgłoszeniem na zmianę sposobu użytkowania, a także zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno – budowlanymi, określonymi w drodze rozporządzenia przez właściwych ministrów, wydanymi na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W chwili obecnej warunki te zostały określone jedynie dla budynków mieszkalnych. W pozostałym zakresie ograniczenia w sposobie użytkowania obiektu wynikają również z obowiązku ochrony bezpieczeństwa. Zgodnie bowiem z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego mogą ingerować w drodze decyzji, jeżeli obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska. W sprawy związane z użytkowaniem obiektów mogą ingerować również inne organy administracji publicznej: Państwowa Inspekcja Sanitarna, Inspekcja Ochrony Środowiska, Państwowa Straż Pożarna czy też organy Policji, które stoją na straży bezpieczeństwa i porządku publicznego.
W dalszej części uzasadnienia organ I instancji stwierdził, że postępowanie wszczęte przez organ nadzoru budowlanego w sprawie nieprawidłowego użytkowania lokalu M. w budynku na posesji przy ul. [...] jest bezprzedmiotowe, ponieważ w sprawie niniejszej w istocie organ nadzoru budowlanego nie jest właściwy w sprawie skargi na nadmierny hałas i zakłócanie spokoju związane z użytkowaniem obiektu budowlanego, jeżeli sposób użytkowania tego obiektu jest zgodny z jego funkcją określoną w pozwoleniu na budowę.
Od decyzji tej odwołanie złożyła M. C..
Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji podał, że z akt sprawy wynika, iż M. M. rozpoczął użytkowanie lokalu gastronomicznego - pijalni piwa M. na podstawie dokonanego zgłoszenia oraz pisma Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta z dnia 20.06.2007r. informującego o niewniesieniu sprzeciwu w drodze decyzji na zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu handlowego na lokal gastronomiczny przy ul. [...].
W wyniku skarg dotyczących uciążliwości hałasu, którego źródłem jest głośna muzyka z klubu M. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny zlecił badania, które przeprowadzone zostały w dniu 10.11.2009 r. i wykazały, że poziom dźwięku przenikającego do mieszkania M. C. w porze nocnej przekracza o 4,8 dB wartość dopuszczalną. W aktach sprawy znajduje się kopia pisma Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 25.11.2009r., którym organ ten poinformował prowadzącego lokal o wynikach badań i zalecił obniżenie wartości dopuszczalnego stwierdzonego poziomu dźwięku A hałasu pochodzącego z funkcjonowania lokalu przy ul. [...], przenikającego do pomieszczenia mieszkalnego przy ul. [...] do wartości dopuszczalnych, przewidzianych dla pory nocnej oraz dokonanie ponownych pomiarów, potwierdzających obniżenie natężenia hałasu i przedstawienie Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu.
Pismem z dnia 13.05.2011r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego informując o dokonanych w 2009 r. badaniach wykazujących ponadnormatywny hałas pochodzący od głośnej muzyki. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny stwierdził, iż nie posiada kompetencji decyzyjnych w przedmiotowej sprawie i zwrócił się do organu nadzoru budowlanego o podjęcie stosownych działań, zmierzających do wyeliminowania uciążliwości hałasu pochodzącego z funkcjonowania pubu.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 30.05.2011r. udzielił odpowiedzi, że organy nadzoru budowlanego nie są właściwe w sprawach skarg na nadmierny hałas i zakłócanie spokoju związane z użytkowaniem obiektu budowlanego, jeżeli sposób użytkowania tego obiektu jest zgodny z jego funkcją określoną w pozwoleniu na budowę.
M. C. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z pismem z dnia 13.12.2011r. wnosząc o interwencję w sprawie nieprawidłowości przy użytkowaniu lokalu, oraz wnosząc o dokonanie całościowej kontroli lokalu pubu M., prowadzonego przez M. M. pod kątem zgodności z przepisami ustawy Prawo budowlane, podjęcie wszelkich działań mających na celu wyciszenie lokalu, wydanie decyzji o usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, skontrolowanie wykonanych robót budowlanych z zakresem zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu oraz decyzją Prezydenta Miasta z dnia 23 lutego 2007r. dotyczącą warunków zabudowy.
W dniu 18.01.2012r. organ I instancji przeprowadził oględziny w przedmiotowym obiekcie ustalając, że budynek przy ul. [...] jest jednokondygnacyjny i posiada drewniany strop ocieplony polepą. Lokal - klub M. składa się z trzech sal konsumpcyjnych o zróżnicowanym poziomie posadzek. Ściany wewnętrzne lokalu są częściowo wyłożone płytami gipsokartonowymi. M. M. oświadczył do protokołu oględzin, że lokal jest na tyle wyciszony, a ściany na tyle grube, że nie widzi konieczności dodatkowego wyciszania lokalu.
Następnie M. C. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 4.03.2012r., nawiązując do złożonego wniosku z dnia 13.12.2011 r. i dołączając do pisma jednostronicową "ekspertyzę sposobu wyciszenia hałasów z klubu M. przy ul. [...]". W treści ekspertyzy zawarto zalecenie wykonania nowych ścianek wyciszających i sufitu w sposób w ekspertyzie określony.
Pismem z dnia 16.07.2012r. organ I instancji powiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nieprawidłowego użytkowania przedmiotowego lokalu.
Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 13.08.2012r. zobowiązał M. M. - właściciela klubu M. zlokalizowanego w budynku przy [...] – do przedłożenia ekspertyzy budowlanej określającej, czy istnieje konieczność wykonania zabezpieczeń przegród budowlanych przed uciążliwym hałasem pochodzącym od działalności klubu, z określeniem, że rodzaj i sposób zabezpieczenia należy określić na podstawie uprzednio wykonanych pomiarów emisji hałasu do środowiska zewnętrznego. Pomiary emisji hałasu ze szczególnym uwzględnieniem hałasu przenikającego do pomieszczeń mieszkalnych M. C. w budynku przy ul. [...] mają wyjaśnić, czy nastąpiło przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu oraz czy w stosunku do obiektu, w którym znajduje się klub nie zachodzą okoliczności uzasadniające nakazanie dokonania zmian i przeróbek zapewniających ochronę przed hałasem i zmierzających do doprowadzenia go do zgodności z przepisami techniczno - budowlanymi. Określono, że powyższa ekspertyza techniczna winna być wykonana przez osobę posiadającą udokumentowane uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności i wskazano termin jej wykonania do dnia 30 listopada 2012r.
M. C. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 15.10.2012r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w przedmiocie ww. ekspertyzy budowlanej.
Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję z dnia [...] o umorzeniu postępowania w sprawie nieprawidłowego użytkowania przedmiotowego lokalu.
W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że M. M. dokonał zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń sklepu z artykułami przemysłowymi w budynku przy ul. [...] na lokal gastronomiczny - Pub. Właściwy organ architektoniczno - budowlany, Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta pismem z dnia 20.06.2007r. poinformował inwestora o niewniesieniu sprzeciwu w drodze decyzji na zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu handlowego na lokal gastronomiczny przy ul. [...]. W toku postępowania organ architektoniczno-budowlany otrzymał jako niezbędny załącznik, decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 17.08.2007r., którą zatwierdzono pijalnię piwa M.
Z przepisu art. 3 pkt 2 litera a ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wynika, że do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy w szczególności, uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących między innymi budowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych.
Z powyższego wynika, że w przedmiotowej sprawie dokonano legalnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń na parterze budynku na podstawie zgłoszenia, przy czym sposób użytkowania polega na prowadzeniu lokalu gastronomicznego – pijalni piwa. W znajdującym się w aktach sprawozdaniu z dnia 10.11.2009r. z pomiarów hałasu przenikającego do mieszkania M. C. wskazano: "Przedmiotem pomiarów był hałas przenikający do mieszkania M. C. którego źródłem jest muzyka dochodząca z klubu M.. Mieszkanie M. C. mieści się na piętrze budynku przy ul. [... natomiast klub zlokalizowany jest na parterze budynku przy ul. [...]. Klub M. nie znajduje się bezpośrednio pod mieszkaniem M. C., lecz sąsiaduje z nim "po przekątnej" parter - piętro. Pomiarów hałasu przenikającego do mieszkania M. C. dokonano w porze nocnej po godz. 23.00 w pokoju sypialnym mieszkania, w punkcie odległym ok. 1,5 m od okien, na wysokości ok. 1,2 m od podłogi. Okna w mieszkaniu M. C. są plastikowe, nowego typu, z podwójną szybą zespoloną (zamknięte w trakcie pomiarów). Pomiary hałasu dochodzącego do omawianego mieszkania przeprowadzono w trakcie codziennego funkcjonowania klubu. Z informacji zawartych na stronie internetowej wynika, że w piątki lub soboty klub organizuje koncerty, początek godz. 20.00 lub 21.00. Pomiary wykonano dobierając odcinki czasowe tak, by wykluczyć hałas pochodzący z innych wyraźnych źródeł (głośne rozmowy osób wchodzących lub wychodzących z klubu, trzaskanie drzwiami, hałas komunikacyjny i inne zdarzenia akustyczne), mający wpływ na właściwą ocenę rozpatrywanego zjawiska. Hałas dochodzący do mieszkania miał charakter ciągły w trakcie trwania wizytacji przedstawiciela WIS w omawianym mieszkaniu w godzinach od 23.15".
Zdaniem organu odwoławczego, z przedstawionego opisu badania wynika, że z lokalu w dacie badania generowany był hałas przekraczający normę, którego źródłem była wyłącznie muzyka, która puszczona była zbyt głośno, ponieważ w lokalu odbywał się koncert.
Organ zauważył, że sama konsumpcja piwa, gwar osób czy nawet muzyka puszczona w takim lokalu na poziomie głośności takim jaki występować może np. w lokalu mieszkalnym, nie mogłyby zapewne powodować uciążliwego hałasu, czyli nie mogłyby być uznane za działanie, które zakłóca korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę. Natomiast okresowe urządzanie w lokalu specjalnych imprez towarzyskich - koncertów, z emisją bardzo głośnej muzyki, jest wykroczeniem naruszającym przepis art. 51 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971r. Kodeks wykroczeń jak również przepis art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks Cywilny. Organ podkreślił, że likwidacja okresowych przekroczeń norm dotyczących hałasu możliwa jest poprzez zaprzestanie puszczania w lokalu bardzo głośnej muzyki.
Ze znajdującego się w aktach sprawy wyroku Sądu Rejonowego w Kielcach Wydział IX Karny z dnia 27.04.2012r. sygn. akt XI W 1646/12 wynika, że M. M. został ukarany za dopuszczenie do zakłócenia spoczynku nocnego M. C. poprzez głośną muzykę w lokalu.
Organ dodał, że skuteczne karanie właściciela lokalu może zatem skutecznie ograniczyć poziom dźwięku powstającego w lokalu. Jednak organ nadzoru budowlanego nie jest właściwy w sprawie hałasu, jeśli jego źródłem jest zbyt głośno puszczana muzyka i - co oczywiste - nie ma uprawnienia do orzekania na podstawie kodeksu wykroczeń lub kodeksu cywilnego.
Organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7.12.2007r., sygn. akt III SA/Gd 423/2007, w którym stwierdzono, że "zapewnienie ochrony zdrowia ludzi przed szkodliwym wpływem ponadnormatywnego hałasu znajduje się w zbiorze spraw należących do zakresu zadań i kompetencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej, mimo, iż wymagania w zakresie ochrony przed hałasem i drganiami w odniesieniu do budynków określone zostały w § 323 - 327 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie".
Stwierdzenie, że organ nadzoru budowlanego nie jest właściwy w sprawie hałasu jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie administracyjne przed tym organem jest bezprzedmiotowe.
Organ odwoławczy dodał, że organ I instancji w początkowym okresie rozpatrywania przedmiotowej sprawy zawiadomił strony pismem z dnia 16.07.2012r. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nieprawidłowego użytkowania lokalu, jednak w momencie, gdy zorientował się, że nie jest organem właściwym, zasadnie umorzył postępowanie.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że organ nadzoru budowlanego ma wynikający z przepisów obowiązek działania w stosunku do samowoli budowlanych, o których dowiaduje się w różny sposób, zarówno w drodze zwykłej działalności kontrolnej, jak i w wyniku interwencji stron oraz w wyniku informacji od osób nie będących stronami w postępowaniu. Z tego powodu organ nadzoru budowlanego zawsze działa z urzędu w sprawach samowoli budowlanych, jeżeli stwierdzi ich istnienie i to nawet wtedy, gdy dowiedział się o nich z wniosku strony, przy czym o zakresie postępowania nie decyduje zakres zawarty we wniosku, ale zakres stwierdzonego przez organ odstępstwa od przepisów.
W przedmiotowym przypadku - w myśl powyższej zasady - organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania z urzędu. Dlatego też, wbrew twierdzeniom skarżącej, organ mógł wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Odnosząc się do powołanego przez skarżącą w odwołaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6.05.2011r., sygn. akt II SA/Wa 665/11, organ podkreślił, że został on uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30.11.2011r. sygn. akt I OSK 1385/11.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. C. zarzuciła decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] naruszenie:
1. przepisów postępowania, to jest:
a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. - poprzez nieprzeprowadzenie jakiejkolwiek analizy prawnej mającej na celu ustalenie, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy zachodzą okoliczności do wydania decyzji w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego (zagrożenia spowodowanego przez obiekt, bądź jego użytkowanie dla zdrowia ludzi lub jego nieodpowiedniego stanu technicznego) - pomimo formułowanych w tym zakresie zarzutów odwołania;
b) art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - wobec podzielenia poglądu organu I instancji o zasadności umorzenia postępowania prowadzonego z wniosku skarżącej z dnia 13 grudnia 2011r., o wydanie decyzji w trybie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - co w konsekwencji spowodowało utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji; natomiast wbrew twierdzeniom ŚWINB w zakresie przekraczania hałasu są właściwe trzy organy władzy publicznej: nadzoru sanitarnego (na podstawie art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej), nadzoru budowlanego (na podstawie art. 66 ust. 1 w zw. z art. 84 ust. 1 pkt 1 oraz art. 84a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) oraz Policja, ew. sądy (na podstawie art. 51 § 1 k.w.), zaś ich kompetencje wzajemnie się uzupełniają, nie zaś - jak twierdzi organ odwoławczy - wykluczają.
c) art. 138 § 2 w zw. z art. 104 k.p.a. - poprzez brak uchylenia decyzji organu I instancji do ponownego rozpatrzenia z zaleceniem merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku skarżącej poprzez wydanie decyzji o nakazaniu M. M. wykonania odpowiednich robót mających na celu wyciszenia prowadzonego przez niego pubu M. w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, bądź o odmowie nałożenia takiego obowiązku;
d) art. 107 § 1 k.p.a. - poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów odwołania, w szczególności co do:
- braku zrealizowania przez M. M. ustanowionego w pkt 5 decyzji Prezydenta Miasta z dnia 23 lutego 2007r. (ustalającej warunki zabudowy dla ww. inwestycji) wymogu zaprojektowania jej w sposób zapewniający ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas dobiegający z jego pubu,
- bezskuteczności dotychczas podjętych działań, to jest skierowanych do M. M. zaleceń Państwowego Powiatowego Inspektora Nadzoru Sanitarnego o konieczności obniżenia przekraczanego w lokalu M. poziomu hałasu oraz mandatów i wyroków karnych za zakłócanie ciszy nocnej przez działalność ww. pubu, które to okoliczności warunkują właściwość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania w niniejszej sprawie decyzji o wyciszeniu prowadzonego przez niego pubu M.;
II. przepisów prawa materialnego, to jest art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. poprzez podzielenie poglądu organu I instancji o braku podstaw do wydania w tym trybie decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości bądź decyzji odmownej w tym zakresie.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie wydanych w niniejszej sprawie decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi podniosła m.in., że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, kwestionując właściwość organów nadzoru budowlanego do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku o wydanie decyzji o nakazaniu M. M. usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości poprzez dokonanie wyciszenia prowadzonego przez niego pubu M. nietrafnie powołał się na wyrok WSA w Gdańsku o sygn. akt: III SA/Gd 423/2007. W orzeczeniu tym wskazano, że "zapewnienie ochrony zdrowia ludzi przed szkodliwym wpływem ponadnormatywnego hałasu znajduje się w zbiorze spraw należących do zakresu zadań i kompetencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej, mimo, iż wymagania w zakresie ochrony przed hałasem i drganiami w odniesieniu do budynków określone zostały w § 323 - 327 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.)".
Organ II instancji, cytując wybiórczo ww. fragment uzasadnienia, postąpił w sposób korzystny dla obrony przyjętej przez siebie koncepcji o umorzeniu prowadzonego postępowania.
Skarżąca podniosła, że przekraczanie poziomu hałasu w pubie M. nie jest bowiem jakimś oderwanym od rzeczywistości i norm prawa budowlanego abstrakcyjnym zdarzeniem, ale stanowi wynik niedostosowania się przez inwestora do orzeczonych w postępowaniu administracyjnym wymogów, na których straży winny stać organy nadzoru budowlanego.
Odnośnie powyższych kwestii skarżąca wskazała, że M. M., dokonując przebudowy parteru lokalu przy ul. [...] - związanej ze zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń handlowych na lokal gastronomiczny - nie zrealizował ustanowionego w pkt 5 decyzji Prezydenta Miasta z dnia 23 lutego 2007r. (ustalającej warunki zabudowy dla ww. inwestycji) warunku zaprojektowania jej w sposób zapewniający ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas dobiegający z jego pubu. Również w decyzji z dnia 11 czerwca 2007r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego (utrzymującej w mocy ww. decyzję) - w odniesieniu do zgłaszanych zastrzeżeń co do opisanego zamierzenia inwestycyjnego - potwierdzono, że "na kolejnym etapie postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania pozwolenia na budowę to na organie administracji architektoniczno - budowlanej ciążyć będzie obowiązek wyegzekwowania w projekcie budowlanym takich rozwiązań projektowych dla projektowanej przebudowy budynku, które zapewnią ochronę przed hałasem - art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane".
Tak jednak się nie stało, gdyż inwestor - wbrew wymogom ww. decyzji - w żaden sposób nie wyciszył przedmiotowego lokalu. Doszło do tego przy braku sprzeciwu ze strony Wydziału Architektury Urzędu Miasta na opisaną wyżej zmianę sposobu użytkowania, w którym to postępowaniu nie przysługiwał skarżącej status strony, w związku z czym nie mogła interweniować. W tym zakresie nie dokonano stosownych oględzin czy też próby dźwięku. Skarżąca podniosła również, że w obrocie prawnym nadal pozostaje korzystne dla niej rozstrzygnięcie Państwowego Powiatowego Inspektora Nadzoru Sanitarnego z dnia 25 listopada 2009r., w którym organ wskazał na przekroczenie dopuszczalnych wartości poziomu dźwięku przenikającego od strony pubu M. do jej mieszkania. Natomiast, wobec braku kompetencji (oraz specjalistycznej wiedzy) Inspektora Nadzoru Sanitarnego w zakresie prawa budowlanego mógł on jedynie ogólnie nakazać usunięcie stwierdzonych uchybień, pozostawiając szczegółowe kwestie dot. wyciszenia lokalu organowi nadzoru budowlanego - o co Inspektor Nadzoru Sanitarnego zwrócił się pisemnie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego - bezskutecznie.
Skarżąca podniosła, że w zakresie przekraczania hałasu są właściwe trzy organy władzy publicznej: nadzoru sanitarnego (na podstawie art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej), nadzoru budowlanego (na podstawie art. 66 ust. 1 w zw. z art. 84 ust. 1 pkt 1 oraz art. 84a ust. pkt 1 Prawa budowlanego) oraz Policja, ew. sądy (na podstawie art. 51 § 1 k.w.). Ich kompetencje wzajemnie się uzupełniają, nie zaś - jak twierdzi organ odwoławczy wykluczają. W niniejszej sprawie, pomimo działań Inspektora Nadzoru Sanitarnego, Policji oraz Sądu Rejonowego w Kielcach - jednoznacznie stwierdzających wielokrotne naruszenie przez M. M. obowiązujących w zakresie hałasu norm - wielokrotne nakładania mandatów nie odniosło skutków. Z tego też względu jedynym możliwym rozwiązaniem zaistniałego problemu, umożliwiającym normalne zamieszkiwania w należącym do skarżącej lokalu, było wystąpienia o wydanie przez Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji o nakazaniu M. M. wykonania odpowiednich robót mających na celu wyciszenia prowadzonego przez niego pubu M. w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego zwłaszcza, jeśli zważy się na brak zrealizowania ustanowionego w pkt 5 decyzji Prezydenta Miasta z dnia 23 lutego 2007r. (ustalającej warunki zabudowy dla ww. inwestycji) warunku zaprojektowania jej w sposób zapewniający ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas dobiegający z pubu. W ocenie skarżącej do wyłącznej właściwości organów nadzoru budowlanego pozostało wydanie decyzji o nakazaniu M. M. wykonania odpowiednich robót mających na celu wyciszenia prowadzonego przez niego pubu M. w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, zwłaszcza że organy te sprawują kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego (art. 84 ust. 1a Prawa budowlanego), które zostały przez inwestora bezsprzecznie naruszone - § 323 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżąca wskazała nadto, że wobec jej twierdzeń o negatywnym wpływie hałasu z lokalu na zdrowie psychiczne (popartych odpowiednimi zaświadczeniami lekarskimi) oraz orzeczonego nakazu obniżenia poziomu jego emisji obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było wydanie decyzji nakazującej wyciszenie pubu. Natomiast organy, wobec umorzenia prowadzonego postępowania przy jednoczesnym braku analizy spełnienia przesłanek z tego przepisu uchyliły się od obowiązku merytorycznego załatwienia niniejszej sprawy, naruszając tym samym art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.
Zdaniem skarżącej wbrew dyspozycji art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. organy nie rozpoznały jej wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlanego, nie ustalając w żaden sposób kwestii występowania okoliczności, o jakich mowa w tym przepisie (zagrożenia spowodowanego przez ww. obiekt, bądź jego użytkowanie dla zdrowia ludzi lub jego nieodpowiedniego stanu technicznego) - pomimo formułowanych w tym zakresie w odwołani zarzutów.
Skarżąca dodała, że wobec tego, że zmiana sposobu użytkowania - dokonana na podstawie ww. decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tego przedsięwzięcia - odbywa się na zgłoszenie, nie miała możliwości, aby uczestniczyć w postępowaniu zgłoszeniowym i zakwestionować brak odpowiedniej realizacji wymogów tej decyzji w zakresie ochrony przed hałasem. Ta ostatnia okoliczność uszła uwadze Prezydentowi Miasta - wobec braku wniesienia sprzeciwu w tym zakresie. Na szczególne podkreślenie zasługuje także fakt, że do opisanych naruszeń dochodzi w związku z prowadzoną przez M. M. działalnością gospodarczą - tak więc wyciszenie pubu mieści się w ramach możliwości finansowych inwestora, zwłaszcza, że jego koszt to tylko kilka tysięcy złotych. Skarżąca podniosła, że notoryczne przekraczanie poziomu dopuszczalnego hałasu przez działalność pubu M. (wielokrotnie stwierdzone przez właściwe organy) uniemożliwia jej normalne funkcjonowanie i odpoczynek we własnym domostwie, zaś organy nadzoru budowlanego - wbrew ciążącym na nich obowiązkom ustawowym - uchylają się od obowiązku merytorycznego załatwienia niniejszej sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
W piśmie procesowym z dnia 22 marca 2013 r. skarżąca poinformowała o zbyciu lokalu przez dotychczasowego właściciela na rzecz E. P. W związku z powyższym, w ocenie skarżącej, zachodzi konieczność wezwania tej osoby jako uczestnika postępowania. Do pisma skarżąca załączyła pismo Zastępcy Komendanta Komisariatu Policji III Komendy Miejskiej Policji z dnia 30 listopada 2012r., z którego wynika, że został przesłany wniosek o cofnięcie koncesji na sprzedaż alkoholu udzielonej właścicielowi lokalu i aktualnie w tym przedmiocie toczy się postępowanie w Urzędzie Miejskim.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania M. C., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] o umorzeniu postępowania w sprawie nieprawidłowego użytkowania lokalu M. budynku na posesji przy ul. [...]. Organ odwoławczy w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazał, że organ nadzoru budowlanego nie jest właściwy w sprawie hałasu, jeśli jego źródłem jest zbyt głośno emitowana muzyka. Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie dokonano legalnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń na parterze budynku na podstawie zgłoszenia, a sposób użytkowania polega na prowadzeniu lokalu gastronomicznego.
Z pomiarów hałasu przenikającego do mieszkania skarżącej z ww. lokalu wynika, że w dacie badania generowany był hałas przekraczający normę, którego źródłem była wyłącznie muzyka, która emitowana była zbyt głośno, ponieważ w lokalu odbywał się koncert. Mieszkanie M. C. mieści się na piętrze budynku przy ul. [...] natomiast klub zlokalizowany jest na parterze budynku przy ul. [...]. Klub M. nie znajduje się bezpośrednio pod mieszkaniem M. C., lecz sąsiaduje z nim "po przekątnej" parter - piętro. Zdaniem organu, sama konsumpcja piwa, gwar osób czy nawet muzyka puszczona w takim lokalu na poziomie głośności takim jaki występować może np. w lokalu mieszkalnym, nie mogłyby zapewne powodować uciążliwego hałasu, czyli nie mogłyby być uznane za działanie, które zakłóca korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę. Natomiast okresowe urządzanie w lokalu specjalnych imprez towarzyskich - koncertów, z emisją bardzo głośnej muzyki, jest wykroczeniem naruszającym przepis art. 51 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971r. Kodeks wykroczeń jak również przepis art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks Cywilny. Organ podkreślił, że likwidacja okresowych przekroczeń norm dotyczących hałasu możliwa jest poprzez zaprzestanie emitowania w lokalu bardzo głośnej muzyki. Stwierdzenie, że organ nadzoru budowlanego nie jest właściwy w sprawie hałasu jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że postępowanie administracyjne przed tym organem jest bezprzedmiotowe.
Stanowisko organu jest zasadne.
Na wstępie wymaga podkreślenia, że Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej, podziela stanowisko organu I instancji, zaaprobowane przez organ odwoławczy, zgodnie z którym organy nadzoru budowlanego nie są właściwe w sprawach skarg na nadmierny hałas i zakłócanie spokoju związane z użytkowaniem obiektu budowlanego, w sytuacji gdy sposób użytkowania tego obiektu jest zgodny z jego funkcją określoną w pozwoleniu na budowę lub przyjętym bez sprzeciwu zgłoszeniu zmiany sposobu użytkowania obiektu. Należy również zgodzić się z organami, że użytkowanie zgodne z prawem oznacza użytkowanie zgodne z funkcją, dla jakiej obiekt został wybudowany, ewentualnie zgodnie z pozwoleniem lub przyjętym zgłoszeniem na zmianę sposobu użytkowania, jak również zgodnie z obowiązującymi przepisami wykonawczymi określonymi w drodze rozporządzeń przez właściwych ministrów, wydanymi na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Trafnie organy wskazują, że obecnie warunki te zostały określone jedynie dla budynków mieszkalnych. Analiza obowiązujących przepisów prawnych wskazuje bowiem na brak analogicznych regulacji prawnych w odniesieniu do lokali gastronomicznych. Wprawdzie zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego mogą ingerować w drodze decyzji, jeżeli obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający zdrowiu i życiu ludzi, bezpieczeństwu mienia i środowiska, to jednak brak jest podstaw do uznania by przepis ten stanowił właściwą, uzasadnioną podstawę prawną do "zwalczania" uciążliwej dla właścicieli sąsiednich nieruchomości działalności gospodarczej związanej z legalną zmianą sposobu użytkowania obiektu z handlowej na usługową. Przepis art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, którego naruszenie zarzuca skarżąca, ma na celu utrzymanie substancji budowlanej w należytym stanie technicznym odpowiadającym jego funkcjom. W tym miejscu podkreślić wypada, że przepis ten znajduje się w Rozdziale 6 ww. ustawy zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". Przez pojęcie "utrzymanie" należy rozumieć zachowanie obiektu w dobrym, niezmienionym, należytym stanie technicznym. Przepis art. 66 tej ustawy konkretyzuje ustawowy obowiązek wynikający z art. 61 ustawy. W orzecznictwie wskazuje się, że stroną postępowania w trybie art. 66 ustawy jest wyłącznie właściciel nieruchomości i jej zarządca, a w obecnym stanie prawnym właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie tego przepisu ( por. wyrok NSA z 4 lipca 2007 r., sygn. akt. II OSK 999/06, LEX 366267).
W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się również, że określony stan techniczny budynku zaakceptowany w decyzji o pozwoleniu na budowę lub innej decyzji o podobnym charakterze nie może być kwestionowany w trybie art. 66 w zakresie przesłanki nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego, gdyż oznaczałoby to naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej (zob. Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2004, s.169-170 i wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 42/09).
W ocenie Sądu, przepis ten nie ma zastosowania nie tylko w sytuacji gdy stan techniczny obiektu budowlanego został usankcjonowany przez właściwy organ w decyzji o pozwoleniu na budowę lub innej decyzji o podobnym charakterze, ale nie dotyczy również sytuacji, gdy właściwy organ zaakceptował zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu z handlowej na usługową i poinformował stronę o niewniesieniu sprzeciwu w drodze decyzji na zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu handlowego na lokal gastronomiczny.
Podkreślić także wypada, że na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy organ nadzoru budowlanego obowiązany jest do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w przypadku uzyskania informacji o stwierdzeniu którejkolwiek z okoliczności w tym przepisie wymienionych. Uzyskawszy takie informacje organ powinien zatem, niezależnie od tego, czy informacja pochodzi od strony czy od innej osoby, podjąć czynności mające na celu wyjaśnienie, czy istnieją podstawy do działania w oparciu o obowiązujące przepisy ustawy ( por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II SAB/Lu 20/10 , LEX 674703).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej należy zauważyć, że wbrew zarzutom skargi, organ przeprowadził postępowanie w zgodzie z wymogami procedury administracyjnej. Z akt sprawy wynika bowiem, że po otrzymaniu pisma skarżącej z dnia 3.03.2012 r., nawiązującego do złożonego wniosku z dnia 3.12.2011 r. ( K-I-12 akt administracyjnych) organ I instancji podjął stosowne działania. W początkowym okresie rozpatrywania przedmiotowej sprawy zawiadomił strony pismem z dnia 16.07.2012r. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nieprawidłowego użytkowania lokalu. Jednak w momencie, gdy poczynił ustalenia, z których wynikało, iż z uwagi na przedmiot sprawy nie jest organem właściwym – wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Decyzja ta, w świetle materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy jest zgodna z prawem. Z akt administracyjnych wynika bowiem jednoznacznie, że M. M. rozpoczął użytkowanie przedmiotowego lokalu gastronomicznego - pijalni piwa M. na podstawie dokonanego zgłoszenia. Natomiast Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu pismem z dnia 20.06.2007r. ( K-I-10 akt administracyjnych) poinformował stronę o niewniesieniu sprzeciwu w drodze decyzji na zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu handlowego na lokal gastronomiczny przy ul. [...]. W toku postępowania organ otrzymał decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 17.08.2007r., którą zatwierdzono pijalnię piwa M. zlokalizowaną w [...] do prowadzenia działalności w zakresie podawania napojów gorących i zimnych, w tym alkoholu i napojów alkoholowych podawanych w naczyniach wielokrotnego użytku ( K-I-10 akt administracyjnych).
Tak więc wydanie przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego decyzji z dnia 17.08.2007r., a w konsekwencji niewniesienie przez właściwy organ sprzeciwu na zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu pozwala na stwierdzenie, że - w stanie faktycznym tej sprawy – przepis art. 66 nie został naruszony. Jak bowiem trafnie stwierdził organ odwoławczy, w przedmiotowej sprawie dokonano legalnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń na parterze budynku na podstawie zgłoszenia ( K-I-10 załącznik 1 akt administracyjnych). Zgodnie z tym zgłoszeniem sposób użytkowania obiektu polega na prowadzeniu lokalu gastronomicznego.
Zgodzić się również należy z organem odwoławczym, iż nie sposób uznać by konsumpcja piwa czy też emisja muzyki na poziomie takim jaki występować może np. w lokalu mieszkalnym, mogła być uznana za działanie, które zakłóca korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, a w konsekwencji by zaistniały podstawy do ingerencji organów nadzoru budowlanego. W świetle poczynionych wyżej rozważań trudno uznać, aby likwidacja źródła uciążliwości związanego z okresowym przekroczeniem norm hałasu (likwidacja, czy też ograniczenie emisji zbyt głośnej muzyki) mieściła się w zadaniach organów nadzoru budowlanego w ramach właściwości rzeczowej wynikającej z art. 66 w związku z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy.
W tych okolicznościach faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy, zapewnienie ochrony zdrowia ludzi przed szkodliwym wpływem ponadnormatywnego hałasu należy do zakresu zadań i kompetencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( art. 27 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej).
Mając na uwadze powyższe, zaistniały podstawy do stwierdzenia, że organ nadzoru budowlanego nie jest organem właściwym w sprawie ograniczenia czy też likwidacji hałasu, którego źródłem jest okresowa emisja zbyt głośnej muzyki emitowanej w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, co zdaniem Sądu uzasadniało wydanie decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.
Mając na uwadze zaistniały w sprawie stan faktyczny i prawny zarzuty określone w pkt I i II petitum skargi uznać należało za niezasadne.
Odnosząc się do wniosku skarżącej o wezwanie Ewy Pająk w charakterze uczestnika postępowania sądowego należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 33 § 2 ustawy P.p.s.a. wniosek taki może złożyć osoba, która nie brała udziału w postępowaniu, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Uprawnienie takie nie przysługuje zatem skarżącej.
Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.