II SA/KE 119/24

II SA/Ke 119/24 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Dorota Pędziwilk-Moskal
Jacek Kuza /sprawozdawca/
Renata Detka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 152 par. 1, art. 146 par. 2, art. 10 par. 1, art. 124 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. Ś. na postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 27 grudnia 2023 r. [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewoda Świętokrzyski postanowieniem z 27 grudnia 2023 r. [...], po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez S. Ś., na postanowienie z 8 listopada 2023 r., którym Starosta Staszowski odmówił wstrzymania wykonania własnej decyzji z 17 sierpnia 2023 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej dla [...] Spółka z o.o. w P. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych (nr [...] i 4) w zabudowie jednorodzinnej, na działce nr [...] położonej w P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ odwoławczy powołując treść postanowienia Starosty Staszowskiego wskazał, że z analizy projektu zagospodarowania działki wynika, że przedmiotowa inwestycja - dwa budynki mieszkalne jednorodzinne zbliźniaczone - usytuowana jest w odległościach: 20,93 m od granicy działki sąsiedniej nr [...], 7,51 - 8,46 m od projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce objętej inwestycją, 4,05 m od granicy działki nr [...] stanowiącej współwłasność wnioskodawcy, 8,12 m od budynku mieszkalnego na działce nr [...].
Z projektu architektoniczno-budowlanego inwestycji wynika, że wysokość budynków, czyli obiektu przesłaniającego wynosi 8,44 m ponad poziom terenu. Przyjmując, że dolna krawędź najniżej położonych okien w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi, znajdujących się w budynku na działce nr [...], znajduje się na wysokości 0,80 m nad poziomem terenu, wysokość przesłaniania wynosi: 8,44 - 0,80 = 7,64 m, co oznacza, że wysokość przesłaniania jest mniejsza od odległości między budynkami. Zatem § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), dotyczący zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, nie został naruszony. Ponadto organ II instancji podtrzymał ustalenia Starosty, że przedmiotowe budynki swoim usytuowaniem nie naruszają § 12 tego rozporządzenia.
Organ II instancji zaznaczył, że w projekcie zagospodarowania działki uwzględniony został budynek mieszkalny wielorodzinny oraz dwa budynki mieszkalne jednorodzinne zbliźniaczone "według innego opracowania". Granice własności działki inwestora oraz jego prawo własności nie zostały zakwestionowane. Zatem przedmiotowa inwestycja powstaje na terenie przeznaczonym - na podstawie ustaleń obowiązującego miejscowego planu - dla tego rodzaju zabudowy, w granicach działek, którymi inwestor dysponuje na cele budowlane.
Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, że okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji z 17 sierpnia 2023 r. w wyniku wznowienia postępowania oraz, że z akt sprawy nie wynika, aby w rezultacie realizacji inwestycji objętej tą decyzją, mogło dojść do sytuacji wyjątkowej, w której powrót do stanu sprzed wykonania decyzji będzie niemożliwy.
Odnosząc się do treści odwołania organ stwierdził, że wyrok WSA w Kielcach z 14 marca 2023 r., II SA/Ke 94/23 zapadł w innej sprawie i wiąże strony w tej sprawie. Ponadto jest on nieprawomocny.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się jego uchylenia oraz uchylenia postanowienia organu I instancji, S. Ś., zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:
1. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji w sytuacji, gdy organ II instancji winien był uchylić zaskarżone postanowienie w całości i wstrzymać wykonanie decyzji;
2. art. 152 § 1 kpa, poprzez odmowę wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego;
3. art. 7 i art. 77 kpa poprzez brak dokonania oceny stopnia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji z uwzględnieniem zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności pominięcie przy rozpatrywaniu sprawy:
a. decyzji Starosty [...] z 27 maja 2022 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego w zabudowie wielorodzinnej, przeniesionej następnie decyzją z 15 lipca 2022 r. na rzecz [...] Spółka z o.o. w P., której zakres pokrywa się z zakresem zatwierdzonym w decyzji o pozwoleniu na budowę z 17 sierpnia 2023 r. Ostateczną decyzją z 27 maja 2022 r. Starosta Staszowski na tej samej działce - nr [...], zatwierdził już inny projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego w zabudowie wielorodzinnej. Powyższe stanowi o niedopuszczalności wydania decyzji objętej wnioskiem o wstrzymanie wykonalności,
b. decyzji Starosty Staszowskiego z 3 lipca 2023 r. zatwierdzającej kolejny projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dwóch innych budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie jednorodzinnej, której zakres pokrywa się z zakresem zatwierdzonym w decyzji Starosty Staszowskiego z 27 maja 2022 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego w zabudowie wielorodzinnej,
c. wyroku WSA w Kielcach z 14 marca 2023 r. II SA/Ke 94/23, albowiem w sprawie istotnym jest, że w odniesieniu do postępowania wznowieniowego zainicjowanego przez skarżącego co do ostatecznej decyzji z 27 maja 2022 r. zapadły już pewne rozstrzygnięcia. Powyższym wyrokiem Sąd uchylił zaskarżoną decyzję odmawiającą uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania oraz decyzję organu I instancji. WSA wytknął inwestorowi uchybienia w przedmiocie braku prawidłowej analizy zacienienia,
d. zarzutów skarżącego wobec oznaczonej inwestycji, które mają wpływ na ograniczenie zabudowy na działkach sąsiednich. W szczególności wskazano na niezgodności dokumentacji leżącej u podstaw wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez przyjęcie dokumentacji projektowej zawierającej błędy lub braki, tj. naruszenia § 13 oraz § 60 tego rozporządzenia. Projekt zagospodarowania terenu nie zawiera kluczowych dla określenia kręgu stron analiz nasłonecznienia i przesłaniania. Choć odległość od budynków mieszkalnych nr III i IV do granicy lasu spełnia przepisy, to wskazane do realizacji według odrębnego opracowania budynki I i II są zlokalizowane zbyt blisko. Nie ma znaczenia fakt, że będą one realizowane według odrębnego opracowania, gdyż istotą art. 33 ust. 1 jest przedstawienie całego zamierzenia budowlanego jako spełniającego wszystkie przepisy techniczno-budowlane. Powyższe wskazuje na wysokie prawdopodobieństwo nieprawidłowego oznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji, a tym samym na nieprawidłowe oznaczenie kręgu stron decyzji poprzez jego zawężenie do samego inwestora,
e. zarzutów skarżącego w kontekście niedozwolonego oddziaływania projektowanej inwestycji na jego nieruchomość, co skutkowało nieprawidłową oceną stopnia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, a w konsekwencji odmową wstrzymania wykonania decyzji;
4. art. 124 § 2 kpa poprzez brak stosownego uzasadnienia skarżonego postanowienia, w szczególności brak szczegółowego wyjaśnienia, na jakiej podstawie organ uznał, że nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia ostatecznej decyzji;
5. art. 80 kpa poprzez dokonanie wadliwej, fragmentarycznej i niepełnej oceny zebranego materiału dowodowego, a w szczególności oceny projektu zagospodarowania terenu, co skutkowało brakiem wstrzymania wykonania decyzji;
6. art. 10 § 1 w związku z art. 81 kpa poprzez uniemożliwienie skarżącemu przed wydaniem postanowienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów;
7. art. 34 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji pominięcie, że projekt zagospodarowania terenu nie zawiera wszystkich wymaganych elementów, w szczególności nie zawiera wszystkich istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, co powinno prowadzić do wezwania na podstawie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego do usunięcia nieprawidłowości a w razie ich nieusunięcia do odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. To w konsekwencji na podstawie art. 152 § 1 kpa powinno stanowić wystarczającą przesłankę uprawdopodobniającą uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania oraz wstrzymanie jej wykonania;
8. art. 33 ust. 1 prawa budowlanego poprzez brak uwzględnienia, że wszystkie obecnie realizowane przez inwestora budynki na działce nr [...] jako, że są realizowane w tym samym czasie, służą temu samemu celowi i tworzą zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy winny być rozpatrywane łącznie jako jedno zamierzenie inwestycyjne, a w konsekwencji rażące naruszenie poprzez wydanie pozwolenia na budowę wedle projektu, który nie dotyczy całego zamierzenia budowlanego oraz wedle projektu zagospodarowania terenu, który nie uwzględnia innych planowanych w tym samym czasie budynków.
W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że Wojewoda nie odniósł się do wszystkich podnoszonych przez skarżącego zarzutów, w tym zarzutów co do projektu budowlanego wymienionych we wniosku z 16 października 2023 r.
Skarżący podkreślił, że wskazywał, że decyzja z 17 sierpnia 2023 r. została wydana bez uwzględnienia, że na tej samej działce decyzją z 27 maja 2022 r. Starosta zatwierdził już inny projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego w zabudowie wielorodzinnej, a następnie decyzją z 3 lipca 2023 r. zatwierdził kolejny projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie jednorodzinnej.
Wnoszący skargę zaznaczył, że niedopuszczalne jest wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji planowanej na nieruchomości, na której już zostało wydane pozwolenie na budowę na inne zamierzenie budowlane. W związku z tym nie można było wydać decyzji z 17 sierpnia 2023 r., gdyż jej zakres pokrywał się dużej części z zakresem zatwierdzonym decyzją z 27 maja 2022 r. Realizacja nowego zamierzenia budowlanego możliwa byłaby w analizowanym przypadku jedynie w trybie zmiany pierwotnego pozwolenia na budowę.
Zdaniem skarżącego istnieje duże prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, także z uwagi na fakt, że w odniesieniu do jednej z tych decyzji zapadły już wyroki stwierdzające uchybienia po stronie inwestora - wyrok WSA w Kielcach z 14 marca 2023 r., II SA/Ke 94/23. Ponadto w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Mimo bowiem, że działka skarżącego leży w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...], uniemożliwiono mu wzięcie udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Inwestycja wzniesienia dwóch budynków planowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie skarżącego i będzie znacznie oddziaływać na jego działkę, na której posiada on dom jednorodzinny. Organ w żaden sposób nie informował skarżącego o toczącym się postępowaniu. Skarżący posiadał również interes prawny we wznowieniu postępowania bowiem jest właścicielem działki sąsiadującej.
Autor skargi podkreślił, że planowana inwestycja jest już kolejną w tym samym czasie na działce nr [...], następna inwestycja tylko poszerza wpływ oddziaływania na zabudowę wokół. Dodał, że wszystkie obecnie realizowane inwestycje na działce nr [...] jako, że są realizowane w tym samym czasie i służą temu samemu celowi winny być rozpatrywane łącznie jako jedno zamierzenie inwestycyjne. Skarżący stwierdził, że w niniejszej sprawie, mimo że w tym samym czasie realizowane są: budowa budynku wielorodzinnego, budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie jednorodzinnej, budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, na wszystkie powyższe inwestor złożył trzy wnioski o wydanie pozwolenia na budowę wraz z trzema projektami zagospodarowania terenu, w których nie uwzględnia pozostałych budynków. W niniejszym stanie faktycznym winien złożyć jeden wniosek obejmujący wszystkie budynki bądź formalnie wykazać czy spełnia przesłanki do podziału inwestycji na kilka etapów. Pomimo jednak, że już we wniosku o wznowienie skarżący wskazywał na te uchybienia, organy obu instancji nie zdecydowały się na wstrzymanie budowy, której skutki mogą być nieodwracalne.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
W piśmie z 6 marca 2024 r. uczestnik postępowania A. P. wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu pisma między innymi podano, że z art. 33 ust. 1 prawa budowlanego wynika, że inwestor nie ma obowiązku realizowania jednorazowo całości inwestycji budowlanej, a decyduje o tym dopiero we wniosku o pozwolenie na budowę. Odnośnie wyroku z 14 marca 2023 r., II SA/Ke 94/23 wskazano, że nie jest on prawomocny i jako taki nie wiąże.
W piśmie 22 marca 2024 r. skarżący poparł skargę oraz wniósł dopuszczenie dowodu uzupełniającego z załączonej do pisma opinii na okoliczność wykazania, że: kompletność zatwierdzonej przez Starostę Staszowskiego dokumentacji projektowej projekt budowlany zespołu budynków mieszkalnego jednorodzinnych na części działki nr ewid. [...] oraz zawarte w niej rozwiązania architektoniczno-budowlane wskazują na konieczność uwzględnienia jako strony w postępowaniu administracyjnym właściciela działki nr ewid. [...]; zawarte w projekcie budowlanym rozwiązania techniczne wymagają ponownej oceny organu; w sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. 2023.1634. ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, co do której zostało uruchomione postępowanie wznowieniowe, stanowił art. 152 § 1 k.p.a. zgodnie z którym, organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.
W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. powinno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach. Wydając postanowienie właściwy organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne sprawy, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 czerwca 2023 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 32229/20 zaprezentował stanowisko, podzielane przez tut. Sąd, zgodnie z którym instytucja wstrzymania wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. nie może być wykorzystywana jako narzędzie "wyprzedzającego", w ramach postępowania wpadkowego, merytorycznego badania sprawy wznowieniowej. Strona żądająca wstrzymania wykonania decyzji objętej wznowieniem postępowania nie może oczekiwać, że w ramach badania "prawdopodobieństwa uchylenia" decyzji na potrzeby wydania postanowienia wstrzymującego właściwy organ będzie prowadził postępowanie wyjaśniające w takim samym zakresie i tak samo pogłębione, jak postępowanie wznowieniowe główne. Instytucja wstrzymania służyć może zatem uprawnionym tylko wówczas, gdy już w oparciu o czytelne i znane okoliczności sprawy, bez potrzeby dalszych wyjaśnień i analiz, wynik postępowania wznowieniowego jawi się jako przesądzony. Pojęcie "okoliczności sprawy" użyte w art. 152 § 1 k.p.a. jest wprawdzie niedookreślone, ale należy przez nie rozumieć taką sytuację, gdy już prima facie, wyprzedzająco niejako, można bez większych wątpliwości stwierdzić, że finalnie dojdzie do uchylenia decyzji objętej wznowieniem. Natomiast użycie pojęcia "sprawa" w przywołanym przepisie oznacza sprawę wznowieniową, czyli sprawę, w której nastąpiło już albo ma nastąpić wznowienie. Przyjąć zatem trzeba, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej nawet ustalenie wskazujące na niewątpliwe istnienie przyczyny wznowienia nie przesądza samoistnie o jej wstrzymaniu. Skutek ten zachodzi dopiero po uprawdopodobnieniu, że wskutek zaistnienia przyczyny wznowienia dojdzie stosownie do art. 149 § 2 k.p.a. do ponownego rozpatrzenia sprawy co do istoty i w jego ramach organ zobowiązany będzie uchylić decyzję dotychczasową na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Właściwy organ, wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., ocenia, czy i na ile prawdopodobne jest wyeliminowanie ostatecznej decyzji. Analizowana regulacja powinna być zatem oceniana w ścisłej łączności z przepisem art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż do wydania postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji nie będzie podstaw w przypadku zaistnienia sytuacji przewidzianej w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., jak też w przypadku, o którym mowa w art. 151 § 2 k.p.a. W wyroku z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2093/15 (orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie podkreślił, że wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. powinno być traktowane jako środek ostateczny, a ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji musi być dokonywana ściśle przez pryzmat możliwości prawnych pozwalających w świetle k.p.a. ją wzruszyć. Wskazuje się także, że o "prawdopodobieństwie uchylenia" decyzji w rozumieniu art. 152 § 1 k.p.a. można mówić dopiero wówczas, gdy bez konieczności przeprowadzania szczegółowej analizy materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz dowodów i argumentów przedstawionych przez stronę postępowania jak również bez konieczności dokonywania szczegółowej analizy przepisów prawa, mających zastosowanie w sprawie, możliwe jest stwierdzenie, że decyzja zostanie uchylona (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1588/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Opisana wyżej sytuacja pozwalająca na zastosowanie art. 152 § 1 k.p.a. w niniejszej sprawie nie zachodzi.
Przede wszystkim trzeba zauważyć, że stwierdzona w sprawie niesporna okoliczność niebrania przez stronę – S. Ś., udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Starosty Staszowskiego z 17 sierpnia 2023 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej dla [...] Spółka z o.o. w P. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych (nr [...] i 4) w zabudowie jednorodzinnej, na działce nr [...] położonej w P. – nie była wystarczająca do stwierdzenia istnienia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia, a w konsekwencji i wstrzymania wykonania tej decyzji, gdyż zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Mimo więc istnienie podstawy do wznowienia postępowania, potwierdzenia się tej podstawy w toku postępowania, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a., sama ta okoliczność nie oznacza, że do uchylenia decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania prawdopodobnie dojdzie, skoro pop przeprowadzeniu drugiej fazy postępowania wznowieniowego polegającej na rozstrzygnięciu istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.) może okazać się, że mimo istnienia podstawy wznowieniowej, w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.). Taka natomiast sytuacja może mieć miejsce w niniejszej sprawie, o czym będzie niżej mowa.
Trzeba następnie dostrzec, że na skutek wątpliwości co do zachowania przez S. Ś. terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, które to wątpliwości zostały wyrażone w decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z 18 stycznia 2024 r. uchylającej decyzję Starosty Staszowskiego z 28 listopada 2023 r. odmawiającą uchylenia własnej, wyżej wymienionej decyzji z 17 sierpnia 2023 r., które to wątpliwości mogą doprowadzić do odmowy wznowienia postępowania – prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Starosty Staszowskiego z 17 sierpnia 2023 r. jest mniejsze, co też podlega ocenie z punktu widzenia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, warunkującego wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a.
Należy dalej zauważyć, że organy obu instancji dokonały analizy okoliczności sprawy w podanym wyżej rozumieniu i doszły do przekonania, że w sprawie nie ujawniły się żadne jednoznaczne okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji objętej wznowieniem. W szczególności organy odniosły się do tych okoliczności, które wskazał skarżący S. Ś. jako uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty [...] z 17 sierpnia 2023 r. Za takie okoliczności należy uznać obawy skarżącego co do ograniczeń w zabudowie jego działki nr [...] sąsiadującej z działką inwestorów oznaczoną numerem [...] od wschodu. Wprawdzie w uzasadnieniu wniosku z 16 października 2023 r. o wstrzymanie wykonania decyzji S. Ś. tych okoliczności nie wskazał, ale powołał się na fakt uchylenia przez WSA w Kielcach poprzedniej decyzji o odmowie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę na tej samej działce we wznowionym postępowaniu z podobnych przesłanek. Ponadto na ograniczenia w zabudowie działki skarżącego wskazał on w uzasadnieniu wniosku o wznowienie postępowania złożonym w tym samym piśmie.
Odnosząc się do takich obaw należy podzielić poglądy organów, że nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Świadczą o tym przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia parametry objętych pozwoleniem na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz ich odległość od granicy z działką skarżącego i od znajdującego się na tej działce budynku mieszkalnego – skonfrontowane z przepisami § 12 i 13 rozporządzenia ws. warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225). W nawiązaniu do zarzutów skargi trzeba zauważyć, że organ II instancji, w oparciu o projekt zagospodarowania działki inwestycyjnej nr [...] ustalił, że uwzględnione w nim zostały nie tylko objęte kwestionowanym pozwoleniem na budowę dwa budynki mieszkalne jednorodzinne, ale również budynek mieszkalny wielorodzinny oraz dwa budynki mieszkalne jednorodzinne zbliźniaczone według innego opracowania. Przy czym te dwa ostatnio wymienione budynki projektowane są od zachodniej strony działki nr [...], w związku z czym ich wpływ na ograniczenie w zabudowie działki skarżącego nr [...] jest jeszcze mniejszy, niż budynków objętych kwestionowanym pozwoleniem na budowę z 17 września 2023 r.
Bez znaczenia dla niniejszej sprawy było również powoływane w skardze rozstrzygnięcie, jakie zapadło w sprawie II SA/Ke 94/23. Wyrokiem tym z 14 marca 2023 r. WSA w Kielcach uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z 21 grudnia 2022 r. znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z 17 października 2022 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu administracyjnym pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę Staszowskiego 27 maja 2022 r. Trzeba zauważyć, że tamta sprawa, w której istotna była kwestia zacieniania budynku przeznaczonego na stały pobyt ludzi położonego na działce nr [...], dotyczyła pozwolenia na budowę budynków wyraźnie wyższych, niż w niniejszej sprawie (ponad 11 metrów wobec 8,4 metra), w związku z czym nie można twierdzić, że tamta sprawa, choć dotyczyła inwestycji planowanej na tej samej działce nr [...], może dowodzić prawdopodobieństwa uchylenia kwestionowanego w niniejszej sprawie pozwolenia na budowę z 17 września 2023 r. - dotyczącego innej inwestycji. Trzeba też dostrzec, że wyrok zapadły w sprawie II SA/Ke 94/23 nie jest prawomocny, gdyż została od niego wniesiona skarga kasacyjna, która nie jest jeszcze rozpoznana.
Odnosząc się do wywodów skargi dotyczących pozornego i sprzecznego - zdaniem autora skargi - z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego podzielenia jednej inwestycji na kilka mniejszych, należy wyjaśnić, że przywołany przepis taki podział dopuszcza. Zgodnie z nim bowiem, w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Wskazane w przytoczonym przepisie przesłanki dopuszczające złożenie wniosku o pozwolenie na budowę wybranych obiektów – zostały w sprawie spełnione. Jednym z warunków jego dokonania jest przedstawienie przez inwestora projektu zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Z tego warunku inwestor się wywiązał, gdyż przedstawiony do zatwierdzenia projekt zagospodarowania terenu obejmuje całe zamierzenie budowlane, tj. dwa budynki mieszkalne jednorodzinne, budynek mieszkalny wielorodzinny oraz dwa budynki mieszkalne jednorodzinne zbliźniaczone. W skardze nie twierdzono nawet, aby nie był spełniony kolejny warunek dopuszczalności podzielenia zamierzenia budowlanego, t.j. aby wniosek nie dotyczył wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować. Taka możliwość w przypadku dwóch różnych zespołów wolnostojących budynków mieszkalnych jest w ocenie Sądu bardzo prawdopodobna, przez co nie można w niniejszej sprawie, w której zakres oceny prawdopodobieństwa uchylenia pozwolenia na budowę na skutek zarzucanej w skardze domniemanej wadliwości jest ograniczony (o czym była wyżej mowa) zasadnie podnosić, że podział inwestycji planowanej na jednej nieruchomości na dwie części wskazuje na prawdopodobieństwo uchylenia pozwolenia na budowę z 17 sierpnia 2023 r. Poza powyższymi rozważaniami trzeba jeszcze zauważyć, że skoro art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego na zasadzie wyjątku dopuszcza podzielenie całego zamierzenia budowlanego, a przesłanki uprawniające takie podzielenie są przez inwestora wskazane, to na potrzeby stwierdzenia prawdopodobieństwa uchylenia pozwolenia na budowę w trybie art. 146 § 2 k.p.a., podważanie tych przesłanek nie jest wystarczające. W szczególności nie można uznać za wykazane tego, że taki podział rażąco narusza prawo.
Powyższe rozważania dotyczące wykładni art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego powodują też, że bezzasadne są – w granicach oceny niniejszej sprawy wyznaczonych przez art. 146 § 2 k.p.a. - zarzuty skargi dotyczące niedopuszczalnego, zdaniem skarżącego, wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji planowanej na nieruchomości, na której już zostało wydane w dniu 27 maja 2022 r. pozwolenie na budowę na inne zamierzenie budowlane o zakresie częściowo pokrywającym się z zakresem pozwolenia na budowę z 17 sierpnia 2023 r.
Wbrew zarzutom skargi oceniany w niniejszej sprawie projekt budowlany zawiera wymagane analizy zacieniania i nasłonecznienia oraz analizy przesłaniania – część tekstowa i graficzna (k. 8 – 15 dołączonego do akt sprawy projektu architektoniczno-budowlanego). Przy braku konkretnych zarzutów do tej dokumentacji nie da się przyjąć, aby w sprawie zachodziło prawdopodobieństwo uchylenia pozwolenia na budowę z powodu domniemanego naruszenia wymogów z § 13 i § 60 rozporządzenia ws. warunków technicznych. Charakterystyczne przy tym jest to, że autor skargi nie twierdzi nawet, że przepisy te zostały w sprawie naruszone, ale że "nie wykazano, że nie został naruszony § 13 oraz 60 warunków technicznych" (k. 10).
Również pozostałe zarzuty skargi są niezasadne.
Na gruncie art. 152 K.p.a. podkreśla się incydentalny (wpadkowy) charakter postępowania zamierzającego do rozstrzygnięcia kwestii wstrzymania decyzji dotychczasowej w ramach postępowania wznowieniowego. Dlatego załatwienie tej kwestii nie następuje według tych samych reguł, co załatwienie sprawy administracyjnej, a więc po zebraniu i rozpatrzeniu całego niezbędnego materiału dowodowego (art. 77 K.p.a.), czy po podjęciu wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.). Także zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwej, fragmentarycznej i niepełnej oceny zebranego materiału dowodowego nie mógł być uwzględniony ze wskaz ego powyżej powodu.
Naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. skarżący dopatrywał się w uniemożliwieniu skarżącemu wypowiedzenia się odnośnie zebranych dowodów i materiałów. Uwzględnienie tego ostatniego zarzutu możliwe jest wtedy, gdy skarżący wykaże, że umożliwienie mu wzięcia udziału w postępowaniu, a w szczególności przedsięwzięcie konkretnych czynności procesowych, mogłoby mieć istotny wpływ na treść wydawanej decyzji. A contrario, nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji sam brak zawiadomienia strony o toczącym się postępowaniu administracyjnym w sytuacji, gdy jej czynny udział i tak nie mógłby doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia odmiennego niż to wydane bez jej aktywnego uczestnictwa. W tak przedstawionej sytuacji uchylenie decyzji, z uwagi na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie będzie miało racjonalnych podstaw i mogłoby prowadzić do przewlekłości postępowania. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z 15 marca 2024 r., I GSK 287/23). Spełnienia warunku wskazanego powyżej jednak skarżący nie wykazał.
Nie jest też zasadny zarzut braku stosownego uzasadnienia skarżonego postanowienia (art. 124 § 2 k.p.a.). Uzasadnienie takie bowiem zostało sporządzone. Gdyby jednak nawet nie zaakceptować takiego poglądu, to należy pamiętać, że również takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. może spowodować uwzględnienie skargi tylko wtedy, gdy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takiego wpływu jednak, również z powodu ograniczenia zakresu rozpoznawania sprawy wydania postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji na podstawie art. 152 § 2 k.p.a. – Sąd nie stwierdził.
Uwzględniając powyższe rozważania Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w całości.