I OSK 2046/23

I OSK 2046/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-08-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Jolanta Rudnicka /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Ke 142/23 - Wyrok WSA w Kielcach z 2023-04-25
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 17 ust 1, art. 17 b ust. 1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 142/23 w sprawie ze skargi A.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 22 grudnia 2022 r. znak: SKO.PS-80/6961/3878/2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Ke 142/23, oddalił skargę A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 22 grudnia 2022 r., znak: SKO.PS-80/6961/3878/2022, w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia 22 grudnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach – po rozpatrzeniu odwołania A. M. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia 11 października 2022 r. znak: MGOPS- ŚR.5211.31.9.2022.EK, którą odmówiono A. M. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na matkę C. Ł. w okresie od 30 czerwca 2022 r. do 6 września 2022r. – uchyliło powyższą decyzję w całości i w to miejsce orzekło o odmowie przyznania A. M. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką C. Ł. na okres od 1 maja 2022 r. do 6 września 2022 r.
W uzasadnieniu Kolegium powołało się na art. 17 ust. 1, ust. 1b i ust. 5 oraz art. 17b ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm. – dalej: "u.ś.r.") i wskazało, że w dniu 30 czerwca 2022 r. skarżąca wystąpiła do organu I instancji z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, która jest wdową. Do wniosku zostało dołączone orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Kielcach z dnia 9 czerwca 2022 r., którym C. Ł. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie zostało wydane do dnia 30 czerwca 2023 r., zaś z jego treści wynika, że nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność. Podano, że skarżąca w dniu 29 czerwca 2022 r. zawiesiła działalność gospodarczą.
Zdaniem Kolegium, ponieważ C. Ł. jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ulega wątpliwości, że została spełniona przesłanka dotycząca sytuacji osoby wymagającej opieki. Zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza również, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 17 ust. 5 u.ś.r. Kolegium dodało, że nie jest sporne, iż A. M. jest osobą uprawnioną do ubiegania się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wnioskodawczyni jest bowiem osobą, na której ciążył obowiązek alimentacyjny wobec matki, która zmarła 6 września 2022 r.
Odnosząc się do uzasadnienia decyzji organu I instancji Kolegium powołało się na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 i wyjaśniło, że nie ma znaczenia wiek w którym powstała niepełnosprawność, istotne zaś jest, że występuje ona w stopniu znacznym.
Jednocześnie Kolegium wskazało, że skarżąca oświadczyła pod odpowiedzialnością karną, iż zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego albo wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 11 maja 2022 r. W dniu 30 czerwca 2022 r. strona oświadczyła, że jako współwłaściciel gospodarstwa rolnego o powierzchni 5,94 ha zaprzestała prowadzenia tego gospodarstwa rolnego i wykonywania pracy w tym gospodarstwie rolnym od dnia 30 czerwca 2022 r., a prace w gospodarstwie wykonuje jej mąż wraz z synem.
Kolegium wyjaśniło, że w sytuacji, kiedy o świadczenie pielęgnacyjne ubiegają się rolnicy, zgodnie z art. 17b ust. 1 i 2 u.ś.r., są zobowiązani do złożenia oświadczenia o rezygnacji z pracy w gospodarstwie rolnym. Oświadczenie to składane jest pod odpowiedzialnością karną. Dowodem zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego jest w świetle art. 17b ust. 2 u.ś.r. stosowne oświadczenie złożone przez rolnika pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Organ zaznaczył przy tym, że potencjalne sankcje karne, jakie mogą być zastosowane względem rolnika, który złożył niezgodne z prawdą oświadczenie, pozostają bez związku z obowiązkiem organu ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
SKO wskazało, że skorzystało z powyższego uprawnienia i uchylając poprzednią decyzję organu I instancji z dnia 25 lipca 2022 r., zleciło przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego. Podano, że w toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, iż skarżąca nie uzyskała zwrotu podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej. Z oświadczenia strony z dnia 16 września 2022 r. wynika, że mąż wnioskodawczyni złożył wniosek o dopłatę do paliwa, tzw. dodatek akcyzowy.
Dalej Kolegium podało, że z pisma Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 22 września 2022r. wynika, że skarżąca jest zarejestrowana w ewidencji producentów jako producent rolny i ustanowiła pełnomocnika w osobie męża M. M. Dodatkowo z pisma z dnia 29 września 2022 r. wynika, iż skarżąca ubiegała się o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021 i otrzymała z tego tytułu płatności. Sprawa wniosku z 2022 r. jest zaś w trakcie postępowania. Według danych w systemie CDB strona jest posiadaczem 13 sztuk bydła.
W odniesieniu do powyższego SKO wskazało, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U z 2022 r. poz. 1775 ze zm.), jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa, płatności związane do powierzchni upraw i uzupełniająca płatność podstawowa, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej: 1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami"; 2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja r., w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności; 3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha; 4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
Dalej Kolegium podkreśliło, że posiadanie nie jest jednoznaczne z własnością. Wskazano, że za posiadacza rzeczy uważa się tego, kto nią faktycznie włada jako właściciel (posiadacz samoistny), jak i tego, kto nią włada jako użytkownik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Posiadanie rozumiane jako swoistego rodzaju władztwo nad rzeczą może być wyrazem wykonywania prawa, a także może to być władztwo, które nie jest związane z prawem. Posiadaczem gospodarstwa rolnego w rozumieniu ww. ustawy może być właściciel, dzierżawca, użytkownik lub osoba mająca inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Organ wskazał, że prawo własności działek rolnych, któremu nie towarzyszy ich posiadanie w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, nie stanowi przesłanki koniecznej do ubiegania się o przyznanie płatności obszarowych. Dopłaty nie są przewidziane dla właścicieli bądź współwłaścicieli, którzy dysponują jedynie tytułem własności, nie zajmują się produkcją rolną. Organ podkreślił, że istotą płatności obszarowych jest to, że są one przyznawane osobie, która rzeczywiście uprawia grunty rolne. Płatności przysługują zatem faktycznemu użytkownikowi, który wykonuje wszelkie czynności niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa. Mogą nimi być zarówno działania organizacyjne, kierownicze, jak i osobiste zaangażowanie w bezpośrednim wykonywaniu pracy fizycznej w gospodarstwie.
Wobec tego Kolegium uznało, że skoro skarżąca ubiega się o wyżej wymienioną pomoc to jest czynnym zawodowo rolnikiem. W ocenie organu odwoławczego, oświadczenia skarżącej w zakresie rezygnacji z pracy w gospodarstwie rolnym nie mogą być odmienne w zależności od okoliczności i świadczeń, o które w danym momencie się ubiega. Rezygnacja z pracy w gospodarstwie rolnym powinna być faktyczna i formalna.
Mając powyższe na uwadze SKO stwierdziło, że skarżąca wnioskując i otrzymując płatności obszarowe dowiodła, że nie zrezygnowała z pracy w gospodarstwie rolnym. Tym samym nie spełniła przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Nadto Kolegium wyjaśniło, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 24 ust. 2a u.ś.r., gdyż wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został złożony w dniu 30 czerwca 2022 r., a zatem w terminie 3 miesięcy od dnia wydania w dniu 9 czerwca 2022 r. orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Wniosek o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności został złożony w dniu 11 maja 2022 r.
Kolegium stwierdziło zatem, że z uwagi na niespełnienie przez skarżącą określonej w art. 17b ust. 1 i ust. 2 u.ś.r. przesłanki w postaci zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego albo wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, należało odmówić jej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 maja 2022 r. do dnia 6 września 2022 r.
Na powyższą decyzję SKO A. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach.
Na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2023 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę i złożył dwa potwierdzenia przyjęcia wniosku przez ARiMR na dowód tego, że skarżąca składała wnioski o dopłaty, ale było to w okresie wcześniejszym, tzn. przed złożeniem wniosku w niniejszej sprawie. Skarżąca oświadczyła, że otrzymała w grudniu 2022 r. dopłaty za 2022 r. z wniosku złożonego w kwietniu 2022 r.
Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2023 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę.
Sąd wskazał, że w przypadku rolników, a takim jest skarżąca, z woli ustawodawcy prawo do świadczenia pielęgnacyjnego zostało powiązane z zaprzestaniem prowadzenia gospodarstwa rolnego. Podał, że istota sporu w kontrolowanym przypadku sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ administracji miał podstawy do przyjęcia, że skarżąca nie zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego w celu sprawowania opieki nad matką, skoro złożyła oświadczenie, o jakim mowa w art. 17b ust. 2 u.ś.r.
Sąd I instancji podał, że w rozpoznawanej sprawie – jak wynika z ustaleń Kolegium opartych na pismach Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – skarżąca zarejestrowana jest w systemie informatycznym ARiMR jako producent rolny i pobiera dopłaty unijne w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Z oświadczenia strony z dnia 16 września 2022 r. wynika, że mąż skarżącej złożył wniosek o dopłatę do paliwa, tzw. dodatek akcyzowy ( K-31 akt adm.). Z pisma Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 22 września 2022 r. wynika, że skarżąca jest zarejestrowana w ewidencji producentów jako producent rolny i ustanowiła pełnomocnika w osobie męża M. M. (K- 34 akt adm.). Dodatkowo z pisma z dnia 29 września 2022 r. wynika, że skarżąca ubiegała się o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2021 i otrzymała z tego tytułu płatności. Sprawa wniosku z 2022 r. jest zaś w trakcie postępowania administracyjnego. Według danych w systemie CDB strona jest posiadaczem 13 sztuk bydła ( K- 36 akt adm.).
Sąd podkreślił, że na dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy skarżąca nie dokonała zmiany w ewidencji producentów rolnych. Sąd wyjaśnił przy tym, że prawne przesłanki pobierania płatności z ARiMR są ściśle powiązane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Wskazano, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji (Dz.U. z 2022 r. poz. 1775 ze zm.), płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli: został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystywany do ubiegania się o te płatności (pkt 1), oraz łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha (pkt 2). Według art. 2 pkt 14 tej ustawy użyte w niej określenia "rolnik" oznacza rolnika w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013, którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, tj. osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, która prowadzi działalność rolniczą. Działalność rolnicza oznacza zaś: produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, w tym zbiory, dojenie, hodowlę zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich; utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustanowionych przez Komisję, lub prowadzenie działań minimalnych, określanych przez państwa członkowskie, na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy (art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013).
W świetle powyższego, w ocenie Sądu, niemożliwe jest pobieranie płatności bezpośrednich, jeśli nie prowadzi się gospodarstwa rolnego. Sąd wskazał, że na dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy skarżąca, pobierając płatności bezpośrednie, była rolnikiem i organ nie miał podstaw do przyjęcia, że zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego w związku z opieką nad matką, co uzasadniało wydanie decyzji o odmowie przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd zauważył, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. I OPS 5/12, wyjaśnił, że prowadzenie gospodarstwa rolnego oznacza stałą i osobistą działalność rolnika, mającą charakter zarówno wykonywania pracy lub innych zwykłych czynności wiążących się z tym prowadzeniem, jak i zarządzanie gospodarstwem. W stanie faktycznym sprawy mamy do czynienia z tą ostatnią formą aktywności związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zdaniem Sądu, skarżąca składając opisane wyżej wnioski (lub w jej imieniu mąż jako jej pełnomocnik), których uwzględnienie jest uzależnione od faktu prowadzenia działalności rolniczej, faktycznie zarządza gospodarstwem rolnym stanowiącym jej własność, nawet jeśli nie wykonuje w nim pracy fizycznej.
Wobec tego Sąd I instancji stwierdził, że Kolegium prawidłowo odmówiło skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na niespełnienie przesłanki zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego.
Od powyższego wyroku skarżąca, reprezentowana przez adwokata, złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 17b ust. 1 i 2 u.ś.r., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że faktyczne całodobowe sprawowanie przez stronę opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, jednoczesna rezygnacja (dop. NSA) z pracy w gospodarstwie rolnym przez skarżącą a także ustanowienie pełnomocnika w osobie M. nie wypełnia przesłanki do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, iż strona pozostaje w rejestrze przedsiębiorców rolnych, kiedy to jej faktyczne obowiązki wykonuje ów pełnomocnik,
b) art. 17b ust. 1 i 2 u.ś.r., poprzez całkowite pominięcie faktu, iż w okresie wnioskowanym o przyznanie zasiłku skarżąca nie wykonywała żadnych czynności w ramach posiadanego gospodarstwa, gdzie w tym czasie całodobowo sprawowała opiekę nad niepełnosprawną matką,
2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ("p.p.s.a"), poprzez oddalenie przez WSA skargi w sytuacji, gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 17 ust. 1b u.ś.r., poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, co determinuje naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP,
b) art.77 § 1 i art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności odnoszących się do faktycznego świadczenia pracy w gospodarstwie rolnym przez skarżącą w okresie sprawowania opieki nad C. Ł. a tym samym poczynienia błędnych ustaleń faktycznych na podstawie których wydano decyzję o odmowie przyznania przedmiotowego świadczenia dla A. M.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przywołane w orzeczeniu Sądu I instancji fakty, że skarżąca jest zarejestrowana jako producent rolny i pobierała unijne dopłaty w ramach systemu wsparcia oraz że jest posiadaczem 13 sztuk bydła, a także, iż na dzień wydania decyzji nie dokonała ona zmiany w ewidencji producentów rolnych nie tyczy się okresu, w którym skarżąca sprawowała opiekę nad niepełnosprawną matką. Podkreślono, że skarżąca w tym czasie nie wykonywała żadnych czynności faktycznych i prawnych, ani nie świadczyła pracy w gospodarstwie rolnym. Z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad ciężko chorą matką, którą stosowne organy uznały za osobę niepełnosprawną w znacznym stopniu – skarżąca ustanowiła pełnomocnika celem załatwienia ewentualnych spraw formalnych związanych z gospodarstwem rolnym, w którym fizycznie świadczenia pracy zaprzestała. Podkreślono, że skarżąca faktycznie nie zarządzała gospodarstwem rolnym, które stanowiło jej własność. Wszelkie decyzje w czasie sprawowania opieki przez właścicielkę gospodarstwa rolnego podejmował ustanowiony pełnomocnik, zatem skarżąca w tym czasie nie przejawiała żadnej aktywności, skupiając się na całodobowej opiece nad niepełnosprawną matką.
Skarżąca kasacyjnie podniosła, że organy I i II instancji nie przedstawiły dostatecznych wyjaśnień, dlaczego nie dały wiary oświadczeniom skarżącej. Nie przeprowadzono również żadnych dodatkowych dowodów zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego, a jedynie oparto się na dowodach z systemów informatycznych ARMiR, pomijając całkowicie fakt ustanowienia pełnomocnika do zarządzania gospodarstwem rolnym w czasie sprawowania całodobowej i osobistej opieki nad niepełnosprawną matką przez skarżącą, odmawiając jej świadczenia pielęgnacyjnego z tego tytułu.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Na wstępie – odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia okoliczności, iż wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, doszło w sprawie do uznania niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. – wskazać należy, że Kolegium za wadliwe uznało stanowisko organu I instancji, iż podstawą odmowy przyznania świadczenia może być data powstania niepełnosprawności u matki skarżącej. Wobec tego zarzut skargi kasacyjnej w tej kwestii uznać należy za niezasadny.
Przypomnieć należy, że stosownie do art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Powołany wyżej przepis określa przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, których spełnienie jest konieczne, by danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Opisywana norma formułuje warunek rezygnacji (zaprzestania) lub niepodejmowania zatrudnienia (bądź innej pracy zarobkowej), który należy brać pod uwagę przy ocenie spełnienia przesłanek koniecznych do ustalenia prawa do ww. świadczenia. W jej świetle przyjąć należy, że strona ubiegająca się o ustalenie tego prawa powinna sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w wymiarze, który obiektywnie zmusza ją do rezygnacji z dotychczasowego zatrudnienia, bądź wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej). Istotną jest tu także ocena, czy zakres sprawowanej opieki wypełnia ustawowe przesłanki, warunkujące ustalenie tego prawa i stwierdzenie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką a możliwością pogodzenia jej z pracą zarobkową. Podkreślenia wymaga, że okoliczności rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia oraz brak możliwości jego podjęcia powinny być oceniane na moment rozpoznawania wniosku o przyznanie tej formy pomocy. Przy czym bez znaczenia jest, czy wnioskodawca zrezygnował z pracy zarobkowej wcześniej (z innych przyczyn), jeżeli w dacie wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne zaistniała realna konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, uniemożliwiająca stronie podjęcie zatrudnienia. Stanowisko to wywodzić należy bezpośrednio z brzmienia art. 17 ust. 1 u.ś.r., który determinuje konieczność oceny korelacji zachodzącej pomiędzy możliwością kontynuowania/podjęcia aktywności zawodowej przez opiekuna, a zakresem sprawowanych czynności opiekuńczych, związanych z indywidualnymi ograniczeniami dotyczącymi samodzielnej egzystencji osoby legitymującej się stosownym orzeczeniem.
Niewątpliwie jednak świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam fakt opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za pozostawanie w gotowości do świadczenia czynności opiekuńczych. Za zasadne uznać w tym kontekście należy prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że powinno ono stanowić ekwiwalent za faktyczny brak możliwości podjęcia przez opiekuna zatrudnienia wobec konieczności sprawowania czynności opiekuńczych, bądź za rezygnację z zatrudnienia w celu ich sprawowania. Norma art. 17 ust. 1 u.ś.r. odnosi się więc wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Prawodawca wymaga bowiem, by brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z niego przez osoby wymienione w ww. normie pozostawały w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Spełnienie przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. oznacza, że czynności opiekuńcze muszą w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (jego niepodejmowaniem) a opieką musi być bezpośredni i ścisły. Oceny takiej powinien dokonać organ administracji, biorąc pod uwagę okoliczności konkretnej sprawy i ustalając, czy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest z niego zrezygnować. Kluczowym jest, że w przywołanej regulacji brak jest wskazania dotyczącego sprawowania opieki w sposób nieprzerwany, całodobowy, codzienny, samodzielny, jak też przebywania stale w pobliżu osoby, która pomocy tego typu wymaga. Jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, opieka powinna mieć charakter stały, długotrwały w sensie rozciągłości w czasie i powtarzalny, zaś jej zakres wyznaczony być powinien niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, czyli koniecznością wykonywania czynności w związku z ograniczoną możliwością podopiecznego do samodzielnej egzystencji, w warunkach dnia codziennego. Tak określony zakres opieki, uprawniający do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zależny jest więc od całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a przede wszystkim indywidualnej sytuacji osoby wymagającej wsparcia, w tym: rodzaju niepełnosprawności, stanu zdrowia, sprawności ruchowej i intelektualnej, trybu życia, warunków mieszkaniowych, itp. Powyższe odnieść należy również do związku przyczynowo-skutkowego, dotyczącego rezygnacji z pracy w gospodarstwie rolnym.
Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 17 b ust. 1 pkt 1 i 2 u.ś.r., w przypadku, gdy o świadczenia z art. 16a i art. 17 u.ś.r. ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio: 1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego; 2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym. Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (art. 17 b ust. 2 u.ś.r.). Przy czym ciężar udowodnienia faktu zaprzestania działalności rolniczej spoczywa na osobie wnioskującej o przyznanie jej świadczenia. Wskazane oświadczenie stanowi dowód na tę okoliczność, podlegający ocenie na zasadach ogólnych. Ułatwienie dowodowe nie oznacza jednak, że oświadczenie rolnika nie podlega weryfikacji przez organ orzekający w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego. Takie założenie byłoby sprzeczne z podstawowym obowiązkiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, że skarżąca nie spełnia przesłanki z art. 17 b ust. 1 i 2 u.ś.r. SKO zwróciło uwagę, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, iż skarżąca jest właścicielką gospodarstwa rolnego o pow. 5,94 ha, posiada 13 sztuk bydła. Wskazano, że jest zarejestrowana w ewidencji producentów ARiMR jako producent rolny i ustanowiła pełnomocnika w osobie M. M. – męża.
Jak wynika z akt sprawy, skarżąca złożyła przed organem I instancji, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenie wypełniające dyspozycję art. 17b ust. 2 u.ś.r. (oświadczenie z dnia 30 czerwca 2022 r., k- 11 akt adm.). W innym oświadczeniu z dnia 30 czerwca 2022 r. (k- 12 akt adm.) wskazała, że prace w gospodarstwie rolnym wykonuje mąż z synem. W kolejnym oświadczeniu z tego dnia (k- 13 akt adm.) skarżąca podała, że jest jedyną osobą sprawującą opiekę nad matką, którą to opiekę sprawuje praktycznie 24 godziny na dobę z przerwami na zakupy, załatwienie spraw urzędowych, czy osobistych. Wskazała, że wykonuje następujące czynności: podaje leki, przygotowuje posiłki, zapewnia opiekę lekarską, sprząta, robi zakupy. Podkreśliła, że nie pobiera żadnych świadczeń wykluczających ubieganie się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.
Skarżąca kwestionuje przyjęte przez Sąd I instancji za podstawę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ustalenie, że nie zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego podkreślając, że ustalenie to sprzeczne jest z treścią złożonego przez nią oświadczenia. Jak natomiast wynika z pisma Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 29 września 2022 r. (k- 36 akt adm.), skarżąca za rok 2021 otrzymała dopłaty bezpośrednie. Z ww. pisma wynika też, że sprawa wsparcia bezpośredniego za rok 2022 jest w trakcie postępowania administracyjnego.
Zatem, ustalenia faktyczne poczynione zostały w niniejszej sprawie zarówno na podstawie złożonego przez skarżącą oświadczenia w trybie art. 17b ust. 2 u.ś.r., jak i na podstawie dowodów potwierdzających pobieranie przez nią dopłat bezpośrednich z funduszy unijnych. W skardze kasacyjnej nie został zaś zakwestionowany fakt pobierania przez skarżącą dopłat bezpośrednich z funduszy unijnych. Podkreślić natomiast należy, że przesłanką uzyskania dopłat bezpośrednich z funduszy unijnych nie jest sama własność gospodarstwa lecz właśnie rzeczywiste jego prowadzenie przez rolnika.
Jak słusznie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1393/21 pojęcie "prowadzenie gospodarstwa rolnego" nie zostało dotychczas prawnie zdefiniowane, co zmusza sądy do wyjaśnienia tego pojęcia. Jak wyjaśniono w cytowanym wyroku, pojęcie to było przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego w wielu orzeczeniach zapadłych na gruncie przepisów z zakresu ubezpieczenia społecznego rolników (uchwała z 18 lipca 1986 r., III UZP 29/86 oraz wyroki z 22 kwietnia 1987 r. II URN 50/87, z 23 listopada 1987 r., II URN 65/87, z 16 lipca 1987 r., II URN 118/87, z 3 lipca 1987 r., II URN 132/87, z 11 maja 1987 r., II URN 63/87). Sąd Najwyższy wyjaśniał, iż prowadzi gospodarstwo rolne ten, kto władając nim w sensie prawnym – jak właściciel, użytkownik, posiadacz samoistny lub zależny – wykonuje czynności natury funkcjonalnej, niezbędne dla racjonalnej gospodarki w konkretnym gospodarstwie rolnym. Współuczestniczy zaś z małżonkiem w prowadzeniu gospodarstwa ten małżonek, który w sposób istotny przyczynia się do funkcjonowania tego gospodarstwa, przy czym nie ma znaczenia prawnego, czy gospodarstwo wchodzi do wspólności ustawowej, czy też stanowi odrębny majątek drugiego z małżonków. Z uwagi na różnorodną specyfikę gospodarstw rolnych zakres i rodzaj wykonywanych czynności może być różny, jednakże w każdym przypadku chodzi o takie czynności, bez których funkcja gospodarstwa nie mogłaby być zrealizowana. Dlatego decydujące znaczenie ma całokształt okoliczności występujących w konkretnej sprawie.
Należy podzielić pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2012 r. I OPS 5/12, w świetle której prowadzenie gospodarstwa rolnego oznacza stałą i osobistą działalność rolnika, mającą charakter zarówno wykonywania pracy lub innych zwykłych czynności wiążących się z tym prowadzeniem, jak i zarządzanie gospodarstwem. Jak wskazano w ww. uchwale, pojęcie "prowadzenie gospodarstwa rolnego" mieści w sobie cały zespół czynności. Słowo "prowadzenie" w języku polskim oznacza bowiem sprawowanie nad czymś nadzoru, zarządzanie, kierowanie czymś, zajmowanie się czymś, trudnienie się czymś, realizowanie jakiegoś celu. Prowadzenie gospodarstwa rolnego może polegać zatem tylko na zarządzaniu nim.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że zaprzestanie prowadzenia przez rolnika gospodarstwa rolnego, o jakim mowa w art. 17b ust. 1 pkt 1 u.ś.r., nie polega tylko na faktycznym zaniechaniu wykonywania przez rolnika pewnych czynności, jak np. zaprzestanie osobistej uprawy, zbierania plonów, czy uzyskiwania zysków z gospodarstwa. Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego wymaga poza tym przedsięwzięcia szeregu czynności prawnych, powiązanych integralnie ze statusem rolnika i prowadzeniem przez niego działalności rolniczej, takich jak np. złożenie wniosku o usunięcie wpisu z ewidencji producentów rolnych, który pozwala danemu producentowi (rolnikowi) na korzystanie z systemów wsparcia bezpośredniego, a więc prowadzenie gospodarstwa rolnego. Jednak – mając na uwadze cel świadczenia pielęgnacyjnego, tj. zastąpienie dochodu uzyskiwanego dotychczas z wykonywanej pracy (w tym przypadku w rolnictwie) – nie można traktować jako czynnika decydującego o niemożliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie faktu zarejestrowania w systemie ARiMR w charakterze aktywnego producenta rolnego – w sytuacji, gdy dana osoba nie korzysta ze świadczeń finansowych z tym związanych.
Jak już wyżej wspomniano, w niniejszej sprawie zarówno organy, jak i Sąd I instancji dysponowały z jednej strony oświadczeniem skarżącej złożonym w trybie art. 17b ust. 2 u.ś.r., a więc pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, w świetle którego skarżąca zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego (pismo z dnia 30 czerwca 2022 r.), jak i dowodami potwierdzającymi, że korzysta ona ze wsparcia finansowego przewidzianego dla rolników prowadzących gospodarstwa rolne – choć sprawa dopłat za rok 2022 była jeszcze w trakcie postępowania administracyjnego – pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 29 września 2022 r. Z oświadczenia strony z dnia 16 września 2022 r. wiadomo też, że mąż skarżącej złożył wniosek o dopłatę do paliwa – tzw. dodatek akcyzowy. Należy natomiast podkreślić, że prawne przesłanki pobierania płatności bezpośrednich i zwrotu podatku akcyzowego są ściśle powiązane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Dopłaty są bowiem przyznawane osobie, która nie tylko jest właścicielem, czy współwłaścicielem gruntu rolnego. Przysługują one osobie, która rzeczywiście uprawia grunty rolne i wykonuje wszelkie czynności niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa. Mogą to być zarówno działania organizacyjne, czy kierownicze, jak i osobiste zaangażowanie w bezpośrednie wykonywanie pracy fizycznej w gospodarstwie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle okoliczności niniejszej sprawy należy uznać, że ani organy ani Sąd I instancji nie naruszyły przywołanych przez skarżącą przepisów dokonując oceny złożonego przez skarżącą oświadczenia i uznając, że wbrew jego treści skarżąca nie zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego. Faktycznie bowiem zarządzała gospodarstwem rolnym stanowiącym jej własność, nawet, jeśli nie wykonywała osobiście pracy fizycznej w tym gospodarstwie. Nie da się bowiem znaleźć racjonalnego uzasadnienia dla pogodzenia sprzeczności wyrażającej się w tym, że skarżąca oświadczyła, iż zrezygnowała z pracy w gospodarstwie rolnym, a jednocześnie pobiera dopłaty bezpośrednie, nadal też figuruje w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jako producent rolny, ustanawiając jedynie pełnomocnika w osobie swojego męża. Faktycznie zarządza więc gospodarstwem rolnym stanowiącym jej własność. Nie można więc uznać, aby zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego.
Skoro więc, na dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy skarżąca kasacyjnie była formalnie rolnikiem, to organ nie miał podstaw do przyjęcia, że zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego w związku z opieką nad matką, co uzasadniało wydanie decyzji o odmowie przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny pragnie w tym miejscu podkreślić, że nie kwestionuje złego stanu zdrowia matki skarżącej i konieczności opiekowania się nią przez córkę, jednak sama konieczność sprawowania opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r., samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy był zatem w pełni wystarczający dla stwierdzenia, że żądane świadczenie pielęgnacyjne, z uwagi na fakt bycia beneficjentem płatności przyznawanych rolnikom przez ARiMR, nie może być przyznane.
Za nieusprawiedliwione należy także uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z powołanymi przepisami K.p.a. Naruszenie w/w przepisów może bowiem mieć miejsce wówczas, gdy dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji sąd wojewódzki nie dostrzegł, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu I instancji musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W niniejszej sprawie Sąd I instancji zasadnie podzielił stanowisko organu i uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane. Zatem, okoliczność, że strona nie została przekonana co do przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia, nie oznacza naruszenia właściwych zasad postępowania administracyjnego. Strona ma bowiem prawo do własnego subiektywnego przekonania o zasadności jej zarzutów, zaś przekonanie to nie musi mieć odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawnych i ich wykładni.
Wobec powyższego uznać należy, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 w zw. z art.182 § 2 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji.