II SA/Ke 136/10

II SA/Ke 136/10 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2010-04-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-03-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Ewidencja gruntów
Sygn. powiązane
I OSK 1347/10 - Wyrok NSA z 2011-07-29
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 i 2, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
par. 12 ust. 1, art. 54 ust. 1 pkt 2, par. 88
Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7, art. 77
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 100 poz 1086
art. 20
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2010r. sprawy ze skargi R. P. i M. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 14 stycznia 2010r. znak: [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] znak: [...] Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania M. P., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] znak: [...] orzekającą o wprowadzeniu w operacie ewidencyjnym miasta W. zmiany w zakresie danych ewidencyjnych określających położenie punktów granicznych i przebieg granic ewidencyjnych pomiędzy działką nr 3693 a działką nr 3692, działką nr 3693 a działką nr 3694, działkami nr 3693 i 3694 a działką nr 3509 (rzeka L.) oraz w zakresie danych określających pole powierzchni działki nr 3693 zgodnie z dokumentacją geodezyjną i kartograficzną opracowaną przez geodetę uprawnionego B. B., przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Starostwie Powiatowym w S. w dniu 9 kwietnia 2001r. pod nr 2083-23/2001.
Organ drugiej instancji podjął decyzję w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z dnia 4.10.1999r. M. i R. P. wystąpili o dokonanie pomiaru działek nr 3693, 3694, 3695, 3691 i 3836 położonych w obrębie W., podnosząc, że działki te na mapie wykonanej przez A. w 1996r. nie pokrywają się ze stanem faktycznym. W dniu 3.04.2000r. w tej samej sprawie wniosek złożyli A. i H. małżonkowie F.
Decyzją z dnia 28 lipca 2001r. Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (nazywany dalej INGIK) utrzymał w mocy decyzję z dnia 21 maja 2001r. znak [...] Starosty S. orzekającą o skorygowaniu położenia budynków i przebiegu granic na mapie ewidencji gruntów miasta W. w systemie Ew-mapa odnośnie działki nr 3693 i 3694, zgodnie z mapą sytuacyjną nr 2084-143/2000.
Powyższe decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 grudnia 2004r. sygn. II SA/Kr 2606/01, uwzględniającym skargę R. i M. małż. P. oraz A. i H. małż. F.. Sąd stwierdził, że organy za podstawę rozstrzygnięcia przyjęły dwa różne opracowania geodezyjne. Nadto wskazał, że przedmiotem ewidencji jest przede wszystkim stan prawny w zakresie danych przedmiotowych, natomiast z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia 28.03.2000r. wynika, że zostało ono wszczęte w celu doprowadzenia do zgodności danych na mapie ewidencyjnej ze stanem istniejącym na gruncie, co nie znajduje prawnego uzasadnienia. Zachodzi zatem konieczność uściślenia żądania strony w kontekście art. 9 k.p.a.
Rozpoznając ponownie sprawę Starosta S. wezwał małżonków P. do uściślenia wniosku z dnia 4.10.1999r. Pismem z dnia 17.09.2007r. małżonkowie P. wyjaśnili, że domagają się zmiany w ewidencji gruntów i budynków miasta W. przebiegu granic między działkami 3692, 3693, 3694 i 3509.
Decyzją z dnia 1 grudnia 2008r. Starosta S. odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta W., polegającej na zmianie przebiegu granic pomiędzy działką nr 3693 a działką nr 3692, działkami nr 3692 i 3693 a działką nr 3694, działkami nr 3693 i 3694 a działką nr 3509 (rzeka L.). W wyniku złożonego przez małżonków P. i F. odwołania, INGIK uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, podnosząc, że organ nie uwzględnił żądań wszystkich stron postępowania i rozstrzygnął tylko jeden z wniosków. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że opracowanie geodezyjne sporządzone dla celów prowadzonego postępowania przyjęte do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. w dniu 9.04.2001r. pod nr 2083-23/2001 zawiera wykaz zmian danych ewidencyjnych, co pozwala organowi prowadzącemu ewidencję na ewentualne wprowadzenie zmian w operacie ewidencyjnym. Jak wynika z akt administracyjnych skarga M. P. na decyzję INGIK z dnia 23 marca 2009r. znak: [...] została przez Sąd Administracyjny oddalona wyrokiem z dnia 10 czerwca 2009r., sygn. II SA/Ke 258/09.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta S. decyzją z dnia 5 listopada 2009r orzekł o wprowadzeniu w operacie ewidencyjnym miasta W. zmian w zakresie danych ewidencyjnych określających położenie punktów granicznych i przebiegu granic ewidencyjnych pomiędzy działką nr 3693 a działką nr 3692, działką nr 3693 a działką nr 3694, działkami nr 3693 i 3694 a działką nr 3509 (rzeka L.) oraz w zakresie danych określających pole powierzchni działki nr 3693 zgodnie z dokumentacją geodezyjną i kartograficzną przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starostwa Powiatowego w S. w dniu 9.04.2001r. pod nr 2083-23/2001.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. P. podnosząc, że przeprowadzone pomiary oparte zostały na błędnie usytuowanych na mapie budynkach, co w rezultacie doprowadziło do błędnego wykazania na mapie ewidencyjnej granic przedmiotowych nieruchomości.
Rozpatrując odwołanie organ odwoławczy wskazał, że Ewidencja gruntów dla obrębu W. została założona w 1968r. Dane z operatu ewidencyjnego nr 224/11/222/68 posłużyły do wydania tytułów prawnych dla ww. nieruchomości.
Stan prawny dla działki nr 3693 stanowiącej własność R. i M. małż. P. wynika z KW nr 8122 prowadzonej przez Sąd Rejonowy w S., która została założona na podstawie umowy przekazania gospodarstwa rolnego z dnia 28 czerwca 1979r. Nr UG-7016c/1/79 oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej z 1980r.
Stan prawny dla działki nr 3694 stanowiącej własność A. i H. małż. F. wynika z KW nr 13012 prowadzonej przez Sąd Rejonowy w S., która została założona na podstawie aktu notarialnego z dnia 14 czerwca 1988r. Rep. A nr 2437/88 oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej z 1988r.
W 1996r. dla obrębu W. wykonana została mapa numeryczna w systemie Ew-mapa. W wyniku przeliczenia współrzędnych w tym opracowaniu uległa zmianie powierzchnia niektórych działek, w tym działki nr 3693 oraz działki nr 3694, zaś różnica w powierzchni między danymi z ewidencji a powierzchnią obliczoną w systemie Ew-mapa przekraczała wartość dopuszczalną przepisami.
Na podstawie sporządzonej w oparciu o wyniki pomiaru kontrolnego mapy sytuacyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w S. w dniu 7.04.2000r. pod nr 2083-10/2000 ustalono, że granice ewidencyjne odzwierciedlające stan prawny przedmiotowych nieruchomości znacznie odbiegają od granic faktycznego użytkowania na gruncie. Po raz kolejny wykonano dla potrzeb niniejszego postępowania dokumentację geodezyjno-kartograficzną, która została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w S. w dniu 9.04.2001r. pod nr 2083-23/2001. Za podstawę opracowania geodeta uprawniony B. B. przyjęła dokumentację z pomiarów wykonanych w 1968r. do założenia ewidencji gruntów, ponownie obliczając współrzędne punktów załamania granic działek oznaczonych numerami 3692, 3693 i 3694 oraz ponownie obliczając powierzchnię przedmiotowych działek z uwzględnieniem danych zawartych na szkicach polowych o nr: 696, 670 i 671 załączonych do operatu ewidencyjnego nr 224/11/222/68. Pomiędzy wynikami obliczeń uprawnionego geodety oraz współrzędnymi punktów granicznych przedstawionych w opracowaniu mapy numerycznej w systemie Ew-mapa przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr 2084-11/97 ujawniono rozbieżności.
INGIK stwierdził, iż Starosta S. wydając decyzję o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów i budynków miasta W. zgodnie z dokumentacją geodezyjną przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 9.04.2001r. nr 2083-23/2001 nie naruszył prawa, albowiem dokumentacja ta odzwierciedla stan prawny przedmiotowych nieruchomości ustalony na podstawie dokumentacji geodezyjnej z 1968r. Wskazując na przepis § 44 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków podkreślono, że obowiązkiem Starosty jest utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dokumentami i materiałami źródłowymi. Przytoczono też brzmienie § 12 ust. 1 cyt. rozp. określającego rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ujawniania w ewidencji gruntów praw osób do gruntów, budynków i lokali.
Jednocześnie organ odwoławczy pouczył strony o możliwości ustalenia nowego przebiegu granic w postępowaniu rozgraniczeniowym, o którym mowa w rozdziale 6 ustawy z dnia 17 maja 1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wskazał również, że regulacja linii brzegowej rzeki Lipianki wymaga odrębnego postępowania przeprowadzonego w oparciu o przepisy ustawy Prawo wodne.
Decyzję organu drugiej instancji zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. i M. małż. P., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zarzucili organom naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w szczególności § 54 ust. 1 pkt 2, poprzez wydanie decyzji bez zachowania zgodności treści mapy ewidencyjnej ze stanem faktycznym w terenie, jak również naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie zasady prawdy obiektywnej i zasady wyczerpującego zebrania materiału dowodowego wskutek zaniechania weryfikacji dokumentacji ze stanem na gruncie w celu jej uaktualnienia.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że opracowanie geodezyjne z dnia 9.04.2001r. nr 2083-23/2001 nie odzwierciedla stanu prawnego przedmiotowych nieruchomości, albowiem różni się zasadniczo od opracowań wykorzystanych przy zakładaniu ewidencji gruntów dla obrębu W. w 1968r. Według dokumentacji geodezyjnej z 1968r. powierzchnia należącej do skarżących działki wynosi 1083 m², zaś według opracowania z dnia 9 kwietnia 2001r. – 1008 m². Różnice te są zdaniem skarżących wynikiem błędnego wykazania granic oraz błędnego usytuowania budynków.
W ocenie autorów skargi opracowujący dokumentację geodeta powinien był dokonać analizy stanu faktycznego na gruncie z udziałem stron postępowania, a nie ograniczać się jedynie do analizy dokumentacji znajdującej się w posiadaniu Starosty. Skoro bowiem za podstawę swego opracowania przyjął stan uwidoczniony w dokumentacji z 1968r. to należy domniemywać, że już ta dokumentacja obarczona była błędami. Skarżący podnieśli, że w myśl § 54 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia Starosta zapewnia weryfikację danych ewidencyjnych w zakresie zgodności treści mapy ewidencyjnej ze stanem faktycznym w terenie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.,e sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).
Skarżący domagali się zmiany w ewidencji gruntów i budynków miasta W. przebiegu granic ich działki nr 3693 oraz usytuowania budynków, tak aby odzwierciedlały one rzeczywisty stan na gruncie. Z treści art. 20 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000r., Nr 100, poz. 1086) wynika, że ewidencja gruntów i budynków jest jedynie zbiorem informacji o gruntach i budynkach. Co do gruntów zawiera ona dane o ich położeniu, granicach, powierzchni, rodzajach użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ich ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, właścicielach i władających.
W świetle przedstawionej regulacji doktryna i orzecznictwo wypracowały zgodne stanowisko, zgodnie z którym, zapisy w ewidencji gruntów mają wyłącznie charakter techniczno-deklaratoryjny, a dokonywane zmiany nie mogą rozstrzygać o prawie własności ani przedmiocie własności. Wszelkie spory zaistniałe w wyniku przeprowadzonych zmian ewidencyjnych dotyczące między innymi przebiegu granic nie mogą być rozstrzygane w postępowaniu z zakresu ewidencji gruntów (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 1996r., sygn. II SA 1824/95, publ. http//www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) zmian w ewidencji gruntów w zakresie przebiegu granic dokonuje się tylko na podstawie dokumentów urzędowych. Mogą nimi być wpisy w księgach wieczystych, prawomocne orzeczenia sądowe, akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, czy dyspozycje zawarte w aktach normatywnych. Ewentualne kwestionowanie tych dokumentów może odbyć się w przepisanym trybie i nie należy do organów ewidencji gruntów (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 1993r., sygn. II SA 1155/92, publ. j.w.).
Poza sporem jest, że prowadzenie ewidencji gruntów polega na utrzymaniu operatu ewidencji w stałej aktualności, tj. zgodności ze stanem faktycznym i prawnym. Utrzymanie ewidencji w stanie aktualności następuje przez wprowadzenie do operatu zmian, jakie zaszły w danych objętych ewidencją gruntów. Przez zmiany danych objętych ewidencją gruntów rozumie się m.in. zmianę granic działek wchodzących w skład jednostki rejestrowej i ich powierzchni. Zmiany w operacie ewidencji gruntów wprowadza się m.in. w wyniku zgłoszenia osób zainteresowanych, które są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia tych zmian .
W rozpoznawanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, że skarżący, jako właściciele działki nr 3693 byli uprawnieni do złożenia wniosku o zmianę przebiegu granic ww. działki. Jednak aby taki wniosek mógł zostać przez organ prowadzący ewidencję uwzględniony, musieliby oni przedstawić dokument w postaci wpisu w księdze wieczystej, prawomocnego orzeczenia sądowego, aktu notarialnego, ostatecznej decyzji administracyjnej, czy aktu normatywnego potwierdzającego zmianę przebiegu granicy pomiędzy wskazanymi we wniosku działkami. Skarżący dokumentu takiego nie przedstawili.
W sprawie niniejszej materiał dowodowy został przez organy administracji zebrany w sposób prawidłowy i wystarczający do podjęcia decyzji. W aktach sprawy znajdują się dane z operatu ewidencyjnego z daty założenia ewidencji gruntów dla obrębu W. w 1968r., dokumentacja geodezyjna z wykonanej w 1996r. dla obrębu W. mapy numerycznej w systemie Ew-mapa, dokumentacja geodezyjna z wykonanego w 2000r. pomiaru kontrolnego budynków i stanu użytkowania dla działek oznaczonych numerami 3691, 3692, 3693, 3694 i 3695, wypisy z ewidencji gruntów oraz analiza ksiąg wieczystych przedmiotowych nieruchomości. Dodatkowo Starosta S. zlecił wykonanie opracowania dokumentacji geodezyjnej nr 2083-23/2001 z dnia 9.04.2001r. Uprawniony geodeta na podstawie dokumentacji dotyczącej pomiarów wykonanych w 1968r. ponownie obliczył współrzędne załamania granic działek nr 3692, 3993 i 3694 oraz ponownie obliczył powierzchnię przedmiotowych działek. Należy zatem uznać, że organy podjęły wszelkie działania niezbędne do ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący. Tym samym organy nie naruszyły przepisów art. 7 i 77 k.p.a. W toku postępowania stwierdzono, że dokumentacja geodezyjna z dnia 9.04.2001r. odzwierciedla stan prawny przedmiotowych nieruchomości określony na podstawie dokumentacji geodezyjnej z 1968r., która posłużyła do wydania tytułów prawnych dla tych nieruchomości.
Organy prowadzące ewidencję gruntów nie są uprawnione do przesądzania o przebiegu granic nieruchomości. Kwestia przebiegu granic może być rozstrzygnięta jedynie w postępowaniu rozgraniczeniowym. Dopiero uzyskanie korzystnego orzeczenia w sprawie o rozgraniczenie stanowi podstawę do uwzględnienia wniosku skarżących.
W świetle powyższego zmiana wpisu w ewidencji gruntów co do przebiegu granic nie może być wprowadzona bez zmian w dokumentach źródłowych stanowiących podstawę wpisu do ewidencji. Innymi słowy brak jest podstaw do wprowadzania zmian przedmiotowych czy też podmiotowych w ewidencji gruntów i budynków, jeżeli po dacie dokonania wpisu nie nastąpiły żadne zmiany w dokumentach źródłowych uzasadniające zmianę treści wpisu.
W stanie faktycznym, jak wynika z akt sprawy, skarżący nie przedłożyli żadnych innych, nowych dokumentów geodezyjno-prawnych, które podważałyby dokumenty w oparciu o które organ dokonywał wpisu w ewidencji gruntów oraz w oparciu o które zakładana była księga wieczysta. Wbrew twierdzeniom skarżącego dokumentem takim nie jest dokumentacja powstała przed założeniem ewidencji gruntów i budynków, a więc przed 1968r., skoro po tej dacie organ dokonywał wpisów w ewidencji gruntów w oparciu o kolejno powstającą po sobie dokumentację geodezyjno-prawną.
Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia § 54 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków uznać należy, że zarzut ten jest chybiony. Z dyspozycji § 88 cyt. rozporządzenia, zgodnie z którym weryfikacje, o których mowa w § 54 przeprowadzi się po raz pierwszy w 2011r., wynika wprost, że przepis ten w aktualnym stanie prawnym nie znajduje zastosowania.
W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.