II SA/Ke 141/22

II SA/Ke 141/22 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2022-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Krzysztof Armański /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 50 , art.  51
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art. 103 ust. 2 , art. 71 ust. 3
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Agnieszka Banach, protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2022 r. sprawy ze skargi C. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w (zwany dalej WINB) uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (zwanego dalej PINB) z dnia [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania polegającej na przebudowie pomieszczenia lokalu mieszkalnego nr 2 na lokal użytkowy znajdujący się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na działce nr ewid. 414 w obrębie 0010 przy ul. [...] – i w to miejsce orzekł o odmowie wydania decyzji nakładającej wykonanie obowiązków o których mowa w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 (ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane, t.j. Dz.U. z 2021r. poz. 2351, zwanej dalej "u.P.b.") w postępowaniu w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania polegającej na przebudowie pomieszczenia lokalu mieszkalnego nr 2 na lokal użytkowy znajdujący się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na działce nr ewid. 414 w obrębie 0010 przy ul. [...].
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W piśmie z dnia 9.03.2021 r. C. W. poinformował PINB o wykonaniu w budynku przy ul. [...] przez J. S. a samowoli polegającej na dobudowaniu do ściany budynku schodów żelbetowych na działce będącej własnością gminy [...], wykuciu otworu drzwiowego w ścianie budynku w narożniku północno-wschodnim oraz samowolnej zmianie sposobu użytkowania pokoju mieszkalnego na lokal użytkowy.
W wyniku oględzin stwierdzono, że na działce nr ewid. 414 przy ul. [...] usytuowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny, w którym znajduje się 6 lokali mieszkalnych i 2 lokale usługowe, w tym jeden wydzielony z mieszkania nr 2. Obydwa lokale usługowe znajdują się na kondygnacji parteru i stanowią współwłasność T. i A. B. oraz M. i K. B. Z przestrzeni jednego z pomieszczeń lokalu mieszkalnego nr 2 zlokalizowanego od strony północno-wschodniej na kondygnacji parteru został wydzielony lokal użytkowy o wymiarach ok. 3,50 na ok. 5,48 m i wysokości ok. 2,63 m, liczonej od podłogi do spodu sufitu podwieszanego z instalacją oświetleniową, wraz z przynależnymi zewnętrznymi schodami żelbetowymi zlokalizowanymi od strony ul. [...], poza obrysem ww. budynku mieszkalnego, na działce nr ewid. 869/5 w obrębie 0010 będącej własnością Gminy [...], znajdującej się w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w [...] (dalej MZD). Schody wejściowe do lokalu użytkowego wykonane są jako żelbetowe o wymiarach: szerokość ok. 1,75 m, długość ok. 1,75 m, wysokość ok. 0,8 m. Schody posiadają 5 stopni o szerokości ok. 30 cm i zróżnicowanej wysokości od ok. 15 cm do ok. 20 cm, wyłożonych płytkami gresowymi. Schody posiadają obustronną balustradę stalową o wysokości ok. 83 cm i szerokości przejścia w świetle ok. 1,33 m. W ścianie zewnętrznej budynku od strony wschodniej grubości ok. 43 cm istnieje otwór drzwiowy o wymiarach w świetle przejścia: wysokość ok. 2,07 m, szerokość ok. 0,75 m. W lokalu użytkowym istnieje wydzielone pomieszczenie WC o wymiarach: ok. 0,94 na ok. 1,17 m, w którym zamontowano umywalkę i miskę ustępową oraz wykonano w miejsce istniejącego przewodu kominowego wentylację grawitacyjną. W trakcie oględzin stwierdzono brak możliwości użytkowania tego pomieszczenia z uwagi na odłączenie przez C. W. instalacji sanitarnych wod.-kan. W ścianie wewnętrznej grubości około 22 cm, pomiędzy lokalem użytkowym wydzielonym z mieszkania nr 2 a drugim lokalem użytkowym, stwierdzono wykonanie otworu drzwiowego o wymiarach: szerokość ok. 1,10 m, wysokość ok. 1,98 m. W ścianie zachodniej lokalu użytkowego wydzielonego z mieszkania nr 2 dawny otwór drzwiowy do mieszkania nr 2 jest zamurowany i obłożony płytami g-k. Z zawartych w protokole relacji C. W. wynika, że lokal użytkowy wydzielony z mieszkania nr 2 powstał na przełomie lat 80 i 90 ub. w. i stanowił własność C. albo J. i A. S. W lokalu tym znajdował się wówczas sklep z materiałami budowlanymi. C. W. załączył do protokołu oględzin kopię pisma MZD z dnia 20.05.2019 r., w którym stwierdzono że w dokumentach znajdujących się w posiadaniu MZD nie odnaleziono żadnych decyzji ani umowy dzierżawy zezwalających na zajęcie pasa drogowego (działka nr ewid. 869/5) w celu prowadzenia robót budowlanych, czy też umieszczenia lub lokalizacji schodów wejściowych. M. B. i T. B. oświadczyli, że - na podstawie informacji uzyskanych od byłego właściciela J. S. - wydzielenie lokalu użytkowego wraz z wybudowaniem zewnętrznych schodów wejściowych zostało wykonane przez C. W. , który wówczas zamierzał stworzyć w lokalu użytkowym biuro nieruchomości. Doprowadzenie instalacji wod.-kan. do pomieszczenia WC w ww. lokalu użytkowym zostało wykonane w porozumieniu z C. W. ok. 25 lat temu i funkcjonowało do momentu odcięcia instalacji przez C. W. Wykonanie przejścia w ścianie oddzielającej istniejący lokal użytkowy od przedmiotowego lokalu użytkowego również zostało wykonane około 25 lat temu.
W piśmie z 27.05.2021 r. C. W. wskazał m.in., że w historycznym układzie lokali w budynku znajdowało się 6 lokali mieszkalnych i jeden lokal użytkowy z wejściem z poziomu chodnika, w którym nie wykonano żadnych istotnych zmian. Do pisma załączył m.in. pisma adresowane do lokatorów zajmujących mieszkania na podstawie przydziałów administracyjnych, gdzie podawano powierzchnię lokalu.
Podczas rozprawy administracyjnej w dniu 14.06.2021 r. (bez udziału stron, a zatem w formie odebrania oświadczenia) J. i A. S. oświadczyli, że przedmiotowy lokal użytkowy wraz ze znajdującym się po sąsiedzku drugim lokalem użytkowym kupili w 1997 r. od L. i M. C., a w ścianie pomiędzy lokalami użytkowymi o łącznej powierzchni 36 m2 istniało wewnętrzne przejście. Od dnia zakupu ww. lokali użytkowych nie wykonywali żadnych samowolnych robót budowlanych, a jedynie typowe roboty konserwacyjno-remontowe, takie jak: szpachlowanie i malowanie ścian i sufitów, wymiana starych okien i drzwi drewnianych, wymiana okładzin podłogowych. Zewnętrzne schody żelbetowe wraz z drzwiami wejściowymi i oknem istniały jeszcze przed zakupem ww. lokali użytkowych, na co jako dowód przedstawiono pozyskane z Internetu zdjęcia z lat 1993-1994 obrazujące stan faktyczny budynku, gdzie w ww. lokalach użytkowych mieściła się agencja nieruchomości (nad drzwiami środkowego lokalu użytkowego znajduje się tablica informacyjna pt. "[...]"). Ww. oświadczyli dalej, że przedstawione przez C. W. zdjęcie historyczne budynku ukazujące brak zewnętrznych schodów pochodzi z 1953 r. Rozłączenie instalacji wod.-kan. przez C. W. , uniemożliwiające korzystanie z pomieszczenia WC, nastąpiło w grudniu 2020 r., do tego czasu uiszczano rachunki za korzystanie z sieci.
W piśmie z 19.07.2021 r. Zastępca Dyrektora Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...] poinformował, że w organach administracji architektoniczno-budowlanej nie toczyły się żadne postępowania w sprawie dotyczącej zgody na zmianę sposobu użytkowania w zakresie przebudowy jednego z pomieszczeń na lokal usługowy z niezależnym wejściem i dobudowaniem schodów zewnętrznych.
Decyzją z dnia [...] PINB, działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie administracyjne. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że wykonanie przedmiotowych robót budowlanych co do zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia lokalu mieszkalnego nr 2 na lokal użytkowy miało miejsce z całą pewnością przed 1995 r. Budowany ówcześnie budynek mieszkalny wielorodzinny przewidywał w zakresie jego przyszłego użytkowania część usługową na parterze, co zgodnie zeznali byli i obecni współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości, a sam lokal użytkowy, o pow. ok. 19 m2, na etapie jego realizacji został wykonany na potrzeby prowadzenia drobnych lokalnych usług i został ówcześnie połączony z już istniejącym lokalem użytkowym – zatem stanowił jedynie rozszerzenie wachlarza oferowanych usług w budynku mieszkalnym. Przedmiotowy lokal użytkowy posiada odrębne schody wejściowe, z jednoczesnym zachowaniem przestrzeni min. 1,5 m szerokości chodnika w ul. [...], zatem nie zakłóca przewidzianej w przepisach prawa komunikacji miejskiej w pasie drogowym – co obrazuje liczna dokumentacja fotograficzna na przestrzeni ostatnich kilkudziesięciu lat. Inwestorzy w zakresie realizowanych robót budowlanych wykonali niezbędne adaptacyjne prace w zakresie branż: konstrukcyjnej, sanitarnej i elektrycznej na potrzeby stworzenia biura nieruchomości w zakresie warunków bezpieczeństwa pożarowego oraz warunków zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych lokalu użytkowego (odrębne wejście, naturalne doświetlenie i wentylacja lokalu, pomieszczenie sanitarne). Z uwagi na charakter prowadzonej działalności usługowej, w tym biuro nieruchomości, oraz niewielką powierzchnię użytkową lokalu użytkowego, bez ingerencji w układ nośny konstrukcji budynku, brak jest jakichkolwiek oznak świadczących o możliwości zwiększenia lub zmiany układu obciążeń konstrukcji obiektu budowlanego. W efekcie, zdaniem organu, nie dokonano samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego.
W odwołaniu od ww. decyzji C. W. zarzucił naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak należytego ustalenia stanu faktycznego, nie zostały bowiem wyjaśnione najważniejsze kwestie związane z samowolną przebudową budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Inne przepisy Prawa budowlanego znajdują zastosowanie w przypadku wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie obiektu budowlanego, w wyniku których dochodzi jednocześnie do zmiany sposobu użytkowania obiektu w całości lub w części, inne zaś przepisy znajdują zastosowanie w przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego.
WINB, wydając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 u.P.b. oraz art. 104 K.p.a. opisane na wstępie rozstrzygnięcie, wskazał że z zebranych dowodów wynika, iż jeszcze w marcu 1991 r. powierzchnia mieszkania nr 2 w budynku przy ul. [...] była zbliżona do powierzchni mieszkań w tym samym pionie. Ze zdjęć z Internetu znajdujących się w aktach sprawy wynika, że już w 1993 i 1994 r. istniały schody zewnętrzne prowadzące do lokalu użytkowego, wydzielonego z mieszkania nr 2, przy czym z szyldu widocznego na zdjęciu wynika, że ten wydzielony lokal użytkowy używany był w 1993 r. i 1994 r. jako siedziba "[...]", zajmującej się nieruchomościami i lokalami, natomiast stary lokal użytkowy w budynku użytkowany był w 1993 i 1994 r. jako sklep z materiałami budowlanymi "[...]". Z treści aktu notarialnego z 25.04.1997 r., przedłożonego przez ówczesnych nabywców J. i A. S. wynika, że bezpośrednio przed zawarciem tego aktu tylko M. C. był współwłaścicielem 7307/40000 części nieruchomości przy ul. [...] i te udziały obejmowały mieszkanie nr 2 oraz lokal użytkowy o powierzchni około 18 m2 wydzielony z tego mieszkania, przy czym M. C. sprzedał J. i A. S. udział w nieruchomości wynoszący 1653/40000 odpowiadający lokalowi użytkowemu wydzielonemu z mieszkania nr 2, natomiast samo mieszkanie nr 2 z odpowiednimi udziałami pozostało własnością M. C. Ponadto M. C. i L. C. byli na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej współwłaścicielami 18/432 części nieruchomości przy ul. [...] i ich udział obejmował lokal użytkowy o powierzchni około 18 m2. Zgodnie z aktem notarialnym: "wydanie w posiadanie małżonków S. co do lokalu użytkowego na parterze, 2 - izbowego powierzchni ok. 36 m2 będącego ekwiwalentem za oba powyższe sprzedawane udziały, a w którego posiadaniu są małżonkowie C. - następuje w dniu podpisania tej umowy notarialnej".
Uwzględniając powyższe organ odwoławczy stwierdził, że obydwa lokale użytkowe były już wydzielone 25.04.1997 r. Z treści aktu notarialnego wynika również, że M. i L. C. nie zamieszkiwali w mieszkaniu nr 2, tylko przy ul. [...], nie przeczy to zatem wyznaczeniu w marcu 1991 r. czynszu osobie o nazwisku G. S. – będącej lokatorką. Ponadto z treści przedłożonego aktu notarialnego wynika, że M. C. był właścicielem udziałów w wysokości 7307/40000 na mocy postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 30.10.1990 r. Ns 1212//90, natomiast M. i L. C. stali się właścicielami udziałów w wysokości 18/432 na mocy umowy zamiany z dnia 17.10.1994 r. Z tych względów WINB za udowodnione uznał, że roboty polegające na wydzieleniu z mieszkania nr 2 lokalu użytkowego i wykonaniu schodów zewnętrznych i drzwi miały miejsce pomiędzy marcem 1991 r. a 1993 r., natomiast połączenie obydwu lokali usługowych mogło nastąpić po dniu 17.10.1994 r. Wszystkie te roboty musiały zostać wykonane przez inwestorów M. i L. C., którzy następnie sprzedali lokale użytkowe. Zdaniem WINB nie można zgodzić się z osądem organu I instancji, że w świetle przepisów obowiązujących w 1991 i 1993 r. nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. Jeżeli przepis art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. stanowił, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumie się w szczególności przeznaczenie do użytku publicznego pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie, to przeznaczenie pokoju z mieszkania nr 2 na cele lokalu użytkowego, czyli na cele użytku publicznego, wypełnia jednak definicję zmiany sposobu użytkowania. Postępowanie administracyjne prowadzone jest w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dacie załatwiania sprawy, natomiast zdarzają się wyjątki od tej zasady, jednak wtedy gdy wyjątki te wynikają z określonych przepisów. Przepis art. 71 ust. 1 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego z 1994 r., zwanego dalej ustawą, definiuje co obecnie rozumie się przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, natomiast przepis art. 71 ust. 2 ustawy określa m.in., że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast przepis art. 71 ust. 6 u.P.b. stanowi, że jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych:
1) objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę;
2) objętych obowiązkiem zgłoszenia - do zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy art. 30 ust. 2-3.
W rezultacie zmiana sposobu użytkowania może być dokonana na podstawie przepisu art. 71 ust. 2, albo na podstawie uzyskania pozwolenia na budowę, albo na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót. Przepis art. 71a ust. 1 u.P.b. stanowi: "W przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia:
1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części;
2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2".
Przepis art. 71a ust. 2 ustawy stanowi: "Po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej". Z kolei przepis art. 71a ust. 4 ustawy stanowi: "W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części". Jednocześnie podstawowy przepis przejściowy, tzn. przepis art. 103 ust. 1 ustawy stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z wyłączeniem ust. 2. Natomiast przepis art. 103 ust. 2 ustawy stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.
Kierując się treścią cyt. przepisów WINB stwierdził, że do zmiany sposobu użytkowania wykonanej w latach 1991-1993 także miałyby zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. Jednak przepis art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888) stanowi: "Przepisu art. 71a, ustawy o której mowa w art. 1 ustawy Prawo budowlane nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (czyli przed dniem 31.05.2004r.). W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe". Wyżej wskazane przepisy dotychczasowe to przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 30.05.2004 r. (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. nr 207 poz. 2016 ze zm. w Dz. U. z 2004 r. nr 6, poz. 41, nr 92, poz. 881, nr 93, poz. 888 i nr 96, poz. 959). Przepis art. 71 ust. 3 u.P.b. we wskazanym wyżej brzmieniu stanowi: "w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50 ust. 1, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części." W tym zakresie organ odwoławczy zauważył, że przepis art. 51 ust. 1 u.P.b. w odpowiednim brzmieniu, dostosowany według przepisu art. 71 ust. 3 do przypadku zmiany sposobu użytkowania, stanowić powinien: "Przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4 właściwy organ wydaje decyzję:
1) o przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części albo
2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia zmienionego sposobu użytkowania do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania".
Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części powinno następować – zdaniem organu II instancji – jako alternatywa dla przypadku, gdy istnieje możliwość nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia zmienionego sposobu użytkowania do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z obecnym orzecznictwem, w postępowaniu naprawczym nie jest możliwe wydanie przez organ nadzoru budowlanego w trybie i na zasadach określonych w art 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy decyzji o umorzeniu postępowania ze względu na okoliczność, że nie ma podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków, o których mowa w powyższych przepisach. Postępowanie takie, wobec prawnej konieczności wydania merytorycznych decyzji, o których mowa w powyższych przepisach, nie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Nawet stwierdzenie, że wykonane w warunkach samowoli roboty są zgodne ze standardami i nie wymagają żadnych czynności ani robót, nie daje podstaw do przyjęcia, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania legalizacyjnego. W takiej sytuacji nie ustaje bowiem przyczyna, dla której wszczęto postępowanie legalizacyjne (zrealizowanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę) i nie niknie przedmiot tego postępowania – samowolnie zrealizowane roboty budowlane. W przypadku, gdyby w trakcie postępowania okazało się, że nie ma podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.P.b., organ nadzoru budowlanego powinien wydać decyzję odmawiającą nałożenia na inwestora obowiązków, o których mowa w powyższych przepisach, a nie umarzać postępowanie. Tym samym PINB nie miał podstaw do umorzenia postępowania, gdyż w sprawie niezbędne jest wydanie decyzji merytorycznej.
WINB zauważył, że z przedstawionej organowi I instancji tezy inicjatora postępowania miało wynikać, że w latach 1991-1993 doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania polegającej na przebudowie pomieszczenia lokalu mieszkalnego nr 2 na lokal użytkowy. Jednak sam inicjator postępowania przyznał, że nie zachowały się pierwotne plany budynku, przy czym organy administracji architektoniczno-budowlanej przechowują dokumenty związane z budynkami dopiero od 1.01.1995 r., a wcześniej taki obowiązek mieli właściciele budynków. Projekt, stanowiący załącznik do pozwolenia na budowę budynku przy ul. [...], jest niezbędny w celu udowodnienia, jakie było przewidywane prawem przeznaczanie pomieszczenia, którego sposób użytkowania został zmieniony. Brak projektu oznacza brak możliwości udowodnienia, że rzeczywiście nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. Zgodzono się zarazem z wywodami PINB co do tego, że budynek mieszkalny przy ul. [...] posiada od początku część usługową na kondygnacji parteru, a ewentualne powiększenie tego lokalu o drugą izbę nie prowadzi do naruszenia przepisów o planowaniu przestrzennym. Odrębne schody wejściowe do lokalu nie zakłócają przewidzianej przepisami prawa komunikacji miejskiej w pasie drogowym, zachowany jest parametr minimum 1,5 m szerokości chodnika w ul. [...]. Ponadto, brak jest jakichkolwiek oznak świadczących o możliwości zwiększenia lub zmiany układu obciążeń konstrukcji obiektu budowlanego. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego zignorowania przez organ I instancji pisma skarżącego inicjującego postępowanie administracyjne WINB wskazał, że według uregulowań obowiązujących od dnia 19.09.2020 r. postępowania administracyjne oparte o przepisy art. 51, jak i art. 71a u.P.b. wszczynane są z urzędu, nawet jeśli impulsem do działania w sprawie było pismo strony. Oznacza to brak ścisłego związania organu tezami pisma inicjującego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł C. W., formułując zarzuty naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na w sprawy, tj.:
- art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez brak należytego ustalenia stanu faktycznego, skutkujący dokonaniem błędnej konkluzji, że postępowanie administracyjne w tej sprawie należało prowadzić w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania polegającej na przebudowie pomieszczenia lokalu nr 2 na lokal użytkowy znajdujący się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na działce nr ewid. 414 w obrębie 0010 przy ul. [...], w sytuacji w której postępowanie administracyjne powinno toczyć w sprawie samowolnej przebudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na działce nr ewid. 414 przy ul. [...], w której mogło jednocześnie dojść do samowolnej zmiany sposobu użytkowania znajdującego się w tym budynku pomieszczenia lokalu nr 2 na lokal użytkowy;
- art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b. poprzez wydanie decyzji administracyjnej odmawiającej wydania decyzji nakazującej wykonanie określonych obowiązków, w sytuacji w której faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób należyty i nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji kończącej postępowanie administracyjne w sprawie;
- art. 107 § 1 pkt 9 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez zawarcie w treści zaskarżonej decyzji błędnego pouczenia co do rodzaju środka zaskarżenia i terminu zaskarżenia przedmiotowej decyzji, skutkujące wskazaniem, że na decyzję przysługuje prawo wniesienia sprzeciwu do WSA w Kielcach w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, w sytuacji w której od niniejszej decyzji winna przysługiwać skarga do WSA w Kielcach, w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia.
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a." oraz o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Na rozprawie sądowej w dniu 18.05.2022 r.:
- pełnomocnik C. W. poparł skargę;
- pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, dodając że w sytuacji kiedy w ścianie wykuwa się otwór nie naruszając nadproża to nie dochodzi do zmiany układu obciążeń, nie dochodzi bowiem do zmian konstrukcyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
W piśmie z dnia 9.03.2021 r., inicjującym postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją, C. W. zwrócił uwagę PINB na samowolną przebudowę elewacji budynku przy ul. [...] w narożniku północno-wschodnim, w wyniku czego wykuto fragment ściany zewnętrznej nośnej, poniżej linii okna i wykonano drzwi wejściowe, do których dobudowano na działce będącej własnością Gminy [...] schody żelbetowe. Zdaniem zawiadamiającego, schody wykonano samowolnie na początku lat 90. ubiegłego wieku, bez projektu i stosownych pozwoleń na budowę. Z powyższym związana jest także – jak dalej podniesiono w piśmie – samowolna zmiana sposobu użytkowania, dokonana przypuszczalnie także na początku lat 90. ubiegłego wieku, pokoju mieszkalnego na lokal użytkowy, należącego onegdaj do lokalu mieszkalnego nr 2 w przedmiotowym budynku.
Organy nadzoru w związku z powyższym przeprowadziły postępowanie w sprawie "samowolnej zmiany sposobu użytkowania polegającej na przebudowie pomieszczenia lokalu mieszkalnego nr 2 na lokal użytkowy", dokonując przy tym szczegółowych ustaleń po pierwsze co do tego, że rzeczywiście z przestrzeni jednego z pomieszczeń lokalu mieszkalnego nr 2 zlokalizowanego od strony północno-wschodniej na kondygnacji parteru został wydzielony lokal użytkowy o wymiarach ok. 3,50 na ok. 5,48 m i wysokości ok. 2,63 m, wraz z przynależnymi zewnętrznymi schodami żelbetowymi zlokalizowanymi od strony ul. [...], poza obrysem ww. budynku mieszkalnego, na działce nr ewid. 869/5 w obrębie 0010 będącej własnością Gminy [...], znajdującej się w zarządzie MZD, o dokładnie opisanych parametrach i charakterystyce. Ponadto ustalono, że w ścianie zewnętrznej budynku od strony wschodniej grubości ok. 43 cm istnieje otwór drzwiowy o wymiarach w świetle przejścia: wysokość ok. 2,07 m, szerokość ok. 0,75 m. Po drugie, dokonano również szczegółowych ustaleń co do tego, kiedy zostały wykonane roboty w powyższym zakresie. Mianowicie dostrzegając, że jeszcze w marcu 1991 r. powierzchnia mieszkania nr 2 była zbliżona do powierzchni mieszkań w tym samym pionie (por. pismo kierowane do G. S., ustalające opłatę czynszową od dnia 1.03.1991 r.), a z fotografii złożonych przez J. i A. nę S. , mających pochodzić (czego nikt nie kwestionował) z lat 1993-1994, wynika, że już wówczas istniały schody zewnętrzne prowadzące do lokalu użytkowego, wydzielonego z mieszkania nr 2 (siedziba [...]), zaś w akcie notarialnym z 25.04.1997 r., stanowiącym podstawę nabycia udziałów w nieruchomości przez A. i J. S. , uwzględniono wydanie im w posiadanie 2-izbowego lokalu użytkowego o pow. ok. 36 m2, organ odwoławczy wywiódł, że roboty polegające na wydzieleniu z mieszkania nr 2 lokalu użytkowego i wykonaniu schodów zewnętrznych i drzwi miały miejsce pomiędzy marcem 1991 r. a 1993 r., natomiast połączenie obydwu lokali usługowych mogło nastąpić po dniu 17.10.1994 r., kiedy to doszło do nabycia udziałów w nieruchomości w wysokości 18/432 przez M. i L. C.. W ocenie Sądu powyższe ustalenia zostały dokonane w sposób prawidłowy. W zasadzie nie były one kwestionowane przez skarżącego – nie podnosił w tym zakresie żadnych zarzutów. Sam twierdził zresztą, że schody zostały wykonane na początku lat 90-tych ubiegłego wieku i w tym samym czasie miało dojść do zmiany sposobu użytkowania. Ww. ustalenia potwierdzały natomiast fakt wykonania robót budowlanych polegających na wydzieleniu z mieszkania nr 2 lokalu użytkowego i wykonaniu schodów zewnętrznych i drzwi w ścianie zewnętrznej.
Skarżący zarówno w odwołaniu, jak i wniesionej do Sądu skardze, zakwestionował natomiast w istocie zakres oceny dokonanej przez organy co do tak wykonanych robót, uważając że winny one zostać ocenione nie w kontekście zmiany sposobu użytkowania lokalu, ale samowolnej przebudowy, co zdaniem skarżącego mogło implikować odmienną ocenę prawną dokonanych czynności.
Istotnie, uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera obszerny wywód prawny prowadzący do konkluzji, że z uwagi na datę wykonania przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania, a także treść art. 103 ust. 2 u.P.b. oraz art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888), w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 71 ust. 3 u.P.b. w brzmieniu następującym: "W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50 ust. 1, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części". Ostatecznie, z uwagi na brak pierwotnego projektu budynku, organ stwierdził, że brak jest możliwości jednoznacznego wykazania, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania, zwłaszcza że budynek mieszkalny przy ul. [...] posiada od początku część usługową na kondygnacji parteru.
Niezależnie od powyższego jednak organ ocenił, że ewentualne powiększenie dotychczasowego lokalu użytkowego o drugą izbę (w sytuacji gdy budynek posiada od początku część usługową na kondygnacji parteru) nie prowadzi do naruszenia przepisów o planowaniu przestrzennym. Odrębne schody wejściowe do lokalu nie zakłócają przewidzianej przepisami prawa komunikacji miejskiej w pasie drogowym, zachowany jest parametr minimum 1,5 m szerokości chodnika w ul. [...]. Wreszcie brak jest jakichkolwiek oznak świadczących o możliwości zwiększenia lub zmiany układu obciążeń konstrukcji obiektu budowlanego. Pełnomocnik organu obecny na rozprawie dodał w tym zakresie, że w sytuacji kiedy w ścianie wykuwa się otwór nie naruszając nadproża to nie dochodzi do zmiany układu obciążeń, nie dochodzi bowiem do zmian konstrukcyjnych. Ponadto należy zauważyć, że organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji podał, iż z uwagi na charakter prowadzonej działalności usługowej, w tym biuro nieruchomości, oraz niewielką powierzchnię użytkową lokalu użytkowego, bez ingerencji w układ nośny konstrukcji budynku (w tym np. dodatkowe ponadnormatywne obciążenie stropu kondygnacji piwnic z uwagi na charakter prowadzonej działalności gospodarczej), brak jest jakichkolwiek oznak świadczących o możliwości zwiększenia lub zmiany układu obciążeń konstrukcji obiektu budowlanego. Dodatkowo zauważył, że inwestor/inwestorzy w zakresie realizowanych robót budowlanych wykonali niezbędne adaptacyjne prace w zakresie branż: konstrukcyjnej, sanitarnej i elektrycznej na potrzeby stworzenia w przyszłości biura nieruchomości w zakresie warunków bezpieczeństwa pożarowego oraz warunków zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych lokalu użytkowego (odrębne wejście, naturalne doświetlenie i wentylacja lokalu, pomieszczenie sanitarne).
Wszystkie powyższe okoliczności są istotne z punktu widzenia art. 50 i 51 u.P.b., które znajdują zastosowanie w niniejszym przypadku nie tylko (jak wykazał organ) dla oceny zmiany sposobu użytkowania, ale także wykonanych robót budowlanych w postaci przebudowy, co konsekwentnie akcentuje skarżący. Jak podniósł NSA w wyroku z dnia 2 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 1440/18, przepis art. 103 ust. 2 u.P.b. z 1994 r. nakazuje stosowanie przepisów dotychczasowych, tzn. u.P.b. z 1974 r., jedynie w tych przypadkach, kiedy miałby mieć zastosowanie art. 48 u.P.b. z 1994 r., a ponadto z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że odnosi się on do budowy obiektu budowlanego, a więc nie można stosować go do innych sytuacji wskazanych w przepisach u.P.b. z 1994 r., w tym do robót budowlanych, których dotyczy niniejsza sprawa. Nie mamy bowiem w niej do czynienia z samowolnym wybudowaniem obiektu budowlanego, lecz samowolną przebudową obiektu budowlanego, a sprawa była prowadzona nie w przedmiocie rozbiórki takiego obiektu, lecz w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Prawidłowo zatem uznano w sprawie, że do samowolnych robót budowlanych, nie będących budową obiektu budowlanego, wykonanych przed wejściem w życie u.P.b. z 1994 r. stosuje się przepisy obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Stanowisko to potwierdza, że także w rozpatrywanym przypadku dokonana przebudowa winna być oceniana w świetle przepisów aktualnie obowiązującej u.P.b. z 1994 r., a konkretnie właśnie przepisów art. 50 i 51 u.P.b. – z uwagi na charakter robót, jakie zostały wykonane, stanowiących przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a u.P.b.
Przepis art. 50 ust. 1 p.b. odnosi się do robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49f ust. 1, które zostały wykonane: bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia (pkt 1), lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska (pkt 2), lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3 (pkt 3), lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach (pkt 4). Stosownie do art. 51 ust. 7 u.P.b., w przypadku zakończenia robót budowlanych innych niż określone w art. 48, przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio jeżeli roboty te zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy. Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 u.P.b. jest doprowadzenie wykonanych lub wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności i jakości wykonywanych robót. Zastosowanie art. 51 u.P.b. jest uzasadnione wówczas, gdy spełniona jest choćby jedna z przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 u.P.b. W takiej sytuacji organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest wdrożyć tryb naprawczy. Odstąpienie od nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b. jest z kolei dopuszczalne wówczas, gdy zostanie ustalone, że pomimo zaistnienia okoliczności z art. 50 ust. 1 u.P.b. wykonane roboty są zgodne z prawem. Ratio legis art. 51 u.P.b. polega bowiem na wymuszeniu na inwestorze realizującym roboty budowlane w warunkach, które zgodnie z art. 50 ust. 1 u.P.b. nie są akceptowane z punktu widzenia ich legalności, doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z aktualnie obowiązującym prawem. Zasadniczy obowiązek organu w postępowaniu naprawczym polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane, w przypadkach wskazanych w art. 50 u.P.b., doprowadzić do stanu zgodnego z obecnie obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 23.03.2017 r., sygn. akt II OSK 1880/15). W sytuacji stwierdzenia, że roboty wykonane w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 u.P.b. są zgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami, możliwe jest odstąpienie od nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b. (por. m.in. wyrok NSA z 18.06.2020 r., sygn. II OSK 3582/19, wyrok WSA w Gdańsku z 26.09.2018 r., sygn. II SA/Gd 270/18, wyrok WSA w Opolu z 30.06.2020 r., sygn. II SA/Op 326/19).
W rozpatrywanym przypadku, jak wyżej podniesiono, organy – niezależnie od rozważań dotyczących zmiany sposobu użytkowania lokalu – odniosły się także do prawidłowości wykonanych (nota bene prawie 30 lat temu) robót budowlanych, zarówno w kontekście przepisów o planowaniu przestrzennym, prawidłowości usytuowania schodów, warunków bezpieczeństwa pożarowego oraz warunków zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych, a wreszcie braku jakichkolwiek oznak świadczących o możliwości zwiększenia lub zmiany układu obciążeń konstrukcji obiektu budowlanego. Należy podkreślić, że nadzór budowlany jest fachowym pionem administracji publicznej, co powoduje, iż ewentualne wątpliwości dotyczące zagadnień technicznych odnoszących się do stanu technicznego obiektu jest on w stanie rozstrzygać we własnym zakresie w ramach merytorycznych kompetencji posiadanych przez zatrudnionych pracowników. W dotychczasowym swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyrażał przekonanie, że pracownicy organów nadzoru budowlanego mogą co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w prowadzonych postępowaniach, co daje im możliwość fachowej oceny zjawisk technicznych różnorakiego rodzaju (por. m.in. wyrok NSA z 5.05.2022 r., sygn. II OSK 3879/19, wyrok NSA 28.04.2020 r., II OSK 1635/19; wyrok NSA z 29.11.2019 r., II OSK 2877/18).
Z powyższych powodów w ocenie Sądu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące braku oceny wykonanych robót w kontekście samowolnie dokonanej przebudowy budynku. Dokonana w tym zakresie przez organy analiza była w ocenie Sądu wystarczająca dla stwierdzenia, że wydane rozstrzygnięcie jest w świetle ustalonego stanu faktycznego i obowiązujących przepisów prawa prawidłowe.
Jeśli chodzi o zarzut nieprawidłowego pouczenia o terminie przysługującym do wniesienia skargi, to mógł on mieć znaczenie ewentualnie dla oceny terminowości jej wniesienia, nie zaś dla prawidłowości samego rozstrzygnięcia. Skarga natomiast została wniesiona w terminie i podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w (zwany dalej WINB) uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (zwanego dalej PINB) z dnia [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania polegającej na przebudowie pomieszczenia lokalu mieszkalnego nr 2 na lokal użytkowy znajdujący się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na działce nr ewid. 414 w obrębie 0010 przy ul. [...] – i w to miejsce orzekł o odmowie wydania decyzji nakładającej wykonanie obowiązków o których mowa w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 (ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane, t.j. Dz.U. z 2021r. poz. 2351, zwanej dalej "u.P.b.") w postępowaniu w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania polegającej na przebudowie pomieszczenia lokalu mieszkalnego nr 2 na lokal użytkowy znajdujący się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na działce nr ewid. 414 w obrębie 0010 przy ul. [...].
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W piśmie z dnia 9.03.2021 r. C. W. poinformował PINB o wykonaniu w budynku przy ul. [...] przez J. S. a samowoli polegającej na dobudowaniu do ściany budynku schodów żelbetowych na działce będącej własnością gminy [...], wykuciu otworu drzwiowego w ścianie budynku w narożniku północno-wschodnim oraz samowolnej zmianie sposobu użytkowania pokoju mieszkalnego na lokal użytkowy.
W wyniku oględzin stwierdzono, że na działce nr ewid. 414 przy ul. [...] usytuowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny, w którym znajduje się 6 lokali mieszkalnych i 2 lokale usługowe, w tym jeden wydzielony z mieszkania nr 2. Obydwa lokale usługowe znajdują się na kondygnacji parteru i stanowią współwłasność T. i A. B. oraz M. i K. B. Z przestrzeni jednego z pomieszczeń lokalu mieszkalnego nr 2 zlokalizowanego od strony północno-wschodniej na kondygnacji parteru został wydzielony lokal użytkowy o wymiarach ok. 3,50 na ok. 5,48 m i wysokości ok. 2,63 m, liczonej od podłogi do spodu sufitu podwieszanego z instalacją oświetleniową, wraz z przynależnymi zewnętrznymi schodami żelbetowymi zlokalizowanymi od strony ul. [...], poza obrysem ww. budynku mieszkalnego, na działce nr ewid. 869/5 w obrębie 0010 będącej własnością Gminy [...], znajdującej się w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w [...] (dalej MZD). Schody wejściowe do lokalu użytkowego wykonane są jako żelbetowe o wymiarach: szerokość ok. 1,75 m, długość ok. 1,75 m, wysokość ok. 0,8 m. Schody posiadają 5 stopni o szerokości ok. 30 cm i zróżnicowanej wysokości od ok. 15 cm do ok. 20 cm, wyłożonych płytkami gresowymi. Schody posiadają obustronną balustradę stalową o wysokości ok. 83 cm i szerokości przejścia w świetle ok. 1,33 m. W ścianie zewnętrznej budynku od strony wschodniej grubości ok. 43 cm istnieje otwór drzwiowy o wymiarach w świetle przejścia: wysokość ok. 2,07 m, szerokość ok. 0,75 m. W lokalu użytkowym istnieje wydzielone pomieszczenie WC o wymiarach: ok. 0,94 na ok. 1,17 m, w którym zamontowano umywalkę i miskę ustępową oraz wykonano w miejsce istniejącego przewodu kominowego wentylację grawitacyjną. W trakcie oględzin stwierdzono brak możliwości użytkowania tego pomieszczenia z uwagi na odłączenie przez C. W. instalacji sanitarnych wod.-kan. W ścianie wewnętrznej grubości około 22 cm, pomiędzy lokalem użytkowym wydzielonym z mieszkania nr 2 a drugim lokalem użytkowym, stwierdzono wykonanie otworu drzwiowego o wymiarach: szerokość ok. 1,10 m, wysokość ok. 1,98 m. W ścianie zachodniej lokalu użytkowego wydzielonego z mieszkania nr 2 dawny otwór drzwiowy do mieszkania nr 2 jest zamurowany i obłożony płytami g-k. Z zawartych w protokole relacji C. W. wynika, że lokal użytkowy wydzielony z mieszkania nr 2 powstał na przełomie lat 80 i 90 ub. w. i stanowił własność C. albo J. i A. S. W lokalu tym znajdował się wówczas sklep z materiałami budowlanymi. C. W. załączył do protokołu oględzin kopię pisma MZD z dnia 20.05.2019 r., w którym stwierdzono że w dokumentach znajdujących się w posiadaniu MZD nie odnaleziono żadnych decyzji ani umowy dzierżawy zezwalających na zajęcie pasa drogowego (działka nr ewid. 869/5) w celu prowadzenia robót budowlanych, czy też umieszczenia lub lokalizacji schodów wejściowych. M. B. i T. B. oświadczyli, że - na podstawie informacji uzyskanych od byłego właściciela J. S. - wydzielenie lokalu użytkowego wraz z wybudowaniem zewnętrznych schodów wejściowych zostało wykonane przez C. W. , który wówczas zamierzał stworzyć w lokalu użytkowym biuro nieruchomości. Doprowadzenie instalacji wod.-kan. do pomieszczenia WC w ww. lokalu użytkowym zostało wykonane w porozumieniu z C. W. ok. 25 lat temu i funkcjonowało do momentu odcięcia instalacji przez C. W. Wykonanie przejścia w ścianie oddzielającej istniejący lokal użytkowy od przedmiotowego lokalu użytkowego również zostało wykonane około 25 lat temu.
W piśmie z 27.05.2021 r. C. W. wskazał m.in., że w historycznym układzie lokali w budynku znajdowało się 6 lokali mieszkalnych i jeden lokal użytkowy z wejściem z poziomu chodnika, w którym nie wykonano żadnych istotnych zmian. Do pisma załączył m.in. pisma adresowane do lokatorów zajmujących mieszkania na podstawie przydziałów administracyjnych, gdzie podawano powierzchnię lokalu.
Podczas rozprawy administracyjnej w dniu 14.06.2021 r. (bez udziału stron, a zatem w formie odebrania oświadczenia) J. i A. S. oświadczyli, że przedmiotowy lokal użytkowy wraz ze znajdującym się po sąsiedzku drugim lokalem użytkowym kupili w 1997 r. od L. i M. C., a w ścianie pomiędzy lokalami użytkowymi o łącznej powierzchni 36 m2 istniało wewnętrzne przejście. Od dnia zakupu ww. lokali użytkowych nie wykonywali żadnych samowolnych robót budowlanych, a jedynie typowe roboty konserwacyjno-remontowe, takie jak: szpachlowanie i malowanie ścian i sufitów, wymiana starych okien i drzwi drewnianych, wymiana okładzin podłogowych. Zewnętrzne schody żelbetowe wraz z drzwiami wejściowymi i oknem istniały jeszcze przed zakupem ww. lokali użytkowych, na co jako dowód przedstawiono pozyskane z Internetu zdjęcia z lat 1993-1994 obrazujące stan faktyczny budynku, gdzie w ww. lokalach użytkowych mieściła się agencja nieruchomości (nad drzwiami środkowego lokalu użytkowego znajduje się tablica informacyjna pt. "[...]"). Ww. oświadczyli dalej, że przedstawione przez C. W. zdjęcie historyczne budynku ukazujące brak zewnętrznych schodów pochodzi z 1953 r. Rozłączenie instalacji wod.-kan. przez C. W. , uniemożliwiające korzystanie z pomieszczenia WC, nastąpiło w grudniu 2020 r., do tego czasu uiszczano rachunki za korzystanie z sieci.
W piśmie z 19.07.2021 r. Zastępca Dyrektora Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...] poinformował, że w organach administracji architektoniczno-budowlanej nie toczyły się żadne postępowania w sprawie dotyczącej zgody na zmianę sposobu użytkowania w zakresie przebudowy jednego z pomieszczeń na lokal usługowy z niezależnym wejściem i dobudowaniem schodów zewnętrznych.
Decyzją z dnia [...] PINB, działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie administracyjne. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że wykonanie przedmiotowych robót budowlanych co do zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia lokalu mieszkalnego nr 2 na lokal użytkowy miało miejsce z całą pewnością przed 1995 r. Budowany ówcześnie budynek mieszkalny wielorodzinny przewidywał w zakresie jego przyszłego użytkowania część usługową na parterze, co zgodnie zeznali byli i obecni współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości, a sam lokal użytkowy, o pow. ok. 19 m2, na etapie jego realizacji został wykonany na potrzeby prowadzenia drobnych lokalnych usług i został ówcześnie połączony z już istniejącym lokalem użytkowym – zatem stanowił jedynie rozszerzenie wachlarza oferowanych usług w budynku mieszkalnym. Przedmiotowy lokal użytkowy posiada odrębne schody wejściowe, z jednoczesnym zachowaniem przestrzeni min. 1,5 m szerokości chodnika w ul. [...], zatem nie zakłóca przewidzianej w przepisach prawa komunikacji miejskiej w pasie drogowym – co obrazuje liczna dokumentacja fotograficzna na przestrzeni ostatnich kilkudziesięciu lat. Inwestorzy w zakresie realizowanych robót budowlanych wykonali niezbędne adaptacyjne prace w zakresie branż: konstrukcyjnej, sanitarnej i elektrycznej na potrzeby stworzenia biura nieruchomości w zakresie warunków bezpieczeństwa pożarowego oraz warunków zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych lokalu użytkowego (odrębne wejście, naturalne doświetlenie i wentylacja lokalu, pomieszczenie sanitarne). Z uwagi na charakter prowadzonej działalności usługowej, w tym biuro nieruchomości, oraz niewielką powierzchnię użytkową lokalu użytkowego, bez ingerencji w układ nośny konstrukcji budynku, brak jest jakichkolwiek oznak świadczących o możliwości zwiększenia lub zmiany układu obciążeń konstrukcji obiektu budowlanego. W efekcie, zdaniem organu, nie dokonano samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego.
W odwołaniu od ww. decyzji C. W. zarzucił naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak należytego ustalenia stanu faktycznego, nie zostały bowiem wyjaśnione najważniejsze kwestie związane z samowolną przebudową budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Inne przepisy Prawa budowlanego znajdują zastosowanie w przypadku wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie obiektu budowlanego, w wyniku których dochodzi jednocześnie do zmiany sposobu użytkowania obiektu w całości lub w części, inne zaś przepisy znajdują zastosowanie w przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego.
WINB, wydając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 u.P.b. oraz art. 104 K.p.a. opisane na wstępie rozstrzygnięcie, wskazał że z zebranych dowodów wynika, iż jeszcze w marcu 1991 r. powierzchnia mieszkania nr 2 w budynku przy ul. [...] była zbliżona do powierzchni mieszkań w tym samym pionie. Ze zdjęć z Internetu znajdujących się w aktach sprawy wynika, że już w 1993 i 1994 r. istniały schody zewnętrzne prowadzące do lokalu użytkowego, wydzielonego z mieszkania nr 2, przy czym z szyldu widocznego na zdjęciu wynika, że ten wydzielony lokal użytkowy używany był w 1993 r. i 1994 r. jako siedziba "[...]", zajmującej się nieruchomościami i lokalami, natomiast stary lokal użytkowy w budynku użytkowany był w 1993 i 1994 r. jako sklep z materiałami budowlanymi "[...]". Z treści aktu notarialnego z 25.04.1997 r., przedłożonego przez ówczesnych nabywców J. i A. S. wynika, że bezpośrednio przed zawarciem tego aktu tylko M. C. był współwłaścicielem 7307/40000 części nieruchomości przy ul. [...] i te udziały obejmowały mieszkanie nr 2 oraz lokal użytkowy o powierzchni około 18 m2 wydzielony z tego mieszkania, przy czym M. C. sprzedał J. i A. S. udział w nieruchomości wynoszący 1653/40000 odpowiadający lokalowi użytkowemu wydzielonemu z mieszkania nr 2, natomiast samo mieszkanie nr 2 z odpowiednimi udziałami pozostało własnością M. C. Ponadto M. C. i L. C. byli na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej współwłaścicielami 18/432 części nieruchomości przy ul. [...] i ich udział obejmował lokal użytkowy o powierzchni około 18 m2. Zgodnie z aktem notarialnym: "wydanie w posiadanie małżonków S. co do lokalu użytkowego na parterze, 2 - izbowego powierzchni ok. 36 m2 będącego ekwiwalentem za oba powyższe sprzedawane udziały, a w którego posiadaniu są małżonkowie C. - następuje w dniu podpisania tej umowy notarialnej".
Uwzględniając powyższe organ odwoławczy stwierdził, że obydwa lokale użytkowe były już wydzielone 25.04.1997 r. Z treści aktu notarialnego wynika również, że M. i L. C. nie zamieszkiwali w mieszkaniu nr 2, tylko przy ul. [...], nie przeczy to zatem wyznaczeniu w marcu 1991 r. czynszu osobie o nazwisku G. S. – będącej lokatorką. Ponadto z treści przedłożonego aktu notarialnego wynika, że M. C. był właścicielem udziałów w wysokości 7307/40000 na mocy postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 30.10.1990 r. Ns 1212//90, natomiast M. i L. C. stali się właścicielami udziałów w wysokości 18/432 na mocy umowy zamiany z dnia 17.10.1994 r. Z tych względów WINB za udowodnione uznał, że roboty polegające na wydzieleniu z mieszkania nr 2 lokalu użytkowego i wykonaniu schodów zewnętrznych i drzwi miały miejsce pomiędzy marcem 1991 r. a 1993 r., natomiast połączenie obydwu lokali usługowych mogło nastąpić po dniu 17.10.1994 r. Wszystkie te roboty musiały zostać wykonane przez inwestorów M. i L. C., którzy następnie sprzedali lokale użytkowe. Zdaniem WINB nie można zgodzić się z osądem organu I instancji, że w świetle przepisów obowiązujących w 1991 i 1993 r. nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. Jeżeli przepis art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. stanowił, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumie się w szczególności przeznaczenie do użytku publicznego pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie, to przeznaczenie pokoju z mieszkania nr 2 na cele lokalu użytkowego, czyli na cele użytku publicznego, wypełnia jednak definicję zmiany sposobu użytkowania. Postępowanie administracyjne prowadzone jest w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dacie załatwiania sprawy, natomiast zdarzają się wyjątki od tej zasady, jednak wtedy gdy wyjątki te wynikają z określonych przepisów. Przepis art. 71 ust. 1 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego z 1994 r., zwanego dalej ustawą, definiuje co obecnie rozumie się przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, natomiast przepis art. 71 ust. 2 ustawy określa m.in., że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast przepis art. 71 ust. 6 u.P.b. stanowi, że jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych:
1) objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę;
2) objętych obowiązkiem zgłoszenia - do zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy art. 30 ust. 2-3.
W rezultacie zmiana sposobu użytkowania może być dokonana na podstawie przepisu art. 71 ust. 2, albo na podstawie uzyskania pozwolenia na budowę, albo na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót. Przepis art. 71a ust. 1 u.P.b. stanowi: "W przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia:
1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części;
2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2".
Przepis art. 71a ust. 2 ustawy stanowi: "Po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i - w przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej". Z kolei przepis art. 71a ust. 4 ustawy stanowi: "W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części". Jednocześnie podstawowy przepis przejściowy, tzn. przepis art. 103 ust. 1 ustawy stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z wyłączeniem ust. 2. Natomiast przepis art. 103 ust. 2 ustawy stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.
Kierując się treścią cyt. przepisów WINB stwierdził, że do zmiany sposobu użytkowania wykonanej w latach 1991-1993 także miałyby zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. Jednak przepis art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888) stanowi: "Przepisu art. 71a, ustawy o której mowa w art. 1 ustawy Prawo budowlane nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (czyli przed dniem 31.05.2004r.). W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe". Wyżej wskazane przepisy dotychczasowe to przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 30.05.2004 r. (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. nr 207 poz. 2016 ze zm. w Dz. U. z 2004 r. nr 6, poz. 41, nr 92, poz. 881, nr 93, poz. 888 i nr 96, poz. 959). Przepis art. 71 ust. 3 u.P.b. we wskazanym wyżej brzmieniu stanowi: "w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50 ust. 1, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części." W tym zakresie organ odwoławczy zauważył, że przepis art. 51 ust. 1 u.P.b. w odpowiednim brzmieniu, dostosowany według przepisu art. 71 ust. 3 do przypadku zmiany sposobu użytkowania, stanowić powinien: "Przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4 właściwy organ wydaje decyzję:
1) o przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części albo
2) nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia zmienionego sposobu użytkowania do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania".
Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części powinno następować – zdaniem organu II instancji – jako alternatywa dla przypadku, gdy istnieje możliwość nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia zmienionego sposobu użytkowania do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z obecnym orzecznictwem, w postępowaniu naprawczym nie jest możliwe wydanie przez organ nadzoru budowlanego w trybie i na zasadach określonych w art 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy decyzji o umorzeniu postępowania ze względu na okoliczność, że nie ma podstaw do nałożenia na inwestora obowiązków, o których mowa w powyższych przepisach. Postępowanie takie, wobec prawnej konieczności wydania merytorycznych decyzji, o których mowa w powyższych przepisach, nie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Nawet stwierdzenie, że wykonane w warunkach samowoli roboty są zgodne ze standardami i nie wymagają żadnych czynności ani robót, nie daje podstaw do przyjęcia, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania legalizacyjnego. W takiej sytuacji nie ustaje bowiem przyczyna, dla której wszczęto postępowanie legalizacyjne (zrealizowanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę) i nie niknie przedmiot tego postępowania – samowolnie zrealizowane roboty budowlane. W przypadku, gdyby w trakcie postępowania okazało się, że nie ma podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.P.b., organ nadzoru budowlanego powinien wydać decyzję odmawiającą nałożenia na inwestora obowiązków, o których mowa w powyższych przepisach, a nie umarzać postępowanie. Tym samym PINB nie miał podstaw do umorzenia postępowania, gdyż w sprawie niezbędne jest wydanie decyzji merytorycznej.
WINB zauważył, że z przedstawionej organowi I instancji tezy inicjatora postępowania miało wynikać, że w latach 1991-1993 doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania polegającej na przebudowie pomieszczenia lokalu mieszkalnego nr 2 na lokal użytkowy. Jednak sam inicjator postępowania przyznał, że nie zachowały się pierwotne plany budynku, przy czym organy administracji architektoniczno-budowlanej przechowują dokumenty związane z budynkami dopiero od 1.01.1995 r., a wcześniej taki obowiązek mieli właściciele budynków. Projekt, stanowiący załącznik do pozwolenia na budowę budynku przy ul. [...], jest niezbędny w celu udowodnienia, jakie było przewidywane prawem przeznaczanie pomieszczenia, którego sposób użytkowania został zmieniony. Brak projektu oznacza brak możliwości udowodnienia, że rzeczywiście nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. Zgodzono się zarazem z wywodami PINB co do tego, że budynek mieszkalny przy ul. [...] posiada od początku część usługową na kondygnacji parteru, a ewentualne powiększenie tego lokalu o drugą izbę nie prowadzi do naruszenia przepisów o planowaniu przestrzennym. Odrębne schody wejściowe do lokalu nie zakłócają przewidzianej przepisami prawa komunikacji miejskiej w pasie drogowym, zachowany jest parametr minimum 1,5 m szerokości chodnika w ul. [...]. Ponadto, brak jest jakichkolwiek oznak świadczących o możliwości zwiększenia lub zmiany układu obciążeń konstrukcji obiektu budowlanego. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego zignorowania przez organ I instancji pisma skarżącego inicjującego postępowanie administracyjne WINB wskazał, że według uregulowań obowiązujących od dnia 19.09.2020 r. postępowania administracyjne oparte o przepisy art. 51, jak i art. 71a u.P.b. wszczynane są z urzędu, nawet jeśli impulsem do działania w sprawie było pismo strony. Oznacza to brak ścisłego związania organu tezami pisma inicjującego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł C. W., formułując zarzuty naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na w sprawy, tj.:
- art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez brak należytego ustalenia stanu faktycznego, skutkujący dokonaniem błędnej konkluzji, że postępowanie administracyjne w tej sprawie należało prowadzić w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania polegającej na przebudowie pomieszczenia lokalu nr 2 na lokal użytkowy znajdujący się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na działce nr ewid. 414 w obrębie 0010 przy ul. [...], w sytuacji w której postępowanie administracyjne powinno toczyć w sprawie samowolnej przebudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na działce nr ewid. 414 przy ul. [...], w której mogło jednocześnie dojść do samowolnej zmiany sposobu użytkowania znajdującego się w tym budynku pomieszczenia lokalu nr 2 na lokal użytkowy;
- art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b. poprzez wydanie decyzji administracyjnej odmawiającej wydania decyzji nakazującej wykonanie określonych obowiązków, w sytuacji w której faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób należyty i nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji kończącej postępowanie administracyjne w sprawie;
- art. 107 § 1 pkt 9 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez zawarcie w treści zaskarżonej decyzji błędnego pouczenia co do rodzaju środka zaskarżenia i terminu zaskarżenia przedmiotowej decyzji, skutkujące wskazaniem, że na decyzję przysługuje prawo wniesienia sprzeciwu do WSA w Kielcach w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, w sytuacji w której od niniejszej decyzji winna przysługiwać skarga do WSA w Kielcach, w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia.
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a." oraz o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Na rozprawie sądowej w dniu 18.05.2022 r.:
- pełnomocnik C. W. poparł skargę;
- pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, dodając że w sytuacji kiedy w ścianie wykuwa się otwór nie naruszając nadproża to nie dochodzi do zmiany układu obciążeń, nie dochodzi bowiem do zmian konstrukcyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
W piśmie z dnia 9.03.2021 r., inicjującym postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją, C. W. zwrócił uwagę PINB na samowolną przebudowę elewacji budynku przy ul. [...] w narożniku północno-wschodnim, w wyniku czego wykuto fragment ściany zewnętrznej nośnej, poniżej linii okna i wykonano drzwi wejściowe, do których dobudowano na działce będącej własnością Gminy [...] schody żelbetowe. Zdaniem zawiadamiającego, schody wykonano samowolnie na początku lat 90. ubiegłego wieku, bez projektu i stosownych pozwoleń na budowę. Z powyższym związana jest także – jak dalej podniesiono w piśmie – samowolna zmiana sposobu użytkowania, dokonana przypuszczalnie także na początku lat 90. ubiegłego wieku, pokoju mieszkalnego na lokal użytkowy, należącego onegdaj do lokalu mieszkalnego nr 2 w przedmiotowym budynku.
Organy nadzoru w związku z powyższym przeprowadziły postępowanie w sprawie "samowolnej zmiany sposobu użytkowania polegającej na przebudowie pomieszczenia lokalu mieszkalnego nr 2 na lokal użytkowy", dokonując przy tym szczegółowych ustaleń po pierwsze co do tego, że rzeczywiście z przestrzeni jednego z pomieszczeń lokalu mieszkalnego nr 2 zlokalizowanego od strony północno-wschodniej na kondygnacji parteru został wydzielony lokal użytkowy o wymiarach ok. 3,50 na ok. 5,48 m i wysokości ok. 2,63 m, wraz z przynależnymi zewnętrznymi schodami żelbetowymi zlokalizowanymi od strony ul. [...], poza obrysem ww. budynku mieszkalnego, na działce nr ewid. 869/5 w obrębie 0010 będącej własnością Gminy [...], znajdującej się w zarządzie MZD, o dokładnie opisanych parametrach i charakterystyce. Ponadto ustalono, że w ścianie zewnętrznej budynku od strony wschodniej grubości ok. 43 cm istnieje otwór drzwiowy o wymiarach w świetle przejścia: wysokość ok. 2,07 m, szerokość ok. 0,75 m. Po drugie, dokonano również szczegółowych ustaleń co do tego, kiedy zostały wykonane roboty w powyższym zakresie. Mianowicie dostrzegając, że jeszcze w marcu 1991 r. powierzchnia mieszkania nr 2 była zbliżona do powierzchni mieszkań w tym samym pionie (por. pismo kierowane do G. S., ustalające opłatę czynszową od dnia 1.03.1991 r.), a z fotografii złożonych przez J. i A. nę S. , mających pochodzić (czego nikt nie kwestionował) z lat 1993-1994, wynika, że już wówczas istniały schody zewnętrzne prowadzące do lokalu użytkowego, wydzielonego z mieszkania nr 2 (siedziba [...]), zaś w akcie notarialnym z 25.04.1997 r., stanowiącym podstawę nabycia udziałów w nieruchomości przez A. i J. S. , uwzględniono wydanie im w posiadanie 2-izbowego lokalu użytkowego o pow. ok. 36 m2, organ odwoławczy wywiódł, że roboty polegające na wydzieleniu z mieszkania nr 2 lokalu użytkowego i wykonaniu schodów zewnętrznych i drzwi miały miejsce pomiędzy marcem 1991 r. a 1993 r., natomiast połączenie obydwu lokali usługowych mogło nastąpić po dniu 17.10.1994 r., kiedy to doszło do nabycia udziałów w nieruchomości w wysokości 18/432 przez M. i L. C.. W ocenie Sądu powyższe ustalenia zostały dokonane w sposób prawidłowy. W zasadzie nie były one kwestionowane przez skarżącego – nie podnosił w tym zakresie żadnych zarzutów. Sam twierdził zresztą, że schody zostały wykonane na początku lat 90-tych ubiegłego wieku i w tym samym czasie miało dojść do zmiany sposobu użytkowania. Ww. ustalenia potwierdzały natomiast fakt wykonania robót budowlanych polegających na wydzieleniu z mieszkania nr 2 lokalu użytkowego i wykonaniu schodów zewnętrznych i drzwi w ścianie zewnętrznej.
Skarżący zarówno w odwołaniu, jak i wniesionej do Sądu skardze, zakwestionował natomiast w istocie zakres oceny dokonanej przez organy co do tak wykonanych robót, uważając że winny one zostać ocenione nie w kontekście zmiany sposobu użytkowania lokalu, ale samowolnej przebudowy, co zdaniem skarżącego mogło implikować odmienną ocenę prawną dokonanych czynności.
Istotnie, uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera obszerny wywód prawny prowadzący do konkluzji, że z uwagi na datę wykonania przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania, a także treść art. 103 ust. 2 u.P.b. oraz art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888), w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 71 ust. 3 u.P.b. w brzmieniu następującym: "W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50 ust. 1, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części". Ostatecznie, z uwagi na brak pierwotnego projektu budynku, organ stwierdził, że brak jest możliwości jednoznacznego wykazania, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania, zwłaszcza że budynek mieszkalny przy ul. [...] posiada od początku część usługową na kondygnacji parteru.
Niezależnie od powyższego jednak organ ocenił, że ewentualne powiększenie dotychczasowego lokalu użytkowego o drugą izbę (w sytuacji gdy budynek posiada od początku część usługową na kondygnacji parteru) nie prowadzi do naruszenia przepisów o planowaniu przestrzennym. Odrębne schody wejściowe do lokalu nie zakłócają przewidzianej przepisami prawa komunikacji miejskiej w pasie drogowym, zachowany jest parametr minimum 1,5 m szerokości chodnika w ul. [...]. Wreszcie brak jest jakichkolwiek oznak świadczących o możliwości zwiększenia lub zmiany układu obciążeń konstrukcji obiektu budowlanego. Pełnomocnik organu obecny na rozprawie dodał w tym zakresie, że w sytuacji kiedy w ścianie wykuwa się otwór nie naruszając nadproża to nie dochodzi do zmiany układu obciążeń, nie dochodzi bowiem do zmian konstrukcyjnych. Ponadto należy zauważyć, że organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji podał, iż z uwagi na charakter prowadzonej działalności usługowej, w tym biuro nieruchomości, oraz niewielką powierzchnię użytkową lokalu użytkowego, bez ingerencji w układ nośny konstrukcji budynku (w tym np. dodatkowe ponadnormatywne obciążenie stropu kondygnacji piwnic z uwagi na charakter prowadzonej działalności gospodarczej), brak jest jakichkolwiek oznak świadczących o możliwości zwiększenia lub zmiany układu obciążeń konstrukcji obiektu budowlanego. Dodatkowo zauważył, że inwestor/inwestorzy w zakresie realizowanych robót budowlanych wykonali niezbędne adaptacyjne prace w zakresie branż: konstrukcyjnej, sanitarnej i elektrycznej na potrzeby stworzenia w przyszłości biura nieruchomości w zakresie warunków bezpieczeństwa pożarowego oraz warunków zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych lokalu użytkowego (odrębne wejście, naturalne doświetlenie i wentylacja lokalu, pomieszczenie sanitarne).
Wszystkie powyższe okoliczności są istotne z punktu widzenia art. 50 i 51 u.P.b., które znajdują zastosowanie w niniejszym przypadku nie tylko (jak wykazał organ) dla oceny zmiany sposobu użytkowania, ale także wykonanych robót budowlanych w postaci przebudowy, co konsekwentnie akcentuje skarżący. Jak podniósł NSA w wyroku z dnia 2 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 1440/18, przepis art. 103 ust. 2 u.P.b. z 1994 r. nakazuje stosowanie przepisów dotychczasowych, tzn. u.P.b. z 1974 r., jedynie w tych przypadkach, kiedy miałby mieć zastosowanie art. 48 u.P.b. z 1994 r., a ponadto z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że odnosi się on do budowy obiektu budowlanego, a więc nie można stosować go do innych sytuacji wskazanych w przepisach u.P.b. z 1994 r., w tym do robót budowlanych, których dotyczy niniejsza sprawa. Nie mamy bowiem w niej do czynienia z samowolnym wybudowaniem obiektu budowlanego, lecz samowolną przebudową obiektu budowlanego, a sprawa była prowadzona nie w przedmiocie rozbiórki takiego obiektu, lecz w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Prawidłowo zatem uznano w sprawie, że do samowolnych robót budowlanych, nie będących budową obiektu budowlanego, wykonanych przed wejściem w życie u.P.b. z 1994 r. stosuje się przepisy obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Stanowisko to potwierdza, że także w rozpatrywanym przypadku dokonana przebudowa winna być oceniana w świetle przepisów aktualnie obowiązującej u.P.b. z 1994 r., a konkretnie właśnie przepisów art. 50 i 51 u.P.b. – z uwagi na charakter robót, jakie zostały wykonane, stanowiących przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a u.P.b.
Przepis art. 50 ust. 1 p.b. odnosi się do robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49f ust. 1, które zostały wykonane: bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia (pkt 1), lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska (pkt 2), lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3 (pkt 3), lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach (pkt 4). Stosownie do art. 51 ust. 7 u.P.b., w przypadku zakończenia robót budowlanych innych niż określone w art. 48, przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio jeżeli roboty te zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy. Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 u.P.b. jest doprowadzenie wykonanych lub wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu legalności i jakości wykonywanych robót. Zastosowanie art. 51 u.P.b. jest uzasadnione wówczas, gdy spełniona jest choćby jedna z przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 u.P.b. W takiej sytuacji organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest wdrożyć tryb naprawczy. Odstąpienie od nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b. jest z kolei dopuszczalne wówczas, gdy zostanie ustalone, że pomimo zaistnienia okoliczności z art. 50 ust. 1 u.P.b. wykonane roboty są zgodne z prawem. Ratio legis art. 51 u.P.b. polega bowiem na wymuszeniu na inwestorze realizującym roboty budowlane w warunkach, które zgodnie z art. 50 ust. 1 u.P.b. nie są akceptowane z punktu widzenia ich legalności, doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z aktualnie obowiązującym prawem. Zasadniczy obowiązek organu w postępowaniu naprawczym polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane, w przypadkach wskazanych w art. 50 u.P.b., doprowadzić do stanu zgodnego z obecnie obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 23.03.2017 r., sygn. akt II OSK 1880/15). W sytuacji stwierdzenia, że roboty wykonane w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 u.P.b. są zgodne z aktualnie obowiązującymi przepisami, możliwe jest odstąpienie od nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.P.b. (por. m.in. wyrok NSA z 18.06.2020 r., sygn. II OSK 3582/19, wyrok WSA w Gdańsku z 26.09.2018 r., sygn. II SA/Gd 270/18, wyrok WSA w Opolu z 30.06.2020 r., sygn. II SA/Op 326/19).
W rozpatrywanym przypadku, jak wyżej podniesiono, organy – niezależnie od rozważań dotyczących zmiany sposobu użytkowania lokalu – odniosły się także do prawidłowości wykonanych (nota bene prawie 30 lat temu) robót budowlanych, zarówno w kontekście przepisów o planowaniu przestrzennym, prawidłowości usytuowania schodów, warunków bezpieczeństwa pożarowego oraz warunków zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych, a wreszcie braku jakichkolwiek oznak świadczących o możliwości zwiększenia lub zmiany układu obciążeń konstrukcji obiektu budowlanego. Należy podkreślić, że nadzór budowlany jest fachowym pionem administracji publicznej, co powoduje, iż ewentualne wątpliwości dotyczące zagadnień technicznych odnoszących się do stanu technicznego obiektu jest on w stanie rozstrzygać we własnym zakresie w ramach merytorycznych kompetencji posiadanych przez zatrudnionych pracowników. W dotychczasowym swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyrażał przekonanie, że pracownicy organów nadzoru budowlanego mogą co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w prowadzonych postępowaniach, co daje im możliwość fachowej oceny zjawisk technicznych różnorakiego rodzaju (por. m.in. wyrok NSA z 5.05.2022 r., sygn. II OSK 3879/19, wyrok NSA 28.04.2020 r., II OSK 1635/19; wyrok NSA z 29.11.2019 r., II OSK 2877/18).
Z powyższych powodów w ocenie Sądu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące braku oceny wykonanych robót w kontekście samowolnie dokonanej przebudowy budynku. Dokonana w tym zakresie przez organy analiza była w ocenie Sądu wystarczająca dla stwierdzenia, że wydane rozstrzygnięcie jest w świetle ustalonego stanu faktycznego i obowiązujących przepisów prawa prawidłowe.
Jeśli chodzi o zarzut nieprawidłowego pouczenia o terminie przysługującym do wniesienia skargi, to mógł on mieć znaczenie ewentualnie dla oceny terminowości jej wniesienia, nie zaś dla prawidłowości samego rozstrzygnięcia. Skarga natomiast została wniesiona w terminie i podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.