II SA/BK 866/21

II SA/Bk 866/21 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2022-02-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-12-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk /sprawozdawca/
Elżbieta Lemańska /przewodniczący/
Marek Leszczyński
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Lasy
Sygn. powiązane
I OSK 862/22 - Wyrok NSA z 2023-04-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1463
art. 13 ust. 2
Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty B. z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej M. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu odwołania M. B. od decyzji Starosty B. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] odmawiającej zezwolenia na zmianę lasu na użytek rolny na działce oznaczonej nr [...], położonej w obrębie gruntów wsi R., gm. B., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Wnioskiem z dnia [...] maja 2021 r. M. B. wystąpiła do Starosty B. o zmianę lasu na użytek rolny na działce oznaczonej nr [...], o powierzchni ogólnej 1,42 ha, położonej w obrębie gruntów wsi R., gm. B. W uzasadnieniu wniosku podała, że chce powiększyć gospodarstwo rolne. Do powyższego wniosku została załączona kopia aktu notarialnego, kopia mapy ewidencyjnej działki objętej wnioskiem, kopia decyzji ARiMR w sprawie wpisu do ewidencji przedsiębiorców, kopia decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony środowiska w B., stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. Starosta B. odmówił zmiany lasu na użytek rolny na działce oznaczonej nr [...], o powierzchni ogólnej 1,42 ha, będącej własnością M. B.. W uzasadnieniu organ podał, iż działka położona jest w kompleksie leśnym, a chęć powiększenia powierzchni użytków rolnych nie stanowi podstawy do zmiany lasu na użytek rolny. Organ ten nie doszukał się również zaistnienia "szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu", o której mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M. B.. W odwołaniu stwierdziła, że w kompleksie działek otoczonych drogami nr [...], przy których położona jest działka ewidencyjna nr [...], nie pozostały już prawie żadne działki leśne. Sąsiadująca z działką nr [...], działka ewidencyjna nr [...], na której znajdował się ponad 40 - letni zdrowy las, został całkowicie wycięty w ubiegłym roku, a w chwili obecnej działka wykorzystywana jest dla celów przemysłowych. W ten sam sposób użytkowane są kolejne sąsiednie działki nr [...]. Na powyższą okoliczność zostały załączone do odwołania fotografie poszczególnych działek oraz mapka zasadnicza z zaznaczonym kompleksem. Skarżąca podała także, że na przywrócenie gruntu do użytku rolnego pozyskała środki w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 na operacje typu "Restrukturyzacja małych gospodarstw".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium w pierwszej kolejności zaznaczyło, że materialnoprawną podstawę skarżonej decyzji stanowi przepis art. 13 ust. 2 ustawy z 28 września 1991r. o lasach, zgodnie z którym zmiana lasu na użytek rolny dopuszczalna jest tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu. Organ II instancji podkreślił, że w myśl art. 13 ust. 1 ww. ustawy podstawowym obowiązkiem, ciążącym na właścicielach lasów, jest obowiązek trwałego utrzymywania lasów oraz zapewnienia ciągłego użytkowania leśnego. Jak zaznaczył, powyższa zasada jest niewątpliwie realizacją podstawowych założeń ustawy o lasach, sprowadzających się przede wszystkim do traktowania w sposób priorytetowy obowiązków o charakterze ochronnym. Przepis art. 13 ust. 2 ustawy stanowi odstępstwo od tych zasad i - zgodnie z wolą ustawodawcy - może mieć zastosowanie jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych (a nie typowych, codziennych) potrzeb właściciela lasu. Ażeby zatem uzyskać zezwolenie, właściciel lasu powinien wykazać, na czym polega owa "szczególnie uzasadniona potrzeba". Organ przy tym podkreślił, iż decyzja w tym zakresie zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, które daje organowi pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji.
Dalej organ odwoławczy stwierdził, że taka sytuacja nie zaistniała w przedmiotowej sprawie, co uzasadniało wydanie negatywnej decyzji w tym zakresie. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca jest właścicielką działki, oznaczonej nr geod. [...], o powierzchni 2.56 ha, położonej w obrębie gruntów wsi R., gm. B.. W ewidencji gruntów użytek leśny na działce nr geod. [...], posiada glebę V klasy bonitacyjnej - Ls V i zajmuje 1.57 ha powierzchni przedmiotowej działki. W trakcie przeprowadzonych, w dniu [...] maja 2021 r. oględzin stwierdzono usunięcie drzewostanu wraz z wykarczowaniem. Działka położona jest w sąsiedztwie terenów leśnych. Ustalono, iż obręb ewidencyjny R., gmina B. jest objęty aktualnym Uproszczonym planem urządzenia lasu, zatwierdzonym przez Starostę B., w dniu [...] grudnia 2019 r., a obowiązujący w latach 2020 - 2029. W świetle materiału dowodowego ustalono zatem, że przedmiotowa nieruchomość jest gruntem leśnym w rozumieniu ustawy o lasach. Zgodnie bowiem z art. 3 ustawy, lasem w rozumieniu ustawy jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony, przeznaczony m.in. do produkcji leśnej. O kwalifikacji gruntu jako lasu w oparciu o kryterium przeznaczenia rozstrzygają dane z ewidencji gruntów.
Mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności Kolegium uznało za konieczne wezwanie skarżącą do wykazania przesłanki dopuszczalności zmiany lasu na użytek rolny, o której mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, tj. istnienia szczególnie uzasadnionej potrzeby zmiany przedmiotowego lasu na użytek rolny.
W odpowiedzi na pismo Kolegium z dnia [...] sierpnia 2021 r., w piśmie z dnia 20 sierpnia 2021 r. skarżąca podała, że "istnienie szczególnie uzasadnionej potrzeby zmiany lasu na użytek rolny" wywodzi z uzyskania dofinansowania w ramach PROW 2014 - 2020 na zagospodarowanie działki i przywrócenie jej do użytku rolnego, a tym samym konieczności zwiększenia areału użytków rolnych o ponad 35% w stosunku do obecnie posiadanej powierzchni gruntów rolnych, gdyż duży wzrost powierzchni użytków rolnych pozwoli na wzrost dochodów z gospodarstwa na poziomie około 40%, przy uwzględnieniu planowanej plantacji trwałej.
Organ odwoławczy podkreślił, że podstawowym obowiązkiem, ciążącym na właścicielach lasów, jest obowiązek trwałego utrzymywania lasów oraz zapewnienia ciągłego użytkowania leśnego, nawet jeśli roślinność leśna przejściowo została z takiego gruntu usunięta. Analizując orzecznictwo organ odwoławczy wskazał, że wola wykorzystania użytku leśnego w celu prowadzenia na nim upraw rolnych leży w interesie jego właściciela, jednak nie jest to wystarczające do wydania decyzji o zmianie lasu na użytek rolny. W ocenie Kolegium, sam fakt, że właściciel działki nie jest zainteresowany prowadzeniem na niej gospodarki leśnej, a wolałby prowadzić gospodarkę rolną, nie oznacza, że stanowi to wystarczającą przesłankę do żądanej zmiany przeznaczenia działki (por. wyrok WSA w Warszawie z 16 lutego 2018 r., IV SA/Wa 2796/17, Lex nr 2478997). Ponadto, w ocenie Kolegium, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie wynika, by zmiana fragmentu lasu na użytek rolny związana była z aktualną i szczególną sytuacją skarżącej. Przede wszystkim nie wykazano, w jaki sposób zmiana lasu na użytek rolny miałaby zmienić (polepszyć) sytuacje finansową skarżącej i dlaczego należy to traktować jako okoliczność szczególną. Organ II instancji zaakcentował, że jako przesłankę zmiany przeznaczenia gruntu skarżąca wskazała chęć zmiany lasu na użytek rolny (na powiększenie gospodarstwa). Faktem jest, że w niniejszej sprawie RDOŚ decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny odziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na zamianie lasu na użytek rolny na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...], ale decyzja ta w żaden sposób nie wpływa na sposób interpretacji kluczowej w niniejszej sprawie przesłanki szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela nieruchomości. Ustawodawca nie uzależnił bowiem zgody na zmianę lasu na użytek rolny od wydania ww. decyzji, jako jedyną przesłankę wskazując istnienie szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu. Nadto, odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu skarżącej, w kwestii zmiany lasu na użytek rolny na działkach sąsiadujących z przedmiotową nieruchomością, Kolegium wskazało, że z ustaleń poczynionych przez organ odwoławczy a w szczególności z pisma, z dnia [...] września 2021 r., znak: [...] przesłanego przez Starostwo Powiatowe w B. wynika, że " dla właścicieli działek sąsiednich o nr ew. [...] oraz [...] położonych w obrębie R., gmina B., organ I instancji nie wydawał decyzji o zmianie lasu na użytek rolny". Jednocześnie podał, że zgodnie z ewidencją gruntów i budynków gminy B., obrębu R., działki o nr ew. [...] i [...] są działkami, oznaczonymi jako grunt rolny (R), natomiast na pozostałych działkach o nr ew. [...] oraz na działce skarżącej nr [...] występuje grunt leśny (Ls).
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. wywiodła M. B. podtrzymując w niej w całości argumentację zawartą w odwołaniu. Dodatkowo autorka skargi podkreśliła, że powiększenie powierzchni gospodarstwa o 1,42 ha przy obecnym areale około 4 ha jest jej zdaniem istotne, podobnie jak fakt, że na przywrócenie gruntu do użytku rolnego pozyskała środki w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 na operacje typu "Restrukturyzacja małych gospodarstw" w ramach poddziałania "Pomoc na rozpoczęcie działalności gospodarczej na rzecz rozwoju małych gospodarstw". Zgodnie z dołączonym załącznikiem decyzja jest warunkowa tj. wypłata środków jest uzależniona od realizacji zobowiązań wynikających z biznesplanu. Wypłata środków następuje w dwóch ratach. W pouczeniu zawartym w decyzji o przyznaniu pomocy w punkcie 5 podpunkt 2 zawarte są zobowiązania konieczne do spełnienia przez beneficjenta. Niespełnienie ich skutkuje koniecznością zwrotu przyznanych środków wraz z odsetkami. Mając powyższe na uwadze skarżąca wskazała, że zgodnie z biznesplanem działka ewidencyjna nr [...] w obrębie R. w części zniszczonej przez huragan miała być przekształcona na użytek rolny. Środki z pierwszej raty zostały przeznaczone na uporządkowanie działki i jej sfrezowanie. Do spełnienia warunków przyznania pomocy niezbędne jest przekształcenie działki i osiągnięcie wzrostu wartości ekonomicznej o co najmniej 20% w stosunku do wyjściowej wielkości ekonomicznej i do poziomu co najmniej 10 tys. euro. Bez działki ewidencyjnej nr [...] jest to niemożliwe. Konieczność zwrotu 60.000 zł dla gospodarstwa o tak małym areale nastawianym na pracochłonną produkcję warzyw i krzewów oznacza – jej zdaniem - bankructwo.
Odnosząc się do stwierdza przez organy, iż działka położona jest w zwartym kompleksie leśnym – w odniesieniu również do pisma z dnia [...].09.2021 r. wskazała że Starosta B. nie tylko wydał sprzeczne opinie na temat otoczenia działki ewidencyjnej nr [...] podważając zaufanie do władzy publicznej, ale także mija się z prawdą. Działka ewidencyjna nr [...]zakupiona przez Pana D. B. stanowiła grunt leśny, a w chwili obecnej prowadzone są na niej prace wydobywcze żwiru i piasku tak samo jak ma to miejsce na działce nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z jej działką. Niewielki fragment lasu jaki pozostał na jej działce ewidencyjnej nr [...] skazany jest na zniszczenie, czego dowodem jest duży odsetek uschniętych drzew z powodu prowadzonych prac wydobywczych w bezpośrednim sąsiedztwie. Starosta B. wydając pozwolenia na prace wydobywcze minerałów, które powodują degradację środowiska prowadzi do min: zniszczenia roślinności na danym terenie, pogorszenia stanu wód powierzchniowych oraz podziemnych na skutek zanieczyszczenia substancjami ropopochodnymi z pracujących urządzeń i maszyn, zmiany stosunków wodnych na skutek prowadzonych prac eksploatacyjnych, pogorszenia stanu jakościowego gleby/powierzchni ziemi na skutek zanieczyszczenia substancjami ropopochodnymi z pracujących urządzeń i maszyn oraz wprowadzenia funkcji przemysłowych na tym obszarze.
Podsumowując skarżąca wskazała, że odmowa decyzja jest wynikiem prowadzenia postępowania w sposób, który zaprzecza art. 8 § 1 k.p.a. Wydana decyzja jest wyrazem stronniczości, nierównego traktowania, pobieżnej analizy dowodów i zaprzecza nie tylko przepisów prawa, ale i zasadom współżycia społecznego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna i podlegała uwzględnieniu albowiem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022, poz. 329, dalej "p.p.s.a.").
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. utrzymująca w mocy decyzję Starosty B. o odmowie dokonania zmiany lasu o powierzchni 1,42 ha na użytek rolny, wchodzącego w skład działki nr [...] o powierzchni ogólnej 2,56 ha, położonej w obrębie gruntów wsi R., gm. B..
Podstawę materialnoprawną wydanej decyzji stanowił przepis art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz.U. z 2021r., poz. 1275 ze zm.) stanowiący, że zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów. Konstrukcja przepisu wskazuje, że organ go stosujący działa w warunkach uznania administracyjnego tj. ma obowiązek rozpatrzenia indywidualnego wniosku właściciela lasu z uwzględnieniem wszystkich istotnych okoliczności danej sprawy, samodzielnie oceniając, czy w danym przypadku zaistniały szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu, będące przesłanką udzielenia zezwolenia na zmianę użytku leśnego na rolny. W świetle art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony, przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków. Przepis art. 13 ust. 1 ustawy o lasach formułuje obowiązki właścicieli lasów trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, uszczegóławiając je w sposób przykładowy m.in. przez: zachowanie w lasach roślinności leśnej (pkt 1), ponowne wprowadzanie roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu (pkt 2), pielęgnowanie i ochronę lasu (pkt 3), przebudowę drzewostanu, który nie zapewnia osiągnięcia celów gospodarki leśnej (pkt 4) oraz racjonalne użytkowanie lasu w sposób trwale zapewniający optymalną realizację wszystkich jego funkcji (pkt 5). Stosownie zaś do treści art. 8 ustawy o lasach podstawowymi zasadami prowadzenia gospodarki leśnej jest powszechna ochrona lasów, trwałość utrzymania lasów, ciągłość i zrównoważone wykorzystanie wszystkich funkcji lasów oraz powiększanie zasobów leśnych.
Dla rozstrzygnięcia zasadności żądania zmiany lasu na użytek rolny należy zatem po pierwsze ustalić, czy grunt objęty żądaniem stanowi las w rozumieniu ustawy (w przedmiotowej jest to bezsporne), a następnie czy wskazane przez wnioskodawcę okoliczności można zakwalifikować jako szczególnie uzasadnione potrzeby, przemawiające za taką zmianą gruntu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skoro ustawodawca zezwala na zmianę przeznaczenia lasu jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów, to obowiązek wykazania, że w danej sprawie tego rodzaju szczególnie uzasadniona potrzeba wystąpiła, ciąży na właścicielu lasu, który powinien przedstawić wyczerpującą argumentację przemawiające za niezbędnością tego przeznaczenia.
Rozumienie przepisu art. 13 ust. 2 ustawy o lasach wypracowała praktyka sądowa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane zostało stanowisko, iż niezdefiniowane ustawowo pojęcie "szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu" należy pojmować jako sytuację wyjątkową. Użycie sformułowania "szczególnie" oznacza, że nie wystarczy ustalenie wystąpienia po stronie właściciela lasu jakiejkolwiek potrzeby przekształcenia terenu leśnego na użytek rolny, ale musi to być potrzeba wykraczająca poza zwykłą tj. wyjątkowa, kwalifikowana, uzasadniona szczególnymi okolicznościami. Za szczególne potrzeby mogą być uznane tylko takie wyjątkowe, kwalifikowane przesłanki, które w sytuacji konkretnego właściciela przeważają nad zasadą ochrony i trwałości utrzymania lasu (vide: wyroki w sprawach o sygn. II OSK 1448/10, II SA/Bk 1184/13, II SA/Bk 374/12, dostępne CBOSA). Wykładnia językowa zwrotu "szczególnie uzasadniona potrzeba" wskazuje na "konieczność, mus, niezbędność, przymus sytuacyjny". Zmiana przekształcenia lasu w użytek rolny musi być zatem dla właściciela lasu czymś absolutnie niezbędnym w danej sytuacji. Wyjątkowość sytuacji podmiotu ubiegającego się o zezwolenie na zmianę na użytek rolny gruntu leśnego, postrzegana poprzez pryzmat obowiązków ciążących na nim jako właścicielu lasu, określonych ustawą o lasach oraz poprzez pryzmat celów ustawy o lasach, powinna mieć wagę przewyższającą wartości chronione ustawą o lasach. Jak wyżej bowiem sąd wskazał, z mocy art. 13 ust.1 ustawy o lasach, ich właściciele zobowiązani są do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich leśnego użytkowania. Z woli ustawodawcy las można przekształcić wyłącznie w użytek rolny i tylko, gdy zaistnieje szczególnie uzasadniona potrzeba właściciela lasu.
Poprzez opisane wyżej priorytetowe cele i wartości chronione ustawą o lasach i szczególną wyjątkowość przekształcenia gruntu leśnego w użytek rolny, organ właściwy do udzielania zezwoleń na powyższe przekształcenie, winien dokonać oceny wskazywanych przez wnioskodawcę powodów wystąpienia z wnioskiem. Powody wystąpienia z wnioskiem winny wykraczać poza subiektywny interes strony, nawet uzasadniony. Jak to trafnie ujął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2011r. sygn. II OSK 1448/10, "szczególnie uzasadnionej potrzeby" nie należy utożsamiać z uzasadnionym interesem strony, sprowadzającym się np. do chęci zagospodarowania działki dla celów rekreacyjnych, czy hodowlanych i jak zasadnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. w wyroku z dnia 24 lipca 2012r. sygn. II SA/Bk 374/12, nawet dążenie do rozwijania własnej działalności, choć jest naturalnym procesem, nie spełnia przesłanki szczególnie uzasadnionych potrzeb właściciela lasu (CBOSA).
W okolicznościach kontrolowanej sprawy istotne jest również podkreślenie, że ostatecznych konkluzji co do możliwości zastosowania art. 13 ust. 2 ustawy o lasach organ nie może jednak sformułować bez uwzględnienia art. 7 k.p.a., który zobowiązuje organy prowadzące postępowanie do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie przekształcenia lasu na użytek rolny organ poddaje zatem ocenie, czy interes, a więc spodziewane z przekształcenia korzyści właściciela lasu wyrażają takie wartości, które aksjologicznie uzasadniają odstąpienie od ochrony tego elementu przyrody przewidzianej w art. 13 ust. 1 ustawy o lasach. Jak słusznie bowiem stwierdził WSA w Rzeszowie w wyroku z 6 listopada 2018r. sygn. akt II SA/Rz 680/18 (CBOSA) nie można przyjąć, że każdy las przedstawia tę samą wartość publiczną. By adekwatnie poczynić ustalenia w tym zakresie należy wziąć pod uwagę takie okoliczności jak: wielkość lasu, jego wiek, utrzymanie (stan/kondycja) oraz rodzaj (powszechność/rzadkość) drzewostanu, położenie w zwartym kompleksie leśnym, odległość od działek rolnych, sąsiedztwo infrastruktury przemysłowej, drogowej, wykorzystanie lub możliwość wykorzystania do produkcji i gospodarki leśnej, itp. Należyte wyjaśnienie tych kwestii może stanowić punkt wyjścia do oceny, czy interes publiczny reprezentowany przez konkretny las, powinien "ustąpić" wobec potrzeb indywidulanych jego właściciela.
W tym miejscu należy też zaznaczyć, ze kryterium szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli jest kryterium uznaniowym i bardzo nieostrym. Oznacza to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, które daje organowi pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji, jednak nie może oznaczać dowolności. Organ dokonuje oceny wskazywanych przez stronę okoliczności przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej, indywidualnej sprawy, w kontekście "szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu". W konsekwencji również sąd, kontrolując prawidłowość decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne, bada, czy organ administracji przeprowadził postępowanie zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy rozstrzygnięcie wynika z dokonanych ustaleń (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 19 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2633/16, Lex nr 2582934).
Odnosząc te niezbędne uwagi do okoliczności zaistniałych w przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że orzekające w sprawie organy, odwołując się do poglądów orzecznictwa, w których zwraca się uwagę na wyjątkowy charakter okoliczności przesądzających o szczególnie uzasadnionej potrzebie przekształcenia lasu w użytek rolny, nie dokonały wyczerpującego wyjaśnienia i uzasadnienia braku tych okoliczności w kontrolowanej sprawie. Organy w głównej mierze skupiły się na tym, że żadna z powołanych przez skarżącą okoliczności nie ma charakteru nadzwyczajnego. Wskazano (przykładowo), że wnioskodawczyni nie powołała się na aktualną i szczególną sytuację finansową, która mogłaby być uznana za okoliczność szczególną, uzasadniającą wydanie pozytywnej decyzji.
Zdaniem Sądu rację ma jednak skarżąca twierdząc, że organy nie rozważyły należycie czy działka faktycznie znajduje się w zwartym kompleksie leśnym (czemu przeczą argumenty i zdjęcia przedstawione w odwołaniu), czy też na działkach sąsiednich wykonywane są prace wydobywcze żwiru i piasku, co miałoby ogromny wpływ na ewentualne zalesienie przedmiotowej działki leśnej, która na skutek wichury została pozbawiona drzewostanu. Ponadto w ogóle nie ustaliły sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej skarżącej, tym samym nie wykazując prymatu interesu społecznego nad jej interesem indywidualnym.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie ma na uwadze, że przepis art. 13 ust. 2 ustawy o lasach jest restrykcyjny, ale dopuszcza możliwość przekształcenia lasu w użytek rolny w szczególnych przypadkach. Każdy stan faktyczny jest inny i nie wystarczy powołać się na szereg orzeczeń sądowych przyjmując arbitralnie, że przedstawione we wniosku okoliczności nie mają charakteru "szczególnie uzasadnionych", skoro zgromadzony materiał dowodowy temu przeczy.
Jak wynika z akt sprawy, skarżąca prowadzi gospodarstwo rolne, niemniej jednak w akt sprawy trudno się doszukać informacji na temat charakteru prowadzonej działalności rolniczej, czy też areału ziemi wchodzącego w skład gospodarstwa rolnego prowadzonego przez skarżącą (prawdopodobnie skarżąca posiada obecnie 4 ha jak podnosi w skardze, ale nie wiadomo czy posiada ona jedynie działki nr 103 i [...] wynikające z aktu notarialnego k.1). Nie wiadomo również, czy skarżąca utrzymuje się jedynie z produkcji rolnej, czy też celem przekształcenia lasu w użytek rolny jest powiększenie areału, w celu zapewnienia rozwoju gospodarstwa związanego z uzyskaniem środków w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 na operacje typu "Restrukturyzacja małych gospodarstw" w ramach poddziałania "Pomoc na rozpoczęcie działalności gospodarczej na rzecz rozwoju małych gospodarstw". Skarżąca w tym zakresie wskazuje, że przekształcenie działki nr [...] jest niezbędne do wypłaty tych środków i realizowania zobowiązań wynikających z biznesplanu. Niespełnienie ich będzie bowiem skutkowało koniecznością zwrotu przyznanych środków wraz z odsetkami, tym bardziej, że środki z pierwszej raty zostały przeznaczone na uporządkowanie działki nr [...] i jej sfrezowanie. Okoliczności te nie zostały zweryfikowane przez organy obu instancji, choć organ II instancji podjął próbę wyjaśnienia okoliczności podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu. Z dołączonej do odwołania decyzji ARiMR nr [...] (k. 10 akt admin.) nie można jednak w sposób jednoznaczny ustalić, czy rzeczywiście działka nr [...] i w jakiej części była objęta tą decyzją o przyznaniu skarżącej pomocy finansowej, co wymagałoby sięgnięcia do biznesplanu, aby potwierdzić podnoszone przez skarżącą okoliczności. Niewątpliwie bowiem jeśli przyznane środki dotyczyły również uporządkowania tej działki w części leśnej, to wydanie zaskarżonej decyzji odmownej może wpłynął na sytuację materialną skarżącą. Konieczność zwrotu 60.000 zł dla gospodarstwa rolnego o małym areale (o ile te okoliczności się potwierdzą) nastawianym na produkcję warzyw i krzewów (okoliczności również nie potwierdzone) oznacza – zdaniem skarżącej - bankructwo.
Jak wynika ponadto z decyzji organu I instancji podstawą wydania decyzji odmownej było ustalenie, że działka położona jest w kompleksie leśnym, a chęć powiększenia powierzchni użytków rolnych nie stanowi podstawy do zmiany lasu na użytek rolny. Należy jednakże wskazać, że z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] kwietnia 2021 r. wydanej przez Regionalna Dyrekcję Ochrony Środowiska w B. stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie lasu na użytek rolny jednoznacznie wynika, że wnioskowany obszar posiada kształt przybliżony do wydłużonego równoleżnikowo trapezu, która ramieniem (granica zachodnia działki) przylega do drogi gminnej prowadzące do wsi B. W północnym narożniku przedmiotowej działki znajdują się grunty orne o powierzchni 0,40 ha, zaś pozostałą powierzchnię działki stanowią lasy (LsV i LsVI). Obszarem przedsięwzięcia objęto fragment lasu o powierzchni około 1,42 ha. W granicach obszaru przedsięwzięcia brak jest drzewostanu. W roku 2016 w wyniku burzy las został zniszczony. Po uprzątnięciu terenu, w 2020 r. grunt sfrezowano i obsiano łubinem żółtym. Sąsiedztwo obszaru przedsięwzięcia stanowią głównie nieużytkowane, grunty orne oraz lasy, w tym grunt leśny we wschodniej części wnioskowanej działki, na którym występuje drzewostan(k. 1 akt admin.). Stwierdzenia te w ocenie Sądu nie potwierdzają zatem ustaleń organu I i II instancji, że działka znajduje się na obszarze kompleksu leśnego. Ponadto przeczą temu zdjęcia dołączone do odwołania.
Kolegium wskazało, że z ustaleń poczynionych przez organ odwoławczy a w szczególności z pisma z dnia [...] września 2021 r., znak: [...] przesłanego przez Starostwo Powiatowe w B. wynika, że "dla właścicieli działek sąsiednich o nr ew. [...] oraz [...] położonych w obrębie R., gmina B., organ I instancji nie wydawał decyzji o zmianie lasu na użytek rolny". Jednocześnie podano, że zgodnie z ewidencją gruntów i budynków gminy B., obrębu R., działki o nr ew. [...] są działkami, oznaczonymi jako grunt rolny (R), natomiast na pozostałych działkach o nr ew. [...], [...] oraz na działce skarżącej nr [...] występuje grunt leśny (Ls). Należy jednakże zwrócić uwagę, że jak wynika zarówno z mapy dołączonej do odwołania, jak i wydruku mapy z dnia [...] września 2021 r. z geoportalu, czy też wpisów z ewidencji gruntów las na działkach o nr ew. [...] zajmuje stosunkowo niedużą powierzchnię w stosunku do ich powierzchni całkowitej (działka nr [...] powierzchnia całk. 3,6300 ha, w tym las 0,3500 ha), (działka nr [...] powierzchnia całk. 3,9000 ha, w tym las 0,3900 ha).
Organ twierdząc zatem, że rolnicze użytkowanie przedmiotowego gruntu leśnego stanowiłoby w świetle ustawy o lasach do naruszenia interesu publicznego poprzez pomniejszenie zasobów leśnych, nie potwierdziło tych okoliczności w sposób jednoznaczny. Z tym argumentem tym nie sposób się zgodzić w świetle decyzji Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] kwietnia 2021 r., w której wskazano odmienne okoliczności, niż ustalenia organów. W szerokim uzasadnieniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ wypowiedział się o braku szkodliwości na środowisko przedsięwzięcia w postaci zmiany lasu na użytek rolny, wskazując że sąsiedztwo obszaru stanowią głównie nieużytkowane grunty orne oraz lasy.
Organy nie przeanalizowały dogłębnie tekstu w/w decyzji środowiskowej, a to właśnie jej treść stanowi o tym, czy interes społeczny nie zostanie naruszony. Powyższe okoliczności tym bardziej wymagały wyjaśnienia w kontekście podnoszonych zarówno w odwołaniu jak i skardze okoliczności istnienia na terenach przyległych do działki prac wydobywczych żwiru i piasku, co znajduje potwierdzenia na dokumentacji zdjęciowej złożonej wraz z odwołaniem. Istotne jest zatem ustalenie, czy w tym zakresie stosowne organy wydawały zezwolenia na prace wydobywcze.
Zdaniem Sądu, dla oceny spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych potrzeb" z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, ważna jest analiza całokształtu okoliczności, a nie tylko wybiórczych elementów. Niekwestionowane jest, że części działki leśnej zgłoszona do przekwalifikowania aktualnie pozbawiona jest zadrzewienia oraz zakrzewienia i położona jest między gruntami rolnymi. Należałoby więc zastanowić się nad celowością i racjonalnością zachowania jej charakteru leśnego, co wiązałoby się z koniecznością jej zadrzewienia zgodnie z uproszczonym planem sporządzania lasu. Dodatkowo wyjaśnienia wymagają aspekty sytuacji materialnej skarżącej oraz jej rodziny, a także uzyskaniem środków na powiększenie tego gospodarstwa, a co za tym idzie ewentualną koniecznością zwrotu dotacji.
Powyższe okoliczności nie zostały przeanalizowane przez orzekające w sprawie organy w sposób wystarczający. Tymczasem ocena, czy zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, uzasadniające zmianę lasu na grunt rolny wymagała od organu wnikliwej analizy przedstawionych okoliczności sprawy. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędna była przede wszystkim dokładna i rzetelna analiza przedłożonej przez stronę decyzji RDOŚ w B., której żaden z organów orzekających w sprawie de facto nie przeprowadził. Ogólnikowe powołanie się na zasadę ogólną ochrony lasów oraz obowiązki ciążące na właścicielach lasów, bez bliższej analizy stanu faktycznego danej sprawy, nie stanowi bowiem wystarczającej podstawy do odmowy zmiany klasyfikacji gruntu.
W ocenie sądu, gdy stosowanie normy prawnej ma skutkować ograniczeniem w swobodnym korzystaniu z konstytucyjnego prawa własności (tak jak w niniejszej sprawie), organ administracji publicznej ze szczególną wnikliwością winien rozpatrzyć wszystkie argumenty podnoszone przez stronę, negującą celowość takiego ograniczenia jej praw. Ten wymóg nabiera dodatkowego znaczenia w przypadku decyzji z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, która podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. W ocenie sądu w rozpoznawanej sprawie tak się nie stało, co narusza również normę art. 107 § 3 k.p.a.
Niewyjaśnienie podnoszonych wyżej okoliczności faktycznych i niewystarczające rozważenia podnoszonych przez skarżącą okoliczności prowadzi do wniosku, że zarówno decyzja organu I instancji, jak i decyzja organu odwoławczego zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uzupełnią postępowanie wyjaśniające stosownie do zawartych w niniejszym uzasadnieniu uwag i zaleceń.
Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. (wpis od skargi).