II SA/Ke 136/24

II SA/Ke 136/24 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-05-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Dorota Pędziwilk-Moskal /sprawozdawca/
Krzysztof Armański
Sylwester Miziołek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1875
art. 36 ust. 1 i ust. 2, art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 147 par. 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sandomierzu na uchwałę Rady Miejskiej w Koprzywnicy z dnia 27 marca 2018 r. nr LI/215/2018 w przedmiocie uchwalenia statutów osiedli i sołectw I. stwierdza nieważność § 15 ust. 3 załączników od numeru 1 do 18 do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części.
Uzasadnienie
W dniu 27 marca 2018 r. Rada Miejska w Koprzywnicy, działając na podstawie art. 35 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. - w dacie podjęcia aktu - Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", podjęła uchwałę nr LI/215/2018 w sprawie uchwalenia statutów osiedli i sołectw Gminy Koprzywnica - w brzmieniu załączników od nr 1 do nr 18 do tej uchwały (§ 1 i § 2 uchwały, dalej też jako "Statuty").
W skardze wywiedzionej na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Sandomierzu zarzucił jej istotne naruszenie prawa, tj.: art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 37 ust. 1 i ust. u.s.g. poprzez:
1) zapisy § 6 pkt 5 załączników od nr 1 do 18 do zaskarżonej uchwały nadające organowi uchwałodawczemu jakim jest "ogólne zebranie mieszkańców" i "zebranie wiejskie" kompetencji do wyboru przewodniczącego zarządu i członków zarządu oraz sołtysa i członków rady sołeckiej oraz odwołanie tych organów;
2) wprowadzenie w treści § 15 ust. 3 (błędnie wskazany w treści skargi jako "pkt") Statutów pojęcia kworum dla dokonania ważnego wyboru organów jednostki pomocniczej.
W odniesieniu do pierwszego z postawionych zarzutów Prokurator podniósł, że z treści § 6 pkt 5 Statutów wynika, iż organowi uchwałodawczemu, jakim jest zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. w sołectwie zebranie wiejskie, zaś zgodnie z art. 37 ust. 1 i 4 u.s.g. w osiedlu ogólne zebranie mieszkańców - przyznano kompetencje do wyboru przewodniczącego zarządu i członków zarządu (w osiedlach) oraz sołtysa i rady sołeckiej (w sołectwie). Zdaniem Prokuratora, z redakcji tych zapisów nie wynika, że czynności wyborcze będą jedynie podejmowane na zebraniu, a więc że prawo do wyboru tych organów przysługuje "zebraniu wiejskiemu" czy też "ogólnemu zebraniu mieszkańców" rozumianemu jako zgromadzenie mieszkańców sołectwa czy osiedla, zamieszkujących stale na jego terenie, zwołane przez uprawnione podmioty w celu podjęcia rozstrzygnięcia, wyrażenia stanowiska, czy opinii w określonej sprawie. Treść tych przepisów Statutów w sposób oczywisty wskazuje, że do kompetencji zebrania jako organu uchwałodawczego należy wybór i odwołanie przewodniczącego zarządu i członków zarządu, sołtysa i rady sołeckiej. Wskazane wyżej przepisy wszystkich statutów są zatem niezgodne z art. 36 ust. 1 i 2 oraz art. 37 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g., które nie wymieniają zebrania wiejskiego i ogólnego zebrania mieszkańców jako organu elekcyjnego.
Odnosząc się zaś do drugiego zarzutu, skarżący wskazał, że brak jest upoważnienia dla organu stanowiącego Gminy do wprowadzenia w § 15 ust. 3 Statutów pojęcia kworum dla dokonania wyborów organów jednostki pomocniczej, gdyż art. 36 ust. 2 oraz art. 37 ust. 4 u.s.g. jest regulacją kompletną i nie przewiduje żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa (przewodniczącego zarządu) oraz członków rady sołeckiej (zarządu). Za sprzeczny z art. 36 ust. 2 oraz art. 37 ust. 4 u.s.g. uznać należy zatem § 15 ust. 3 Statutów, z których, w powołaniu się na § 13 ust. 1 i ust. 2 Statutów wynika, że zebranie jest ważne, gdy mieszkańcy zostali o nim powiadomieni zgodnie z wymogami statutu i bierze w nim udział co najmniej 1/10 uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa (osiedla). Zwołujący zebranie przy braku wymaganej frekwencji może zarządzić odbycie następnego zebrania po upływie 30 minut od pierwszego terminu bez względu na liczbę osób uczestniczących w spotkaniu. Prokurator zarzucił, że wprowadzenie w Statutach dodatkowych warunków realizacji czynnego prawa wyborczego, czy też ważności wyboru jest nieuprawnione. Skoro art. 36 ust. 2 u.s.g. w sposób kompletny reguluje wskazane kwestie prawa wyborczego, to nie sposób przyjąć, aby ww. zagadnienia stanowiły element zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, które na mocy art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. zostały przekazane do uregulowania w statucie jednostki pomocniczej.
Mając na uwadze powyższe, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 6 pkt 5 oraz § 15 ust. 3 załączników od numeru 1 do 18 do zaskarżonej uchwały.
W odpowiedzi na skargę organ uznał ją za zasadną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Ponieważ zaskarżona uchwała - jako zawierająca normy prawne o charakterze generalno-abstrakcyjnym - jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności tej uchwały w całości lub w części przez sąd administracyjny w razie ustalenia, że jest sprzeczna z prawem i to niezależnie od czasu, jaki upłynął od daty jej uchwalenia.
Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem.
W orzecznictwie podkreśla się, opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, że można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).
Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:
1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;
2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;
3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;
4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;
5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.
Przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).
W rozpatrywanej sprawie na uwzględnienie zasługiwał zarzut istotnego naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 37 ust. 3 u.s.g. polegający na wprowadzeniu w treści § 15 ust. 3 załączników od numeru 1 do 18 do zaskarżonej uchwały ograniczenia w postaci wymagania kworum dla dokonania wyboru lub odwołania przewodniczącego zarządu i członków zarządu w przypadku osiedli lub sołtysa i członków rady sołeckiej w sołectwach poprzez odesłanie w tym przepisie do wymogów określonych w § 13 ust. 1 i ust. 2 Statutów, tj. wskazania, że zebranie jest ważne, gdy bierze w nim udział co najmniej 1/10 uprawnionych do głosowania mieszkańców osiedla lub sołectwa (ust. 1), oraz o ile w wyznaczonym terminie nie uzyskano wymaganego kworum, możliwości odbycia następnego zebrania po upływie 30 minut od pierwszego terminu bez względu na liczbę osób uczestniczących w spotkaniu (ust. 2).
W myśl art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (art. 36 ust. 2 u.s.g.). Stosownie zaś do art. 37 ust. 1 u.s.g. organem uchwałodawczym w dzielnicy (osiedlu) jest rada o liczbie członków ustalonej według art. 17, nie więcej jednak niż 21. Organem wykonawczym w dzielnicy (osiedlu) jest zarząd. Na czele zarządu stoi przewodniczący (z art. 37 ust. 2 u.s.g.). Na zasadzie zaś art. 37 ust. 4 u.s.g. statut osiedla może ustalić, że w osiedlu organem uchwałodawczym jest ogólne zebranie mieszkańców. Ogólne zebranie wybiera zarząd osiedla; art. 36 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
W zakresie kworum dotyczącym ważności wyborów sołtysa i rady sołeckiej czy przewodniczącego zarządu i członków zarządu jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że przepis art. 36 ust. 2 u.s.g., z którego wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim, jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, jak również przewodniczącego i członków zarządu osiedla. Wprowadzenie zatem w statucie sołectwa lub osiedla dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej lub przewodniczącego i członków zarządu (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 10 października 2019 r., sygn. II SA/Ke 595/19 i powołane tam: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. II SA/Go 356/19, wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. II SA/Ke 382/19).
Brak było zatem podstaw prawnych do wprowadzenia w kontrolowanych Statutach zapisów określających kworum uprawnionych do głosowania mieszkańców osiedla lub sołectwa jako warunku ważności wyboru przewodniczącego zarządu i członków zarządu oraz sołtysa i członków rady sołeckiej, jak również zapisów pozwalających na odstąpienie od wymogów tego kworum na zebraniu w II terminie. Uprawnione jest twierdzenie, że w świetle regulacji ustawowej frekwencja nie ma znaczenia dla ważności tych wyborów.
Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i ust. oraz art. 37 ust. 1 i ust. 4 2 u.s.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nadanie w § 6 pkt 5 Statutów organowi uchwałodawczemu, jakim jest "ogólne zebranie mieszkańców" oraz "zebranie wiejskie", kompetencji do wyboru i odwołania odpowiednio przewodniczącego zarządu i członków zarządu oraz sołtysa i członków rady sołeckiej. Z treści analizowanego zarzutu wynika, że dotyczy on tylko tej części skarżonych przepisów Statutów, jakie, w ocenie skarżącego, odnoszą się do kompetencji ogólnego zebrania mieszkańców i zebrania wiejskiego polegającej na wybieraniu i odwoływaniu przewodniczącego zarządu i członków zarządu oraz sołtysa i członków rady sołeckiej. Prokurator podniósł bowiem, że art. 36 ust. 2 u.s.g. prawo wybierania tych organów przyznaje wyłącznie osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca osiedla/sołectwa, uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych.
Nie może być wątpliwości, że zaskarżony zapis Statutów należy interpretować łącznie z pozostałymi przepisami tego aktu. Zgodnie z regułami wykładni systemowej, nie należy interpretować przepisów tak, aby były one sprzeczne z innymi przepisami prawa. Reguły tej wykładni pozwalają na ustalenie sensu przepisu ze względu na obowiązywanie innego przepisu (przepisów).
Zauważyć należy, że z § 4 ust. 1 pkt 1 Statutów wynika, że organem osiedla jest ogólne zebranie mieszkańców, zwane dalej "zebraniem", zaś w przypadku sołectwa organem sołectwa jest zebranie wiejskie, również zwane dalej "zebraniem". Natomiast z treści § 10 ust. 1 i ust. 2 Statutów wynika wprost, że prawo do udziału w zebraniu mają wszyscy mieszkańcy osiedla lub sołectwa, radni rady miejskiej, burmistrz i wyznaczone przez niego osoby oraz zaproszeni goście. Prawo do głosowania na zebraniu mają zaś wszyscy mieszkańcy osiedla lub sołectwa posiadający czynne prawo wyborcze.
Z przywołanych regulacji statutowych wynika zatem, że prawo wyboru i odwołania przewodniczącego zarządu i członków zarządu oraz sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje wszystkim mieszkańcom osiedla lub sołectwa posiadającym czynne prawo wyborcze.
Lokalny organ uchwałodawczy posługuje się w Statutach pojęciem czynnego prawa wyborczego, co w myśl przywołanych reguł wykładni systemowej, nakazuje stosować art. 10 § 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. Kodeks wyborczy (w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia zaskarżonej uchwały - Dz. U. z 2011 r., nr 21, poz. 112 z późn. zm., dalej też jako "K.w."), zgodnie z którym prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) ma w wyborach do rady gminy - obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy. Ilekroć w Kodeksie wyborczym jest mowa o stałym zamieszkiwaniu należy przez to rozumieć zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu (art. 5 pkt 9 K.w.).
Zatem uprawnionymi do wybierania i odwoływania przewodniczącego zarządu i członków zarządu oraz sołtysa i członków rady sołeckiej w gminie Koprzywnica - w świetle regulacji § 6 pkt 5 w zw. z § 10 ust. 1 i ust. 2 Statutów w zw. z art. 10 § 1 pkt 3 lit. a K.w. - są mieszkańcy osiedla/sołectwa będący obywatelami Polski oraz obywatelami Unii Europejskiej niebędący obywatelami polskimi, którzy najpóźniej w dniu głosowania kończą 18 lat i którzy stale zamieszkują na obszarze tego sołectwa. Prawo do wybierania organów ww. sołectwa mają zatem stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania (bo posiadający czynne prawo wyborcze do rady gminy).
Trzeba zauważyć, że prawodawca gminny w zaskarżonej uchwale zdecydował, że prawo do głosowania podczas zebrania mają osoby, które w myśl Kodeksu wyborczego mają prawo wybierania (czynne prawo wyborcze). Bezspornie bowiem w § 10 ust. 2 Statutów, prawo udziału w zebraniu powiązano nie tylko z przysługującym danej osobie prawem zamieszkiwania na terenie sołectwa, ale także z czynnym prawem wyborczym w rozumieniu art. 10 § 1 pkt 3 Kodeksu wyborczego, czyli również z wymogiem stałego zamieszkiwania na obszarze osiedla lub sołectwa. Tym samym osobom przysługuje prawo wybierania i odwoływania organów jednostek pomocniczych (§ 6 pkt 5 Statutów). Skoro do wyboru przewodniczącego i członków zarządu lub sołtysa i członków rady sołeckiej uprawnieni są wszyscy uczestniczący w zebraniu mieszkańcy osiedla lub sołectwa (§ 10 ust. 1 i ust 2 Statutów) to nie sposób uznać, że w tym rozumieniu zebranie nie może być formą demokracji bezpośredniej służącej także wyborom do organów jednostki pomocniczej.
Jak stanowi bowiem § 15 ust. 2 Statutów, zebranie na którym ma być wybór przewodniczącego zarządu i członków zarządu lub sołtysa i rady sołeckiej zwołuje Burmistrz. W tym celu Burmistrz określa porządek, miejsce, termin i godzinę zebrania. Zgodnie ze Statutem zebranie w rozumieniu zebrania odbywającego się w określonym miejscu i czasie z udziałem mieszkańców, o których mowa w § 15 ust. 2 Statutów, zwołane dla wyboru przewodniczącego zarządu i członków zarządu lub sołtysa lub członków rady sołeckiej jest sposobem realizowania przez stałych mieszkańców osiedla lub sołectwa uprawnionych do głosowania ich praw wyborczych. Reasumując, powyższa analiza przepisów Statutów prowadzi do wniosku, że w tych konkretnych przypadkach zebranie, o jakim mowa w art. 36 ust. 1 oraz w art. 37 ust. 1 u.s.g., obejmuje ten sam krąg osób, które wymienia art. 36 ust. 2 u.s.g., jako uprawnione do wyboru przewodniczącego zarządu i członków zarządu lub sołtysa i członków rady sołeckiej, a w konsekwencji wyboru przewodniczącego zarządu i członków zarządu lub sołtysa i członków rady sołeckiej dokonują wyłącznie uprawnieni mieszkańcy osiedla lub sołectwa, w dacie i miejscu zwołanego w tym celu ogólnego zebrania mieszkańców lub zebrania wiejskiego, zwanego w Statutach zebraniem.
W kontekście przywołanych przepisów Statutów, uwzględniając zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., zgodnie z którym statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej, zdaniem Sądu, nie narusza tego upoważnienia - wychodząc poza jego zakres - regulacja § 6 pkt 5 Statutów dotycząca kompetencji zebrania do tego by dochodziło na takim zebraniu do wyborów organów osiedla lub sołectwa na warunkach określonych Statutami, o ile zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej nie sprzeciwiają się przepisom ustawy o samorządzie gminnym (art. 36 u.s.g.).
Z podanych wyżej przyczyn, Sąd w części opisanej w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g. uwzględnił skargę w części dotyczącej § 15 ust. 3 od numeru 1 do 18 do zaskarżonej uchwały, stwierdzając jego nieważność, zaś w pozostałym zakresie, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił (pkt II sentencji wyroku).