II SA/Ke 136/23

II SA/Ke 136/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2023-04-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-02-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Jacek Kuza /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Ewidencja gruntów
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1990
art. 2 pkt 8, art. 24a, art. 43 pkt 2, 5, art. 19 ust. 1 pkt 11
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
Dz.U. 2019 poz 393
par. 30 ust. 1, art. 31, art. 33 ust. 3
Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2023 r. [...] w przedmiocie ustalenia granic działek I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz M. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 31 października 2022 r. Starosta Pińczowski wydaną na podstawie art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 20 ust. 2, art. 22, 24 ust. 2a, 2b i 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 29, § 30, § 33 i § 35 rozporządzenia Ministra Rozwoju Pracy i Technologii w sprawie ewidencji gruntowi budynków z dnia 27 lipca 2021 r., sprostowaną następnie postanowieniem z 8 listopada 2022 r.
- ustalił granicę działki nr [...] z działkami nr [...] i [...] położonymi w obrębie ewidencyjnym B. P., jednostka ewidencyjna P. - obszar wiejski wzdłuż punktów nr ID 3-1445, ID 3-1442, ID 3-1447, ID 3-1448, ID 3-1446;
- zmienił powierzchnię działki nr [...] z 1,12 ha na nowo obliczoną 1,1163 ha;
- zmienił powierzchnię działki nr [...] z 0,53 ha na nowo obliczoną 0,4298 ha.
Decyzją z 25 stycznia 2023 r., [...], Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach po rozpatrzeniu odwołania M. K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję Starosty Pińczowskiego.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w złożonym odwołaniu M. K. zarzuciła:
- obrazę art. 7 i 8 k.p.a. związku z §33 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Pracy i Technologii w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 27 lipca 2021 r.,
- obrazę art. 7 i art. 80 k.p.a. w związku z §33 ust. 2 i 3 w związku z § 31 rozporządzenia Ministra Rozwoju Pracy i Technologii w sprawie ewidencji gruntów
i budynków z dnia 27 lipca 2021 r.,
- obrazę art. 84 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.,
- obrazę 24a ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne
i kartograficzne w związku z § 55 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego
i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r.,
- obrazę art. 7 i 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.
Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ustalił, że Starosta Pińczowski działając w oparciu o art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przeprowadził w latach 2018-2021 modernizację ewidencji gruntów i budynków obrębu 0003 - B. P., gm. P..
Jak wynika z akt sprawy, informację o rozpoczęciu modernizacji ewidencji gruntów i budynków zamieszczono na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego
w Pińczowie Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami na okres od 28 grudnia 2018 r. do 28 stycznia 2019 r.
Następnie zawiadomieniem z 14 września 2021 r. Starosta podał do publicznej wiadomości informację o terminie i miejscu wyłożenia projektu operatu opisowo-kartograficznego z przeprowadzonej modernizacji. W terminie od 4 do 22 października 2021 r. projekt operatu został wyłożony do wglądu osób zainteresowanych. Uwagi do projektu złożyła M. K. w dniu 7 października 2021 r.
22 grudnia 2021 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego - poz. 4581 - umieszczono informację, że z dniem 16 grudnia 2022 r. projekt operatu opisowo-kartograficznego sporządzony w ramach modernizacji ewidencji gruntów
i budynków obrębu ewidencyjnego 0003 - B. P., gm. P., stał się operatem ewidencji gruntów i budynków.
M. K. w dniu 18 stycznia 2022 r. złożyła pismo, które zostało potraktowane jako zarzut do danych zawartych w projekcie operatu modernizacji ewidencji gruntów i budynków zgodnie z art. 24a ust. 9 i 10 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Starosta Pińczowski decyzją z 21 marca 2022 r. orzekł o odrzuceniu zarzutów J. B. w odniesieniu do przebiegu granicy działki nr [...] z działkami nr [...] i [...], położonymi w obrębie ewidencyjnym B. P..
Na skutek odwołania wniesionego od tej decyzji przez J. B., Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
w Kielcach decyzją z 30 czerwca 2022 r. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Starosty Pińczowskiego w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ II instancji zalecił sporządzenie dokumentacji geodezyjnej dotyczącej ponownego ustalenia granicy działki nr [...] z działką nr [...] oraz ustalenie prawidłowego pola powierzchni tej działki w nowo ustalonych granicach w myśl aktualnie obowiązujących przepisów prawa z zakresu geodezji i kartografii.
Starosta Pińczowski, według otrzymanych zaleceń, skierował pismo do wykonawcy prac modernizacji ewidencji gruntów i budynków, w którym wezwał do usunięcia usterek wskazanych w decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 30 czerwca 2022 r.
Wykonawca w ramach rękojmi sporządził nowy operat techniczny, który przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 17 października 2022 r. pod numerem [...]
Odnosząc się do tego operatu, M. K. w piśmie z 19 października 2022 r. oświadczyła, że nie wyraża zgody na ustalenie granic działek [...] położonych w obrębie B. P. na podstawie "§ 33.3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków". Podniosła, że dokumentacja przyjęta do zasobu geodezyjnego pod nr [...] spowoduje zmniejszenie powierzchni jej działki nr [...]
o ponad 10 arów, a powierzchnię działki nr [...] o prawie 10 arów, "co jest nie do przyjęcia".
J. B. również zapoznała się z tym operatem, ale nie wniosła żadnych uwag.
Starosta Pińczowski, po wykonaniu zaleceń wynikających z decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego
i Kartograficznego w Kielcach z 30 czerwca 2022 r., wydał opisaną na wstępie decyzję z 31 października 2022 r.
W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał na art. 2 pkt 8 ustawy
Prawo geodezyjne i kartograficzne, a także na § 30-33 rozporządzenia Ministra Rozwoju Pracy i Technologii w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 27 lipca 2021 r. oraz wyjaśnił, na czym polega techniczno-deklaratoryjny charakter prowadzonej przez starostę ewidencji gruntów i budynków.
Następnie podkreślił, że jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Pińczowie znajdują się dokumenty odnoszące się do działki ewidencyjnej nr [...], do których oprócz operatu z modernizacji ewidencji gruntów i budynków, zalicza się:
- operat techniczny przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem ewidencyjnym [...], którego wynikiem jest aktualizacja istniejącej mapy - tom I,
- operat techniczny przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem ewidencyjnym [...], którego wynikiem są obliczenia powierzchni działek oraz konturów użytków i klas gruntów - II faza - po scaleniu,
- operat techniczny przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem ewidencyjnym [...], którego wynikiem jest część kartograficzna operatu ewidencji gruntów w systemie EWMAPA.
Wykonawca modernizacji ewidencji gruntów i budynków przeanalizował dostępne dokumenty dotyczące przebiegu "przedmiotowej granicy działki ewidencyjnej", a w szczególności:
- analogową mapę ewidencji gruntów w skali 1:5000, która została określona jako materiał bardzo niskiej jakości, bowiem dokładność, z jaką możliwe jest określenie położenia punktów to 3-6 m. Na mapie nie występują budynki, co uniemożliwia jednoznaczne stwierdzenie, w jaki sposób sytuuje się granica względem nich;
- zarys pomiarowy wykonany w latach 60-tych stanowiący materiał o słabej dokładności, aczkolwiek zawiera szerokości wzdłuż linii pomiarowej dla poszczególnych nieruchomości;
- dane z operatu technicznego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego
i kartograficznego pod numerem ewidencyjnym [...] dotyczące gruntów objętych scaleniem. Dokumenty wytworzone w trakcie kompletowania tego operatu przedstawiają m.in.: powierzchnie działki ewidencyjnej nr [...] (nr [...] przed scaleniem).
W przypadku M. K., wykonawca prac modernizacji gruntów i budynków działał w zgodzie z § 30 rozporządzenia Ministra Rozwoju Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Po przeanalizowaniu dostępnych materiałów archiwalnych stwierdził brak dokumentacji jednoznacznie określającej przebieg granic działki ewidencyjnej nr [...]. W związku z tym przeprowadził ustalenie przebiegu granic działki ewidencyjnej nr [...] z działką nr [...], a zgromadzony materiał dowodowy w sprawie posłużył jako materiał pomocniczy do wykonania ustalenia przebiegu granic, przy czym geodeta oznaczył tą granice jako sporną. Ustalenie granicy prawnej między działką nr [...], a działkami nr 613, [...], 618, [...] w przypadku wystąpienia granicy spornej może nastąpić jedynie w wyniku przeprowadzenia rozgraniczenia nieruchomości w trybie art. 29 - 34 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Przebieg granic działki ewidencyjnej nr [...] z działką nr [...] został ustalony w oparciu o § 33 ust. 3 ww. rozporządzenia. Z protokołu sporządzonego podczas czynności wynika, że M. K. oraz J. B. złożyły oświadczenia, że nie wyrażają zgody na tak ustalony przebieg granic działki ewidencyjnej nr [...] z działką nr [...]. Sporną granicę oznaczono na szkicu granicznym nr [...] linią koloru niebieskiego biegnącą od punktu ID 3-1448 do punktu ID 3-144. Integralną częścią protokołu jest szkic graniczny.
Przebieg granic działki ewidencyjnej nr [...] z pozostałymi działkami sąsiednimi nr: 613, [...], 618, [...], również został ustalony w oparciu o § 33 ust. 3 ww. rozporządzenia. Pani M. K. kwestionuje przebieg granicy swojej działki nr [...] z każdą z sąsiednich działek ewidencyjnych, co wyraziła w oświadczeniu w protokole ustalenia przebiegu granic.
Organ wskazał, że powodem zastosowania § 33 ust. 3 rozporządzenia
w sprawie ewidencji gruntów i budynków był fakt, że spokojnego stanu posiadania
w tym przypadku nie udało się ustalić, gdyż stan użytkowania na gruncie był odmienny od danych zawartych w dostępnych dokumentach, które wymienione zostały we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia. Niemożność ich wykorzystania została też wcześniej opisana. Dokumenty z uwłaszczenia również nie mogły posłużyć do określenia przebiegu granic, gdyż wpisane na szkicu miary nie są możliwe do precyzyjnego odtworzenia w terenie. Nie zostały one dowiązane do żadnych szczegółów sytuacyjnych.
Organ II instancji zaznaczył, że przebieg granic nieruchomości uległ zmianie, co spowodowało zmianę w powierzchni tych działek. Działka ewidencyjna nr [...] uprzednio posiadała powierzchnię wynoszącą 0,53 ha, zaś po przeprowadzeniu modernizacji ewidencji gruntów i budynków oraz przeprowadzonym ustaleniu granic otrzymała powierzchnię wynoszącą 0.4298 ha. Powierzchnia działek ewidencyjnych będących w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości nr [...] również uległa zmianie z 1,12 ha na 1,1163 ha.
W tej sytuacji stanowisko Starosty Pińczowskiego, zawarte w decyzji
z 31 października 2022 r. organ odwoławczy uznał za prawidłowe, gdyż wykazanie przebiegu granic działki ewidencyjnej następuje na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zaś w tym przypadku stwierdzono brak wiarygodnych oraz jednoznacznych dokumentów określających przebieg granic działek ewidencyjnych. Zatem określenie przebiegu granic działek ewidencyjnych nr [...] z działką sąsiednią nr [...] zostało wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze M. K. zaskarżyła decyzję z 25 stycznia 2023 r. w całości zarzucając:
1) obrazę przepisu art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez związanie wykonawcy zaleceniami zawartymi w decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego i w konsekwencji zlecenie przeprowadzenia czynności ustalenia granic z pominięciem § 33 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, podczas gdy zalecenia organu II instancji nie mają charakteru wiążącego dla biegłego, a organ nie może wpływać na czynności biegłego, które ten prowadzi zgodnie z posiadanymi wiadomościami specjalnymi i przepisami prawa, co miało istotny wpływ na treść orzeczenia i skutkowało utrzymaniem decyzji Starosty Pińczowskiego w mocy, zamiast jej zmianą lub uchyleniem,
2) obrazę przepisu postępowania, a to art. 7 i art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. w zw.
z § 33 ust. 2 i 3 w zw. z § 31 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii
w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 27 lipca 2021 r., polegającą na błędnym ustaleniu, że nie ma możliwości ustalenia ostatniego spokojnego posiadania, podczas gdy, jak wynika z treści pisma wykonawcy z 31 października 2020 r. strony wskazały lokalizację kamienia granicznego, a geodeta ustalił miedzę i ślady graniczne, co miało istotny wpływ na treść orzeczenia, bowiem przy ustaleniu przebiegu granicy powinno skutkować zastosowaniem § 33 ust. 2 rozporządzenia tj. dokonaniem ustaleń wg ostatniego spokojnego stanu posiadania,
3) obrazę przepisu art. 24a ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw.
z § 55 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r.
w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez prowadzenie modernizacji wbrew ustawowym celom tj. uzupełnieniu oraz modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych w celu dostosowania ich do wymogów rozporządzenia w oparciu o niedokładne, nieprecyzyjne dokumenty, a nadto przez rozstrzyganie spornych stanów na gruncie, co miało wpływ na wynik sprawy i skutkowało orzeczeniem o ustaleniu granicy działki nr [...] z działkami [...], pomimo braku przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nowej, rzetelnej dokumentacji sporządzonej w odrębnym postępowaniu, co miało istotny wpływ na treść orzeczenia i skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji Starosty Pińczowskiego zamiast jej zmianą lub uchyleniem.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W obszernym uzasadnieniu M. K. podniosła m.in., że organ odwoławczy w zasadzie nie rozważył i nie odniósł się do podniesionych w odwołaniu zarzutów. Ponadto treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią decyzji uprzednio wydanej przez ten sam organ w niniejszej sprawie w dniu 30 czerwca 2022 r., w której uzasadnieniu to właśnie organ odwoławczy wyraźnie zalecił zastosowanie § 33 ust. 3 rozporządzenia oraz wbrew pierwotnym ustaleniom geodety wskazał, że ustalenie granicy wg spokojnego stanu posiadania w sytuacji, kiedy właściciele działek nie zgadzają się z takim przebiegiem, nie jest prawidłowe.
Ponadto organ II instancji zupełnie pominął, że to nie geodeta (biegły) w ramach posiadanych wiadomości specjalnych wybrał sposób ustalania granic opisany w § 33 ust. 3 rozporządzenia, a tylko, że ten sposób został mu narzucony przez organ II instancji wskutek wadliwej wykładni przepisów rozporządzenia, co wyraźnie wynika z treści uzasadnienia decyzji z 15 lipca 2022 r.
Skarżąca zauważyła, że to nie organ, a biegły dysponuje wiadomościami specjalnymi, a tym samym winien być osobą kompetentną, autonomiczną i niezależną w sporządzaniu opinii – w tym przypadku operatu technicznego. W niniejszej sprawie organy obu instancji weszły w kompetencje wykonawcy operatu kierunkując nie tylko zakres, ale i tym samym wynik podejmowanych przez geodetę czynności.
Organy obu instancji pomimo zarzutów strony, bez żadnej dodatkowej analizy wykluczyły możliwość ustalenia przebiegu granic w oparciu o treść § 33 ust. 2 rozporządzenia tj. w oparciu o stan ostatniego spokojnego posiadania.
Skarżąca podkreśliła, że o ile słusznie organy dostrzegły fakt, że właścicielki graniczących ze sobą działek nie wyraziły zgody na ustalony przebieg granicy, to jednak zgodnie wskazały kamień stanowiący ślad graniczny. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynikało natomiast, aby którakolwiek ze stron położenie tego kamienia kwestionowała. Ponadto geodeta ustalił też inne ślady jak miedzę i ślady użytkowania. Powyższe umożliwiło geodecie ustalenie ostatniego spokojnego stanu posiadani, czego jednak zaniechał. Jednocześnie sam fakt obecnego sporu między stronami nie wykluczał i nie wyklucza ex lege możliwości stwierdzenia ostatniego stanu spokojnego posiadania tj. ustabilizowanego stanu posiadania, który mógł istnieć wcześniej. Sam fakt, iż taki stan pierwotnie ustalała geodeta wskazuje, że było to możliwe.
W ocenie skarżącej, z treści materiału dowodowego nie wynika, aby stwierdzony przez geodetę stan ostatniego spokojnego posiadania, uwidoczniony
w protokole z 16 listopada 2021 r., był sprzeczny z informacjami zawartymi
w dostępnych dokumentach. Okoliczności takiej nie stwierdził geodeta przeprowadzający prace geodezyjne, ani organy obu instancji. Brak jest zatem przesłanki do wybrania sposobu z § 33 ust. 3 rozporządzenia.
Ponadto geodeta w ogóle nie uzasadnił, dlaczego dokonuje wyboru sposobu ustalenia granic w sposób opisany w § 33 ust. 3 z pominięciem § 33 ust. 2 rozporządzenia. Jedynie bezdyskusyjnie przyjął narzucony mu sposób ustalania granic, wskazany w decyzji organu, co jest niedopuszczalne.
Organy obu instancji naruszyły też art. 24a ustawy Prawo geodezyjne
i kartograficzne przeprowadzając modernizację ewidencji gruntów i budynków wbrew ustawowym celom oraz w sposób zmierzający do rozstrzygania spornych stanów na gruncie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Rozpatrując sprawę w tak zakreślonych granicach, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził tego rodzaju naruszenia prawa przez oba orzekające
w sprawie organy, które skutkowały koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Podstawę prawną rozstrzygnięć, które zapadły w kontrolowanej sprawie, stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm.) – zwanej dalej ustawą lub Prawem geodezyjnym. Z art. 2 pkt 8 tej ustawy wynika, że ewidencja gruntów i budynków jest systemem informacyjnym zapewniającym gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Z kolei zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy, ewidencja gruntów i budynków - w zakresie gruntów - obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty.
Jedną z zasad prowadzenia ewidencji gruntów i budynków jest zasada aktualności, zgodnie z którą starostowie są zobowiązani do utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami
i materiałami źródłowymi (art. 7d pkt 1 w zw. z art. 22 i art. 24 ust. 2b ustawy). Szczególnym trybem dokonywania aktualizacji ewidencji gruntów i budynków jest tryb postępowania modernizacyjnego, który został uregulowany w art. 24a ustawy. Zgodnie z tym przepisem starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych (ust. 1). Starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków (art. 24a ust. 2). Informacje, o których mowa w art. 24a ust. 2 ustawy, podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego (art. 24a ust. 3). Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej,
w siedzibie starostwa powiatowego (art. 24a ust. 4). Starosta informuje
o terminie i miejscu wyłożenia, o którym mowa w ust. 4, poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym (art. 24a ust. 5). Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych (art. 24a ust. 6). O przyjęciu lub odrzuceniu uwag rozstrzyga upoważniony pracownik starostwa powiatowego, posiadający uprawnienia, o których mowa w art. 43 pkt 2, przy udziale przedstawiciela wykonawcy prac geodezyjnych związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków, w terminie 15 dni roboczych od upływu terminu wyłożenia do wglądu projektu operatu opisowo-kartograficznego, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie ich rozpatrzenia oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole (art. 24a ust. 7). W myśl art. 24a ust. 8 ustawy, po upływie terminu, o którym mowa w ust. 7, dane objęte modernizacją, zawarte w projekcie operatu opisowo-kartograficznego stają się danymi ewidencji gruntów i budynków i podlegają ujawnieniu w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa oraz w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej starostwa. Stosownie do art. 24a ust. 9 każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych. O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji (art. 24a ust. 10). Do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, o którym mowa w ust. 10, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące (art. 24a ust. 11).
Podkreślenia wymaga, że informacyjny charakter ewidencji gruntów
i budynków, w rozumieniu powołanego wyżej art. 2 pkt 8 ustawy, oznacza,
że w ramach postępowania prowadzonego w celu aktualizacji danych ewidencyjnych nie rozstrzyga się sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje się tych praw. Dane
o gruntach, budynkach i lokalach gromadzone są w tym systemie w drodze rejestracji stanów prawnych ustalonych w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Rejestr ewidencji gruntów jest odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości, ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny, a więc nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej, wynikający z dokumentów. Dane wprowadzane do ewidencji muszą znajdować potwierdzenie w dokumentach źródłowych znajdujących się w zasobie geodezyjnym. Wymóg ten obowiązuje także w procesie modernizacji, w toku której
w pierwszej kolejności wykorzystuje się istniejące materiały i dane państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Wyjaśnić jednocześnie należy, że zarządzenie Starosty Pińczowskiego z 30 października 2018 r. w sprawie przeprowadzenia modernizacji ewidencji gruntów
i budynków na obszarze obrębu B. P. podjęte zostało pod rządami nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393), przytaczanego dalej jako rozporządzenie z 2001 r. To na podstawie przepisów tego rozporządzenia wykonano pierwsze prace geodezyjne związane z procedurą modernizacji ewidencji w odniesieniu do działek objętych sporem w niniejszej sprawie. 31 lipca 2021 r. stan prawny zmienił się, gdyż tego dnia weszło w życie rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r. poz. 1390), zwane dalej rozporządzeniem lub rozporządzeniem z 2021 r. Zarzuty J. B., o jakich mowa w art. 24a ust. 9 ustawy, zostały zgłoszone już w czasie obowiązywania nowego prawa, a następnie rozstrzygnięte w dwóch decyzjach Starosty Pińczowskiego:
- z 21 marca 2022 r. (uchylonej przez organ odwoławczy decyzją kasacyjną
z 30 czerwca 2022 r.) oraz
- z 31 października 2022 r. (utrzymanej w mocy decyzją Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach
z 25 stycznia 2023 r., będącą przedmiotem skargi).
Procedura ustalenia granic działki nr [...], stanowiącej własność J. B. i będącej przedmiotem zgłoszonych przez nią zarzutów, przeprowadzona została w oparciu o przepisy obowiązującego aktualnie rozporządzenia. Na podstawie tego samego rozporządzenia wydane zostały zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z 31 października 2022 r.
Wprawdzie żaden z orzekających w sprawie organów nie odniósł się do tego, jakie znaczenie dla prawidłowego określenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia
zarzutów J. B., ma utrata mocy obowiązującej rozporządzenia z 2001 r.
w trakcie procedury modernizacyjnej, jednak uchybienie to (w zakresie art. 107 § 3 k.p.a.) nie ma wpływu na wynik sprawy. Przepisy rozporządzenia z 2021 r. nie zawierają regulacji przejściowych, które nakazywałyby w takim przypadku stosować przepisy dotychczasowe tj. przepisy rozporządzenia z 2001 r. Wobec ogólnej zasady niedziałania prawa wstecz, wyprowadzanej z art. 2 Konstytucji RP, przyjąć zatem należy, że w stanie faktycznym sprawy do ustalenia przebiegu granic nieruchomości w ramach przeprowadzanej modernizacji ewidencji gruntów i budynków, zastosowanie będzie miało rozporządzenie z 2021 r., tym bardziej, że w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy regulacje obu rozporządzeń różnią się nieznacznie i w sposób niemający znaczenia dla sytuacji prawnej stron.
Zgodnie z § 30 ust. 1 rozporządzenia, przebieg granic działek ewidencyjnych
w procesie zakładania, modernizacji albo bieżącej aktualizacji ewidencji wykazuje się na podstawie:
1) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego
i kartograficznego sporządzonej na potrzeby:
a) postępowania rozgraniczeniowego,
b) postępowania w sprawie scalenia lub wymiany gruntów,
c) postępowania w sprawie scalenia i podziału nieruchomości,
d) postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej,
e) podziału nieruchomości,
f) wznowienia znaków granicznych, wyznaczenia punktów granicznych lub ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych;
2) innych materiałów zasobu dotyczących przebiegu granic;
3) dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji.
W myśl § 31 rozporządzenia, jeżeli brak jest dokumentacji lub materiałów,
o których mowa w § 30, albo zawarte w nich dane nie pozwalają na odtworzenie położenia granic z dokładnością właściwą dla szczegółów I grupy określonej
w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy, dane dotyczące położenia granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic.
Procedura ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych uregulowana została w § 33 rozporządzenia, który stanowi, że ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych wraz z danymi dotyczącymi punktów granicznych, dokonuje geodeta posiadający uprawnienia zawodowe w zakresie, o którym mowa w art. 43 pkt 2 lub 5 ustawy (geodeta uprawniony), na podstawie zgodnych wskazań podmiotów, o których mowa w § 11 pkt 2 lit. a) i w § 12 pkt 1 (w tym m.in. właścicieli), potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, jeżeli wskazywany przebieg nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach dotyczących przebiegu ustalanych granic.
W przypadku gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, o którym mowa w ust. 1, przebieg granic działek ewidencyjnych wraz z danymi dotyczącymi punktów granicznych ustala geodeta uprawniony według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi
w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek (§ 33 ust. 2 rozporządzenia).
W przypadku gdy spokojnego stanu posiadania, o którym mowa w ust. 2, nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujących te grunty wraz z danymi dotyczącymi punktów granicznych ustala geodeta uprawniony po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów (§ 33 ust. 3).
Treść przytoczonych wyżej przepisów rozporządzenia oraz informacyjny charakter ewidencji gruntów, o jakim mowa w art. 2 pkt 8 ustawy wskazuje na to,
że przy ustalaniu granic działek ewidencyjnych w procesie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, organ w pierwszej kolejności obowiązany jest wykorzystać istniejące materiały i dane państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego,
w tym dotychczasowe dane z ewidencji. Dopiero wtedy, gdy takich materiałów
i dokumentacji nie ma lub zawarte w nich dane są niedokładne, można zastosować kolejne sposoby ustalenia granic wymienione chronologicznie w § 33 pkt 1-3 rozporządzenia. Ich wybór przez geodetę uprawnionego nie jest jednak dowolny. Gdy właściciele działek nie złożą zgodnych oświadczeń co do przebiegu granicy, geodeta winien ustalić granicę według ostatniego stanu spokojnego posiadania. Ustalenie przebiegu granic na podstawie § 33 ust. 3 rozporządzenia może nastąpić dopiero w trzecim kroku, tj. gdy ostatniego stanu spokojnego posiadania nie da się określić, albo gdy wprawdzie jest to możliwe, ale stan ten pozostaje w sprzeczności
z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach działek.
Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat przedstawionych wyżej zasad, należy odnieść się do zakresu przedmiotowego zapadłego rozstrzygnięcia.
Zaskarżona decyzja została wydana w następstwie wniesienia przez J. B. w piśmie z 18 stycznia 2022 r. – k. 2 akt organu I instancji (omyłkowo określonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jako pismo M. K. – k. 60 odwrót akt organu II instancji) zarzutów do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym sporządzonym w toku modernizacji obrębu ewidencyjnego B. P.. J. B., właścicielka działki nr [...] zarzuty te zgłosiła przede wszystkim do powierzchni jej działki nr [...], twierdząc, że została ona zaniżona o 700 m˛. Podniosła, że nowo wytyczona granica została przesunięta na korzyść M. K. (właścicielki działki nr [...]) i M. B. (właścicielki działek nr [...]). Swoje zarzuty dotyczące granicy jej działki nr [...] z działkami M. B. oznaczonymi numerami [...] potwierdziła w piśmie z 4 października 2022 r. (k. 178 akt organu I instancji), domagając się uzupełnienia pomiarów w tym zakresie. W związku z tym, przedmiotem rozpoznania w takim postępowaniu powinny być dane dotyczące powierzchni wszystkich tych czterech działek oraz dane dotyczące wspólnej granicy między nimi. Ponieważ powierzchnia danej działki jest pochodną wszystkich jej granic, obowiązkiem organów rozpatrujących sprawę, którego z naruszeniem art. 7 k.p.a. nie dopełniły, było ustalenie, czy przedmiotem zarzutów J. B. było również ustalenie przebiegu granic jej działki nr [...] z pozostałymi graniczącymi z nią działkami (tj. z działką nr [...] należącą do D. S. i z działką nr [...] stanowiącą drogę pozostającą w zarządzie Powiatowego Zarządu Dróg w P.), czy też tylko z działkami nr [...] i [...].
W następstwie uchylenia przez organ II instancji decyzji Starosty Pińczowskiego z 21 marca 2022 r. odrzucającej zarzuty J. B. z 18 stycznia 2022 r., doszło do ponownego rozpoznania tych zarzutów przez organ I instancji i wydania decyzji z 31 października 2022 r. ustalającej granice działki nr [...] z działkami nr [...] i [...] oraz zmieniającej powierzchnię działki nr [...] J. B. i [...] M. K.. W związku ze wspomnianym brakiem wyjaśnienia zakresu zarzutów zgłoszonych przez J. B. w piśmie z 18 stycznia 2022 r., nie doszło do ustalenia w tej decyzji granic działki nr [...] z pozostałymi sąsiadującymi z nią działkami, tj. z działką nr [...] należącą do D. S. i z działką nr [...] stanowiącą drogę pozostającą w zarządzie Powiatowego Zarządu Dróg w P., ani też do ewentualnego odrzucenia zarzutów w tym zakresie. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu II instancji zaskarżoną przez M. K. do WSA w Kielcach w niniejszej sprawie. Ponieważ jednak zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, to interes prawny M. K., właścicielki działki nr [...] ograniczał się w ramach postępowania prowadzonego w przedstawionych wyżej granicach, do możliwości kwestionowania: granicy jej działki z działką J. B. oznaczoną numerem [...], powierzchni jej działki nr [...] oraz w konsekwencji również powierzchni działki nr [...]. Ponieważ ta powierzchnia działki nr [...] jest pochodną ustalenia jej granic również z działkami nr [...] M. B., również w tej części M. K. mogła zaskarżyć decyzję ŚWINGiK w Kielcach z 25 stycznia 2023 r.
W dalszym ciągu należy zauważyć, że znajdująca się w aktach administracyjnych "Analiza przebiegu granic działek ewidencyjnych nr [...] i [...] położonych w obrębie B. P.", sporządzona 3 października 2022 r. przez geodetę uprawnionego mgr inż. A. K., na podstawie której organy ustaliły przebieg granic, wskazuje na to, że źródłem określenia danych granic tych działek ewidencyjnych była dokumentacja geodezyjna oceniona przez geodetę jako:
- materiał bardzo niskiej jakości, z dokładnością określenia położenia punktu na 3-6 m, bez możliwości jednoznacznego stwierdzenia granic (analogowa mapa ewidencji gruntów w skali 1:5000);
- materiał słabej dokładności (zarys pomiarowy wykonany w latach 60-tych), jednak zawierający szerokości wzdłuż linii pomiarowej dla poszczególnych nieruchomości. Na podstawie tego dokumentu nie ma możliwości dokładnego odtworzenia przebiegu linii pomiarowej, weryfikacja terenowa może się odbyć jedynie poprzez sprawdzenie szerokości poszczególnych nieruchomości w ramach widocznego użytkowania na gruncie. Z wspomnianej "Analizy" wynika, że przebieg granic działek nr [...] z działką nr [...] przywrócono do stanu wynikającego z analizy granic wynikającej z operatu modernizacji. Stan ten jest jednak rozbieżny w stosunku do istniejących miedz i użytkowania.
Poza tym, dokumentacja znajdująca się w zasobie zawiera:
- operat techniczny przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...], którego wynikiem jest aktualizacja istniejącej mapy;
- operat techniczny przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem ewidencyjnym [...], którego wynikiem są obliczenia powierzchni działek oraz konturów użytków i klas gruntów – II faza – po scaleniu;
- operat techniczny przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem ewidencyjnym [...], którego wynikiem jest część kartograficzna operatu ewidencji gruntów w systemie EWMAPA.
- dokumentację dla AWZ [...]/76, która nie dotyczy działek będących własnością D. S. i M. K.. Dokumentacja zawiera szkice obrazujące podział spadku po J. G., gdzie uwidocznione zostały objęte
w posiadanie przez uczestników działku spadku działki. "Szerokość nieruchomości po stronie P. Juszczyk została zapisana w wartości 30,9 m. Wpisane na szkicu miary nie są możliwe do precyzyjnego odtworzenia, ponieważ nie zostały one dowiązane do żadnych szczegółów sytuacyjnych. Określone zostały jedynie szerokości działek."
Analiza przedstawionej dokumentacji wskazuje, że dane w niej zawarte nie pozwalały na wykazanie przebiegu granic działek zarówno na podstawie § 30 ust. 1 rozporządzenia, jak i w oparciu o § 31 ust. 1. Przepisy wydane na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy, o jakich mowa w § 31 ust. 1 rozporządzenia, przewidują bowiem w I grupie szczegółów terenowych uzyskanie dokładności pomiarów nie mniejszej niż 0,10 m (§ 16, § 18 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego - t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1670).
Jak wynika z protokołów ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, niektóre granice działki nr [...] J. B. objęte zarzutami wniesionymi przez nią na podstawie art. 24a ust. 9 ustawy, zostały wyznaczone przez geodetę uprawnionego w toku prac geodezyjnych przeprowadzonych w dniach 11 sierpnia - 3 października 2022 r. i zakończonych sporządzeniem operatu technicznego (k. 180 – 223 akt organu I instancji). Jak wynika ze znajdującego się w tym operacie protokołu ustalenia przebiegu granic, wykonawca prac geodezyjnych ustalił granice pomiędzy działkami nr: [...] i [...], [...], a także szeregiem innych działek nieobjętych zakresem niniejszej sprawy. Ustalenia tego dokonał na podstawie § 33 ust. 3 rozporządzenia. Wprawdzie w rubryce "Sposób ustalenia przebiegu granic" wykonawca wpisał: "Na podstawie analizy dokumentów zawierających informacje mające znaczenie w zakresie ustalenia granic, w tym oświadczenia zainteresowanych podmiotów i świadków", co odpowiada treści § 39 ust. 3 rozporządzenia z 2001 r., będącego odpowiednikiem § 33 ust. 3 aktualnie obowiązującego rozporządzenia, jednak jest to błąd niemający znaczenia dla rozstrzygnięcia. Jak powiedziano już wyżej, w rozporządzeniu z 2021 r. zmieniono dotychczasowe regulacje zawarte w § 39 w sposób nieznaczny. Otrzymały one inną numerację (§ 33 ust. 1-3 rozporządzenia zastąpił § 39 ust. 1 – 3 rozporządzenia
z 2021 r.), ponadto w aktualnie obowiązującym § 33 ust. 3 znalazły się następujące zmiany:
- zamiast określenia znajdującego się w § 39 ust. 3 poprzedniego rozporządzenia, że "przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujących te grunty,
w tym położenie wyznaczających te granice punktów granicznych, ustala wykonawca (...), § 33 ust. 3 otrzymał w tym zakresie brzmienie: "przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujących te grunty wraz z danymi dotyczącymi punktów granicznych ustala geodeta uprawniony (..)";
- określenie: "oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków" (§ 39 ust. 3 in fine) zastąpione zostało brzmieniem: "oświadczeń zainteresowanych podmiotów" (§ 33 ust. 3 in fine).
Wyjaśniając zastosowanie ostatniego kryterium ustalenia przebiegu granic działek, przewidzianego w § 33 ust. 3 rozporządzenia, geodetka wyjaśniła, że przebieg granic działki nr [...] (stanowiącej własność D. S.) i 615 (będącej własnością J. B.) z działką nr [...] (należącą do M. K.) przywrócono "do stanu wynikającego z analizy granic wynikającej z operatu modernizacji. Stan ten jest rozbieżny w stosunku do istniejących miedz i użytkowania."
Granice ustalone we wspomnianym wyżej protokole ustalenia przebiegu granic, między innymi granicę między działkami nr [...] J. B., a działkami nr [...] M. K. oraz między działkami nr [...] M. B. i działką nr [...] D. S., a działką nr [...] będącą własnością skarżącej, przedstawiono na szkicu graniczny (k. 202 akt organu I instancji). Granica wyznaczona została linią koloru niebieskiego pomiędzy punktami 3-1449 i 3-1447, przy czym punkt 3-1449 jest jednocześnie wspólnym punktem granicznym dla ww. działek oraz dla działki nr [...] należącej do Skarbu Państwa, zaś pkt 3-1447 jest wspólnym punktem granicznym z działką nr [...] J. B..
Przebieg opisanych wyżej granic jest sporny, co wynika z "Analizy", adnotacji na tym szkicu oraz ze stanowisk stron przedstawianych w toku postępowania.
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, opartej o omówioną wyżej "Analizę"
i szkice graniczne nr [...], trudno nie dostrzec tego, że uzasadniając podstawę prawną wyznaczenia granic na podstawie § 33 ust. 3 rozporządzenia, geodetka pominęła kryterium przewidziane w § 33 ust. 2, czyli możliwość ustalenia granic według ostatniego spokojnego stanu posiadania. Nie może być przy tym sporu co do tego, że § 33 ust. 1 nie mógł mieć w tym przypadku zastosowania z uwagi na spór pomiędzy właścicielami działek nr [...] (M. K.), 615 (J. B.), 616 i 617 (M. B.), a także działką nr [...] (D. S.) co do przebiegu granic. W takiej sytuacji geodeta uprawniony winien zatem zbadać, czy zachodzą przesłanki do zastosowania § 33 ust. 2 rozporządzenia. Takiego badania zabrakło w "Analizie" z 3 października 2022 r., a przyczyn takiego stanu rzeczy należy poszukiwać w stanowisku zaprezentowanym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach z 30 czerwca 2022 r. Decyzja ta uchyliła decyzję organu I instancji z 21 marca 2022 r. odrzucającą zarzuty J. B. i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W jej uzasadnieniu organ II instancji zakwestionował prawidłowość wyznaczenia granic pomiędzy działką nr [...] (J. B.), a działką nr [...] (M. K.), według § 33 ust. 2 rozporządzenia, tj. zgodnie z ostatnim spokojnym stanem posiadania. Odrzucając zarzuty J. B. w decyzji z 21 marca 2022 r., Starosta Pińczowski jako przesłankę rozstrzygnięcia przyjął przebieg granic ustalonych w wyniku uwzględnienia uwag złożonych przez M. K. w trybie art. 24a ust. 6 ustawy. Czynności na gruncie przeprowadzone zostały 16 listopada 2021 r. Ze sporządzonego wówczas szkicu granicznego nr [...], którego autorem była geodeta uprawniony mgr inż. A. K., wynika, że granice między działkami nr [...] ustalone zostały wedle ostatniego spokojnego stanu posiadania na gruncie, tj. wzdłuż śladu użytkowania, przy czym geodeta zaznaczył, że odnaleziono kamień graniczny, o którym wiedziały obie strony i same wskazały jego lokalizację. Granice wyznaczono linią koloru czarnego wzdłuż istniejącej śladu użytkowania (szkic nr [...]; pkt 3-1448, 3-341 – kamień polny (głaz), 3-1447, 3-1449 - k. 86 akt administracyjnych organu I instancji). Jeśli zaś chodzi o działki nr [...] geodetka przyjęła granicę wedle punktów 3-1449 i 3-1447. Na szkicu znalazły się odręczne adnotacje, z których wynika, że M. K. i J. B. nie zgadzają się z tak ustaloną granicą. Sposób wyznaczenia granic według kryterium określonego w § 33 ust. 2 rozporządzenia zakwestionował Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach w decyzji kasacyjnej z 30 czerwca 2022 r. stwierdzając w uzasadnieniu, że "ustalenia granicy według spokojnego stanu posiadania w sytuacji, kiedy właściciele zarówno działki nr [...] jak i działki nr [...] nie zgadzają się z takim przebiegiem nie jest prawidłowe". Wskazał również, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy "Starosta Pińczowski powinien zlecić sporządzenie dokumentacji geodezyjnej dotyczącej ponownego ustalenia granicy działki nr [...] z działką nr [...] oraz ustalenia prawidłowego pola powierzchni tej działki w nowo ustalonych granicach, w myśl aktualnie obowiązujących przepisów prawa z zakresu geodezji."
Zaprezentowany wyżej pogląd organu II instancji był jednak wadliwy i - jak słusznie podnosi autor skargi - przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez Starostę Pińczowskiego zdeterminował sposób wyznaczenia granic pomiędzy działkami stron, z pominięciem kryterium ostatniego spokojnego stanu posiadania, o jakim mowa w § 33 ust. 2 rozporządzenia. Brak zgody właścicieli na ustalenie przebiegu granicy wedle przyjętego przez geodetę ostatniego spokojnego stanu posiadania, nie jest bowiem przeszkodą do zastosowania § 33 ust. 2. Wręcz przeciwnie, stanowi przesłankę do zbadania możliwości przewidzianej w tym przepisie, gdyż strony pozostające w konflikcie co do przebiegu granic nie złożą zgodnego oświadczenia, o jakim mowa w § 33 ust. 1.
W ocenie Sądu, ostatni spokojny stan posiadania oznacza zasięg faktycznego władztwa nad gruntem, istniejący przez dłuższy czas w sposób niezakłócony przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. Zakres tego władztwa winien być możliwy do ustalenia przez wyraźne znaki na gruncie np. miedzę, kamień polny, ogrodzenie, budynek, budowlę, drogę itp., przy czym obiekty te nie muszą być wzniesione legalnie. Chodzi o to, aby posiadanie, w granicach przez nie wyznaczonych, było ustabilizowane i niezakłócone. Sam fakt wyrażenia przez właściciela sąsiedniej nieruchomości sprzeciwu wobec długotrwałego stanu posiadania, ustabilizowanego na gruncie, zwłaszcza jeśli jest to sprzeciw zgłoszony dopiero w trakcie postępowania prowadzonego w trakcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, nie wyklucza wyznaczenia granicy wedle kryterium, jakie przewiduje § 33 ust. 2 rozporządzenia.
Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy nie wynika, czy poza istnieniem śladów użytkowania (miedzy, jak to wskazała geodeta w "Analizie" z 3 października 2022 r.) i odnalezionego kamienia granicznego, o którym wiedziały obie strony i same wskazały jego lokalizację (na co wskazała geodeta w piśmie z 31 stycznia 2022 r. – k. 94-95 akt organu I instancji), geodeta uprawniony przy pierwszym rozpoznaniu zarzutów J. B. brała pod uwagę inne okoliczności świadczące o długotrwałym i niezakłóconym posiadaniu, pozwalające na ustalenie granicy na podstawie § 33 ust. 2 rozporządzenia. W aktach nie ma żadnych oświadczeń stron, złożonych w trakcie czynności na gruncie przeprowadzonych 16 listopada 2021 r., które wskazywałyby na czas posiadania w granicach wyznaczonych na szkicach nr [...] i jego charakter. Wiadomo jedynie, że zarówno skarżąca, jak i obecna w czasie czynności 16 listopada 2021 r. J. B., reprezentująca również D. S., nie zgodziły się na ustalony przez geodetkę przebieg granicy.
Dopiero w piśmie z 4 marca 2022 r. (k. 115 akt administracyjnych) M. K. oświadczyła, że pola i drogę dojazdową do pól użytkują od dziesiątek lat w taki sposób, jaki zastano w dniu 16 listopada 2021 r. Natomiast J. B. w piśmie z 14 marca 2022 r. (k. 118 akt organu I instancji) oświadczyła, że działki nr [...] nie użytkuje od 30 lat, bo ją wydzierżawiła i że nie była na gruncie od 30 lat. Zasugerowała, że podczas jej nieobecności przez te 30 lat mogło dojść do przesunięcia granicy bez jej wiedzy, co pomijając nieprzedstawienie jakichkolwiek dowodów takich zdarzeń, nie wyklucza uznania, że to długoletnie użytkowanie miało charakter spokojnego posiadania w rozumieniu § 33 ust. 2 rozporządzenia z 2021 r.
Jeśli zaś chodzi o granicę pomiędzy działką nr [...], to w zgromadzonej dokumentacji nie ma żadnej informacji wskazującej na to, jakie okoliczności zdecydowały o wyznaczeniu przez geodetkę przebiegu granicy wedle ostatniego spokojnego stanu posiadania i w jaki sposób zakres tego posiadania został wyznaczony na gruncie. Wiadomo tylko tyle, że obie strony nie zgodziły się na ustaloną w ten sposób granicę.
W takich okolicznościach pogląd organu wyrażony w decyzji kasacyjnej
z 30 czerwca 2022 r. odnośnie braku podstaw do "ustalenia granicy wg. spokojnego stanu posiadania w sytuacji, kiedy właściciele działek nie zgadzają się z takim przebiegiem" był co najmniej przedwczesny. Brak zgody właścicieli działek nr [...] i [...] na wyznaczenie przez geodetkę granicy wedle kryterium,
o jakim mowa w § 33 ust. 2 rozporządzenia, nie uzasadniał stanowiska organu odwoławczego.
Podważenie przez organ odwoławczy możliwości ustalenia granic działek, będących własnością J. B. i M. K., według ostatniego spokojnego stanu posiadania przełożyło się na sposób rozstrzygnięcia sprawy przy ponownym jej rozpatrzeniu. Ze znajdującego się w aktach pisma z 4 sierpnia 2022 r., podpisanego przez Geodetę Powiatowego z up. Starosty Pińczowskiego, wynika, że wykonawca prac geodezyjnych został wezwany do usunięcia stwierdzonych "usterek" w opracowaniu projektu modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu B. P., wynikających m.in. z decyzji Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach z 30 czerwca 2022 r. "Usterki" te, jak już wyżej wskazano, polegały na zakwestionowaniu prawidłowości ustalenia granic według ostatniego spokojnego stanu posiadania, co z kolei wynikało z wadliwego poglądu organu II instancji w zakresie możliwości zastosowania w stanie faktycznym sprawy § 33 ust. 2 rozporządzenia. Okoliczności te dają uzasadnione podstawy do przyjęcia, że przy opracowaniu "Analizy", geodeta uprawniony mgr inż. A. K. ustalając granice w oparciu o § 33 ust. 3 rozporządzenia, pominęła badanie ostatniego spokojnego stanu posiadania właśnie dlatego, że zastosowanie § 33 ust. 2 rozporządzenia zostało zakwestionowane w decyzji kasacyjnej z 15 lipca 2022 r., stwierdzającej "usterki" w opracowaniu dokumentacji geodezyjnej.
Warto również podkreślić, na co trafnie zwraca uwagę skarżąca, że
w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji nie powołuje się już na swój pogląd wyrażony w decyzji kasacyjnej z 30 czerwca 2022 r. Stwierdza natomiast, że powodem zastosowania § 33 ust. 3 rozporządzenia był fakt, że ostatniego spokojnego stanu posiadania nie dało się w tym przypadku ustalić, "gdyż stan użytkowania na gruncie był odmienny od danych zawartych w dostępnych dokumentach, które wymienione zostały we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia. Niemożność ich wykorzystania została też wcześniej opisana. Dokumenty z uwłaszczenia też nie mogły posłużyć do określenia przebiegu granic, gdyż wpisane na szkicu miary nie są możliwe do precyzyjnego odtworzenia tych granic w terenie. Nie zostały one dowiązane do żadnych szczegółów sytuacyjnych" (k. 57 i 57 odwrót akt organu II instancji). Rzecz jednak w tym, że taka ocena nie wynika ze zgromadzonej dokumentacji geodezyjnej i zdaje się pochodzić wyłącznie od organu II instancji.
Przepis § 33 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że przebieg granic działek ewidencyjnych wraz z danymi dotyczącymi punktów granicznych ustala geodeta uprawniony według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek. Przytoczone wyżej stanowisko organu odwoławczego budzić musi uzasadnione wątpliwości, gdyż opisana w "Analizie" dostępna dokumentacja geodezyjna, będąca źródłem danych ewidencyjnych, została oceniona jako materiał bardzo niskiej jakości, słabej dokładności i nie można było na jej podstawie ustalić przebiegu granic. Skoro tak, to za dyskusyjną należy uznać tezę, że ustalony stan ostatniego spokojnego posiadania jest "odmienny od danych zawartych w dostępnych dokumentach", tym bardziej, że nie pochodzi ona od uprawnionego geodety. Wyznaczając granice działek według kryterium określonym w § 33 ust. 2 rozporządzenia przy pierwszym rozpatrzeniu zarzutów J. B., geodetka nie stwierdziła, aby ostatni spokojny stan posiadania pozostawał w sprzeczności z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach działek. Z tych powodów, zdaniem Sądu, ocena, że w stanie faktycznym sprawy informacje zawarte w dostępnych dokumentach uniemożliwiają ustalenie granicy wedle ostatniego spokojnego stanu posiadania, winna zostać przeprowadzona przez uprawnionego geodetę, a nie wyłącznie przez organ odwoławczy. Trafność stanowiska wyrażonego
w zaskarżonej decyzji nie poddaje się bowiem merytorycznej weryfikacji.
Wszystkie wskazane wyżej okoliczności dają podstawę do przyjęcia, że oba orzekające w sprawie organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ II instancji stwierdził niemożność ustalenia granicy na podstawie § 33 ust. 2 rozporządzenia, mimo, że ocena taka nie wynikała z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i nie została wyrażona przez uprawnioną geodetę. Z kolei organ I instancji zaakceptował fakt pominięcia przy ustaleniu granicy kryterium z § 33 ust. 2 rozporządzenia, co było skutkiem realizacji wadliwego poglądu organu II instancji zaprezentowanego w decyzji kasacyjnej z 30 czerwca 2022 r. Z tych powodów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu I instancji w tej części, która dotyczyła ustalenia granic i powierzchni działek będących własnością skarżącej (pkt I i II wyroku).
Za niezasadny Sąd uznał natomiast zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 24a w zw. z § 55 rozporządzenia z 2001 r., gdyż nieobowiązujący już przepis § 55, na którym zarzut ten się opiera, nie miał zastosowania w sprawie z przyczyn omówionych wyżej.
Nie można się ponadto zgodzić ze skarżącą, że ustalając przebieg granic na podstawie § 33 ust. 3 rozporządzenia organy przeprowadziły modernizację gruntów i budynków "w sposób zmierzający do rozstrzygania spornych stanów na gruncie". Należy zauważyć, że w obowiązującym obecnie stanie prawnym, stosownie do treści § 30 ust. 1 rozporządzenia z 2021 r., przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzonej na potrzeby wskazanych w tym przepisie postępowań, zarówno w procesie zakładania, jak i modernizacji albo bieżącej aktualizacji ewidencji. Następnie, jeżeli brak jest dokumentacji lub materiałów, o których mowa w § 30, albo zawarte w nich dane nie pozwalają na odtworzenie położenia granic z dokładnością właściwą dla szczegółów I grupy określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy, dane dotyczące położenia granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic (§ 31 rozporządzenia z 2021 r.). Oznacza to, że w toku postępowania modernizacyjnego, w tym także w toku postępowania prowadzonego na podstawie zarzutów zgłoszonych w stosunku do danych objętych modernizacją, zawartych w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, które stały się danymi ewidencji gruntów i budynków na podstawie art. 24a ust. 8 Prawa geodezyjnego, również dokonywane jest ustalania przebiegu granic działek ewidencyjnych. Takie ustalanie nie zmierza przy tym do rozstrzygania spornych stanów na gruncie, ale do odzwierciedlenia w ewidencji gruntów mającej charakter rejestracyjny i informacyjny, aktualnych informacji między innymi o gruntach i ich właścicielach. Jeżeli w drodze stosownego postępowania, na przykład rozgraniczeniowego, dojdzie do zmiany przebiegu granic między nieruchomościami stron, to zmiana taka niezwłocznie powinna zostać uwidoczniona w ewidencji gruntów, zastępując wcześniejsze ustalenie przebiegu granic, również dokonane w toku postępowania modernizacyjnego.
Dodatkowo należy zauważyć, że ocena omawianego zarzutu nie ma wpływu na wynik sprawy, gdyż pozostała argumentacja skargi była trafna
i doprowadziła do jej uwzględnienia w zakresie dotyczącym działek stanowiących własność skarżącej.
Orzeczenie o kosztach postępowania oparte zostało o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzone koszty stanowią kwotę uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi (pkt II wyroku).
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji w pierwszy rzędzie ustali zakres przedmiotowy prowadzonego postępowania, wyjaśniając w razie powzięcia co do tego wątpliwości, które konkretnie granice działki nr [...] należącej do J. B. są przedmiotem jej zarzutów, a które nie są kwestionowane. W zależności od tego organ obejmie prowadzonym postępowaniem wszystkie te granice, albo niektóre z nich, a za strony postępowania uzna właścicieli albo samoistnych posiadaczy działek przylegających do tych granic.
Następnie organ rozstrzygnie zarzuty J. B. sformułowane w jej piśmie z 18 stycznia 2022 r. mając na uwadze zaprezentowane przez Sąd stanowisko prawne. W szczególności, koniecznym będzie zbadanie przez uprawnionego geodetę, czy w okolicznościach sprawy może mieć zastosowanie § 33 ust. 2 rozporządzenia, a więc, czy istnieją wszystkie przesłanki do ustalenia w procesie modernizacji ewidencji gruntów i budynków granicy działek nr [...], [...], a także ewentualnie, zależnie od ustalonego zakresu zarzutów J. B., granic działki nr [...] z innymi działkami - według ostatniego spokojnego stanu posiadania w rozumieniu przedstawionym wyżej. W tym celu konieczne będzie dokonanie oceny granic posiadania oraz jego charakteru (długotrwałość i brak zakłóceń ze strony właściciela sąsiedniej nieruchomości), a także zbadanie, czy nie jest ono sprzeczne z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach działek. Dopiero po wykluczeniu możliwości zastosowania § 33 ust. 2 rozporządzenia, geodeta ustali granicę wedle kryterium określonego w § 33 ust. 3. Podstawą rozstrzygnięcia zarzutów J. B. będą mogły być ustalenia geodety uprawnionego, poczynione zgodnie z prawem i wskazaniami Sądu. W zależności od tych ustaleń, organ uwzględni zarzuty lub je odrzuci stosownie do treści art. 24a ust. 10 ustawy.
W razie uwzględnienia zarzutów, ustalając w sentencji decyzji granice działek oraz ich powierzchnie, organ nawiąże do szkicu granicznego, na podstawie którego dane w tym zakresie zostaną ujawnione w ewidencji gruntów i budynków.
Podkreślić jednocześnie należy, że procedura modernizacji ewidencji gruntów i budynków nie służy rozstrzyganiu stanów spornych na gruncie. Wykazanie w postępowaniu modernizacyjnym przebiegu granic działek według kryteriów określonych w § 30 – 31 rozporządzenia odbywa się niezależnie od tego, czy właściciele sąsiadujących nieruchomości godzą się na ustalony przebieg granic, czy też nie. Spór dotyczący przebiegu granicy może być rozstrzygnięty wyłącznie w drodze postępowania rozgraniczeniowego, prowadzonego w trybie przepisów rozdziału 6 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.