II SA/Ke 13/26

II SA/Ke 13/26 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2026-03-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-01-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Agnieszka Banach /sprawozdawca/
Jacek Kuza
Sylwester Miziołek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Gospodarka komunalna
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 573
art. 4 ust. 2
Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r.o gospodarce komunalnej - tekst jedn.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 88 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2026 poz 143
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2026 r. sprawy ze skargi R. F. na zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; II. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz R. F. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym zarządzeniem z 21 lutego 2017 r. Prezydent Miasta Kielce, działając na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2016 r., poz. 573 ze zm.) oraz § 1 i 2 uchwały Nr IV/47/2002 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie powierzenia Prezydentowi Miasta Kielc upoważnienia w zakresie ustalania opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych w Kielcach, zarządził następująco:
- ustalił cennik opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych w Kielcach, stanowiący załącznik do niniejszego zarządzenia (§ 1),
- wykonanie zarządzenia powierzył Zarządowi Rejonowego Przedsiębiorstwa Zieleni i Usług Komunalnych Spółka z o.o. w Kielcach (§ 2),
- traci moc zarządzenie Nr 302/2013 Prezydenta Miasta Kielce z dnia 4 września 2013r. w sprawie ustalenia opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych w Kielcach (§ 3),
- zarządzenie wchodzi w życie z dniem 01.03.2017 r. (§ 4).
W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach R. F., zaskarżając ww. zarządzenie w całości, wniósł o stwierdzenie nieważności tego aktu w całości, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym. Zaskarżonemu zarządzeniu strona postawiła zarzut naruszenia art. 88 ust. 1 Konstytucji oraz art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz. U. z 2016, poz. 296).
W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że przedmiotowe zarządzenie zgodnie z jego treścią weszło w życie 1 marca 2017 r. i ustalało cennik opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych w Kielcach stanowiący załącznik do zarządzenia. W punktach 1.a, 4.a, 4.b i 4.p załącznika przewidywało opłatę za udostępnienie miejsca pod grób - 1350 zł, wwiezienie elementów i materiałów budowlanych, ich składowanie, wywóz ziemi i materiałów pochodzących z rozbiórki - za każdy wjazd - 100 zł, za posadowienie nagrobka na grobie dużym - 400 zł i za dodatkowo zajęty grunt poza powierzchnią grobu ( za 1 m kw. ) - 100 zł. Zaskarżone zarządzenie nie zostało opublikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Prezydent Miasta Kielce uchylił je zarządzeniem nr 402/2020 z dnia 3 listopada 2020 r. (Dz. Urz. Województwa Świętokrzyskiego z 2020 r., poz. 3873).
Jak dalej wyjaśnił skarżący, przedmiotowe zarządzenie zawierało załącznik stanowiący cennik opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych. Dotyczyło opłat za czynności powtarzalne związane z chowaniem zmarłych i prowadzeniem robót budowlanych na cmentarzach. Normy w nim wyrażone miały zatem charakter generalny. Zarządzenie poprzez swój cennik było kierowane do bliżej nieoznaczonego kręgu adresatów znajdujących się w danej sytuacji prawnej. Miało zatem charakter abstrakcyjny. Nie dotyczyło przy tym relacji pomiędzy organami administracji publicznej. Miało zatem charakter zewnętrzny względem administracji.
Zarządzenie organu zawierające normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym oraz kierowane do adresatów znajdujących się poza strukturą administracji jest aktem prawa miejscowego. Zarządzenie nr 54/2017 spełniało te kryteria. Posiadało zatem, zdaniem skarżącego, status aktu prawa miejscowego. Mimo to, jak zarzuciła strona, wbrew art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz. U. z 2016, poz. 296) nie zostało przekazane do ogłoszenia, ani nie zostało ogłoszone w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie z jego treścią weszło w życie w oznaczonym dniu, co narusza, w ocenie strony, art. 88 ust. 1 Konstytucji oraz powołany przepis ustawy. Brak publikacji aktu prawa miejscowego i określenie daty jego wejścia w życie bez wymogu tej publikacji stanowi o nieważności tego aktu zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Przeciwko przedmiotowemu zarządzeniu strona podniosła również zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2017, poz. 912 ze zm.). Powołany przepis ustawy stanowi przepis szczególny względem art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej i tym samym wyklucza możliwość pobierania należności innych niż przewidziane w tym przepisie opłaty za korzystanie z infrastruktury cmentarnej. Oznacza to, że zarządzenie w zaskarżonym zakresie jest niezgodne z powołanym przepisem ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Sprzeczność aktu prawa miejscowego z ustawą również prowadzi do nieważności tego aktu stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Jak wyjaśnił skarżący, Interes prawny w zaskarżeniu zarządzenia upatruje w tym, że na podstawie pkt 1.a, 4.a., 4.b. i 4.p. cennika stanowiącego załącznik do zarządzenia pobrano ode niego opłaty dotyczące udostępnienia grobu i robót budowlanych na cmentarzu komunalnym w Kielcach w kwotach po 1350 zł, 100 zł, 400 zł i 100 zł., na dowód czego przedstawił faktury. Stwierdzenie nieważności aktu jest konieczne dla otwarcia drogi do dochodzenia zwrotu tych opłat jako pobranych nienależnie.
Dodatkowo autor skargi podniósł, że uchylenie przedmiotowego aktu prawa miejscowego przed wniesieniem niniejszej skargi nie stoi na przeszkodzie stwierdzeniu jego nieważności, jako że akt ten naruszył jego interes prawny w okresie jego obowiązywania. Interes ten nadal istnieje z uwagi na przysługujące mu roszczenia o zwrot nienależnie pobranych opłat. Powołując się na poglądy orzecznictwa sądów administracyjnych, wskazał, że dopuszczalne jest merytoryczne rozpoznanie sprawy ze skargi na akt prawa miejscowego mimo jego uchylenia przed wniesieniem skargi, o ile akt ten może być zastosowany do sytuacji sprzed jego uchylenia.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Kielce wniósł o odrzucenie skargi, ze względu na brak interesu prawnego po stronie skarżącego, ewentualnie o oddalenie skargi w całości.
Organ podniósł, że ewentualny zwrot opłaty jakiego, zgodnie z treścią skargi, skarżący zamierza domagać się od Gminy jest roszczeniem cywilnoprawnym, o charakterze majątkowym. Na dowód istnienia roszczenia skarżący dołączył do skargi fakturę VAT z 28 grudnia 2018 r. Zgodnie z art. 118 Kodeksu cywilnego, jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, termin przedawnienia wynosi sześć lat, a dla roszczeń o świadczenia okresowe oraz roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej - trzy lata. Jednakże koniec terminu przedawnienia przypada na ostatni dzień roku kalendarzowego, chyba że termin przedawnienia jest krótszy niż dwa lata.
Wobec powyższego zdaniem organu, ewentualne roszczenie R. F. dotyczące zwrotu pobranej przez Gminę opłaty jest przedawnione, a co za tym idzie, nie posiada on interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia. Roszczenie uległo bowiem przedawnieniu z końcem roku 2024. Dla biegu przedawnienia nie ma bowiem znaczenia fakt, że R. F. nie posiadał orzeczenia stwierdzającego nieważność zarządzenia, które otwierałoby mu drogę do dochodzenia zwrotu opłaty na drodze postępowania cywilnego.
Dodatkowo, w ocenie organu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na fakt, iż przedmiotowe zarządzenie, którego dotyczy skarga, zostało uchylone w dniu 3 listopada 2020 r. na mocy zarządzenia Prezydenta Miasta Kielce nr 402/2020. Poza tym skarżący wnosił już skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na ww. zarządzenie, skarga została odrzucona przez sąd. Skarga kasacyjna skarżącego od powyższego rozstrzygnięcia została z kolei oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W piśmie procesowym z 2 marca 2026 r. skarżący dodatkowo podniósł, że o interesie prawnym skarżącego przemawia naruszenie prawa podmiotowego strony, a ewentualne przedawnienie tego prawa nie dezaktualizuje, ponieważ upływ przedawnienia nie prowadzi do wygaśnięcia prawa podmiotowego, a jedynie umożliwia dłużnikowi uchylenie się od zaspokojenia roszczenia poprzez zgłoszenie zarzutu przedawnienia w postępowaniu przed sądem powszechnym. Stwierdzenie nieważność zarządzenia poprawi sytuację prawną skarżącego, ponieważ umożliwi mu dochodzenie istniejących roszczeń przed sądem powszechnym. Zdaniem skarżącego jego roszczenie nie jest jednak przedawnione.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), zwanej dalej "p.p.s.a." Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania
w takim trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. O rozpoznanie sprawy w powyższym trybie wnosił skarżący, czemu organ się nie sprzeciwił.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. na dzień wydania zaskarżonego aktu - Dz. U. z 2016 r. poz. 944, dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Skarga R. F. zasługuje na uwzględnianie.
Skarga w niniejszej sprawie złożona została w trybie art. 101 u.s.g. Stosownie do tego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszona jest skarga (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Baza Orzeczeń Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04).
W pierwszej kolejności Sąd odnosi się zatem do legitymacji skarżącego do wniesienia skargi. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą (zarządzeniem) polegający na tym, że uchwała (zarządzenie) narusza jego interes prawny lub uprawnienia.
W niniejszej sprawie – w ocenie Sądu - skarżący może realizować swoje prawo do sądu jako osoba zobowiązana do uiszczenia opłat ustalonych zaskarżonym zarządzeniem i korzystająca jednocześnie z uprawnień składających się na prawo do grobu, które obejmuje zarówno uprawnienia majątkowe, związane przede wszystkim z poniesionymi wydatkami na urządzenie grobu, jak i uprawnienia osobiste w szczególności do pochowania zmarłego, do wystawienia nagrobka, do urządzenia wystroju nagrobka i do wykonywania zwyczajowo przyjętych innych czynności, realizacji kultu osoby zmarłej. Z tego prawa należy wywieść także przysługujący takiej osobie przymiot strony każdego postępowania dotyczącego nagrobków, oraz otoczenia grobu, w tym zaskarżania aktów prawa miejscowego ingerujących w te kwestie. Jak wskazał S. Rudnicki (Cywilne prawo - ochrona dóbr osobistych - prawo do grobu. Glosa do wyroku SN z dnia 8 listopada 2007 r., III CSK 151/07, OSP 2009, nr 1, s. 8.) SN wypowiedział się w niepublikowanym wyroku w składzie siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 1990 r. III CRN 455/90, za uznaniem prawa do pochowania i do grobu jako jednego prawa do pochowania. Zdaniem SN, odrębne traktowanie prawa do pochowania i prawa do grobu byłoby sztuczne, gdyż w istocie chodzi tu o jedno prawo: do pochowania, które obejmuje także uprawnienia do grobu jako jego element składowy. W tej typowej sytuacji prawo do grobu spełnia charakter służebny, jest bowiem ściśle związane z prawem do pochowania, a co ważniejsze - prawo do grobu nie może spełnić swej funkcji bez prawa do pochowania zmarłego. Z tym uprawnieniem o charakterze osobistym niewątpliwie wiąże się to, co leży u podstaw art. 10 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Przepis ten określa wyłącznie osoby, którym przysługuje prawo pochowania zwłok, a więc to uprawnienie, które stanowi istotę niemajątkowego elementu prawa do grobu. Innymi słowy, skoro przepis art. 10 określa wyłącznie osoby uprawnione do pochowania zwłok, a jest to element składowy prawa do grobu, to w sposób pośredni określa on uprawnienia do dysponowania grobem (wyrok WSA w Olsztynie z 13 sierpnia 2025 r., II SA/Ol 277/25, dost. cbois).
Postanowienia kwestionowanego zarządzenia obejmują zatem swoim zakresem sytuację prawną skarżącego jako osoby zobowiązanej do ponoszenia kosztów związanych z wykonaniem nagrobka na cmentarzu komunalnym w Kielcach. W ocenie Sądu skarżący wykazał legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g., gdyż jego interes jest indywidualny, bezpośredni i realny, wynikający z normy obowiązującego prawa, tj. art. 10 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Akt ten ingeruje bowiem w sposób realizacji uprawnienia pochowania zmarłego i opieki nad grobem, a poprzez ustalenie stawek opłat wskazanych w zarządzeniu i obciążenia nimi skarżącego interes ten został też naruszony,
Ponadto skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a następnie wniesiona w terminie wynikającym z art. 52 § 4 p.p.s.a. (w brzmieniu Dz. U. z 2016 r. poz. 718). Odrzucenie skargi przez tut. Sąd (sygn. akt II SA/Ke 223/25) spowodowane było tym, że poprzednio wywiedziona skarga nie została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, należy wskazać, że zostało ono wydane na podstawie przepisów ustawy o gospodarce komunalnej. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do art. 4 ust. 2 omawianej ustawy, uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. Z podstawy prawnej zarządzenia wynika, że uprawnienia w powyższym zakresie zostały powierzone Prezydentowi Miasta Kielce uchwałą Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 30 grudnia 2002 r. nr IV/47/2002 w sprawie powierzenia Prezydentowi Miasta Kielc upoważnienia w zakresie ustalania opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych w Kielcach. Korzystając z tych uprawnień, organ wykonawczy wydał przedmiotowe zarządzenie, a w jego § 4 postanowił, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem 1 marca 2017 r. Zarządzeniu nie nadano statusu aktu prawa miejscowego, albowiem nie przewidziano obowiązku jego publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego.
Podkreślenia wymaga, że według art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Z kolei w doktrynie i judykaturze utrwalił się pogląd, w myśl którego akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej na określonej części terytorium państwa (ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt), wydanych przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób (por. wyrok WSA w Olsztynie z 13 sierpnia 2025 r., II SA/Ol 277/25 oraz wyroki NSA: z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2039/11; z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt I OSK 988/10; z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06). Wedle Sądu, do takich właśnie aktów należy zaliczyć kwestionowane zarządzenie.
Dokonując kwalifikacji tego aktu, trzeba bowiem uwzględnić, że jego adresatami jest nieograniczony krąg podmiotów, które będą – w ramach uprawnienia do pochowania zwłok – korzystać z cmentarza komunalnego i będą zobowiązane do ponoszenia opłat z tego tytułu ustalonych tym zarządzeniem. Reguluje on w sposób jednostronny kwestie opłat związanych z korzystaniem z cmentarza komunalnego. Zarządzenie wprowadza regułę powinnego zachowania (ponoszenia opłat) kierowaną do katalogu adresatów, który nie został zindywidualizowany. Przepis § 1 dotyczy zatem bliżej nieokreślonego katalogu podmiotów, potencjalnie mogącego korzystać z infrastruktury cmentarza. Jego adresaci zostali określeni generalnie, a nie indywidualnie, zaś akt odnosi się do sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Innymi słowy, zarządzenie to ma charakter generalny - bo zawarte w nim normy definiują adresata przez wskazanie pożądanych cech, a nie przez wymienienie nazw adresatów, oraz abstrakcyjny - bo nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych powtarzalnych okolicznościach, a nie w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto ma ono charakter normatywny - bo zawiera postanowienia wyznaczające adresatom sposób zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia, oraz zewnętrzny - bo skierowane jest również do podmiotów pozostających poza strukturą administracji. Te wszystkie cechy przemawiają za uznaniem zaskarżonego zarządzenia za akt prawa miejscowego (zob. cyt. Wyrok WSA w Olsztynie z 13 sierpnia 2025 r., czy wyrok WSA w Lublinie z 15 stycznia 2026 r., III SA/Lu 544/25).
Obowiązywanie skarżonego aktu - w świetle art. 88 Konstytucji RP - zależy od jego ogłoszenia. Stosownie do tego przepisu, warunkiem wejścia w życie aktów normatywnych, w tym aktów prawa miejscowego, jest ich ogłoszenie (ust. 1), zaś zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa (ust. 2). Zatem z Konstytucji RP oraz z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wynikał w okolicznościach rozpoznawanej sprawy obowiązek ogłoszenia przedmiotowego zarządzenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. Niedochowanie wymogu publikacji aktu prawa miejscowego, stanowiącego przy tym warunek jego wejścia w życie, świadczy o istotnym naruszeniu prawa (art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zob. np. wyrok NSA z 16 grudnia 2019 r., II OSK 3156/18). To w konsekwencji skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w całości.
Nie mogło dla wyniku sprawy mieć znaczenia prawnego to, że zaskarżone zarządzenie zostało przez Prezydenta Miasta Kielce uchylone. Od momentu bowiem, gdy zaskarżony akt wszedł w życie, do chwili kiedy przestał obowiązywać, funkcjonował w obrocie prawnym, powodując określone skutki prawne. Stwierdzenie przez sąd administracyjny nieważności uchwały w całości lub w części wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Oznacza to, że uchwałę, której nieważność w całości lub w części stwierdził sąd administracyjny, należy traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, natomiast uchylenie, zmiana uchwały czy też utrata jej mocy obowiązującej w związku z podjęciem późniejszej uchwały, wywołuje skutki prawne dopiero od wejścia w życie "nowej" uchwały lub zmiany (ex nunc).
Na dopuszczalność sądowej kontroli przedmiotowego zarządzenia nie miały również wpływu kwestie związane z terminem przedawnienia roszczenia cywilnoprawnego. Skuteczność w dochodzeniu roszczeń, które mogą powstać w związku z wyeliminowaniem przedmiotowego zarządzenia z obrotu prawnego, nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Istotne jest to, że zaskarżony akt w tym obrocie przez określony czas pozostawał, wywoływał skutki prawne i wpłynął na sytuację prawną skarżącego.
W związku z powyższym, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.