II SA/KE 136/22

II SA/Ke 136/22 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2022-05-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-03-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Krzysztof Armański /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1770/22 - Wyrok NSA z 2025-03-11
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135, art. 200 w zw. z art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 741
art.  6 ust. 1 art. 6 ust. 2 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 3 pkt 2a , art. 35 ust. 1,3, 5
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art. 92 i n.
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz B. S. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu 17.09.2021 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek A. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych (BMJ1-BMJ6 oraz BMJ7-BMJ10) z dwoma lokalami każdy, w zabudowie szeregowej, wraz z instalacjami: wodociągową, kanalizacyjną, c.o., elektryczną i gazową, zlokalizowanych na działkach nr 643/7, 643/6, 643/5, 1037/2, obr. ewid. 0036 [...], jednostka ewid. 260503_5 [...] - obszar wiejski. Do wniosku inwestor załączył:
- oświadczenie o prawie do dysponowania ww. działkami na cele budowlane,
- projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany inwestycji.
Postanowieniem z dnia 25.10.2021 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351), zwanej dalej "u.P.b.", nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wyszczególnionych nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym, w tym w zakresie niezgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami § 7 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] - zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej m.p.z.p.) obejmującego sołectwo [...], przyjętej w dniu 29.03.2019 r. (Dz. Urz. Woj. z 2019 r., poz. 2270). W postanowieniu określono termin do wywiązania się z nałożonego obowiązku, pouczając że jego niewykonanie spowoduje wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W dniu 3.12.2021 r. inwestor złożył poprawiony i uzupełniony projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany, a w sprawie zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami m.p.z.p., po zacytowaniu definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartego w ustawie, inwestor wyjaśnił: "... Zgodnie z powyższym projektowana inwestycja polegająca na budowie dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z dwoma lokalami każdy w zabudowie szeregowej wraz z instalacjami jest zgodna z zapisem w MPZP dotyczącym podstawowych form przeznaczenia i zasady zagospodarowania terenów - zgodnie z art. 7 ust. 1 opublikowanym w Dz. Urz. Woj. (...) Wyznacza się tereny oznaczone następującymi symbolami określającymi w planie podstawowe formy ich przeznaczenia i zasady zagospodarowania 1) MN (MN1, MN2) - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. ..."
Decyzją z dnia 23.12.2021 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 35 u.P.b., odmówił A. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazano, że inwestor nie wywiązał się w całości z obowiązku nałożonego ww. postanowieniem z dnia 25.10.2021 r., to jest nie doprowadził projektu przedmiotowej inwestycji do zgodności z ustaleniami obowiązującego m.p.z.p. W przepisach § 26 ust. 1 tego aktu zawarte są jedynie regulacje dotyczące zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie z orzecznictwem zabudowa szeregowa ze swej istoty musi być zabudową w granicy działek. Jeżeli natomiast żadna ze ścian bocznych któregokolwiek z segmentów zabudowy szeregowej nie znajduje się w granicy działki, to brakuje istotnej cechy zabudowy szeregowej. Zatem projektowana inwestycja nie stanowi zabudowy szeregowej.
W odwołaniu od powyższej decyzji A. wskazała, że ustawa zawiera jedynie definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego i powołując się na analizę literalną ww. definicji wskazała, że przedmiotowy budynek spełnia jej wymagania. W ustawie brak legalnej definicji zabudowy szeregowej, a zabudowa szeregowa, wbrew stanowisku organu, nie musi istnieć "w granicy działek".
Organ odwoławczy, utrzymując w mocy zakwestionowaną decyzję, wskazał że realizacja na ww. działkach nr 643/5, 643/6, 643/7 dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych oznacza realizację na przedmiotowej działce zabudowy wielorodzinnej – na którą nie zezwala m.p.z.p. W tym zakresie powołano się na ustalenia m.p.z.p., zgodnie z którymi ww. działki znajdują się na terenie oznaczonym na rysunku symbolem 29.MN2, dla którego ustala się przeznaczenie podstawowe - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przeznaczenie uzupełniające - zabudowa usługowa, budynki gospodarcze i garażowe, wiaty, urządzenia infrastruktury technicznej, zieleń towarzysząca. Analizując złożony projekt wskazano, że przedmiotowe budynki zaprojektowane zostały w dwóch szeregach, z poszanowaniem nieprzekraczalnych linii zabudowy określonych dla drogi 8.KDD i drogi 4.KDG. Każdy budynek zaprojektowano jako dwukondygnacyjny z poddaszem użytkowym i dachem dwuspadowym. Każdy z budynków ma wszystkie ściany własne, posadowione na własnych fundamentach, między ścianami własnymi poszczególnych części sąsiadującymi ze sobą zaprojektowano dylatacje. Budynki te, nieznacznie różniące się szerokością, mają jednakową długość i są usytuowane w jednej linii. W każdym budynku jednorodzinnym zaprojektowano dwa niezależne mieszkania z odrębnymi wejściami – mieszkanie jednopoziomowe na parterze i mieszkanie dwupoziomowe obejmujące pierwsze piętro i poddasze użytkowe. Architektonicznie przedmiotowe budynki tworzą dwie bryły. Wzdłuż zachodniej granicy terenu inwestycji zaprojektowano drogę wewnętrzną, do której przylegają miejsca parkingowe przeznaczone dla zaprojektowanych budynków, a w sąsiedztwie tych miejsc usytuowano miejsce do gromadzenia odpadów, wspólne dla wszystkich budynków. Wojewoda [...], powołując się na art. 35 u.P.b. i utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że kwalifikacja prawna danej inwestycji powinna opierać się na rzeczywistych rozwiązaniach funkcjonalnych przyjętych w projekcie, a nie na formalnym nazewnictwie. Oceniając wygląd zewnętrzny przedmiotowych dwóch obiektów budowlanych – określonych przez autora projektu budowlanego jako budynki jednorodzinne usytuowane w dwóch szeregach, to jest w zabudowie szeregowej – biorąc pod uwagę długość każdego z obiektów, jego wysokość, bryłę, elewacje, czyli architekturę, organ odwoławczy stwierdził, że w rezultacie realizacji przedmiotowej inwestycji na ww. działkach powstaną dwa budynki nieróżniące się wyglądem od budynków wielorodzinnych. Także funkcjonalnie są to w rzeczywistości dwa budynki wielorodzinne, gdyż są przygotowane dla zamieszkania wielu rodzin na wspólnych działkach. Zastosowanie nieuzasadnionego - z punku widzenia konstrukcji, a także ekonomiki - rozwiązania konstrukcyjnego, polegającego na zaprojektowaniu dwóch ścian obok siebie, pozwoliło stworzyć fikcję umożliwiającą nazwanie budynku wielorodzinnego budynkami jednorodzinnymi, a okoliczność, że są one usytuowane w rzędzie wykorzystano do nazwania zaprojektowanych obiektów budynkami jednorodzinnymi w zabudowie szeregowej. Jest to istotne dla inwestora, ponieważ zgodnie z m.p.z.p. działki nr 634/5, 643/6, 643/7 można zabudować jedynie budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, nie zaś budynkiem wielorodzinnym. Zgodnie z definicją, zawartą w art. 3 pkt 2a u.P.b., ilekroć w ustawie jest mowa o budynku mieszkalnym jednorodzinnym - należy przez to rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego lub użytkowego. Analizując zapisy m.p.z.p. – w którym zawarto jedynie regulacje dotyczące zabudowy jednorodzinnej, wolnostojącej lub zbliźniaczonej (§ 19 ust. 5) i brak jest regulacji dotyczących zabudowy szeregowej – organ, powołując się na zasadę racjonalnego ustawodawcy, wskazał że gdyby intencją Rady Miejskiej w [...], było dopuszczenie na terenach oznaczonych symbolem MN zabudowy innej niż budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, wolnostojącymi lub zbliźniaczonymi, przepisy m.p.z.p. zawierałyby odpowiednie regulacje.
W rezultacie, zgodnie z obowiązującym m.p.z.p. na jednej działce leżącej na terenie oznaczonym symbolem 29.MN2 może powstać jeden budynek mieszkalny jednorodzinny usytuowany w określonej odległości od granicy jako budynek wolnostojący lub usytuowany w granicy działki jako zbliźniaczony z budynkiem znajdującym się na sąsiedniej działce. Natomiast zaprojektowane budynki jednorodzinne nie stanowią zabudowy szeregowej, są to dwa budynki mieszkalne wielorodzinne. W tym stanie rzeczy rozważania związane z zabudową szeregową pozostają bez znaczenia w niniejszej sprawie. Odwołując się do zasady kształtowania ładu urbanistycznego, której służy m.p.z.p., Wojewoda wskazał, że budynki jednorodzinne w zabudowie pojedynczej (wolnostojące) lub zbliźniaczonej kreują inny ład niż budynki w zabudowie szeregowej. Skoro w ustaleniach m.p.z.p. nie wskazano parametrów dotyczących zabudowy szeregowej, a takie wskazano dla zabudowy pojedynczej (wolnostojącej) i zbliźniaczonej, to autor planu nie przewidział zabudowy szeregowej na obszarze objętym planem. Jak wynika z orzecznictwa, podstawowa różnica pomiędzy zabudową szeregową i mieszkaniową to posiadanie własnego, osobnego wejścia do domu i prywatnej ogrodzonej działki (w przypadku zabudowy szeregowej). Zabudowa szeregowa ze swej istoty musi być zabudową w granicy działek. Jeżeli żadna ze ścian bocznych któregokolwiek z segmentów zabudowy szeregowej nie znajduje się w granicy działki, to brakuje istotnej cechy zabudowy szeregowej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 3 pkt 2a u.P.b. poprzez uznanie, że zabudowa szeregowa stanowiąca konstrukcyjnie samodzielną całość nie spełnia kryterium "zabudowy jednorodzinnej", którym posługuje się m.p.z.p.;
2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:
- naruszenia art. 7 w zw. z 77 § 1 i w zw. z 107§ 3 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w konsekwencji przyjęcie, że odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest zasadna.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że dokonując wyłącznie literalnej analizy definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zawartego w art. 3 pkt 2a u.P.b. (jedyna definicja "budynku mieszkalnego jednorodzinnego" zawarta w prawie budowlanym), przedmiotowe budynki spełniają wymagania powyższej definicji, gdyż mają podwójne ściany i samodzielne wejścia do każdego do każdego lokalu – a zatem są konstrukcyjnie samodzielne. W każdym budynku wydzielono też nie więcej niż 2 lokale. Odwołując się do poglądów orzecznictwa i doktryny skarżąca podniosła, że decydującym dla uznania określonego obiektu za budynek mieszkalny jednorodzinny będzie cel, któremu budynek ma służyć - zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali, co do zasady mieszkalnych, bądź jednego mieszkalnego i jednego użytkowego, przy spełnieniu wymogu określonej jego powierzchni. Warunkiem uznania budynku za mieszkalny jednorodzinny jest zatem przede wszystkim to, aby służył on zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i stanowił konstrukcyjnie samodzielną całość. W żadnym razie nie można zaś zgodzić się z organem I instancji jakoby zabudowa szeregowa musiała istnieć "w granicy działek". W ustawie nie mamy do czynienia z żadną legalną definicją zabudowy szeregowej, która stawiałaby taki warunek.
Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji w całości – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 t.j.), zwanej dalej p.p.s.a., jak również o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] odmawiającą skarżącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji określonej jako dziesięć budynków mieszkalnych jednorodzinnych z dwoma lokalami każdy, w zabudowie szeregowej, wraz z instalacjami: wodociągową, kanalizacyjną, c.o., elektryczną i gazową, zlokalizowanych na czterech działkach w miejscowości [...]. Powodem takiej decyzji była niezgodność tak określonej inwestycji z przepisami m.p.z.p.
Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej także jako "u.P.b.", przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Gdy organ stwierdzi niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zastosowanie znajduje przepis art. 35 ust. 3 u.P.b. Tryb ten umożliwia inwestorowi doprowadzenie do zgodności projektu z ustaleniami planu. W niniejszym przypadku organ skorzystał ze wspomnianego trybu, uznał jednak, że skarżąca nie doprowadziła projektu do zgodności z ustaleniami m.p.z.p.
Zasadniczy spór w powyższym zakresie sprowadzał się do stwierdzenia, czy planowana zabudowa spełnia cechy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie bowiem z § 7 pkt 1 i § 26 pkt 1 m.p.z.p. dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem (m.in.) 29MN2, na którym to terenie ma znajdować się przedmiotowa inwestycja, ustala się jako przeznaczenie podstawowe właśnie teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Należy w tym miejscu podnieść, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. na datę wydania zaskarżonej decyzji z 2021 r. poz. 741 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei art. 6 ust. 2 pkt 1 tej samej ustawy stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Przepisy u.p.z.p. stanowią doskonały przykład na to, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i może doznawać licznych ograniczeń. W oparciu m.in. o art. 6 ust. 1 u.p.z.p. możliwe jest ustanowienie konkretnych zakazów w planie miejscowym. Jednak takie zakazy winny, po pierwsze - wynikać z obowiązujących przepisów, a po drugie - być jasno sformułowane. A zatem na podstawie postanowień planu miejscowego takie zakazy nie mogą być domniemywane (por. m.in. wyroki NSA z 6.02.2014 r., sygn. II OSK 2132/12, z 11.01.2018 r., sygn. II OSK 1087/17). Wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być zatem interpretowane rozszerzająco, bardziej ograniczając prawo własności, niż to wynika z literalnego ich brzmienia. Nie jest więc dopuszczalna taka wykładnia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, która z naruszeniem zasady proporcjonalności prowadziłaby do nieusprawiedliwionego ograniczenia możliwości zabudowy działki stanowiącej własność inwestora (por. wyroki NSA z 26.05.2021 r., sygn. II OSK 2496/21, z 27.05.2021 r., sygn. II OSK 2542/18). Każda wybrana przez inwestora zabudowa będzie zatem dopuszczalna według planu miejscowego, skoro nie jest wykluczona ustaleniami tego planu (wyroki NSA z dnia 25.11.2009 r., sygn. akt II OSK 586/09, z dnia 25.03.2021 r., sygn. VII SA/Wa 305/21). Wreszcie w wyroku z dnia 9.09.2008 r. (sygn. akt II SA/Bd 499/08, LEX nr 526447) WSA w Bydgoszczy stwierdził, że stanowisko organów administracji budowlanej, dokonujących interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób dopuszczający przeznaczenie tylko wyraźnie wskazane w planie, a odrzucające wszystkie inne przedsięwzięcia nie sprzeciwiające się podstawowemu przeznaczeniu, których w dodatku wyraźnie nie zabroniono, nie zasługuje na uznanie.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podnieść, że m.p.z.p. nie precyzuje tego co uznaje za "zabudowę mieszkaniową jednorodzinną". Definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego została zawarta w art. 3 pkt 2a u.P.b., zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o budynku mieszkalnym jednorodzinnym należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.
Ze stanowiska organu wynikającego z zaskarżonej decyzji należy wnioskować, że w jego ocenie po pierwsze m.p.z.p. w rozpatrywanym przypadku nie przewiduje w ogóle zabudowy jednorodzinnej w formie zabudowy szeregowej, a po drugie rzeczywiste cechy planowanych w tej sytuacji obiektów budowlanych nie pozwalają na przyjęcie, że – wbrew nazewnictwu stosowanemu przez inwestora – mają powstać budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej, ale w istocie zrealizowane zostaną budynki wielorodzinne.
Jeśli chodzi o pierwszy z powyższych argumentów w ocenie Sądu analiza przepisów m.p.z.p. nie może prowadzić do wniosku, że plan ten przewiduje zakaz zabudowy jednorodzinnej w formie zabudowy szeregowej. Zakazu takiego nie można opierać – jak czyni to Wojewoda – na twierdzeniu, że zgodnie z zasadą racjonalnego ustawodawcy, "gdyby intencją Rady Miejskiej w [...], uchwalającej przedmiotowy miejscowy plan, było dopuszczenie na terenach oznaczonych symbolem MN zabudowy innej niż budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, wolnostojącymi lub zbliźniaczonymi, powinna ona zawrzeć w przepisach planu odpowiednie regulacje". Takie twierdzenie pozostaje w ewidentnej sprzeczności z zasadami interpretacji przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o jakich była wyżej mowa, a które wynikają z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych. Organ mianowicie odwrócił zasady tej interpretacji i przyjął, że jeśli m.p.z.p. nie zezwala wyraźnie na zabudowę jednorodzinną w formie szeregowej, to taka forma zabudowy jest niedopuszczalna, podczas gdy – jak podniesiono wyżej – aby plan miejscowy mógł ograniczyć jakąś formę zabudowy, winien przewidywać w tym zakresie wyraźny zakaz. Taki zakaz w tym przypadku z m.p.z.p. nie wynika. Z kolei u.P.b., a zatem akt wyższego rzędu, wyraźnie przewiduje możliwość realizacji budynku jednorodzinnego m.in. w zabudowie szeregowej.
Idąc dalej, organ odwoławczy w swej argumentacji powołuje się na fakt, że w przepisach analizowanego miejscowego planu zawarte są jedynie regulacje dotyczące zabudowy jednorodzinnej, wolnostojącej lub zbliźniaczonej, a brak jest regulacji dotyczących zabudowy szeregowej. Powołuje się przy tym na § 19 ust. 5 miejscowego planu. W przepisie tym nie wspomina się jednak w ogóle o jakichkolwiek formach zabudowy, dotyczy on bowiem zupełnie innej kwestii, a mianowicie gospodarki odpadami. Trudno powiedzieć zatem jakie przepisy w tym zakresie miał na myśli organ – ten powołany nie może bowiem z całą pewnością stanowić potwierdzenia dla jego argumentacji.
O zabudowie jednorodzinnej w określonych formach jest mowa natomiast w § 9 pkt 2 m.p.z.p. Przepis ten stanowi, że w zakresie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, podjętych w trybie przepisów odrębnych, ustala się: (...) 2) minimalna powierzchnia działki:
a) dla zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej - 600 m2
b) dla zabudowy jednorodzinnej bliźniaczej - 500 m2
c) dla zabudowy rekreacji indywidualnej - 600 m2.
Trzeba jednak zauważyć, że przepis ten wprost odnosi się do "zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości", a zatem do ściśle określonej procedury uregulowanej przepisami odrębnymi (do których zresztą sam przepis m.p.z.p. wyraźnie się odwołuje), tj. ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899, art. 92 i nast. tej ustawy). Nie można zatem z tego przepisu wywieść zakazu zabudowy jednorodzinnej w formie zabudowy szeregowej na terenie obowiązywania planu miejscowego – zakazu w takim rozumieniu jak to wyżej określono – dla działek już istniejących.
Trzeba wreszcie zauważyć, że m.p.z.p. przyjęto uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 29.03.2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego sołectwo [...]. We wcześniejszej uchwale tego samego organu nr [...]z dnia 28 czerwca 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego sołectwa [...], w ramach ustaleń szczegółowych dotyczących obszarów oznaczonych symbolami 1MN-47MN w § 25 ust. 3 pkt 2 postanowiono, że w zakresie warunków urbanistycznych "ustala się realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie wolnostojącej i bliźniaczej, z zastrzeżeniem, że na jednej działce budowlanej może być zrealizowany jeden budynek mieszkalny lub jeden segment budynku bliźniaczego". Jak należy wnosić, uchwała z dnia 29.03.2019 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadziła nowe uregulowania dla sołectwa [...] w ramach terenów oznaczonym symbolem "MN" i brak jest w nich podobnego zapisu. Z przytoczonego § 25 ust. 3 pkt 2 uchwały nr [...]z dnia 28 czerwca 2013 r. wynika zaś wprost, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jest dopuszczalna wyłącznie w formie wolnostojącej i bliźniaczej, z tym zastrzeżeniem, że na jednej działce budowlanej może być zrealizowany jeden budynek mieszkalny lub jeden segment budynku bliźniaczego. A contrario wynika z tego, że plan miejscowy z 2013 r. nie dopuszczał zabudowy jednorodzinnej w formie szeregowej. Fakt, że takiego – wyraźnego – zapisu nie przyjęto (w odniesieniu do analizowanego terenu) w uchwale stanowiącej zmianę planu, przyjętej w 2019 r., może świadczyć o tym, że podejmując tę uchwałę prawodawca lokalny nie chciał wprowadzenia takiego ograniczenia, a w każdym razie nie zamieścił go wyraźnie w przepisach planu miejscowego. Powyższe potwierdza jedynie tezę o tym, że m.p.z.p. przyjęty (w formie zmiany) w 2019 r. nie zawiera zakazu zabudowy jednorodzinnej w formie szeregowej dla terenu 29MN2.
Jeśli chodzi o drugi z argumentów organu odwoławczego mający przemawiać za niezgodnością planowanej inwestycji z przepisami m.p.z.p., tj. nawiązujący do tego, że rzeczywiste cechy planowanych w tej sytuacji obiektów budowlanych nie pozwalają na przyjęcie, że – wbrew nazewnictwu stosowanemu przez inwestora – mają powstać budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej, ale w istocie zrealizowane zostaną budynki wielorodzinne, należy po raz kolejny nawiązać do definicji budynku jednorodzinnego wynikającej z u.P.b., która przewiduje możliwość realizacji takich budynków m.in. w ramach zabudowy szeregowej. Z definicji tej można wyczytać, że budynek mieszkalny jednorodzinny – niezależnie od tego czy jest budynkiem wolno stojącym, budynkiem w zabudowie bliźniaczej, szeregowej czy grupowej:
- ma służyć zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych;
- ma stanowić konstrukcyjnie samodzielną całość,
- dopuszcza się wydzielenie w nim nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.
Organ odwoławczy nie kwestionował spełnienia żadnej z powyższych trzech przesłanek. Wywiódł natomiast, że biorąc pod uwagę długość każdego z obiektów (budynki jednorodzinne zostały zaplanowane w dwóch szeregach – składających się odpowiednio z 4 i 6 budynków), jego wysokość, bryłę, elewacje, czyli architekturę, w rezultacie realizacji inwestycji na działkach nr 6435, 643/6, 643/7 powstaną dwa budynki nie różniące się wyglądem od budynków wielorodzinnych. Także funkcjonalnie są to zdaniem organu w rzeczywistości dwa budynki wielorodzinne, bo są przygotowane dla zamieszkania wielu rodzin na wspólnych działkach. Wprowadzanie podwójnych, niezależnych konstrukcyjnie, ścian wewnątrz budynku jest nieuzasadnione konstrukcyjnie i ekonomicznie.
Należy jednak zwrócić uwagę, że jedyną różnicą pomiędzy zabudową jednorodzinną w formie szeregowej według zamysłu organu a zabudową przewidzianą w ramach planowanej inwestycji jest to, że zdaniem organu każdy z budynków jednorodzinnych w takiej zabudowie powinien znajdować się na odrębnej działce. Trudno jednak zaakceptować pogląd, że sam ten fakt spowodowałby, że "wygląd" obu szeregów (wysokość, bryła czy szerokość elewacji) uległby zasadniczej zmianie. Co więcej, samo wydzielenie odrębnych działek ewidencyjnych dla poszczególnych budynków niekoniecznie musiałoby znaleźć odzwierciedlenie także w wyglądzie zewnętrznym ich otoczenia (należy zaznaczyć, że do każdego z lokali zaplanowano odrębne wejście). Poza tym ani ustawa (powoływany przepis art. 3 pkt 2a u.P.b.) ani sam plan miejscowy nie wprowadzają takiego wymogu (wydzielenia odrębnej działki dla każdego budynku) dla zabudowy jednorodzinnej w formie szeregowej. Warto w tym miejscu ponownie odwołać się do przytaczanego wyżej § 25 ust. 3 pkt 2 uchwały nr [...]Rady Miejskiej w [...] z dnia 28.06.2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego sołectwa [...] i [...], gdzie wyraźnie zastrzeżono, że "na jednej działce budowlanej może być zrealizowany jeden budynek mieszkalny lub jeden segment budynku bliźniaczego". W przypadku m.p.z.p. przyjętego uchwałą z dnia 29.03.2019 r. dla analizowanego terenu takiego zapisu brak. Nie można zatem w żaden sposób zaakceptować stanowiska Wojewody, który twierdzi, że "ustalenia obowiązującego miejscowego planu stanowią, iż na jednej działce leżącej na terenie oznaczonym symbolem 29.MN2 na rysunku miejscowego planu, może powstać jeden budynek mieszkalny jednorodzinny usytuowany w określonej odległości od granicy jako budynek wolnostojący lub usytuowany w granicy działki, jako zbliźniaczony z budynkiem znajdującym się na sąsiedniej działce". Taki zapis widniał – jak wspomniano – wprost w planie miejscowym uchwalonym w 2013 r., do którego organ w żaden sposób się nie odwołuje, opierając swoje rozważania wyłącznie na zmianie planu uchwalonej w 2019 r. i uznając ustalenia tego planu jako wyłącznie obowiązujące dla przedmiotowego terenu. Faktem jest, że w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych – w tym tych przywołanych w skardze – wywodzi się, że zabudowa szeregowa "ze swej istoty" musi być zabudową w granicy działek, jednak po pierwsze nie jest to stanowisko jednolite (por. odmiennie m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 21.11.2019 r., sygn. IV SA/Po 469/19), a po drugie, jak wyżej wywiedziono, zakaz określonej zabudowy ograniczający prawo własności musi wyraźnie wynikać z przepisów czy to ustawy, czy planu miejscowego.
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd doszedł do przekonania, że zarówno organ odwoławczy, jak i organ I instancji oparły swe rozstrzygnięcia na błędnej wykładni i zastosowaniu przepisów m.p.z.p., naruszając w sposób istotny art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 3 i 5 u.P.b. i w związku z tym w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił decyzje organów obu instancji. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni powyższą argumentację związaną z wykładnią zapisów m.p.z.p.
Orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt II wyroku, znajduje oparcie w art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość należnego wpisu sądowego uiszczonego przez skarżącą (500 zł), wynagrodzenie fachowego pełnomocnika (480 zł) i opłatę od pełnomocnictwa (17 zł).